LINEBURG


страница 1
(всего 5)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Институт образовательной политики "Эврика"
_____________________________________________________

Приложение № 7 к отчету
по Государственному контракту № 432
от 28.06.2005 г.










Инновационная модель организационно-управленческого, финансово-экономического, нормативно-правового участия Попечительских советов в развитии системы общего образования на муниципальном и региональном уровнях















Москва, 2005

* Министерство образования и науки Российской Федерации
* Федеральное агентство по образованию
* Институт образовательной политики "Эврика"


* Федеральная программа развития образования на 2005 год
* Направление 1. "Совершенствование структуры и содержания образования"
* Мероприятие 2. "Совершенствование структуры и содержания общего образования"
* Проект "Разработка и апробация моделей деятельности образовательных учреждений и организаций в рамках сетевого взаимодействия инновационных экспериментальных площадок"



СОДЕРЖАНИЕ:

Раздел 1. Введение
4
Раздел 2. Социальный заказ системе образования
8
Раздел 3. Нормативно-правовой и организационно-управленческий аспекты
10
3.1. История вопроса. Анализ правовой базы попечительских советов в современной России
10
3.2. Типология существующих попечительских советов институциального уровня
15
3.3. Нормативно-организационное оформление и функциональные основания моделей попечительства
18
3.4. Принципиальные отличия попечительских советов образовательных учреждений от попечительских советов на муниципальном и региональном уровнях
22
3.5. Порядок и процедуры создания и деятельности попечительских советов
28
3.6. Определение целей и приоритетов попечительской деятельности
31
3.7. Полномочия попечительских советов на разных уровнях
33
3.8. Структура регионального попечительского совета
35
3.9. Организационно-правовые формы организации попечительских советов в качестве самостоятельных юридических лиц
37
Раздел 4. Финансово-экономический аспект
39
Раздел 5. Место попечительских советов в системе управления образованием
на муниципальном и региональном уровнях
44
Раздел 6. Преимущества и риски новых форм общественно-государственного управления образованием
47
Раздел 7. Предложения по совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы попечительства в образовании
51
Приложение № 1. Положение о попечительском совете некоммерческой организации "Фонд поддержки образования "Корифей"
55
Приложение № 2. Устав благотворительного фонда поддержки и развития попечительской деятельности "Союз попечителей Республики Бурятия"
62















































ИННОВАЦИОННАЯ МОДЕЛЬ
ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОГО, ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО, НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО УЧАСТИЯ ПОПЕЧИТЕЛЬСКИХ СОВЕТОВ В РАЗВИТИИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ
______________________________________________________________________



Раздел 1. Введение

Научные, технологические и геополитические сдвиги, произошедшие за последние 15-20 лет в мире, свидетельствуют о стремительной смене взглядов на основные механизмы развития национальных экономик, а вместе с этим - и на критерии, определяющие положение стран в международной табели о рангах. Теперь уже ни у кого не вызывает сомнения, что система образования является наиболее важным ресурсом в борьбе за лидерство. Об этом свидетельствуют не только доля финансирования образования в ВВП наиболее развитых стран (4-8%). В не меньшей мере обращают на себя внимание и постоянные поиски новых моделей развития национальных систем образования, предусматривающих непременное участие общественных институтов. И если, скажем, для США участие гражданских институтов в финансировании и управлении образованием - устоявшаяся традиция, то для стремительно развивающегося коммунистического Китая - это новая, но очень быстро распространяющаяся практика. Правительство КНР не только наращивает инвестиции в образование и науку (по данным NewsWeek, с 1991 года расходы здесь увеличились на 897%), но и создает исключительно благоприятные условия для частных инвестиций и гражданского участия в развитии школ и вузов.
Что же касается России, то режим "перманентной модернизации", уже более двадцати лет, практически начиная с июньского Пленума ЦК КПСС 1983 года, характеризующий состояние отечественной системы образования, - также прямая констатация неудовлетворенности ситуацией, складывающейся в этой сфере. При этом, как известно, курс на утверждение государственно-общественной формы управления образованием был определен еще в начале 1990-х годов, когда Закон РФ "Об образовании" установил (ст.2, п.6), что управление образованием в России имеет "демократический, государственно-общественный характер". Позже этот принцип получил развитие в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ № 1756-р от 29 декабря 2001г, где указывалось, что "в процессе модернизации образования предстоит обеспечить, во-первых, открытость образования как государственно-общественной системы и, во-вторых, переход от патерналистской модели к модели взаимной ответственности в сфере образования, к усилению роли всех субъектов образовательной политики и их взаимодействия".
В 2004-2005 годах силами Комитета Государственной Думы по образованию и науке был сделан еще один шаг к обеспечению участия общественности в управлении общеобразовательными учреждениями - подготовлены законодательные поправки о создании управляющих советов в школах. Однако в силу ряда социальных и социально-экономических причин выработка образовательной политики и решение проблем образования все эти годы продолжала и поныне продолжает осуществляться преимущественно административными способами в рамках ведомственной вертикали. Непосредственное участие общественности в выработке образовательной политики и управлении образованием до сих пор в должной мере по-прежнему не востребовано и сводится чаще всего к таким пассивным формам, как финансирование дополнительных платных образовательных услуг, привлечение спонсорских средств на нужды образовательных учреждений и (далеко не всегда) контроль над их распределением.
Вследствие этого возник и углубляется разрыв между герметично-ведомственным характером системы образования и все более открыто-рыночным характером потребления вырабатываемого ею "человеческого продукта". Обостряющийся дисбаланс между потребностями рынка труда и тем предложением, которым способно откликнуться нынешнее образование, - вот один из самых существенных факторов нестабильности экономики России в целом и организационно-финансового кризиса в области образования в частности. Ограничимся приведением нескольких наиболее явных проявлений такого дисбаланса:
* неэффективность расходования бюджетных и внебюджетных средств ввиду отсутствия внешнего заказа на образование и прогнозирования востребованности новых образовательных программ, отвечающих ожиданиям обществам и вызовам рынка труда;
* несоразмерное потребностям экономики ежегодное увеличение числа лиц, поступающих в вузы, сопровождаемое ростом безработицы и падением показателей трудоустройства выпускников вузов по специальности;
* зависимость уровня финансирования учебных планов образовательных учреждений только от часовой нагрузки и отсутствие зависимости этого уровня от качественных показателей образования, предъявляемых заказчиком образовательных программ.

Как видно, переход к формированию заказа на образовательные программы внешним ответственным заказчиком становится сегодня насущной потребностью. При этом ясно, что те управленческие объекты, которые сегодня составляют систему образования, сами, непосредственно, в этой роли выступить не могут. Их возможности не простираются дальше определения внутренних показателей качества, которые, безусловно, важны и необходимы, но совершенно недостаточны, поскольку реальная проверка качества образования может происходить только за пределами сферы образования как такового - на рынке труда. Поэтому, как это ни парадоксально, система образования вынуждена чуть ли не сама создавать себе партнера в виде гражданских институтов, призванных формировать внешний заказ.
Нельзя сбрасывать со счетов и еще один чрезвычайно важный аргумент. Анализ ситуации с финансированием образования даже в самых богатых стран мира свидетельствует, что сегодня ни одна из них не в состоянии содержать высококачественную современную систему образования за счет средств государственного бюджета. Более того - даже теми деньгами, которые есть, государство самостоятельно не может распорядиться эффективно. При этом едва ли не ключевым условием является то, что качество образования, которое получают граждане, определяется во многом не только содержанием образования, но и современностью системы образования в целом - т.е. ее соответствием постоянно и быстро меняющимся социокультурным, экономическим и политическим реальностям. Иными словами, по-настоящему современным образование должно быть не только в содержании, но и в том, как устроена, как управляется, каким способом финансируется собственно система образования. Несовременность устройства системы образования способна погасить все попытки изменить содержание образования.
Впрочем, сегодня в России изменение содержания образования - прежде всего политическая проблема. Включение общественных институтов в управление образовательными учреждениями означает, что образовательная программа и условия ее реализации перестают быть монопольным владением государства. Зачем менять и каким должно быть содержание (и целеполагание) образования - понятно: его надо делать личностным, открытым, как можно менее формальным, от ЗУНов идти к развитию индивидуальных способностей человека. А вот как менять не столько содержание образования, сколько содержание образовательной деятельности, включая ее управленческую составляющую, - это как раз проблема устройства системы образования как таковой. Потому что открытое образование - это общественный институт, а не государственная отрасль. Общество, семья и сам гражданин должны в этом случае становиться его реальными участниками, в том числе и инвесторами.
Между тем в сегодняшней российской финансово-образовательной практике самыми привычными (и самыми неэффективными) стали три главных источника. Первый - так называемые добровольные пожертвования родителей, которые, строго говоря, перешли в разряд добровольно-принудительных и из-за которых падает моральный авторитет школы. Второй источник дополнительного финансирования - плата за дополнительные образовательные услуги, сама "дополнительность" которых вызывает у родителей большие сомнения. Ведь сами услуги не дополнительные, просто финансирования на них не хватает, поэтому дополнительной является оплата, а не собственно образование. И третий источник - оплата необходимых условий для нормальной образовательной деятельности: это и ремонт, и охрана, и покупка оборудования.
Такая ситуация стала возможной потому, что для граждан образование - конституционное право, а для работников системы образования - товар, услуга, которую они продают. Неудивительно, что при таком положении дел многие попечители упорно просят своих партнеров - директоров школ, ректоров вузов - тщательно скрывать, от кого те получают финансовую помощь. В стране развивается парадоксальное явление - "серая благотворительность". И, тем не менее, несмотря на то, что нередко имеет место фактическое налоговое преследование попечительства и идет скрытая, а иногда и явная жесткая борьба с теми, кто оказывает материальную помощь образованию, а нормативно-правовая база деятельности самих попечительских советов и спонсорства фактически отсутствует, практика попечительства продолжает расширяться.
Действительно, анализ международного и отечественного опыта в области общественного участия в управлении образованием показывает, что одной из его наиболее распространенных и эффективных форм является попечительская организация, понимаемая как некоммерческая организация попечителей, имеющая ряд полномочий по экспертизе, консультированию, согласованию, принятию решений в области образовательной политики муниципального или регионального уровня. При этом важно подчеркнуть, что основа попечительства - партнерство бизнеса и образования. Попечителями становятся, как правило, наиболее авторитетные, наиболее успешные, наиболее влиятельные люди, проживающие в "зоне действия" школы. Если таких успешных, авторитетных, влиятельных и сознательных людей в данной местности нет, не будет и совета. И не нужно его создавать. И наличие попечительского совета отнюдь не должно объявляться обязательной нормой, подлежащей статистической отчетности. Имеющиеся в стране попытки административного создания таких общественных институций - грубая политическая ошибка, дискредитирующая саму идею превращения образования в сферу совместных интересов государства и гражданского общества.
Следует признать, что деятельность попечительских советов не еще не стала массовой практикой в отечественном образовании. Это происходит отчасти из-за насильственного обрыва социально-культурных традиций российского попечительства, отчасти из-за отсутствия законодательного стимулирования бизнеса в виде льгот и преференций для участия в дополнительном финансировании школ, а отчасти из-за того, что нет пока "навыка" и административных условий для распределения управленческих функций.
В самом деле, среднестатистический директор школы "зависит" только от своего начальства, а не от ученика и родителя, - но ведь как раз именно эта зависимость и должна являться основным гарантом его стабильной и эффективной работы в этом качестве. Да, административная вертикаль остается пока преобладающей формой управления школой. Но отечественный опыт (пусть и небольшой), накопленный за последние годы, уже позволяет утверждать, что чем выше уровень общественного управления, тем выше благосостояние школы и ее социальная эффективность. Попечительский совет - не ассоциация надсмотрщиков, а гражданский институт соуправления, своеобразный инвестиционный комитет, который не только ищет деньги и с умом их расходует, но участвует в формирования целей, задач и планов образовательного учреждения.
Образование должно избавиться, наконец, от присвоенного ему образа "неизбежного бюджетного зла", стать не затратной, а инвестиционной сферой муниципального и регионального хозяйства. Но чтобы это произошло, необходим ряд условий. Главное из них - создание и предоставление в распоряжение общества (родителей, попечителей) механизма предметного и прямого общения по поводу образовательной политики не только с директором школы, но и с муниципальной, и с региональной властью. Пока этого механизма не будет - не будет и гражданской основы для системы государственно-общественного управления образованием.
Все эти противоречия и связанные с ними изменения, назревающие и уже происходящие в отечественном образовании, привлекают все большее внимание самых широких кругов российского общества, выдвигающего требования скорейшего и эффективного разрешения накопившихся в этой сфере проблем. Обозначается реальная тенденция к переходу от восприятия общественности как спонсора образования к восприятию ее как партнера государства в управлении образованием. Кадровые вопросы, содержание образования, проблемы финансирования, образовательная политика в целом - все это оказывается в фокусе интересов общества, особенно в лице тех его представителей, которые справедливо видят в образовании мощный ресурс социального развития страны.
Становится очевидной практическая необходимость описать возможные общественные институты в данной сфере и обозначить перечень их управленческих полномочий. Задача повышении качества образования трансформируется, таким образом, в задачу оформления отношений между системой образования, рынком труда, государством и экономикой. Таким институтом может быть Союз попечителей, способный выступить в роли своеобразного посредника, регулятора отношений между гражданами, социальными институтами и системой образования.
Попечительство - это, в конечном счете, деятельность по поводу заключения и ответственного выполнения специфического общественно-образовательного договора, предусматривающего вовлечение граждан в определение региональной и муниципальной образовательной политики и участие в ее реализации и оценке результатов.
Попечительская деятельность приобретает содержательные основания лишь в случае участия попечителей в формировании содержания образования (например, участие попечительского совета в формировании образовательной программы школы; участие объединений попечителей в определении содержания региональных программ развития образования; попечительский совет, как источник образовательных инициатив). Попечитель может выступать в качестве носителя корпоративного или социального заказа. В этом случае появляются содержательные основания собственно попечительской деятельности как механизма оформления социального заказа образованию.
Такой подход, на наш взгляд имеет как экономические, так и содержательные основания. Во-первых, складывающиеся, зачастую отношения с попечителями по принципу "вы (бизнесмены) вкладывайте, а мы посмотрим, на что потратить средства!" представляется фактором, тормозящим развитие попечительского движения. Попечительский совет должен обладать правом и адекватным ресурсом для того, чтобы оказывать влияние на содержание образования. Во-вторых, результаты попечительской деятельности (от изменения материального положения до переосмысления партнерских отношений всех участников образовательного пространства и образовательного сообщества с бизнесом, властными структурами) открывают новые образовательные возможности, ставя тем самым новые содержательные задачи, в решении которых участие попечителей представляется обоснованным и продуктивным.
Вовлечение попечителей в собственно образовательное пространство ставит нас перед необходимостью выращивания нового института консультантов общественных управляющих - квалифицированных аналитиков, компетентных как в содержательных вопросах образования, так и в политике, экономике и праве.
Важно отметить, что возможность для попечителей влиять на содержание образования становится основанием для формирования ответственного (подкрепленного ресурсом) общественного запроса к системе образования и, соответственно, формирования общественно-государственных механизмов управления образованием.
Ключевым же понятием, обозначающим всю совокупность интересов и ожиданий общества в отношении образования, является социальный заказ, и образовательный договор, таким образом, есть не что иное, как оформление такого социального заказа системе образования применительно к уровню отдельного образовательного учреждения, муниципалитета или региона (а в конечном счете - национальной системе образования в целом).

Раздел 2. Социальный заказ системе образования

К сфере формирования социального образовательного заказа относится:
1. Деятельность, направленная на оформление и предъявление обществу (родителям учащихся данной школы, населению муниципалитета, региона) стратегических целей и тактических задач в области образовательной политики соответствующего уровня;
2. Система мер по обеспечению равных возможностей в сфере образования, доступности и открытости образования для всех граждан;
3. Деятельность по определению приоритетных направлений образования, которые связаны с особенностями социально-экономического и культурного развития данной территории. Иерархия содержательных задач позволит строить программы, которые имеют четкие хронологические рамки и практические цели;
4. Деятельность по разработке документов, описывающих содержание социально-образовательного заказа;
5. Определение круга участников деятельности в области формирования, реализации и сопровождения (мониторинга выполнения) социально-образовательного заказа;
Таким образом, основной функцией попечительских советов образовательных учреждений и союзов попечителей становится участие в формировании муниципального заказа на образовательные услуги (закреплённые в образовательных программах каждой образовательной ступени). Союз попечителей становится и своеобразным переговорщиком с властью в интересах образования, и прямым заказчиком, показывающим, программы какого типа, уровня, объёма и направленности являются наиболее востребованными родительским сообществом и сообществом работодателей.

На уровне образовательных учреждений предметом социального заказа чаще всего выступают образовательные программы, все разнообразие которых распределяется по следующим группам:

1 группа:
* программы дошкольного образования;
* программы общего начального образования;
* про граммы основного образования;
* программы общего среднего образования.

2 группа
* специализированные программы;
* программы предпрофильного и профильного образования;
* программы для детей с ограниченными возможностями;
* программы для детей со специальными образовательными потребностями.

3 группа
* программы дополнительного образования;
* целевые программы.

4 группа
* инновационные программы;
* экспериментальные программы.

Однако традиционность этого перечня не должна создавать иллюзии, будто речь идет о традиционных программах (подобных действующим сегодня в массовой школе). Нет, имеются в виду образовательные программы "нового поколения": не те, которые предъявляются родителям (обществу) системой образования в качестве "утвержденных свыше" и предписанных к неуклонному выполнению, а те, которые обсуждены и приняты обществом, причем оно добровольно готово участвовать в их реализации (в том числе и финансово).
В последующих разделах еще пойдет речь о социальных заказах муниципального и регионального уровней, выходящих за рамки образовательных программ учебных заведений. Сначала же рассмотрим предмет деятельности попечительских советов муниципальных образовательных учреждений. На схеме 1 условно показано, какие функциональные связи возникают в случае возникновения муниципального союза попечителей, участвующего в разработке и реализации образовательных программ учреждений этого уровня:






















Отметим еще раз: в рассматриваемом случае каждая из образовательных программ, выступающих объектом инвестиций со стороны попечительского совета образовательного учреждения (или совета попечителей муниципалитета), рассматривается как устойчивый и транслируемый в определенных условиях комплекс, включающий:

* инновационное содержание, которое отражает и вовлекает в сферу образования социокультурные процессы и практики;
* описанные и апробированные в экспериментальном режиме образовательные технологии;
* описание результативности, форм аттестации, способов конвертации в существующей системе разноуровневого образования;
* аргументированную и реальную включенность результатов обучения по данной образовательной программе в контекст социально-экономического развития страны, региона и личностного становления гражданина;
* мониторинг социального заказа на подобные образовательные программы в условиях региона;
* оценку затратности/эффективности (экономической, культурной, политической и др.) инвестиций в данную образовательную программу.

Однако чтобы привлечь интеллектуальные, организационные, финансовые ресурсы из общественного сектора даже для их участия в попечительском совете образовательного учреждения, необходимо создать ряд идеологических, политических и нормативно-правовых условий. Рассмотрим эту проблематику подробней.



Раздел 3. Нормативно-правовой и организационно-управленческий аспекты деятельности попечительских советов институционального (учрежденческого) уровня

3.1. История вопроса. Анализ правовой базы попечительских советов в современной России

Важным вопросом, без специального рассмотрения которого невозможно понять специфику предлагаемой модели попечительского совета институционального уровня, является вопрос о достаточности и эффективности тех форм самоуправления образовательных учреждений, которые предусмотрены действующим законодательством. Нельзя не обратить внимания на то обстоятельство, что базовый законодательный акт - Закон РФ "Об образовании" не содержит их исчерпывающего перечня: "Формами самоуправления образовательного учреждения являются совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и другие формы. Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения" (ст. 35 п. 2).
В то же время, в соответствии со ст. 32 п. 2 пп. 9 того же Закона, к компетенции образовательного учреждения относится "установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения". Следует также учитывать, что устав гражданского образовательного учреждения в части, не урегулированной законодательством РФ, разрабатывается им самостоятельно и утверждается его учредителем (ст. 13 п. 2 Закона РФ "Об образовании").
Вместе с тем использование некоторых форм коллегиального управления фактически является обязательным для образовательных учреждений.
Так, Закон РФ "Об образовании" предусматривает, что "сдача в аренду государственным или муниципальным образовательным учреждением закрепленных за ним объектов собственности, а также земельных участков осуществляется без права выкупа с согласия совета образовательного учреждения по ценам, которые не могут быть ниже цен, сложившихся в данном регионе" (ст. 39 п. 11). "Решение о награждении выпускников общеобразовательных учреждений и учреждений начального профессионального образования золотой и серебряной медалями "За особые успехи в учении" и похвальной грамотой "За особые успехи в изучении отдельных предметов" принимается соответственно педагогическим советом общеобразовательного учреждения и советом учреждения начального профессионального образования" (п. 10 Положения о золотой и серебряной медалях "За особые успехи в учении", о похвальной грамоте "За особые успехи в изучении отдельных предметов" и похвальном листе "За отличные успехи в учении").
Таким образом, очевидно, что формы внутреннего самоуправления государственного (муниципального) образовательного учреждения можно подразделить на общеобязательные, обязательные для отдельных типов образовательных учреждений и факультативные.
К общеобязательным формам самоуправления следует отнести совет образовательного учреждения и общее собрание, поскольку на них закон прямо возлагает определенные управленческие функции.
К обязательным формам самоуправления для отдельных типов образовательных учреждений относится педагогический совет, создаваемый в общеобразовательных школах.
К факультативным формам самоуправления образовательных учреждений относятся попечительский совет, а также любые другие органы внутреннего самоуправления, которые необходимы для нормальной работы образовательного учреждения и предусмотрены его уставом.
По Закону РФ "Об образовании" разграничение полномочий между советом образовательного учреждения и руководителем образовательного учреждения определяется уставом образовательного учреждения (ст. 35 п. 5). Очевидно, в уставе образовательного учреждения также должно быть проведено разграничение полномочий между руководителем учреждения и другими внутренними органами самоуправления.
Кроме разграничения полномочий, важную роль играет координация деятельности различных органов управления образовательным учреждением. Некоторые формы такой координации предусмотрены Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". В частности, Федеральным законом установлено, что в состав ученого совета входят ректор, который является председателем ученого совета, и проректоры (ст. 12 п. 2 ч. 2).
Что касается участия в управлении образовательным учреждением его учредителя (ст. 13 п. 1 пп. 7 "а" Закона РФ "Об образовании" требует, чтобы этот вопрос был отражен в уставе), то оно выражается в назначении или утверждении руководителя образовательного учреждения, утверждении устава учебного заведения, выполнении учредителем определенных контрольных функций (статьи 12, 35, 39 Закона РФ "Об образовании"). При этом участие представителей учредителя в работе органов самоуправления образовательных учреждений Законом не предусмотрено, но и не запрещено.
По Закону РФ "Об образовании" отношения между учредителем и образовательным учреждением определяются договором, заключенным между ними в соответствии с законодательством РФ (ст. 11 п. 3). Очевидно, по мнению законодателя, таким договором могут регулироваться и отношения по управлению образовательным учреждением. Однако у ряда исследователей вызывает обоснованные сомнения сама возможность правового регулирования отношений "учредитель - образовательное учреждение" с помощью договоров.
Наибольшей неопределенностью обладает правовой статус попечительских советов в системе управления государственным (муниципальным) образовательным учреждением. Правовая неопределенность возникла в связи с изданием Указа Президента РФ от 31 августа 1999 г. № 1134 "О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации".
Справочно. Приводим текст упомянутого Указа:
В целях дальнейшего развития государственно-общественных форм управления в сфере образования и дополнительного привлечения внебюджетных финансовых ресурсов для обеспечения деятельности общеобразовательных учреждений постановляю:
1. Считать необходимым создание в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях попечительских советов, имея в виду установление общественного контроля за использованием целевых взносов и добровольных пожертвований юридических и физических лиц на нужды общеобразовательных учреждений.
2.Правительству Российской Федерации в двухмесячный срок разработать и утвердить примерное положение о попечительском совете общеобразовательного учреждения; разработать мероприятия, направленные на увеличение целевых взносов и добровольных пожертвований юридических и физических лиц на нужды общеобразовательных учреждений.
3. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления оказывать содействие созданию попечительских советов общеобразовательных учреждений.
4. Настоящий Указ вступает в силу со дня его опубликования.

Во исполнение Указа Президента РФ 10 декабря 1999 г. Правительством РФ принято постановление № 1379 "Об утверждении Примерного положения о попечительском совете общеобразовательного учреждения".
Справочно. Приводим текст Примерного положения:
1.Попечительский совет общеобразовательного учреждения (далее именуется попечительский совет) является в соответствии с пунктом 2 статьи 35 Закона Российской Федерации "Об образовании" формой самоуправления общеобразовательного учреждения. Порядок выборов и компетенция попечительского совета определяются уставом общеобразовательного учреждения.
2. В состав попечительского совета могут входить участники образовательного процесса и иные лица, заинтересованные в совершенствовании деятельности и развитии общеобразовательного учреждения.
3. Осуществление членами попечительского совета своих функций производится на безвозмездной основе.
4. Попечительский совет:
1) содействует привлечению внебюджетных средств для обеспечения деятельности и развития общеобразовательного учреждения;
2) содействует организации и улучшению условий труда педагогических и других работников общеобразовательного учреждения;
3) содействует организации конкурсов, соревнований и других массовых внешкольных мероприятий общеобразовательного учреждения;
4) содействует совершенствованию материально-технической базы общеобразовательного учреждения, благоустройству его помещений и территории;
5) рассматривает другие вопросы, отнесенные к компетенции попечительского совета уставом общеобразовательного учреждения.
На основе анализа приведенных правовых норм можно сделать следующие выводы:
1) Как уже было отмечено, из форм внутреннего самоуправления, перечисленных в ст. 35 п. 2 Закона РФ "Об образовании", образовательное учреждение вправе, с одобрения учредителя, выбрать подходящие ему по характеру деятельности формы самоуправления и (или) ввести иные, не предусмотренные Законом РФ "Об образовании". Именно поэтому Указ Президента РФ не обязывает государственные и муниципальные общеобразовательные учреждения создавать попечительские советы, а лишь считает необходимым создание таких советов, причем для установления "общественного контроля за использованием целевых взносов и добровольных пожертвований юридических и физических лиц на нужды общеобразовательных учреждений" (ст. 1 Указа), то есть, по мнению Президента, в тех общеобразовательных учреждениях, где такие целевые взносы и добровольные пожертвования есть, контроль за их использованием целесообразно возложить на попечительские советы.
К сожалению, в этой части Указ не вполне согласуется с Гражданским кодексом РФ. Пожертвованием признается дарение вещи или права в общеполезных целях (ст. 582 п. 1 Гражданского кодекса). Пожертвование имущества юридическим лицам может быть обусловлено жертвователем использованием этого имущества по определенному назначению (по терминологии Указа - целевой взнос). В остальных случаях пожертвованное имущество используется одаряемым в соответствии с назначением имущества (ст. 582 п. 3 ч. 1 Гражданского кодекса). Юридическое лицо, принимающее пожертвование, для использования которого установлено определенное назначение, должно вести обособленный учет всех операций по использованию пожертвованного имущества (ст. 582п. 3 ч. 2 Гражданского кодекса).
Если использование пожертвованного имущества в соответствии с указанным жертвователем назначением становится вследствие изменившихся обстоятельств невозможным, оно может быть использовано по другому назначению лишь с согласия жертвователя, а в случае смерти гражданина-жертвователя или ликвидации юридического лица-жертвователя - по решению суда (ст. 582 п. 4 Гражданского кодекса).
Использование пожертвованного имущества не в соответствии с указанным жертвователем назначением или изменение этого назначения с нарушением правил, предусмотренных п. 4 ст. 582 Гражданского кодекса, дает право жертвователю, его наследникам или иному правопреемнику требовать отмены пожертвования (ст. 582 п. 5 Гражданского кодекса).
Таким образом, контроль за правильным использованием целевых взносов возложен Законом на лицо, осуществившее пожертвование - жертвователя, - и его правопреемников. Попечительский совет общеобразовательного учреждения здесь может оказаться не у дел, если только не получит от жертвователя соответствующих полномочий. Но для этого попечительский совет должен обладать правами юридического лица, а не быть органом самоуправления школы, как это предусмотрено Законом РФ "Об образовании" действующим в настоящее время.
2) Поскольку попечительский совет является формой самоуправления государственного или муниципального общеобразовательного учреждения, его правовой статус определяется самим общеобразовательным учреждением и его учредителем и закрепляется в уставе школы и принятых на основе устава локальных правовых актах. Поэтому Президент РФ поручил Правительству разработать и утвердить, а оно утвердило именно Примерное положение о попечительском совете общеобразовательного учреждения как правовую модель локального акта конкретной школы, не боле. Утвердив Примерное положение, Правительство выполнило только часть поручения Президента. Правительству РФ осталось "разработать мероприятия, направленные на увеличение целевых взносов и добровольных пожертвований юридических и физических лиц на нужды общеобразовательных учреждений" (ст. 2 Указа).
От выполнения этой, на наш взгляд, основной части поручения Президента РФ зависит и судьба попечительских советов: окажутся ли они "пятым колесом в телеге" или станут необходимым органом управления школой.
Принципы управления негосударственным образовательным учреждением (НОУ) изложены в ст. 36 Закона РФ "Об образовании", в соответствии с которыми руководство негосударственным образовательным учреждением осуществляет непосредственно его учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем. Причем правомочия попечительского совета и схема внутреннего управления негосударственным образовательным учреждением, а также процедура назначения или выборов руководителя указанного образовательного учреждения и правомочия данного руководителя определяются учредителем (попечительским советом) этого образовательного учреждения по согласованию с педагогическим коллективом и фиксируются в уставе НОУ.
Нетрудно заметить, что основная отличительная черта попечительских советов НОУ по сравнению с попечительскими советами государственных (муниципальных) образовательных учреждений состоит в том, что попечительские советы НОУ не входят в систему внутреннего управления НОУ. Остается загадкой, почему законодатель не использовал данную схему управления для образовательных учреждений любых форм собственности.
Что касается органов управления негосударственными образовательными организациями, созданными с использованием иной организационно-правовой формы некоммерческой организации, нежели учреждение, то они образуются в соответствии с требованиями, предъявляемыми Федеральным законом "О некоммерческих организациях" к избранному учредителем виду некоммерческой организации.
Проведенный анализ приводит к следующим выводам:
- существует правовая неопределенность в понимании роли и места попечительских советов в управлении образовательными организациями и, прежде всего, образовательными учреждениями;
- наблюдается различный подход к определению роли и места попечительских советов в системе управления государственными (муниципальными) и негосударственными образовательными учреждениями;
- вызывают обоснованные сомнения существующие формы участия учредителя в управлении государственными (муниципальными) образовательными учреждениями, в особенности использование договорной формы регулирования отношений между учредителем и учебным заведением;
- имеющиеся правовая неопределенность и обоснованные сомнения должны быть устранены путем внесения изменений в законодательство.
В то же время приходится констатировать, что отсутствие необходимой правовой четкости становится "оправданием" для тех чиновников от образования, которые продолжают понимать попечительский совет исключительно как орган, призванный "заботиться" о школе, привлекать дополнительные денежные средства для улучшения ее материально-технической базы, а также оказывать посильную помощь в решении проблем, которые не удается решить школьной администрации. Попечитель, если исходить из сегодняшнего смысла действующих нормативно-правовых актов федерального уровня, - это, скорее, помощник и опекун органа призрения, чем полноправный и ответственный партнер системы образования.


3.2. Типология попечительских советов институционального уровня

Систематизация существующих в настоящее время типов попечительских советов по способам их организации дает следующую картину:
1. Административно-принудительный тип (участвующие субъекты: глава администрации (региона или муниципалитета) - крупные предприятия/бизнес - школы): попечительские советы создаются по решению главы местной администрации; руководители предприятий, которые находятся на данной территории, назначаются председателями попечительских советов школ. Глава администрации определяет объем и характер "внебюджетной" помощи школам.
Комментарий. Влияние на образовательную программу школы в этом случае минимально, т.к. "попечители" осуществляют свою миссию добровольно-принудительно. Небольшое преимущество такой системы в том, что школы все-таки получают поддержку; минус данной модели - эти школы не имеют собственного лица, не несут в себе инновационный потенциал, они не являются "очагами" творчества и проектной деятельности. В состав коллегиальных общественных органов управления общеобразовательных учреждений и муниципального уровня управления входят, по преимуществу, представители администраций образовательных учреждений, а также местных органов власти. Представительство самих групп общественности остается невысоким. Этот факт можно объяснить тем, что в сложившихся условиях административная поддержка является зачастую определяющим фактором при решении различных проблем системы образования. Собственные ресурсы общественности пока не обладают достаточной мощностью, а общественные органы управления образованием не имеют серьезных рычагов влияния на политику в сфере образования. Содержательный анализ полномочий этих структур показывает, что они осуществляют в основном совещательные и экспертные функции, обслуживая интересы органов управления образованием.
2. Шефский тип (участвующие субъекты: предприятие - школа): попечительский совет создается на базе предприятия, которое когда-то шествовало над данной школой.
Комментарий. Плюс этой модели в том, что школа имеет дополнительные возможности по ремонту, оснащению, организации отдыха учителей и учеников, а также по финансированию медицинских программ для сотрудников школы; финансируется высшее образование ряда выпускников, которые потом гарантированно получают рабочие места на предприятии. Минус этой модели - образовательная политика формируется вокруг нужд отдельного предприятия.

3. Родительский тип (участвующие субъекты: родительский актив - школа): в составе попечителей доминируют заинтересованные родители.
Комментарий. Как правило, такой попечительский совет организуется на основе сильного родительского комитета или в результате активной деятельности родительского совета школы. Этот тип, созданный инициативными родителями в начале 1990-х годов, до сих пор распространен в небольших школах. Плюс этой модели - в высокой степени включенности родителей и их неформальная заинтересованность в развитии школы. Минус - в субъективности и личных пристрастиях в формировании образовательной политики, временная ограниченность родительского интереса в работе попечительского совета (пока учится ребенок).

4. "Пиаровский" тип (участвующие субъекты: некая известная персона - школа): это случай, когда во главе попечительских советов встают влиятельные политики и состоятельные бизнесмены.
Комментарий. Этот тип получил наибольшее распространение в сфере культуры (именно таким способом организовано много попечительских советов в театрах, галереях, филармониях) и общественного призрения (попечительство над детскими домами, приютами, больницами и т.п.). Есть и примеры в сфере образования (Немцов в Новгородской области).

Все четыре вышеописанные типы объединяются следующими свойствами:
* Попечительский совет не имеет юридических прав и полномочий, не является составной частью управления школы;
* Финансирование и помощь школе оказывается на нелегальной или полулегальной основе;
* Попечительский совет не влияет на содержание образования (образовательную программу школы).

5. Общественно-политический тип: государство, местная власть, бизнес-сообщество и родители, озабоченные состоянием дел в образовании, создают организационные, финансовые и правовые условия для деятельности попечительских (управляющих) советов. Например, в Великобритании создаются так называемые governing bodies, которые не привлекают средства, но определяют приоритеты в образовательной программе, контролируют бюджет школы и выступают ее юридическими представителями. В США узаконено широкомасштабное привлечение частных средств (fundraising) как в среднее, так и высшее образование (несмотря на то, что все высшее образование в США платное). В КНР широко открыты возможности для частных инвестиций в образование. Государство всячески поощряет стремление граждан и компаний оказывать помощь образованию и дает взамен очень много полномочий.
Комментарий. Авторам настоящей разработки представляется, что именно этот тип может рассматриваться в качестве идеальной по целеполаганию моделью для исследования и практической реализации в России.
Если же говорить об институциональных формах, в которые может быть облечена попечительская деятельность в школе, то таковых, очевидно, может быть только две - причем, принципиально различных:
Первая форма, сегодня наиболее распространенная, - попечительский совет как внутришкольный орган самоуправления образовательного учреждения, возникающий на основе нормирования его деятельности уставом школы и специальным положением о попечительском совете школы.
Вторая форма - это внешний субъект попечения о школе, специально создаваемая для этих целей социальная самоуправляемая организация граждан и (или) юридических лиц в организационно-правовой форме некоммерческой организации (общественного объединения), деятельность которой регламентируется собственным уставом и внутренними правовыми актами.
Форма внешней по отношению к школе попечительской организации имеет в числе своих преимуществ перспективные возможности для кооперации попечительской деятельности между школьными попечительствами, для ассоциирования попечителей и объединения в попечительской деятельности в масштабах межшкольных и в масштабе муниципальной системы образования, выделенных структурных блоков муниципальной системы образования (например, район в городе).
Государственно-общественный характер управления попечительской деятельностью, организованной таким образом, реализуется через процедуры переговоров руководителя школы и руководящих органов общественного управления некоммерческой организации и через гражданско-правовые договоры школы и некоммерческой организации. Что касается содержательной составляющей общественного участия в управлении теми или иными видами деятельности школы, то она также осуществляется в форме договорных отношений и взаимных обязательств сторон по согласованию управленческих решений между школой и попечительской организацией. Таким образом, предметом (объектом) государственно-общественного управления выступает совместная деятельность школы и попечительской организации. Именно в логике постепенного расширения этого специфического "предмета" и заключается общественное участие в управлении деятельностью школы.
Очевидно, однако, что общественное управление на уровне школы не является эффективным рычагом для качественного изменения системы образования города и региона. Неразвитость гражданских инициатив, с одной стороны, и укрепление центростремительных тенденций в российском государстве, с другой, приводят к тому, что институт общественного управления на уровне образовательного учреждения не может в сложившихся условиях стать институтом образовательной политики. Необходимо выходить на муниципальный и региональный уровень для апробации инновационных моделей общественного управления.
(В скобках заметим, что исключением могут быть попечительские советы в профессиональном образовании, особенно если речь идет о небольших городах и поселениях, где имеются градообразующие предприятия. Партнерские отношения между образовательным учреждением и руководством предприятия могут осуществляться в форме попечительского совета, но по существу соответствовать модели "шефства", где шефы заинтересованы в результатах образования и могут влиять на образовательную политику муниципалитета. В этом случае речь действительно может идти о профессиональном сообществе, определяющем муниципальную, а иногда региональную образовательную политику. Имеющийся опыт такого рода хорошо описан в отчетах ГОУ СПО Губернский колледж г.Сызрань Самарской области, ГОУ Профессиональный лицей №41 г.Красноярск, ГОУ Профессиональный лицей № 4 г.Сампур Тамбовской области и др.).

3.3. Нормативно-организационное оформление и функциональные основания моделей попечительства

Суммируя сказанное, можно выделить три разных организационных типа попечительских институций, которые также можно рассматривать и как последовательные этапы их саморазвития:

* оформление на уровне внутреннего органа управления ОУ;
* оформление на уровне внешней организации - партнёра ОУ;
* оформление союзов попечителей на уровне муниципального округа и региона.

В существующем нормативно-правовом пространстве такое оформление уже сегодня возможно в оптимальных организационно-правовых формах под решение определённой системы задач.





Уровень орга-низационно-нормативного оформления попечительства

Организа-ционно-правовая форма

Нормативная база

Функционал


Попечительский совет ОУ (ОО)
Общественное объединение
1.Устав ОУ.
2. Указ Президента Российской Федерации от 31.08.99 №1134 "О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации"
3. Примерное положение о попечительском совете общеобразовательного учреждения утверждено постановлением Правительством Российской Федерации от 10.12.99 № 1379

Учредительные документы для учреждения: решение собственника о создании учреждения и устав, утвержденный собственником (ст. 14 Федерального закона "О некоммерческих организациях", ст.52 ГК Российской Федерации; ст. 13 Закона Российской Федерации "Об образовании" (в уставе образовательного учреждения в обязательном порядке указывается порядок управления образовательным учреждением, в т.ч. структура, порядок формирования органов управления, их компетенция и порядок организации деятельности).

По сути - Содействие, контроль и опека.
Содействует привлечению внебюджетных средств для обеспечения деятельности и развития учреждения, организации и улучшению условий труда работников, совершенствованию материально-технической базы учреждения; организации массовых мероприятий, рассматривает другие вопросы, отнесенные к компетенции попечительского совета уставом общеобразовательного учреждения. В негосударственных образовательных учреждениях попечительский совет по поручению учредителя учреждения определяет схему внутреннего управления образовательного учреждения, процедуру назначения или выборов руководителя учреждения и его правомочия.

АНО, фонд
ГК РФ, Закон о некоммерческих организациях.

Учредительные документы для организации:
устав АНО, протокол собрания учредителей о назначении руководителя и о создании реивизионной комиссии
(По сути - партнёр ОУ)
развитие форм общественного участия в управлении образованием внутри ОУ; формирование заказа на дополнительные образовательные программы в ОУ, экспертиза стратегий развития ОУ, разработка и обеспечение реализации значимых для ОУ проектов;
привлечение дополнительных ресурсов в ОУ для реализации инновационных образовательных программ;
развитие материально-технической базы ОУ.

Союз попечителей муниципального округа
АНО, общественная организация, некоммерческое партнёрство без образования юридического лица
ГК РФ, Закон об общественных организациях, Закон о некоммерческих организациях.

Учредительные документы для организации:
устав АНО (партнёрства), протокол собрания учредителей о назначении руководителя и о создании ревизионной комиссии
(По сути - заказчик на рынке образовательных программ)
Развитие форм общественного участия в управлении образованием; формирование заказа на образовательные программы всех ступеней образования? на уровне муниципалитета, экспертиза стратегий развития образования на уровне муниципалитета, разработка и обеспечение реализации социально-значимых проектов;
привлечение дополнительных ресурсов в систему образования для реализации инновационных образовательных программ;
инициация развития института внешней экспертизы и мониторинга системы образования.


Основываясь на накопленном опыте создания попечительских советов образовательных учреждений, можно предложить две основные модели - со статусом юридического лица и без него, причем в любом случае попечительский совет будет являться самостоятельной некоммерческой организацией и руководствоваться только действующим законодательством, собственным уставом (положением) и своими решениями.
Некоммерческая организация - это организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Такие организации, в соответствии с ФЗ "О некоммерческих организациях", создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами. В настоящее время насчитывается более 20 организационно-правовых форм некоммерческих организаций.
Попечительский совет образовательного учреждения можно создать в различных организационно-правовых формах. Прежде всего, следует определиться с тем, будет ли он иметь статус юридического лица. Для создания попечительского совета возможно использование одной из следующих организационно-правовых форм некоммерческой организации:

1. Без образования юридического лица.
* общественная организация;
* орган общественной самодеятельности;

2. С образованием юридического лица.
* некоммерческое партнерство;
* некоммерческий фонд;
* общественная организация;
* орган общественной самодеятельности;
* автономная некоммерческая организация.

Деятельность попечительского совета в качестве органа общественной самодеятельности или общественной организации, созданного без образования юридического лица, не требует государственной регистрации, лицензирования и т.п., также как и деятельность других органов самоуправления образовательного учреждения - педагогического совета, родительского комитета и т.д.
Однако попечительский совет, не имеющий статуса юридического лица, не может владеть объектами собственности, не является субъектом гражданских правоотношений, не может от своего имени приобретать имущественные и неимущественные права, не может нести обязанности; не может быть истцом или ответчиком в суде и не может иметь счета в банках. Такой попечительский совет может иметь отдельный расчетный счет лишь в бухгалтерии образовательного учреждения (или в Централизованной бухгалтерии), обслуживаемый конкретным работником (возможно за отдельную плату). Субъектами же гражданских правоотношений могут выступать уполномоченные попечительским советом его правоспособные члены, но от своего имени и за свой счет.

страница 1
(всего 5)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign