LINEBURG


страница 1
(всего 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Институт образовательной политики "Эврика"

Муниципальное дошкольное образовательное учреждение
"Детский сад общеразвивающего вида" № 263



























Красноярск 2005
Инновационная модель перехода общеобразовательного учреждения в некоммерческую муниципальную организацию1

Институциональное моделирование в педагогике (вместе с институциональной экономикой) фиксирует одну и туже проблематику: инновации только тогда приобретут легитимность, укорененность и необратимость, когда возникнут адекватные этим инновациям институты. Институты, в которых и благодаря которым инновации приобретут социальную значимость, социальный статус, социальную востребованность (но именно как инновации) и т.д.
За этим стоит следующее объяснение: выстраивание новых норм деятельности (в рамках инновационной педагогики) не согласуется с исходной системой норм, определяющих правила деятельности всех участников этой системы. Причем, чем системнее инновация, тем острее конфликт между инновационной и сложившейся системой норм. Рассогласование норм не может продолжаться бесконечно долго. И тогда новые деятельности (и новые нормы) или исчезают под давлением "традиций", или под новые нормы выстраиваются новые институты, которые уже обеспечивают и воспроизводство этих новых норм.



Выход за границу исходных (собственных) институтов обязывает существенно расширять рамку своей деятельности, включая в нее, кроме образовательной, рамку государственно-общественного управления, нормативно-правовую, финансово-экономическую, организационно-правовую составляющие.


1. Представляемая модель перехода разработана двумя образовательными учреждениями (школа №124 и ДОУ №263, г. Красноярск) в рамках создания единой образовательной программы "от 2 до 17"
Кроме этих рамок, требующих создания адекватных им институтов, требуется и создание сервисных служб: службы мониторинга, маркетинговой службы, Рr-службы. В каждом отдельном случае необходимо выстраивание новых связей и отношений между участниками новых процессов.




***
Одним из вариантов решения вопросов институционального укоренения инновации, может являться переход общеобразовательного учреждения в некоммерческую муниципальную организацию (автономное учреждение) или государственную (муниципальную) автономную некоммерческую организацию.
Внесение изменений в Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (в частности изменения от: 5 марта, 30 июня, 20 июля, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 18, 21 июля 2005 г.) позволил по иному взглянуть на образовательную систему и выявить ряд возможностей для реорганизации Государственного (муниципального) учреждения (далее по тексту "Г(М)У") в Государственную (муниципальную) автономную некоммерческую организацию (далее по тексту Г(М)АНО).
Среди причин, делающих такой переход обоснованным и необходимым, следующие:
1. Бюджет.
* "Рекомендации" Министерства образования России (см. Информационно-аналитический материал Министерства образования России, подготовленный к заседанию Правительственной комиссии (январь 2004 г.)). Приложение № 1.
* Расширение бюджета образовательной организации, т.е. возможность получения не только Г(М) заказа на образование, но и привлечение дополнительных инвестиций.
* В связи с переходом от финансирования учреждения к закупке за счет бюджета конкретных образовательных услуг, а также возможным расширением бюджета Г(М)АНО путем реализации услуг непосредственно населению, организация получит большую финансовую самостоятельность, направленную на решение вопросов в сфере образования.

2. Расширение "пределов" общего образования.
* Возможность реализации дополнительных образовательных (как государственных так и авторских) программ как через договор Г(М) заказа так и непосредственно населению (родителям) через индивидуальный договор.
* Возможность иметь в штате не только преподавателей, но и приглашать специалистов со стороны.
* Формирование разносторонней, а не "средней" личности ребенка. Результат учения не только "Знания Умения Навыки", но и "Портфолио" каждого направления Г(М)АНО
Находящаяся в рамках государственного (муниципального) учреждения (Г(М)У) инновационная деятельность, которая не может быть реализована из-за различных объективных причин, в основном из-за невозможности получения дополнительного финансирования из бюджета для реализации новых образовательных программ, требует ее практической реализации. Следовательно, реализовать новые образовательные программы мы можем только сменив организационно-правовую форму образовательного учреждения. Для этого нам необходимо преодолеть трудности перехода и реорганизовать Г(М)У в Г(М)АНО.

Общая схема проблематики перехода может быть представлена следующим образом:




На наш взгляд, модель перехода из образовательного учреждения в образовательную организацию (АУ или Г(М)АНО) представляет собой процедуры выстраивания необходимых институтов, обеспечивающих деятельность детского сада или школы как некоммерческой организации. Для этого требуются изменения (институциональные, в первую очередь) в организационно-правовом, нормативно-правовом, финансово-экономическом поле и в поле государственно-общественного управления. Естественно, что наличие инновационной образовательной программы в данной ситуации рассматривается как обязательное условия при переходе.
Коротко перечислим те основные работы и изменения, которые необходимо осуществить для перехода в новый организационно-правовой статус:
Организационно-правовой и нормативно-правовой форматы:
- Проведение аналитических работ в части содержания (и проработанности) правовых документов, регламентирующих переход ОУ в АУ или Г(М)АНО
- Разработка уставов, положений, локальных актов, легализующих и нормирующих деятельность всех создаваемых институтов;
- Разработка (совместно с муниципалитетом) механизмов, позволяющих проводить конкурс на получение государственного заказа для выполнения ОП.
Формат государственно-общественного управления:
- Создание института согласования и института заказа на ОП;
- Создание Попечительского совета (как управляющей [?], координационной и представительской структуры);
- Разработка механизма аттестации педагогов с участием Попечительского совета;
- Разработка механизма участия Попечительского совета в распределении надтарифного фонда.
Финансово-экономический формат:
- Создание института маркетинга и менеджмента;
- Создание бухгалтерии и необходимой для ее деятельности нормативно-правовой базы (бухгалтерский учет, налогообложение)
- Разработка нового штатного расписания
- Расчет бюджета ОП
- Локальные акты, регулирующие нормы отношений заказчика и исполнителя

Ниже представлены наши разработки (аналитические и нормативно правовые), необходимые для осуществления перехода в ОО.
Прим. процедуры создания института согласования, института заказа на ОП представлены в материалах по модели Попечительского совета.
Материалы по способам предъявления результатов образования родителям представлены в разделах технического задания "Модель инновационной деятельности ОУ"

Необходимые изменения в части условий реализации образовательной программы (дошкольная часть программы "от2 до 17")

Образовательная среда
Базовые образовательные процессы
Условия реализации образовательной программы

МТБ
Штаты
Оплата работы специалистов
Развивающие занятия
Интегрированные занятия
Совместная деятельность
Совместное проектирование
События
(праздники
походы, экскурсии и т.д.)



развитие общекультурных способностей соответствующих возрасту
(режиссирование, проектирование, рефлексия)
развитие творческих способностей
физическое развитие
психическое развитие
социальное развитие
Пространство для обживания и преобразования
(дополнительные помещения для развивающих и коррекционных комплексов)
Комнаты разгрузки для детей и педагогов
Помещение для тренажерных залов
Творческие лаборатории
Соответствие требованием СЭС
Оснащение современной техникой и оборудованием

Воспитатели, ПДО
Горизонтальная карьера (система аттестации

Дополнительные, помимо существующих:
Мастер творческих лабораторий
Карьерный менеджер
Специалист по связям с общественностью
Маркетолог
Координатор инновационной деятельности


Почасовая (имидж организации и педагогической деятельности)


Бухгалтер
Юрист
Оплата в соответствии с нагрузкой

Необходимые изменения в части условий реализации образовательной программы (школьная часть программы "от2 до 17")

Образовательная среда
Базовые образовательные процессы
Условия реализации образовательной программы

МТБ
Штаты
Оплата работы специалистов
Творческие предметности:
Театр
Джаз
ИЗО
Знаниевые предметности:
Русский язык
Математика и др.

Уклад:
Социальная культура

Коммуникативная культура

Развитие творческих способностей
через импровизацию и игровое моделирование.

Развитие интеллектуальных способностей (логика, аналитика, рефлексия)


Способность к выстраиванию диалога;
способность действовать самостоятельно;
умение работать в команде
Освоение, принятие, преобразование сложноорганизованной среды


Многообразие архитектурных пространств (таинственных, волшебных),
"детских
заповедников" .

Соответствие требованием СЭС

Специалист полного дня
Горизонтальная карьера (система аттестации

Дополнительные, помимо существующих:
Учитель - консультант (предметной области)
"Блуждающий" мастер
Имиджевый сотрудник





Бухгалтер
Юрист
Оплата в соответствии с нагрузкой

Действующее в данный момент законодательство, регулирующее деятельность некоммерческих организаций состоит из:
* Гражданский кодекс РФ (часть 1);
* Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".
Особенности различных организационно-правовых форм некоммерческих организаций представлены в Приложение 1.
Наибольшее внимание привлекает организационно-правовая форма - Автономная некоммерческая организация (далее по тексту "АНО"), ее основное отличие от других организационно-правовых форм:
* от учреждения - переданное и приобретенное имущество АНО является ее собственностью;
* при наличии всех схожих параметров деятельности АНО и Некоммерческого партнерства (далее по тексту "НП"), их основное отличие - в их создании. Если в АНО возможен только один участник, то принцип организации НП - членство.
Если сравнивать действующее законодательство с проектами законов "Об автономных учреждениях" и "О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях", то, конечно, учитывая неготовность существующих образовательных учреждений к резкому переходу в организацию, которая будет являться собственником всего имущества, что будет означать не только возможность дополнительного дохода, но и ответственности за ее содержание, выбор организационно-правовой формы на промежуточный (переходный период) необходимо сделать в пользу преобразования Государственного учреждения в Автономное учреждение.
В соответствии с пунктом 3 статьи 120 ГК РФ:
Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.
Каким и будет являться Закон "Об автономных учреждениях". Данный закон вводит абсолютно полярные принципы существования Автономного учреждения (далее по тексту "АУ"). Так, в частности:
* пункт 3 статьи 2 проекта закона "Об АУ": Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения.
Данное положение противоречит пункту 2 статьи 120 ГК РФ, и, учитывая, что данный пункт является базовым по отношению к функционированию АУ, можно сделать вывод, что основной задачей является освобождение органов государственной власти и органов местного самоуправления от субсидиарной ответственности, оставив при этом собственность, прежде всего, сами здания школ и детских садов, в руках государства (муниципалитета).
пункт 5 статьи 2 проекта закона "Об АУ": Имущество автономного учреждения принадлежит ему на праве оперативного управления
Таким образом, АУ будет полностью отвечать по своим долгам самостоятельно, ничего не имея в собственности.
Следовательно, необходимо сделать выбор: либо сохранить субсидиарную ответственность (в случае передачи имущества в оперативное управление), либо передать имущество в собственность (в случае сохранения пункта отсутствия субсидиарной ответственности), и, учитывая общие положения закона логичным было бы сохранить субсидиарную ответственность.
* пункт 6 статьи 2: Автономное учреждение вправе с согласия собственника своего имущества выступать учредителем (участником) других юридических лиц, деятельность которых соответствует целям деятельности автономного учреждения, определенным настоящим федеральным законом, если участие в указанных юридических лицах может способствовать качественному предоставлению услуг (выполнению работ) автономным учреждением.
* пункт 8 статьи 2: Автономное учреждение обязано ежегодно публиковать отчеты о своей деятельности и использовании своего имущества в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
* пункт 1 статьи 11: Высшим органом автономного учреждения является попечительский совет, образуемый сроком на пять лет, в составе не менее трех и не более одиннадцати членов.
Данный пункт проекта закона "Об АУ" является абсолютной новеллой в области управления учреждением. Однако, являясь, по сути, высшим руководящим органом, работа попечителей строится только на безвозмездной основе, в таком случае необходима сильная мотивация значимых и без этого занятых людей.
Такой мотивацией для людей публичных, в первую очередь, может стать - общественное мнение.
* пункт 3 статьи 11: Председатель попечительского совета заключает от имени автономного учреждения трудовой договор с руководителем автономного учреждения, если законом не предусмотрен иной порядок заключения такого договора.
Учитывая положения статьи 20 Трудового кодекса: По обязательствам учреждений, финансируемых полностью или частично собственником (учредителем), вытекающим из трудовых отношений, дополнительную ответственность несет собственник (учредитель) в установленном законом порядке, правильнее было бы указать на совместное решение вопроса назначения руководителя. Так как учредитель несет ответственность по обязательствам, вытекающим из трудовых отношений, следовало внести в проект закона институт согласования кандидатуры на должность руководителя.
Рассматривая АУ как переходную модель следует отметить, что одним из способов создания Автономного учреждения является его преобразование из Г(М)У (пункт 2 статьи 5 проекта закона "Об АУ").
В соответствии с пунктом 2 статьи 17 ФЗ "О некоммерческих организациях":
Учреждение может быть преобразовано в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество. Преобразование государственных или муниципальных учреждений в некоммерческие организации иных форм или хозяйственное общество допускается в случаях и в порядке, которые установлены законом.
Таким образом, федеральный закон "О некоммерческих организациях", регулирующий общие правила функционирования некоммерческих организаций, как специальный закон, не предусматривает возможности преобразования учреждения в Автономное учреждение, следовательно, преобразование возможно на основании пункта 2 статьи 5 проекта закона "Об АУ", как отдельного, специального закона по "АУ".
Существенное значение имеет то, что при преобразовании, в порядке реорганизации, учреждения в АУ, происходит смена организационно-правовой формы (положения организационно-правовой формы "учреждение" существенно отличается от "АУ"), следовательно, возникают все те же риски, что и при преобразовании учреждения в иную, разрешенную законодательством организационно-правовую форму (Приложения 2, 3). Однако, учитывая устоявшиеся отношения в области образования, в частности, в организации управления и финансирования учреждения можно предположить, что преобразование в АУ на первом этапе пройдет наиболее безболезненно как для учреждения, так и для учредителя, как основного (пока) органа финансирования деятельности, так и для общественности.
Учитывая, что основным существенным отличием организационно-правовой формы АУ от Г(М)АНО является закрепление имущества, в АУ - оно находится в оперативном управлении (как в существующих на данный момент условиях МОУ), а в Г(М)АНО оно закрепляется за организацией на праве собственности, мы приводим проекты учредительных и организационных документов на организационно-правовую форму МАНО, как конечный этап перехода из учреждения в иную организационно-правовую форму.
Говоря о рисках (проблемах) смены организационно-правовой формы, в первую очередь необходимо отметить, что основные проблемы имеют экономический и юридический аспект, механизм решения которых различен (Приложения 2, 3).
Мы выделили следующие основные экономические аспекты, связанные с преобразованием учреждения:
* финансовые;
* маркетинг;
* менеджмент;
* бухгалтерский учет и налогообложение.
Основной проблемой перехода является отсутствие механизма формирования финансовых потоков. На текущий момент деятельность учреждения полностью зависит от источника финансирования - учредителя, который всецело контролирует получаемые средства.
Новая организационно-правовая форма деятельности образовательного учреждения не только даст возможность самостоятельно позиционировать себя на рынке образовательных услуг, но и сохранить как один из источников финансирования - бюджет, в части реализации того объема образовательных услуг, который гарантируется государством (Конституцией) как бесплатный. Помимо этого, органы государственной власти и местного самоуправления, могут выступать как заказчики дополнительного образования на основании договора муниципального заказа (проект договора - Приложение 4).
Дополнительным источником финансирования может выступать реализация образовательных услуг непосредственно родителям на основании договора с родителями (Приложение 5).
Законом не предусмотрено заключение договора на получение гарантированного государством бесплатного образования, что означает отсутствие гарантированных обязательств сторон и какой-либо их ответственности за нарушения в ходе учебного процесса.
На данный момент порядок осуществления платных образовательных услуг урегулирован Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 505 "Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг" (с изменениями от 1 апреля 2003 г.), в соответствии с которым в сфере общего образования действует:
* Приказ Минобразования РФ от 10 июля 2003 г. N 2994 "Об утверждении Примерной формы договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования";
В соответствии со статьей 4 Постановления Правительства № 505 к платным образовательным услугам относятся:
* обучение по дополнительным образовательным программам;
* преподавание специальных курсов и циклов дисциплин;
* репетиторство;
* занятия по углубленному изучению предметов;
* подготовка и переподготовка работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов соответствующего уровня образования, осуществляемые сверх финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся;
* и другие услуги.
Экономическая самостоятельность организации позволит помимо образовательной, заниматься иной деятельностью, разрешенной законодательством, для получения дополнительного дохода, который также может быть направлен на потребности, связанные с реализацией оказываемых услуг, либо на разработку новых (инновационная деятельность). Такой деятельностью может быть: организация общественного питания; сдача имущества в аренду; торговля канцелярскими и школьными принадлежностями и т.д.
Получение финансирования из бюджета сохранит обязанность организации отчета за целевое финансирование бюджетных средств, но отчет будет проще, так как финансирование будет получаться не на множество статей, как на текущий момент, что затрудняет формирование отчета об использовании бюджетных средств, а на одну комплексную статью по договору государственного (муниципального) заказа.
Возможность получения дополнительного финансирования от различных, перечисленных выше источников, позволит организации направлять часть средств на развитие новых инновационных программ, цель которых - предложение нового, интересного и качественного образования, способного конкурировать на рынке образовательных услуг.
Для преобразования организации и предложения нового образования необходимо как до реорганизации, так и после - проведение маркетинговых исследований, заключающихся в изучении рынка и спроса на услуги, а также формирование этого спроса, то есть необходимо научиться работать в жесткой конкурентной среде. Хотелось бы надеяться на помощь государства, которое, через проведение социальной рекламы поможет подготовить общественное мнение, и будет способствовать развитию рынка образовательных услуг.
В проведении изучения рынка и формирования спроса не маловажное значение играет менеджмент, как внутренний, так и внешний. Позитивным началом может служить заложение в проект закона "О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций" высшей формы управления - Попечительский совет, который, имея в своем составе заинтересованных в развитии организации лиц, будет управлять ею не только контролируя деятельность организации (как это происходит сейчас), а задачами которого будет - развитие организации. На основании Устава организации (Приложение 6) разрабатывается Положение Координационно-попечительского совета (Приложение 7).
Получив финансовую и юридическую самостоятельность в решении вопросов, Организация должна будет самостоятельно нести за них ответственность: организация бухгалтерской службы в штате организации; выработка схемы налогообложения (учетная политика) и т.д. За все самостоятельно принимаемые решения персональную ответственность будет нести руководитель Организации.
Юридические проблемы перехода включают в себя следующие, наиболее важные, аспекты:
* формирование новой организационно-правовой формы, существующей в рамках проекта;
* законность осуществления деятельность правопреемника учреждения.
Если первый вопрос решается через принятие новой нормативно-правовой базы, то, говоря о законности осуществления деятельности, после реорганизации можно отметить, что наиболее важной проблемой является утрата лицензии на образовательную деятельность после проведенной реорганизации. Выход в решении этого вопроса - создание новой организации, функционирующей параллельно, которая до получения лицензии не осуществляет никакой деятельности, либо внесение в проект закона дополнений, о сохранении лицензии на образовательную деятельность правопреемнику-организации.
Приложение 1. Сравнение различных форм некоммерческих организаций


Учреждение
Автономное учреждение

Автономная некоммерческая организация
Государственная (муниципальная) Автономная некоммерческая
организация
Некоммерческое
партнерство
А
1
2
3
4
5
Финансовая основа деятельности
финансовые средства учредителя на содержание учреждения (текущие, капитальные расходы бюджетов ст. 67, 68 БК РФ);
контроль за использованием бюджетных средств - гл. 10 БК РФ;
Доход от образовательных услуг (госзаказ, инвестиции, прочие доходы)
Доход от образовательных услуг (госзаказ, инвестиции, прочие доходы)
Доход от образовательных услуг (госзаказ, инвестиции, прочие доходы)
Доход от образовательных услуг (госзаказ, инвестиции, прочие доходы)
Имущество
Оперативное управление
(ст. 161 БК РФ, ст. 120 ГК РФ)
Оперативное управление
(п. 5 ст. 2 проекта ФЗ)
Собственность АНО (ст. 10 ФЗ 7-ФЗ)
Собственность Г(М)АНО
(п. 5 ст. 2 проекта ФЗ)
Собственность НП
(ст. 8 ФЗ 7-ФЗ)
Ответственность по обязательствам
Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник соответствующего имущества. (ст. 120 ГК, ст. 9 ФЗ 7-ФЗ от 12.01.96)
АУ отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за искл. недвижимого и особо ценного движимого имущества...
Собственник имущества АУ не несет ответственности по обязательствам АУ
(п. 3 ст. 2 проекта закона)
Учредитель не отвечает по обязательствам созданной им АНО, так же как АНО не отвечает по обязательствам своего учредителя
(ст. 10 ФЗ 7-ФЗ от 12.01.96)
Г(М)АНО отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом.
Г(М)АНО не отвечает по обязательствам своего учредителя, а учредитель не отвечает по обязательствам созданной им Г(М)АНО.
(п. 6 ст. 2 проекта закона)
Учредитель не отвечает по обязательствам созданной им НП, так же как НП не отвечает по обязательствам своего учредителя
(ст. 8 ФЗ 7-ФЗ от 12.01.96)
Предпринимательская деятельность
Вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, ради которых оно создано. Прибыль не распределяется между учредителями.
(ст. 26 ФЗ 7-ФЗ от 12.01.96)
Собственник имущества АУ не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности автономного учреждения.
(п. 7 ст. 2 проекта закона)
Вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, ради которых оно создано. Прибыль не распределяется между учредителями.
(ст. 26 ФЗ 7-ФЗ от 12.01.96)
Учредитель Г(М)АНО не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности организации.
(п. 7 ст. 2 проекта закона)
Вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, ради которых оно создано. Прибыль не распределяется между учредителями.
(ст. 26 ФЗ 7-ФЗ от 12.01.96)
Учреждение
Автономное учреждение

Автономная некоммерческая организация
Государственная (муниципальная) Автономная некоммерческая
организация
Некоммерческое
партнерство
А
1
2
3
4
5
Органы управления
* Учредитель - высший орган (ст. 9, 29 ФЗ 7-ФЗ)
* Попечительский совет - высший орган (ст. 11)
* Директор - исполнительный орган (ст. 14)

* коллегиальный высший орган (ст. 29 ФЗ 7-ФЗ)
* Попечительский совет - высший орган (ст. 10)
* Правление - коллегиальный исполнительный орган (п. 3 ст. 13)
* Директор - исполнительный орган (ст. 13)
* Общее собрание членов - высший орган (ст. 29 ФЗ 7-ФЗ)
Особенности
ФЗ "Об образовании" № 3266-1 от 10.07.92г. написан под учреждение
проект закона
МАНО возможно только с 01.01.2006г.
(ст. 69 ФЗ 131-ФЗ от 06.10.2003)
проект закона
основана на членстве















Приложение 2. Экономические аспекты преобразования учреждения


Аспекты
Механизмы реализации
Положительные элементы
Отрицательные элементы
Нормативно-правовые документы
А
Б
В
Г
1
2
3
4






страница 1
(всего 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign