LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 5
(всего 6)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

В литературе отмечается, что контроль за решением задач по охране окружающей среды на промышленных предприятиях Франции был организован уже в 1970-х годах. Однако этот опыт не получил известности, так как результаты проверок с самого начала не предназначались для публикации.
На предприятиях Франции осуществляют обычно три вида проверок: а) выявление соответствия новых технологических установок природоохранному законодательству; б) контроль за финансовой реализацией задач охраны окружающей среды; в) контроль решения природоохранных проблем на уровне отношений завод - склад материалов. Некоторые авторы выделяют четыре группы аудиторских проверок: а) выявление соответствия работы предприятий природоохранному законодательству; б) выявление риска нарушений природоохранного законодательства; в) выявление технико-технологического риска; г) послеаварийная проверка. Надзор за состоянием окружающей среды на энергетических объектах осуществляется после ввода их в строй независимыми экспертами, которые выявляют реальное воздействие энергетических объектов на окружающую среду. По результатам надзора составляют и публикуют ежегодные отчеты: научные - для специалистов, популярные - для широкой публики.
Решение об осуществлении аудиторской проверки должно принимать само предприятие. Иначе такие проверки будут восприниматься как посягательство на его свободу и противоречить идее экологического аудирования как особой формы самоконтроля, обусловленной объективной необходимостью.
В литературе указывается на две основные цели аудиторских проверок: информирование дирекции о практической реализации политики в области охраны окружающей среды в интересах ее дальнейшего совершенствования и информирование общественности о состоянии окружающей среды и путях решения экологических проблем на предприятии.
В Англии вопрос опубликования результатов проверок пока не решен. Тем не менее, признается, что возрастающий интерес населения к экологическим проблемам и его стремление к использованию экологически чистой продукции, а также продукции, производимой с применением "чистых" технологий, является для компаний экономическим стимулом. Открытость информации служит им своего рода рекламой.
Согласно документу Международной торговой палаты 1998 г. аудиторские проверки в области охраны окружающей среды являются средством управления на данном промышленном предприятии и осуществляются систематически, периодично и объективно в целях контроля за состоянием окружающей среды и ограничения негативных антропогенных воздействий.
В США экологическое аудирование может включать в себя следующие виды проверок: соблюдение экологических требований и требований по мониторингу, сложившейся практики экологического управления и технологических процессов, экологических рисков т.д. Считается, что экологическое аудирование на промышленных предприятиях должно осуществляться экспертными группами специалистов, в состав которых непременно следует включать высококвалифицированных инженеров.
Некоторые авторы смысл экологического аудирования сводят к выявлению эффективности мер, предпринимаемых компаниями в целях сокращения производственных отходов.
С принятием поправок к Закону о чистом воздухе актуальность аудиторских проверок в США возросла. Предполагается, что эти проверки позволят компаниям снизить различного рода затраты, связанные с охраной окружающей среды, в том числе затраты, обусловленные выплатой штрафов.
Применяемые формы аудиторских проверок таковы: а) обсуждение со специалистами компании реального положения дел, где выясняются характер используемого оборудования, особенности технологических процессов, источники выбросов, состав и объемы выбрасываемых химических веществ и т.д., б) осмотр предприятия, включающий ознакомление с технологическим процессом и беседы с сотрудниками, в) анализ документации по охране окружающей среды, включая разрешения на выбросы, отчеты по экологической обстановке и др., г) интервьюирование руководителей компании по возникшим в ходе проверки вопросам.
Итоговым документом проверки является отчет о реальном положении дел охраны окружающей среды на предприятии, соответствии выявленной ситуации требованиям природоохранного права. Отчет завершается рекомендациями по устранению нарушений.
Аудиторские проверки стали одним из факторов, подтолкнувших правительственные органы к принятию различных мер по экологической безопасности производства, в том числе на рабочих местах предприятий. Так, в Великобритании с начала 1993 г. в соответствии с Законом о здоровье и безопасности на рабочем месте 1974 г. вступили в силу пять новых инструкций. Сфера действия инструкций охватывает охрану здоровья от неблагоприятных экологических факторов, безопасность трудового процесса, санитарно-гигиеническое благополучие и социальный комфорт (места отдыха, раздевалки, столовые и т.д.). Инструкции требуют от всех работодателей производить адекватную и достаточную оценку всех видов риска на рабочем месте, в том числе экологического.
В России опыт экологического аудирования весьма ограничен. Тем не менее, на предприятиях идут процессы, которые в значительной степени облегчают аудиторские проверки. Имеется в виду паспортизация производственных объектов.
Комплексные экологические требования к действующему предприятию должны быть отражены в экологическом паспорте. Основные положения экологического паспорта закреплены ГОСТом 17.00.04-90 "Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов. Экологический паспорт промышленного предприятия. Основные положения". Данный ГОСТ введен с 1 июля 1990 г. В качестве приложения к нему разработаны "Временные методические рекомендации по разработке экологического паспорта".
Экологический паспорт промышленного предприятия содержит информацию об объеме производства, расходе сырья и материалов по видам продукции (технологический регламент), характере готовой продукции, выбросах и сбросах, отходах, местах и способах захоронения отходов (в приложении к экологическому паспорту), использовании земельных ресурсов, о водопользовании и водоотведении. Кроме того, в паспорте приводятся расчет платежей за загрязнение окружающей среды, данные о полученных разрешениях на выброс и сброс.
"В методических разработках, посвященных экологическому аудированию, выделяют семь этапов аудиторской проверки:
Планирование. Собирается предварительная информация, которая позволит очертить план программы аудиторской проверки, порядок действия и перечень необходимых специалистов. Составляется вопросник, который помогает руководству выявить главные экологические проблемы, уточнить предъявляемые к нему экологические требования.
Ознакомление с внутренними системами и процедурами управления. Выясняется выполнение предприятиями природоохранных требований, изучаются меры внутреннего контроля руководством. Информация собирается из различных источников, в том числе из официальных документов, ответов предварительного вопросника, а также из телефонных разговоров и дополнительных наблюдений.
Оценка сильных и слабых сторон внутреннего контроля. Она основывается на выяснении вопросов о том, насколько ясно сформулированы обязанности конкретных лиц по выявлению требований природоохранного законодательства, как подготовлен персонал, адекватны ли санкции за нарушение экологических требований.
Сбор данных в процессе аудирования. Применяют три вида аудиторских проверок: использование опросников и интервью, инспекционное обследование, проверка самой системы управления охраны окружающей среды и состояния природоохранного оборудования.
Оценка результатов аудирования. Выясняется, насколько выполняются цели программы аудирования, а также значительность результатов.
Отчет о результатах аудирования. Руководитель аудиторской проверки кратко информирует руководство предприятия в присутствии других членов аудиторской группы. Целью такого брифинга является сообщение о предварительных выводах аудиторской проверки. Брифинг должен быть устным и занять всего несколько минут.
Последствия аудирования. Подготавливается окончательный письменный отчет о результатах аудирования и распространяется среди руководства предприятия. В свою очередь, руководство обеспечивает выполнение рекомендаций отчета".[6] Гришин Н.Н. Введение в экологическое аудирование // Экологическая экспертиза. 1991. № 1. С. 34-53.
Аудиторская группа должна состоять из трех-четырех человек, из которых двое должны быть компетентны в вопросах экологического аудирования, а один или два - хорошо знакомы с деятельностью предприятия (не являясь, однако, его сотрудниками). Группа должна внушать уважение администрации предприятия и уметь выдерживать баланс между строгой проверкой и бесполезным вмешательством в деятельность предприятия. Выполнение всех этих условий обеспечит успех аудирования.
§ 4. Контроль за использованием отходов
Проблема использования отходов имеет не только экологический, но и экономический аспект. При наличии соответствующего механизма управления отходами последние могут стать одним из факторов повышения доходов в промышленных корпорациях. Многие руководители промышленных корпораций начинают это понимать. Значительная экономия появляется уже при попытках сократить образование отходов в их источнике. Но при этом особое внимание должно быть уделено контрольным функциям.
В США, предложена трехуровневая система контроля, приемлемая, по мнению автора, для большинства промышленных организаций: а) почасовой учет материальных потерь на крупных операциях (с помощью компьютеров), б) ежедневная отчетность, в) ежемесячный отчет, выполняемый специальным подразделением и прилагаемый к общезаводскому.
В условиях строгой системы контроля компания, как показывают расчеты, сможет снизить стоимость своих отходов на 30 % в течение первого года, а еще через два года - дополнительно 20 %. При широком распространении механизма управления отходами экономия в расчете на одного жителя США может составить 800 дол. в год при одновременном улучшении качества окружающей среды.
В Германии недавно принята новая редакция Закона о ликвидации отходов. Заложенные в основу Закона принципы гласят: а) решению вопроса об удалении отходов должно предшествовать решение вопроса о возможной их рециклизации; б) к категории "отходы" должны быть отнесены лишь те вещества и продукты, которые не могут быть повторно используемы; в) связанные с ликвидацией отходов предприятия целесообразнее всего приватизировать при одновременном уменьшении роли в этом деле коммунальных служб; г) за рециклизацией вторичного сырья должен быть установлен государственный контроль. Выполнить требования нового закона, как оказалось, можно лишь крупным предприятиям, располагающим достаточными средствами (техническими и финансовыми) для организации рециклинга отходов. Это объясняет трудности в проведении закона в жизнь.
Во многих случаях сооружение по переработке отходов и его эксплуатация требует объединительной (кооперативной) политики. Такая политика проводится, например, в Австрии.
Остро стоит проблема контроля использования отходов в Великобритании, где 95 % отходов отправляется на свалки, в том числе 85 % опасных. Многие свалки, в частности для захоронения коммунальных отходов, находятся в ведении государственных органов. Тем не менее, главную роль в процессе утилизации размещенных на свалках отходов играет частный сектор. Например, в Англии и Уэльсе из 1700 лицензированных предприятий по переработке и утилизации опасных отходов на свалках 78 % находятся в частном секторе. В 1981 г. утилизация промышленных и коммунальных отходов, размещенных на свалках, почти целиком была сосредоточена на предприятиях частного сектора (98 %).
Законодательством Великобритании утилизация свалок рассматривается как вид землепользования, требующий специального разрешения. Получивший такое разрешение не имеет права использовать занятый свалкой участок каким-либо иным способом. Оговоренные в разрешении условия землепользования находятся под строгим контролем, добиться хотя бы незначительных изменений в них чрезвычайно трудно.
В целом в мировой практике эффективных механизмов контроля за использованием отходов явно недостаточно. По этой причине рост отходов стал почти неизбежным спутником очень многих производств. Законодательство стран, в том числе России, уделяет недостаточное внимание вопросам управления отходами.
В Законе о государственном предприятии (объединении) отходы вообще не выступают как объект правового регулирования. Они не входят в состав оборотных средств предприятия, не являются видом имущества, не включаются в баланс предприятия. Между тем, было бы логично, по крайней мере, те виды отходов, которые могут быть использованы повторно, относить к категории товарной продукции того предприятия, где они образуются. В свое время с таким предложением выступал академик Б.Н. Ласкорин.[7] Ласкорин Б.Н., Громов Б.В., Цыганков А.П. и др. Проблемы развития безотходных производств. М., 1981. С. 57.
Отходы, для которых существует возможность утилизации, должны стать объектом особого правового режима. Им присваивают статус вторичных ресурсов. Это означает, что такие отходы находятся на балансе предприятия и не подлежат списанию. На них распространяется положение о плате за фонды. Отсюда возникает естественное стремление предприятия использовать имеющиеся в их распоряжении отходы с максимальной для себя выгодой: утилизировать их, продать и т.д. Четкое определение режима утилизируемых отходов, регулирование всего комплекса отношений по поводу вторичных ресурсов - предмет специального закона об отходах, который необходимо разработать.
Стимулы к использованию отходов могут быть и чисто рыночного свойства. "В ряде работ, например, предлагается метод стимулирования утилизации отходов, основанный на ценовом подходе. Исходная позиция не вызывает сомнений: нужно установить оптовые цены на отходы таким образом, чтобы обеспечить большую рентабельность производства готовой продукции из отходов, чем из природного сырья. В связи с этим предлагается установить цены на отходы с учетом эксплуатационных расходов на их утилизацию и так называемой ущербоемкости. Последняя определяется как среднеотраслевой нормативный предотвращенный экономический ущерб, причиняемый в процессе производства единицы продукции или услуг. Предполагается, что чем выше будет нормативная трудоемкость, тем выше должна быть цена на отходы. Возможно, что торговать отходами по так называемым директивным ценам будет выгодно. Но кто пожелает их купить? К тому же расчет ущербоемкости требует хорошо развитой информационной базы. В результате назначаемые на отходы цены все равно будут недостаточно обоснованными.
Не проще ли установить более высокие платежи за пользование свалками? Причем чем опаснее отходы, тем выше должны быть эти платежи. Нет необходимости заранее их рассчитывать. На первых порах их можно назначить произвольно, а затем корректировать в зависимости от реакции предприятий. Если они начнут искать способы утилизации отходов и вводить соответствующие технологии, то цель будет достигнута. В противном случае платежи за пользование свалками необходимо увеличить. В ряде стран работает именно этот механизм.[8] Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.
§ 5. Контроль за состоянием ландшафтов
Те отходы, которые по каким-либо причинам не могут быть переработаны, становятся или могут стать источником загрязнения ландшафтов. Отходы на земле, в том числе свалки (санкционированные и несанкционированные), отвалы вскрышных пород, терриконы, нарушение почвенного покрова, обусловленное карьерными разработками, - типичные ландшафтные нарушения, подлежащие контролю.
Особо строгим должен быть контроль высокотоксичных и радиоактивных отходов. Открытое хранение таких отходов на поверхности земли недопустимо. Выделяемые в этих случаях участки земли используют для захоронения или уничтожения отходов (так называемые полигоны). При захоронении производственных и бытовых отходов должно соблюдаться правило: разные виды отходов не смешиваются. Поэтому создаются различные виды полигонов для захоронения токсичных промышленных, радиоактивных, бытовых отходов.
Если для захоронения планируется использовать недра, то на это нужно получить лицензию и разработать проект использования недр, который согласовывают с Комитетом РФ по геологии и использованию недр, государственными органами по регулированию и охране вод, органами санэпиднадзора и горного надзора, государственного экологического контроля.
Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов должны отвечать следующим требованиям: размещаться с подветренной стороны населенных пунктов, находиться ниже мест водозаборов питьевой воды, мест нереста и массового нагула рыбы, состоять из слабофильтрующих грунтов (глина, суглинок, сланцы).
Вокруг полигона устраивают санитарно-защитную зону диаметром не менее 3 км. Расстояние полигона от сельхозугодий, автомобильных и железных дорог общей сети не ближе 200 м, от границ леса - не ближе 50 м. Полигоны нельзя размещать в заболоченных местах, зеленой зоне городов, зоне питания подземных источников питьевой воды, в зонах активного карста и оползней. Действующим законодательством запрещен сброс производственных и бытовых отходов в поверхностные воды (озера, речки).
За пользование полигонами предусмотрена плата в пределах допустимых нормативов и установленных лимитов (временно согласованных нормативов). Плата устанавливается по каждому виду отходов. За сверхлимитное размещение отходов взимается плата в 5-кратном размере. При отсутствии разрешения на размещение отходов вся их масса рассматривается как сверхлимитная и применяется 5-кратный коэффициент.
Радиоактивные материалы представляют собой опасные вещества, подлежащие экологическому контролю. Проблема захоронения отходов в результате использования радиоактивных материалов до сих пор не решена. Захоронение этих отходов производят по разрешению органов Государственного комитета по охране окружающей среды и Санэпиднадзора на специальных полигонах (см. СНиП 2.01.28-85. "Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов. Основные положения по проектированию". Утверждены постановлением Госстроя СССР от 25 июня 1985 г.). Однако малые предприятия часто не соблюдают эти правила. Между тем, с 1988 г. за незаконное приобретение, хранение, использование, хищение, передачу или разрушение радиоактивных материалов установлена уголовная ответственность.
Исключительно остро стоит проблема реализации программы расчистки свалок опасных отходов в США. Общее их число достигает 3 тыс. Стоимость работ по их расчистке составляет 150 млрд дол. Причем речь идет только о так называемых приоритетных свалках, расчистка которых требуется немедленно.
"Особенностью института материальной ответственности в США является ее пролонгированный характер. Например, владелец земельного участка, на котором обнаружена свалка опасных отходов, обязан возместить экологический ущерб, даже если этот ущерб нанесен предшествующим владельцем или арендатором этого участка. Иными словами, за экологические последствия когда-то и кем-то предпринятых действий на определенной территории или предприятии несет материальную ответственность тот, кто в момент обнаружения последствий является владельцем этой территории или предприятия. С введением такого порядка лица, собирающиеся стать собственниками какого-либо хозяйственного объекта или участка, стали требовать административного инспектирования состояния собственности до заключения торговой сделки".[9] Краснова И.О. Указ. соч. С. 43.
Указанная особенность американского института материальной ответственности появилась в середине 1980-х годов с принятием соответствующих поправок к Закону о суперфонде. Закон о суперфонде принят в 1980 г. и нацелен на ликвидацию заброшенных свалок опасных отходов. В законе введено новое юридическое понятие "потенциально ответственные стороны" (ПОС). Этим понятием обозначили лиц и организации, имеющие дело с опасными отходами и потенциально способные загрязнить ими окружающую среду. В соответствии со ст. 107 Закона о суперфонде лица, взявшие на себя труд по расчистке свалок, имеют право в судебном порядке принудить ПОС компенсировать им издержки по расчистке. В случае, когда вклад ПОС в загрязнение ландшафтов не поддается оценке, суд принимает решение о компенсации издержек в равных долях для каждой из сторон.
Особого разговора заслуживает проблема радиоактивных отходов, которая остается для США такой же актуальной, как и везде. За последнее столетие государственное регулирование в области радиоактивных отходов выросло в систему подробных предписаний, за выполнением которых следят могущественные государственные ведомства. Реакция общественности на радиоактивные отходы за это время изменилась от неведения до сильного страха и скептицизма в отношении эффективности соответствующего правового контроля. По мере углубления понимания долговременных последствий воздействия радиации государство и общество поняли необходимость эффективных комплексных методов удаления радиоактивных отходов. В конце 1970-х годов места их захоронения были признаны неадекватными или выработали свою мощность. В 1980 г. конгресс США принял Закон об отходах низкой удельной активности, возлагающий на штаты ответственность за удаление радиоактивных отходов. Закон не обеспечил, как показала практика, выполнение штатами их обязанности по отношению к отходам низкой удельной активности. В 1985 г. конгресс принял поправки к Закону, по которым штаты, не успевшие обеспечить к 1 января 1996 г. удаление отходов, произведенных на подведомственных им территориях, обязаны будут вступать в права владения этими отходами (отходы переходят в собственность штата). Многие штаты расценили это как покушение на их суверенитет. Верховный суд США выразил согласие с претензиями штатов и постановил, что положение о вступлении в права владения отходами низкой удельной активности является недопустимым покушением на суверенитет штатов.
В правовом механизме США существует понятие экологически аварийных участков, где загрязнение радиоактивными или высокотоксичными отходами достигает степени, исключающей возможность их нормальной эксплуатации, и требует особых процедур по нейтрализации загрязнений. В подобных случаях природоохранное агентство может предложить собственнику экологически аварийного участка самому выполнить его нейтрализацию по указаниям природоохранного агентства под страхом взыскания тройной стоимости работ. Попытка оспорить подобное предложение рассматривается как уклонение виновного в экологически аварийном состоянии участка от выполнения своей обязанности. Но если собственник невиновен, он вправе потребовать через суд возмещения затрат из государственного фонда, созданного для ликвидации экологических аварий.
В течение всего времени, пока ведутся работы по нейтрализации участка, его собственник не имеет права продавать, передавать или закладывать свой участок, так как по закону стоимость экологически аварийного участка рассматривается как гарантия погашения государственных затрат.
Иными словами, земельный участок берется государством под принудительный залог до выполнения собственником экологических требований. Это один из тех случаев, когда происходит ограничение прав на собственность, обусловленное экологической целесообразностью.
В некоторых странах особо опасные отходы облагаются специальным видом налога. По этому пути пошла, например, Германия, где в некоторых землях приняты первые законы о специальных отчислениях с особо опасных отходов. Денежные поступления предполагается использовать исключительно на природоохранные мероприятия. На федеральном уровне аналогичные законы пока не приняты. В связи с этим в промышленных кругах наблюдается тенденция к невыполнению законодательства земель. Она, видимо, сохранится до тех пор, пока не будут преодолены юридические сложности, связанные с распределением компетенций между федеральным правительством и землями. Тем не менее, сам факт налогового регулирования процессов загрязнения ландшафтов опасными отходами представляется весьма поучительным и оправданным, особенно если учесть, что стоимость уничтожения или переработки опасных отходов, по крайней мере в 5 раз выше, чем стоимость переработки обычных отходов (в отдельных случаях в 50 раз).
"Широко распространенной мерой контроля за состоянием ландшафтов является требование рекультивации нарушенных земель. В США федеральный Закон о рекультивации земель действует с 1977 г. На уровне штатов подобные законы были приняты еще раньше - в 1930-1940-х годах".[10] Лебедева А.Н., Лаврик О.Л. Природоохранное законодательство развитых стран. Новосибирск, 1993. С. 79.
В России общие требования к рекультивации земель определены ГОСТом 17.5.3.04-83. Рекультивации подлежат нарушенные земли всех категорий, а также прилегающие земельные участки, полностью или частично утратившие продуктивность в результате отрицательного воздействия нарушенных земель. Рельеф и форма рекультивированных участков должны обеспечивать их эффективное хозяйственное использование. При открытых горных работах рекультивации подлежат внутренние и внешние отвалы, карьерные выемки и другие территории, нарушенные горной деятельностью.
Предприятия, осуществляющие работы, связанные с нарушением почвенного покрова, обязаны за свой счет проводить рекультивацию земель (техническую и биологическую) в соответствии с ГОСТом 17.5.1-78. Рекультивация является неотъемлемой частью технологических процессов на действующих предприятиях, а также при проведении геологоразведочных, поисковых, геодезических и прочих изыскательских работ. Стоимость работ по снятию и хранению почвенного слоя и последующей рекультивации земель включается в себестоимость продукции предприятия (при разработке месторождений), в стоимость объектов строительства (при строительных работах) или изыскательских работ (при поисковых, разведочных работах).
"Приемка-передача рекультивационных земель осуществляется комиссией, назначаемой местными органами власти того района, на территории которого эти земли находятся. Комиссия обязана проверить соответствие рекультивационных работ утвержденному проекту и дать им оценку.
В состав комиссии включают представителя местных органов власти, старшего инженера-землеустроителя, представителя предприятия, передающего земли, и землепользователей, которым передаются земли. При необходимости могут включаться различные специалисты НИИ и проектных организаций.
На практике требования государственных стандартов не всегда выполняются. Примером тому может служить Кузбасс. Рекультивированные земли здесь, как правило, постоянному пользователю по акту не передаются. Они остаются фактически бесхозными. За насаждениями не осуществляется уход, нет и контроля за использованием территории, за охраной высаженных лесов".[11] Арсенов В.С. и др. Указ. соч. С. 45.
В последнее время отмечается тенденция к сокращению объемов финансирования на рекультивацию крупными предприятиями и объединениями. Малые же предприятия, в том числе и вновь строящиеся, вообще не участвуют в мероприятиях по рекультивации. Вырубаемая на производственных площадках древесина не компенсируется новыми посадками.
§ 6. Система лицензирования природопользования
Лицензионный механизм экологического контроля - один из наиболее эффективных правовых механизмов природопользования. Условием его успешной работы является нормирование воздействий на окружающую среду, так как любая деятельность дозволительна лишь в определенных пределах. Иными словами, в основе лицензионного механизма контроля лежит принцип лимитирования природопользования.
Лимитирование природопользования фактически существует давно, как и нормы отбора земель под строительство объектов и сооружений, лимиты потребления вод в промышленности и сельском хозяйстве, в системах коммунального водоснабжения. В лесном хозяйстве давно используется понятие расчетной лесосеки, определяющее баланс ежегодного прироста древесины и объемов заготовок древесины. Примером лимитного показателя является также количество пребывающих в лесу граждан. Существуют лимиты на отлов и отстрел животных, дифференцированные по сезонам, отдельным периодам охоты и рыболовства, водоемам и охотничьим угодьям, охотничьим и рыбопромысловым хозяйствам, отдельным лицам. За лимитное и сверхлимитное потребление природных ресурсов устанавливается плата, которая расходуется на воспроизводство этих ресурсов.
Другим видом лимитирования является введение норм выбросов, сбросов и размещения отходов. Здесь также устанавливаются платежи за лимитное и сверхлимитное использование природной среды. Полученные средства идут на улучшение ее состояния. Чем больше норма изъятия вещества и ресурсов из природной среды и чем больше нормы внесения антропогенного вещества и различного рода изменений в природу, тем больше должно быть средств и возможностей для производства и восстановления природной среды. Если нет возможности восстановить качество природной среды, то должна быть исключена и возможность ее эксплуатации. Таков основной принцип лимитирования. Право на эксплуатацию природной среды в пределах установленных лимитов дают в виде лицензии на природопользование. Лицензии могут выдаваться также на комплексное природопользование, то есть на использование территории со всеми находящимися там природными ресурсами (недрами, водой, лесом, землей и т.д.). Лицензии на комплексное природопользование выдаются субъектам хозяйственной деятельности и не подлежат передаче другим юридическим или физическим лицам. Данная лицензия является основанием для заключения договора природопользователя с исполнительным органом власти.
Лицензия на комплексное природопользование в нашей стране выдается территориальными органами Госкомитета по охране окружающей природной среды после получения специальных лицензий из органов управления водными, лесными и биологическими ресурсами, недрами. В договоре на комплексное природопользование указывают границы, перечень, количественные и качественные характеристики предоставляемых в пользование территорий и природных ресурсов. Договор предусматривает обязанности природопользователя улучшать состояние природной среды, своевременно вносить плату за изъятие ресурсов и загрязнение, предоставлять в органы исполнительной власти и органы Госкомитета по охране окружающей природной среды информацию о состоянии природной среды и использовании ее ресурсов, возмещать убытки, допущенные в результате нерационального использования и загрязнения. В необходимых случаях действие договора можно приостанавливать или даже аннулировать. Лицензирование природопользования оформляется лишь при условии положительного заключения экологической экспертизы проекта природопользования. Если природопользователь не соблюдает зафиксированные договором нормы и правила пользования, то он несет административную, уголовную и иную ответственность в соответствии с законодательством РФ и нормативными актами территориальных образований. Причем привлечение к ответственности не освобождает виновных лиц от возмещения причиненного ими вреда.
Разрешительный порядок захоронения (складирования) промышленных, бытовых и иных отходов предусмотрен в СССР впервые в 1988 г. постановлением Правительства "О коренной перестройке дела охраны природы в стране". Выдача разрешений возложена на Государственный комитет по охране окружающей среды РСФСР и его подразделения на местах.
В некоторых странах, как, например, в Германии, требуется специальное разрешение также на установку и эксплуатацию сооружений по уничтожению отходов, причем выдаче разрешения предшествует выявление общественного мнения и изучение возможных экологических последствий эксплуатации объектов по уничтожению отходов. Разрешительный порядок в части пользования свалками и накопителями важен с точки зрения контроля за состоянием мест складирования отходов. Такой порядок позволяет в нужный момент, например при переполнении накопителя, приостановить его эксплуатацию и предотвратить тяжелые экологические последствия.
Лицензионные механизмы экологического контроля получили широкое распространение во многих странах мира. Особенно большой опыт лицензионной работы накоплен в США. Возьмем хотя бы такую важную сферу, как управление землепользованием. Земли (территории), находящиеся в федеральной собственности, предоставляют в пользование в лицензионном порядке. Разрешения выдают на использование земель как территориального базиса лишь в том случае, если размещаемые на них объекты предназначены для общественных нужд. Строительство личных домов и иных сооружений, не имеющих общественного характера, на таких землях не допустимо. Важная деталь: земли в форме территориального базиса предопределяются в пользование на ограниченный срок, самое большее на 30 лет. За пользование землями взимается ежегодная плата по рыночным ценам.
Необходимым условием предоставления "права размещения" и последующего его продления является соблюдение будущим землепользователем экологических требований. Если в процессе пользования территорией эти требования не соблюдаются, то выданное разрешение приостанавливается или изымается. Подобная форма земельно-правовой ответственности оказывается весьма действенной. Держатель лицензии кровно заинтересован содержать территорию в полном порядке, повышать эффективность использования транспортных путей (дорог, нефтепроводов), осуществлять модернизацию зданий и т.д., поскольку только в этом случае он будет иметь основание на продление лицензии.
Применяемая в нашей стране практика предоставления территорий и производственных площадок в бессрочное пользование кажется ущербной и в конечном счете даже порочной, так как не порождает у землепользователя чувства ответственности за предоставляемую территорию, не стимулирует бережного к ней отношения. Одним из важнейших принципов природопользования должен быть такой: право пользования природными ресурсами всегда является платным и временным. Применение этого принципа в российском природоохранном законодательстве пока весьма ограничено. Первые шаги в этом направлении сделаны в Законе об аренде и арендных отношениях. Между тем, для земель несельскохозяйственного назначения, в частности для земель, занятых промышленными объектами, упомянутый принцип не работает. Использование американского опыта здесь могло бы быть полезным. Лицензионный порядок использования территорий как, впрочем, и других природных ресурсов, с ограниченным сроком действия разрешений и его продлением на условиях строгого соблюдения экологических требований может стать исключительно эффективным правовым инструментом перестройки природопользования в соответствии с критериями устойчивого развития. Бывают случаи (даже в практике США), когда срок действия разрешающих документов не ограничен. Это относится к разрешениям на строительство новых промышленных предприятий, к регистрационным документам на пестициды. Зато разрешения на сброс сточных вод в водоемы подлежат пересмотру каждые 5 лет.
В США уже давно (с 1920 г.) установлен лицензионный порядок на разведку и разработку полезных ископаемых. Однако выяснилось, что многие месторождения полезных ископаемых осваиваются плохо или вовсе не осваиваются. Вместо этого широко расцвела практика спекулирования лицензиями. Изучение вопроса в 1975 г. Комиссией палаты представителей по внутренним делам показало, что из 553 выданных на добычу угля лицензий только 59 используются в полном объеме, остальные не работают совсем. Это вынудило законодателей ввести поправку в порядок выдачи лицензий. Важным условием выдачи лицензий стало соблюдение требования об обязательном освоении месторождения. Невыполнение этого требования влечет прекращение действия лицензий. Частные лица и организации, ведущие разработку месторождений полезных ископаемых на территории федеральных земель, отчисляют часть прибыли и рентные платежи в государственный бюджет. Отчисления от прибыли колеблются от 10 до 25 % в зависимости от вида полезного ископаемого.
Лицензионное природопользование дает возможность зарезервировать отдельные месторождения или сохранить в неприкосновенности земли, на которых находятся эти месторождения, преследуя цели экологического порядка. Например, запрещена выдача лицензий на использование территорий, входящих в систему дикой природы (с 1984 г.). Министр внутренних дел США обладает правом приостановки или даже прекращения лицензирования добычи некоторых полезных ископаемых по экологическим соображениям. Так, в 1917 г. был объявлен мораторий на добычу угля. Но когда приостановили многие лицензии на добычу нефти, особенно в море, произошел буквально взрыв судебных споров. Наступивший в конце 70-х годов энергетический кризис вынудил правительство активизировать лицензионную деятельность. Что касается моратория на добычу угля, то он был снят уже в 1975 г.
Важно отметить, что в США существует комплекс нормативных актов, закрепляющих право собственности государства на минеральные ресурсы в недрах частных земельных владений. Компания, получившая лицензию на разработку месторождения, обязана провести работы по рекультивации земель в соответствии с планами, одобренными федеральными ведомствами. Если требования о рекультивации земель не выполняются, то это влечет за собой досрочное аннулирование лицензий.
Законом предусматривается возможность запрета разработки месторождения открытым способом. Более того, Закон о рекламации и контроле за открытыми разработками предоставляет право запрета на применение открытого способа независимо от вида собственности (федеральной, штатной или частной). Были попытки признать Закон неконституционным, ссылаясь на положение об охране частной собственности. Все эти попытки встретили единодушный отпор в судах.
В России лицензионный механизм в сфере добычи полезных ископаемых хотя и был провозглашен, но еще не заработал в полную силу. Много признаков, подтверждающих это, есть, например, в Кузбассе. На территории Кемеровской области высокими темпами продолжается вырубка лесов, в том числе в водоохранных зонах рек и рекреационных зонах городов. Практически не осталось крупных лесных массивов вокруг городов Белово, Ленинска-Кузнецкого и др. В области много пустырей, бросовых земель, многолетних отвалов, вскрышных пород. Одна из причин этого (возможно, главная) заключается в порочной практике бессрочных отводов площадей под разработку полезных ископаемых. Площади нарушенных земель области составляют около 100 тыс. га (вся лесная зона - 1047,3 тыс. га). Кстати, лесные угодья в Кемеровской области, как и по всей России, тоже не стали объектом лицензионной деятельности. Это касается, в частности, пастбищных угодий, которые используются бесконтрольно. В этой связи полезно изучить зарубежный опыт.
Пастбищные угодья долгое время (вплоть до 30-х годов ХХ в.) оставались в США вне каких-либо форм государственного контроля. Фермеры пользовались пастбищами без правовых ограничений и бесплатно. Неконтролируемое, интенсивное использование пастбищных угодий привело к их крайнему истощению, что заставило принять в 1934 г. специальный закон о выпасах (Закон Тейлора), который впоследствии был дополнен и детализирован.
Современное пастбищное законодательство распространено главным образом на федеральные земли и предусматривает плановый принцип в использовании пастбищных угодий. Согласно закону участки пастбищ могут предоставляться в пользование частным лицам и организациям животноводческого профиля на основе разрешений соответствующих федеральных органов. Разрешения выдают на срок до 10 лет с правом его последующего продления. В разрешениях оговариваются условия по использованию пастбищ, количество и вид скота, сезоны пользования, размер взимаемой платы. Федеральные ведомства оставляют за собой право изымать выданные разрешения или вносить в них поправки. Это дает возможность вести строгий контроль за использованием пастбищных угодий. Взимаемая за использование пастбищ плата невысока и соответствует номинальной стоимости фуража, поэтому роль ее в организации рационального природопользования незначительна. В настоящее время вокруг этого вопроса продолжается дискуссия, в законодательство введены соответствующие поправки. И все же пастбищный корм остается значительно ниже рыночной цены (в 10 раз).
В целом же лицензионный порядок использования пастбищных угодий себя оправдал и может быть рекомендован для тиражирования. Он будет полезен и в России, несмотря на кажущееся изобилие пастбищных ресурсов.
Исключительно важное значение имеет лицензионный механизм в сфере контроля за производством и использованием химических веществ. Выдаче разрешений на применение новых веществ и препаратов должна, очевидно, предшествовать большая работа по оценке их вредного воздействия на окружающую среду и человека. Между странами ЕЭС и США имеется принципиальное различие в юридическом подходе к оценке вредного воздействия химических веществ. В странах ЕЭС необходимую информацию, подтверждающую безвредность вещества для окружающей среды и человека, поставляет в контролирующие органы заявитель, то есть лицо, заинтересованное в использовании данного вещества. Заявитель обязан доказать, что вещество безвредно. В США обязанность доказывать существование "неоправданного риска" возложена на Агентство по охране окружающей среды. Естественно, что это осложняет деятельность агентства, снижает ее эффективность.
В России правовое регулирование испытаний химических веществ пока слабое. В соответствии с Основами законодательства о здравоохранении проекты стандартов и технических условий на новые виды сырья, продукты питания, промышленные изделия, новые строительные материалы и изделия из них должны быть согласованы с органами здравоохранения (ст. 26). Ясно, что такое согласование предполагает проведение соответствующих испытаний химических веществ и материалов. Однако порядок и объем этих испытаний, сам механизм контроля в данной сфере не оговорены законами или подзаконными актами.
Таким образом, не исключается, что упомянутое выше согласование проектов с органами здравоохранения будет проходить формально, чаще всего "на глазок". Даже в европейских капиталистических странах, несмотря на усилия в рамках стран ЕЭС, унифицировать процедуры испытания химических веществ пока не удалось.
Далее всего в области правового регулирования и контроля химических веществ продвинулась, видимо, Франция. Французское законодательство требует экологической оценки всех новых химических веществ до их поступления на рынок. Реально оценка осуществляется до начала производства этих веществ. В Германии объем испытаний зависит от предполагаемых масштабов производства нового химического вещества. Вещества, производство которых составляет менее 1 т в год, вообще не подвергают испытаниям. Расширенный комплекс испытаний предусматривается лишь для веществ, производство которых превышает 100 т в год.
"В США Закон о контроле химических веществ еще более лоялен к производителям. Испытания проводят лишь при наличии экологического риска, оцениваемого экспертным путем. По существующему в США мнению, выполнение Закона о контроле за токсичными веществами идет крайне медленно. Закон был принят в 1976 г. Но только к 1980 г. были предприняты действия, предусмотренные им, да и то лишь в отношении пяти классов химических веществ. Многие тысячи других веществ остались вне внимания контролирующих органов".[12] Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. М., 1990. С. 117-119.
В японском Законе о химических веществах установлен следующий порядок: производство и импорт новых химических веществ запрещены, пока ответственные министерства не дадут на это свое разрешение. Правда, разрешение зависит не столько от степени экологической опасности вещества, сколько от технических и финансовых возможностей производителя. Запрещение по экологическим соображениям следует, если вещество относится к категории "особого химического вещества". Зато в Великобритании контроль за химическими веществами стал строже. Любопытная особенность применяемого механизма заключается в том, что в основу его положен принципиально иной подход: о химической опасности лучше предупредить, чем проводить детальные испытания. 1 сентября 1994 г. вступили в силу новые предписания о химических веществах, затрагивающие вопросы классификации, упаковки, маркирования (этикетирования) опасных веществ и смесей. Наиболее важным нововведением является требование поставщикам классифицировать химические вещества по их основным признакам опасности и давать информацию об этом на этикетке и в сопроводительных листах о безопасности товара. Этикетки станут более подробными и будут снабжены дополнительной символикой экологической опасности. Считается, что новые предписания устранят барьеры в торговле, улучшат информацию об опасных химических веществах и сократят необходимость лабораторных исследований на животных. Нельзя исключать, что дополнение, а в ряде случаев и замещение разрешений и запретов более развитой и определенным образом ориентированной системой информирования природопользователей и потребителей продукции в будущем может стать доминирующим принципом в сфере экологического контроля.
§ 7. Контроль за экспортно-импортными операциями
В силу ряда причин экологически опасные отходы могут пересекать государственные границы. Речь в данном случае не идет об естественных переносах загрязнений с воздушными и водными потоками. Пересечение государственных границ диктуется интересами государств, одни из которых желают избавиться от отходов, другие - получить валютные средства за прием и захоронение на своей территории опасного груза. Впрочем, бывают и контрабандные перевозки. В целом создается ситуация, требующая контроля и регулирования процессов перемещения опасных отходов и вторичных ресурсов между различными странами мирового сообщества.
В 1988 г. судно "Карин-Б" скиталось от одного европейского порта к другому, пытаясь освободиться от груза опасных отходов, которые незаконно захоронила в Нигерии одна итальянская компания. Этот и другие случаи продажи богатыми странами бедным своих токсичных отходов побудили международное сообщество принять в 1989 г. Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, вступившую в силу в мае 1992 г. Она ввела общую процедуру, с помощью которой страны ввоза отходов могут выбрать, какие отходы они разрешают импортировать. Если страна намерена экспортировать опасные отходы, она обязана сначала получить разрешение страны ввоза.
Согласно данным Организации экологического сотрудничества и развития - ОЭСР (клуба 24 индустриальных наций), в 1990 г. около 40 млн т отходов стоимостью 19 млрд дол. было экспортировано на рециклизацию в разные страны мира. В промышленности на рециклизации занято 350 тыс. человек, ее прибыль составляет 38 млрд дол. в год.
В 1992 г. ОЭСР издало правила для регулирования торговли отходами между странами - членами ОЭСР. В соответствии с этими правилами опасные отходы подразделяются на 3 списка. "Красный список" включает отходы, которые всеми признаны опасными (асбест, полихлорированные бифенилы, хлорированные диоксины и т.д.). Они регулируются Базельской конвенцией. "Желтый список" включает менее опасные отходы, такие как фенол, отслужившие свой срок свинцовые аккумуляторные батареи и т.д. Эти отходы регулируются в меньшей степени. В "зеленый список" входят отходы, предназначенные для рециклизации (свинец, кадмий, отходы пластмассы, изношенные шины, зола с угольных ТЭС и т.д.). Эти отходы считаются неопасными при перевозках и экспортируются (импортируются) без каких-либо ограничений.
Один из недостатков Базельской конвенции состоит в том, что в ней не согласован список опасных веществ. Это затрудняет ее успешное проведение в жизнь: страны-экспортеры не считают обычно свои отходы опасными. Специалисты "Гринписа" не без основания полагают, что контроль загрязнения в бедных странах очень слаб или вообще отсутствует и Базельская конвенция не защищает их от экспорта токсичных отходов.
"То, что существует практика захоронения развитыми странами токсичных отходов на территории других государств, сегодня уже ни для кого не секрет. Захоронение происходит либо тайно, либо с "оплаченного" согласия правительств этих государств, хотя захоронение таких отходов равносильно закладке мин замедленного действия. Проходит несколько десятков лет, и хранилища опасных отходов становятся источником многих экологических неприятностей. В ряде стран подобные вещи уже случались".[13] Блам И.Ю. Проблемы использования и охраны водных ресурсов. Экологическое регулирование природопользования. Новосибирск. 1992. С. 67-70.
Непростые ситуации порой складываются даже в отношениях между европейскими странами. Иллюстрацией этому может служить не так давно принятое решение Европейского суда в Люксембурге. Решение это весьма необычно. В нем говорится, что государства не имеют права запретить импорт опасных отходов, хотя признается, что эти отходы не могут рассматриваться как обычный товар, регулируемый соглашениями о свободной торговле. Суд считает, что импорт отходов может быть запрещен, если существует реальная и очевидная угроза загрязнения окружающей среды в стране-импорте. Введение односторонних мер сдерживания импорта опасных отходов считается противоречащим международному законодательству. В результате Бельгия оказалась неспособной запретить импорт опасных отходов из Нидерландов, который все продолжается.
Недавние предложения европейского сообщества направлены на ужесточение норм генерирования, переработки, транспортировки и уничтожения отходов. Программа создания и обеспечения функционирования единого рынка европейского сообщества предполагает разработку и установление единых для сообщества экологических норм и стандартов. Составной частью новых требований в отношении отходов является вопрос об ответственности за ущерб, вызванный загрязнением среды токсичными отходами. Загрязнитель обязан нести все экономические, экологические и социальные издержки своей деятельности.
Что касается России, то она может быть предметом особого разговора. В настоящее время ее границы фактически открыты для импорта любых видов отходов, включая радиоактивные.
В отношении радиоактивных отходов российское природоохранное законодательство дает следующую трактовку. Ввоз радиоактивных отходов в Россию из других стран разрешается лишь при наличии соответствующего международного договора (но не межправительственного соглашения), ратифицированного правительственным органом власти России. Однако по старым межправительственным соглашениям (их в Минатомэнергии РФ осталось свыше десятка) ввоз разрешен в порядке исключения. На деле ситуация оказалась еще более сложной. И не только потому, что упомянутые исключения превратились в правило, но и потому, что отнюдь не ограничиваются радиоактивными отходами.
"В мае 1994 г. состоялось заседание Межведомственной комиссии по экологической безопасности РФ, на котором обсуждался вопрос о ввозе в страну токсичных отходов из-за рубежа. С докладом выступил первый зам. Министра по охране окружающей среды и природным ресурсам А. Порядин. По его словам, в 1992-1994 годы попытки импорта и контрабанды в Россию обычных и токсичных отходов из США и европейских стран не только участились, но и стали более настойчивыми. Известно, что существовали, в частности, такие проекты: из Франции, Германии и Италии - ввоз отходов фармацевтического производства, химической промышленности, шлам очистных сооружений, грунт с содержанием ртути, лекарства с истекшим сроком годности; из США - радиоактивных отходов для захоронения на островах Северного Ледовитого и Тихого океанов; из Германии и Австрии - зараженной земли, строительных и бытовых отходов.
К счастью, все эти проекты не были осуществлены из-за сдержанной позиции российских властей и протеста общественности. Тогда иностранные фирмы с помощью коррумпированных российских чиновников нашли новые тактические приемы. Сделки на ввоз в страну опасных отходов стали оформляться как поставки вторичных ресурсов на предмет их переработки. При этом оказалось, что у таможенной службы РФ нет специалистов, способных определить, что является вторсырьем, а что отходами. Ввоз же вторсырья, как известно, не требует специального разрешения.
В результате российская граница оказалась "прозрачной" для опасных отходов и их импорт вышел из-под контроля. Никто сегодня не знает, сколь велики масштабы этого импорта. Однако в средствах массовой информации можно найти много примеров контрабандного завоза в Россию высокотоксических отходов".[14] Байдужий А. Россия превращается в свалку токсичных отходов западного производства // Независимая газета. 1994. № 92 (768). 15 фев.
В настоящее время в России нет закона, регулирующего экспортно-импортные операции в целях сохранения природной среды и природных ресурсов страны. Российской стороной не ратифицирована даже упомянутая выше Базельская конвенция. В сфере контроля за перемещением отходов Россия уступает Украине, где в поле зрения контролирующих органов находятся не только токсичные, но и обычные отходы.
По весьма приблизительному подсчету общее количество накопленных в различных местах России только токсичных и "экологически опасных" отходов составляет 1,6 млрд т. Существует реальный риск того, что в ближайшее десятилетие (если в сфере регулирования отходов ничего не изменится) Россия превратится в сплошную свалку.
Имело бы смысл поставить вопросы захоронения и переработки опасных отходов, а также их перемещения на территорию России из западных стран под особый государственный контроль с непременным участием общественных организаций и населения. Нужны правовые нормы, закрепляющие такое участие[15] Социально-правовые механизмы природопользования: Аналитический обзор / Ю.Г. Марков, В.Н. Турченко, Е.А. Чиркин, С.А. Юрков. Новосибирск, 1995. С. 79-103.
.


1. Природоохранные нормы и правила проектирования: Справочник. М., 1990. С. 3.
2. Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды Кемеровской области до 2000 г. Кемерово, 1993. Т. 1/3. С. 7.
3. Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М., 1992. С. 24.
4. Арсенов В.С., Гранич Л.С., Алтухова Н.В. и др. Формирование системы первичного учета рационального природопользования на предприятии. Саратов: Ареал, 1993. С. 24.
5. Государственный доклад "О состоянии окружающей среды Российской Федерации в 1993 г." // Зеленый мир. 1995. № 2. С. 7-10.
6. Гришин Н.Н. Введение в экологическое аудирование // Экологическая экспертиза. 1991. № 1. С. 34-53.
7. Ласкорин Б.Н., Громов Б.В., Цыганков А.П. и др. Проблемы развития безотходных производств. М., 1981. С. 57.
8. Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.
9. Краснова И.О. Указ. соч. С. 43.
10. Лебедева А.Н., Лаврик О.Л. Природоохранное законодательство развитых стран. Новосибирск, 1993. С. 79.
11. Арсенов В.С. и др. Указ. соч. С. 45.
12. Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. М., 1990. С. 117-119.
13. Блам И.Ю. Проблемы использования и охраны водных ресурсов. Экологическое регулирование природопользования. Новосибирск. 1992. С. 67-70.
14. Байдужий А. Россия превращается в свалку токсичных отходов западного производства // Независимая газета. 1994. № 92 (768). 15 фев.
15. Социально-правовые механизмы природопользования: Аналитический обзор / Ю.Г. Марков, В.Н. Турченко, Е.А. Чиркин, С.А. Юрков. Новосибирск, 1995. С. 79-103.



Тема № 11. Регионализация управления природопользованием
§ 1. Регионализация эколого-правовых механизмов как мировая тенденция
В середине 1960-х годов в связи с резкой деградацией природной среды во многих регионах мира и осознанием глобального характера экологических проблем наступает оживление законотворческой активности в сфере ресурсопользования и охраны живой природы. Наше государство начинает предпринимать усилия по организации экологического мониторинга, контролю за состоянием отдельных видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения. Примерно в это время издается Красная книга РФ. Появляются многочисленные публикации об опасном загрязнении водоемов, атмосферы, продуктов питания, катастрофическом сокращении лесов и т.д.
В 1967 г. в японском законодательстве впервые появились статьи об ответственности за загрязнение окружающей среды.
Вместе с тем росло понимание комплексного характера экологической проблемы.
До конца 1970-х годов в развитых капиталистических странах шел бурный процесс законотворчества в сфере экологии на государственном уровне. Затем он постепенно начал стихать.
"В США после принятия в 1989 г. Закона о суперфонде наступает полоса затишья. В течение 1980-х годов не появилось ни одного федерального закона об окружающей среде, вносились лишь поправки и изменения в действующее законодательство. Спад законотворческой активности на федеральном уровне в значительной степени был обусловлен передачей многих функций в области охраны окружающей среды администрации штатов. Процесс децентрализации управления природопользованием продолжался примерно до середины 1980-х годов, когда наступила сбалансированность в государственной деятельности между всеми уровнями управления. До настоящего времени каких-либо существенных сдвигов в природоохранной политике и законотворческой деятельности США не происходит.
Великобритания является одним из наиболее централизованных государств в Западной Европе. Однако, несмотря на потенциальную возможность существования всестороннего централизованного регулирования, государственная политика в сфере окружающей среды имеет явную тенденцию к децентрализации. Главные органы местного самоуправления в Англии (советы графств) хотя и не обладают той степенью автономии как американские штаты, тем не менее осуществляют ряд важных функций в сфере планирования землепользования, ведут надзор за разработкой месторождений полезных ископаемых, проводят регулирование и контроль за утилизацией отходов. Еще более широкой компетенцией обладают такие региональные образования, как районный и Лондонский окружные советы".[1] Право охраны окружающей среды в СССР и Великобритании. М., 1988. С. 72-73.
В начале 1990-х годов в связи с принятием Великобританией Закона об охране окружающей среды с его концепцией комплексного контроля загрязнения произошла передача широкого круга контрольно-надзорных функций в компетенцию местных властей. Природоохранное законодательство возложило новые обязанности также на управляющих промышленными предприятиями (1991 г.).
"Регионализация эколого-правовых механизмов имеет место и в Японии. Здесь нет Министерства по охране окружающей среды. Главный центральный орган - Управление по охране окружающей природной среды - существует как специализированное подразделение при премьер-министре с координирующими и планирующими функциями. Никаких указов это Управление не издает, а лишь определяет и поддерживает экологическую политику.
Особое значение в Японии имеет природоохранная деятельность местных администраций, которым позволено расширять сферу деятельности национальных законов и ужесточать стандарты. Местные администрации эффективно проводят природоохранную политику, точно определяют размеры затрат и компенсаций. Они разрабатывают постановления, системы регулирования, стандарты, руководящие установки для принятия решений о размещении новых предприятий, проводят единую систему "соглашений о контроле за загрязнением окружающей среды", которыми заранее определяются условия функционирования предприятий. В выработке соглашений участвует и общественность. Это добровольные соглашения, но они повсюду доказали свою эффективность. Например, к 1979 г. в Иокогаме были разработаны процедуры оценки последствий реализации проектов для окружающей среды, отличавшиеся от национальных стандартов. Тем не менее, местные процедуры стали применять не только к крупным, но и ко всем типам мелких проектов. Еще одна примечательная деталь: в каждом крупном муниципалитете Японии есть исследовательский институт по охране окружающей среды, который разрабатывает научные основания намечаемых природоохранных мероприятий.
В целом экологическое планирование и управление в Японии к 1990-м годам сместилось от центра к территориальному управлению (самоуправлению). Финансирование программ также перешло в компетенцию местного государственного управления, что характерно, впрочем, для большинства капиталистических стран. Приблизительно 80% природоохранного бюджета берется в местных органах власти".[2] Экономика на службе экологии. М., 1992. С. 190-201.
В США в соответствии с так называемым принципом федерализма каждый штат уполномочен создавать собственные правовые системы, основу которых составляют конституции штатов. Полномочия же местных (городских) органов власти и управления по правовому регулированию в области охраны окружающей среды обычно ограничиваются конституциями штатов. Повышение роли штатов в решении экологических проблем привело к появлению в конституциях штатов многочисленных поправок экологического характера. В рамках правовой системы США конституции являются необходимым юридическим основанием экологического нормотворчества и принятия природоохранных законов.
Усиление в государственной экологической политике значимости штатов в 1980-х годах происходило на фоне все более глубокого и широкого осознания, что эффективная экологическая политика должна базироваться на оптимальном сочетании регулирования на национальном и региональном уровнях.
В 1984 г. Природоохранное агентство издает документ, по которому основные полномочия по охране подземных вод передаются штатам. Штаты сохраняют широкие полномочия по контролю за загрязнением вод из нефиксируемых источников. Есть примеры, когда штаты устанавливали систему экологических стандартов по тем загрязняющим веществам, для которых еще не существовало федеральных стандартов.
У штатов имеется возможность разрабатывать широкий комплекс мер юридической ответственности за различные правонарушения. Надо сказать, что многим федеральным законам в области охраны окружающей среды предшествовало законодательство штатов. Уместно упомянуть также, что применение ПДК и сама идея ПДК впервые появилась в штатах. В Федеральном законодательстве оставалось лишь зафиксировать этот факт.
Штатам предоставляется право при участии местных властей осуществлять зонирование территории, то есть делить земли штата на зоны (земли городской застройки, промышленного развития, рекреации, сельскохозяйственные земли и т.д.). Это право - мощный инструмент по управлению природопользованием на территории.
В Канаде сложились еще более благоприятные возможности регионализации эколого-правового механизма. Это связано с рядом особенностей организации территориального управления. В литературе отмечается, "что провинциальные и региональные звенья государственного управления играют в Канаде значительно более широкую роль, чем штатные структуры власти в США.
В США федеральный и местный уровни власти во многом связаны напрямую. Например, федеральные средства в США поступают прямо в муниципалитете (в основном). В Канаде же финансирование местных органов власти осуществляется через посредство федерально-провинциальных программ, фактически контролируемых провинциями.
Законы Канадских провинций более жестко, чем законы штатов в США, регламентируют рамки деятельности местных органов власти и управления".[3] Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М., 1987. С. 108-110.
В связи с тенденциями регионализации управления природопользованием и освобождения центральных органов от опеки над региональными образованиями национальные правительства развитых стран получают возможность уделять больше внимания международным аспектам экологической проблемы. Начинаются процессы, направленные на пересмотр прежних концепций в области охраны природы. Все чаще ученые и законодатели развитых стран высказывают мысль о приоритете глобальных экологических проблем над узко национальными. Появляются работы, где, в частности, говорится о непригодности традиционной концепции государственного суверенитета: она делает бессильным международное право в области охраны окружающей среды. Примат национально-государственных интересов приводит к фактически не контролируемым действиям отдельного государства по отношению к своей природной среде. Одного лишь требования не наносить существенного ущерба соседнему государству теперь уже недостаточно. Земля - это общий и к тому же весьма уязвимый ресурс, и ущерб окружающей среде не может быть ограничен юридическими территориальными границами.
§ 2. Распределение полномочий между уровнями управления
Хотя большое число задач экологического регулирования может решаться на региональном и местном уровнях, во многих государствах сохраняется та или иная форма доминирования национально-государственного уровня в вопросах землепользования и освоения месторождений полезных ископаемых.
В США наблюдается тенденция к возрастанию роли центральной власти в регулировании отношений этих видов природопользования. Государство имеет мощные возможности воздействия на собственность штатов и частных лиц, определяя основные направления природопользования и распоряжения природными ресурсами (в том числе землей) в государственных интересах. В рамках федеральной земельной собственности, охватывающей треть территории страны, конгресс США и федеральное правительство обладают доминирующими возможностями влиять на состояние природных ресурсов, определять их правовой режим эксплуатации, исходя из требований "всеобщих интересов". Напомним в этой связи, что в США действует конституционный принцип верховенства федерального права.
Регулирование землепользования в качества обязательного мероприятия предусматривает зонирование территории, то есть разбиение на зоны с различным функциональным назначением. Причем размеры функциональной нагрузки в границах той или иной зоны могут устанавливаться соответствующими решениями местных властей. Например, администрация ряда штатов США вправе устанавливать высоту и размеры зданий, их этажность, процент застройки территории, размеры дворовых участков и прочих элементов планировки.
В регулировании водопользования есть свои особенности. По общепринятой в США концепции право водопользования является собственностью, имеет стоимость и при определенных условиях может быть продано. Торговля правами на водопользование осуществляется под контролем администрации штатов. Федеральные органы в вопросы регулирования водопользования для целей коммунально-бытового и хозяйственного водоснабжения предпочитают не вмешиваться, передав их почти целиком в ведение штатов. В компетенции федерального уровня остаются вопросы, связанные с использованием поверхностных источников для мелиорации земель, производства электроэнергии, поддержания общего экологического баланса и охраны животных, а также с мерами по борьбе с наводнениями. Например, право создавать различные гидротехнические сооружения в целях получения энергии, а также выдавать лицензии на строительство таких сооружений частным компаниям закреплено за Федеральной энергетической компанией. Тем не менее, штаты могут возражать против такого строительства, если оно угрожает неблагоприятными экологическими последствиями. В этом случае штаты прибегают к помощи судов. Есть примеры, когда по иску штата к Федеральной энергетической комиссии судом были признаны недействительными лицензии, выданные на гидротехническое строительство.
Право на сооружение плотин и каналов, имеющих целью борьбу с наводнениями, предоставлено Армейскому корпусу инженеров. Образуемые при этом водоемы могут быть использованы и для других целей (ирригации, рекреации, воспроизводства рыбных запасов и т.д.). Подобное водопользование осуществляют на контрактной основе.
Федеральное правительство США стремится поощрять природоохранные мероприятия на местах, выделяя из бюджета финансовые средства. Например, в соответствии с Законом о чистой воде федеральное правительство обязано взять на себя 90 % финансирования строительства муниципальных водоочистных сооружений, отвечающих федеральным требованиям.
В других случаях федеральное правительство может запрещать ввод в эксплуатацию каких-либо объектов в тех штатах, которые игнорируют вопросы охраны окружающей среды и не разрабатывают соответствующие программы. Так, Закон о чистом воздухе предоставляет федеральному правительству запрещать производство бензина там, где нет программ по снижению загрязнения воздуха автомобильными выхлопами.
Обычно штаты на основе разработанных федеральных стандартов качества окружающей среды формируют программы выполнения этих стандартов. Программы вступают в силу после их утверждения природоохранным агентством. Природоохранное агентство РФ жестко контролирует и требует выполнения разработанных штатами программ, пользуясь в основном административными методами. Но есть и договорной способ отношений между федеральным и штатным уровнями управления. Сущность этих отношений сводится к конкретизации полномочий организаций и ведомств различных уровней. Сама возможность договорных отношений иногда предусматривается в законах.
Предметом соглашения могут быть программы мероприятий в различных сферах природопользования и охраны окружающей среды. Такие соглашения определяют сроки выполнения программ, кооперацию кадров, финансовые и материальные ресурсы, источники финансирования и т.д. Согласованный текст договора после процедур утверждения приобретает силу юридического документа.
В США не существует стандартной схемы организации регионального и местного управления природопользованием.
Местные органы управления штата обладают меньшей степенью самостоятельности (в административном, политическом и финансовом отношении), чем органы штатов в рамках федерации. Используя право независимости в административных вопросах, каждый штат формирует собственную систему природоохранных органов. Например, если в штате доминирует федеральная или штатная собственность на землю, то ключевое положение занимает в нем Министерство природных ресурсов. Таков, в частности, штат Аляска. В других случаях ключевое положение занимает Министерство здравоохранения, как, например, в штатах Аризона, Канзас, Южная Каролина. Прочие министерства выполняют отдельные природоохранные функции в дополнение к основным обязанностям. Существуют штаты, где практически все функции по регулированию и контролю в сфере экологии и использования природных ресурсов сосредоточены в Министерстве по охране окружающей среды (штат Нью-Йорк, Массачусетс и др.).
Бывает, когда природоохранные функции как бы "рассыпаны" по различным министерствам, агентствам, комиссиям в администрации губернатора. Это рассредоточенный тип организационной структуры. Он характерен для штатов Техас, Калифорния, Иллинойс и др.
Время от времени штаты предпринимают усилия по реорганизации систем экологического управления в целях дальнейшего его совершенствования. Федеральное правительство обычно не вмешивается в этот процесс.
Обратимся теперь к опыту России. Особенностью правовой системы здесь в течение долгого времени являлось предоставление высокого статуса нормативно-правовым актам министерств и ведомств. Он на практике приравнивался к статусу государственных законов, принимаемых Верховными Советами России и республик. Территориальные органы власти обладали более ограниченными функциями по правовому регулированию различных аспектов жизнедеятельности населения, поэтому при столкновении ведомственных и территориальных интересов обычно побеждали первые. Создание в свое время совнархозов было неудачной попыткой подчинить ведомственное право территориальному.
В сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды принцип приоритетности ведомственного права недопустим и должен быть заменен принципом приоритетности территориального права. Природа не признает ведомственно-отраслевого расчленения хозяйственной деятельности.
Если мы хотим обеспечить хозяйственным системам экологически устойчивый характер, придать им черты экосистем, то приоритетность территориального права представляется оправданной. В сущности, она есть лишь иное выражение приоритетности общественных интересов (в данном случае интересов населения территории) над частными, а именно узковедомственными.
Отсюда следует, что в вопросах управления природопользованием и охраной окружающей среды местным органам власти должны быть предоставлены более широкие полномочия, чем это было до сих пор. Следует стремиться к тому, чтобы многочисленные организации ведомственной принадлежности (центры контроля природной среды, станции санэпиднадзора, управления по водопользованию и водному хозяйству, рыбные и охотинспекции и проч.) координировали свои действия с решениями местных органов власти. Причем следует исходить из того, что территориальные нормативно-правовые акты обладают более высоким статусом по сравнению с ведомственными.
При сопоставлении же территорий различного уровня (городской, областной, республиканский, федеральный) идет наращивание приоритетности снизу вверх. Отсюда вытекает принцип верховенства федерального права. Проведение этого принципа в жизнь означает, что правовые установления местных властей не должны противоречить федеральным нормам. Функционирование территориальных, в частности областных, правовых систем не должно нарушать Конституцию и законы страны. С другой стороны, законы страны должны формироваться таким образом, чтобы не затрагивать местной специфики. Например, нецелесообразно на федеральном уровне задавать жесткие экологические стандарты и нормы.
Конкретизация правовых установлений должна наращиваться сверху вниз по территориальным уровням управляющей системы.
Подзаконные нормативные акты (приказы, правила, инструкции), принимаемые по ведомственной линии, не могут входить в противоречия с федеральным или территориальным правом. Их функция заключается лишь в том, чтобы определить и закрепить порядок, способ реализации федеральных (территориальных) законов. Например, порядок получения лицензий на использование природных ресурсов определяется соответствующим ведомством. Устойчивое региональное развитие (экоразвитие) предполагает тесное сотрудничество федеральных и региональных органов управления в организации эффективной системы жизнеобеспечения и хозяйственной деятельности на отдельных территориях страны.
Замена директивного принципа управления принципом сотрудничества обусловлена требованием более точного соответствия целей развития региона интересам проживающих там людей. Поэтому нет ничего удивительного в том, что функции федеральных и областных органов власти в сфере управления экоразвитием в некоторых пунктах могут совпадать. Например, на федеральном и областном уровнях ведутся разработка и утверждение экологических программ, государственных и территориальных соответственно, могут приниматься решения о прекращении или приостановке деятельности хозяйственных объектов, систематически нарушающих законы об охране природы; организации заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы; выдаче или изъятии решений на природопользование и т.д.
Как видим, областные органы власти имеют право принимать самостоятельные решения по широкому кругу вопросов. При этом важно не входить в противоречия с нормативно-правовыми актами, принятыми на федеральном уровне. Область не может пойти на ослабление каких-либо экологических требований, если они предусмотрены федеральным законодательством. Например, область не может пользоваться менее жесткими нормативами, правилами, стандартами, разработанными и утвержденными на уровне Федерации, но она может при надлежащих условиях пойти на их ужесточение. Причем при проведении подобных программ область должна иметь право на поддержку федерального правительства.
"Надо сказать, что принятые в ряде западных стран меры по децентрализации функций в сфере охраны окружающей среды дали значительные положительные результаты. Подобные же меры должны проводиться и у нас. Как показывает опыт, чрезмерная централизация управления охраной окружающей среды и природопользованием - одна из причин повсеместного ухудшения экологической обстановки.
Важным фактором, определяющим разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, является право собственности на территориальные природные ресурсы. В этой связи следует отметить, что область как субъект Федерации имеет более ограниченные права на территориальные природные ресурсы, чем республики. Такое положение закреплено в Декларации о суверенитете республики и отражено в Федеративном договоре".[4] О государственном суверенитете РСФСР: Декларация // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1990. № 2. Ст. 22. Имело бы смысл уравнять правовые статусы республик, краев, областей во всем, что касается собственности на природные ресурсы. Для областей, находящихся в зоне экологического бедствия, это следовало бы сделать в первую очередь.
Разграничение природных ресурсов на федеральные, республиканские, краевые, областные производится по взаимной договоренности всех субъектов Федерации и закрепляется Федеральным договором.
В настоящее время к федеральным ресурсам относятся: территории и объекты природно-заповедного фонда федерального значения; курортные зоны федерального подчинения; леса первой группы; месторождения полезных ископаемых, отнесенных к ведению Федерации, реки, моря, озера, каналы и другие водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Федерации; растения и животные, занесенные в Красную книгу РФ; природные ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны. В соответствии с законодательством областные органы власти не могут распоряжаться природными ресурсами, находящимися в ведении Федерации.
Тем не менее должно соблюдаться правило: область вправе запретить действия любого субъекта собственности, если они наносят или могут нанести вред состоянию здоровья человека и природной среды. Например, область может запретить строительство экологически вредных объектов независимо от их ведомственной или территориальной подчиненности. Основанием для запрещения может служить отрицательное заключение областной экологической экспертизы или решение суда.
Должно соблюдаться и другое правило: область не правомочна принимать решений, последствиями которых станет ухудшение природной среды на чужих территориях. Разрешить строительство объектов, способных влиять на другие территории Федерации, допустимо лишь при наличии положительной государственной экспертизы. Например, строительство Катунской ГЭС не может быть санкционировано заключением экологической экспертизы Республики Алтай, необходима экспертиза федерального уровня.
Подобное правило должно распространяться и на продукты промышленного и сельскохозяйственного производства. Область вправе экспортировать на другие территории лишь экологически чистые продукты. Разрешение на экспорт выдают государственные органы. И наоборот, область может импортировать лишь те продукты, на которые есть положительное заключение областной экспертизы. Под упомянутое правило подпадают также любые иные действия: организация свалок, разработка полезных ископаемых, эксплуатация лесных, водных, почвенных и прочих природных ресурсов.
Законом РФ об охране окружающей природной среды определено также распределение полномочий между областью и органами местного самоуправления. Совпадение функций этих двух уровней практически полное: определение основных направлений охраны природной среды, разработка и реализация экологических программ, учет и оценка состояния территорий и объемов отходов производства, координация деятельности экологических служб, организация экологической экспертизы проектов и государственного экологического контроля, выдача разрешений на различные виды природопользования, в том числе на выбросы, сбросы и размещение отходов, принятие решений об ограничении, приостановлении и прекращении экологически вредной деятельности, разрешение споров в области охраны природной среды, организация особо охраняемых природных территорий и объектов, экологическое воспитание, образование и просвещение, обеспечение населения необходимой экологической информацией.
Управление природными ресурсами осуществляется теми органами, в ведении которых они находятся. Все, что находится на территории городов, относится к муниципальной собственности. Например, городскими землями распоряжаются городские Советы и администрация. Однако водные ресурсы в ведении города, как правило, не находятся (если это не городские пруды), как и лесные ресурсы, в том числе пригородные леса и прочие лесные массивы (если это не городские скверы и парки).
Согласно Закону РФ о местном самоуправлении в РСФСР органы территориального общественного самоуправления также относятся к местному самоуправлению. Однако их полномочия остаются во многом неясными. Подавляющая часть природоохранных функций осуществляется по линии государственных образований, прежде всего комитетов экологии и природных ресурсов.
§ 3. Роль самоуправления
Совершенствование механизма управления природопользованием вряд ли возможно без самого широкого участия местного населения в подготовке и реализации экологических программ. Инструментом такого участия является территориальное самоуправление. Феномен самоуправления широко распространен в современном мире. В его основе лежит возможность политической и экономической самостоятельности территориальных образований. Однако главной движущей силой, основной "пружиной" самоуправляемых территориальных систем является активность широких слоев населения, кровно заинтересованных в социально экономическом и экологическом благополучии своих территорий.
"Инициатива и активность населения, проживающего на отдельных территориальных образованиях внутри государства, предусматриваются в ряде официальных международных документов и в законодательстве Российской Федерации. В частности, декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию в ряде своих принципов утверждает право людей на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой, на доступ к экологической информации и участие в принятии и реализации жизненно важных решений. В декларации говорится также, что коренное население и его общины, а также другие местные общины призваны играть важную роль в процессах воспроизводства природной среды в силу накопленных ими исторических традиций и опыта эффективного природопользования. Государства в лице правительств обязаны не только признавать, но и должным образом поддерживать их активное участие в достижении устойчивого развития".[5] Рио-де-Жанейровская декларация по окружающей среде и развитию // Экология и закон. 1993. № 1. С. 8-12.
В Законе РФ об охране окружающей природной среды тоже провозглашается право граждан на охрану их здоровья от неблагоприятных воздействий окружающей среды (ст. 11), а также на активное участие в природоохранных мероприятиях. Более того, граждане вправе требовать предоставления им необходимой экологической информации, отмены экологически опасных решений, закрытия вредных производств и привлечения к ответственности виновных в природоразрушительных действиях (ст. 12).
Можно было бы назвать и другие юридические документы и нормативные акты, которые открывают принципиальную возможность развития процессов самоорганизации на различных территориальных уровнях, в первую очередь на уровне отдельных районов и населенных пунктов. Становится очевидной не только возможность, но и целесообразность "делегировать" населению широкие полномочия в вопросах охраны окружающей среды и управления природопользованием.
Компетенция органов местного самоуправления в данной сфере определяется, прежде всего, Конституцией РФ, Законом РФ о местном самоуправлении (1991 г.), а также Земельным кодексом РФ (1991 г.) и другими законодательными и нормативно-правовыми актам.
До начала реформирования местного самоуправления (осень 1993 г.) ряд важных полномочий в области природопользования осуществляется представительными органами местного самоуправления - местными Советами. В настоящее время указами Президента РФ по вопросам местного самоуправления полномочия Советов существенно ограничены.
"Большинство вопросов в области землепользования и охраны природы решает теперь местная администрация. Органы местного самоуправления в лице администрации планируют использование земель, находящихся в их владении; организуют проведение работ по землеустройству; осуществляют полномочия, связанные с оформлением права собственности на землю, а также иными действиями по владению, пользованию и распоряжению землей; взимают плату за землю; участвуют в осуществлении контроля в области природопользования и охраны окружающей среды".[6] Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 113.
Ст. 39 Закона РСФСР о местном самоуправлении гласит, что местная администрация района, города определяет квоту на разработку полезных ископаемых, находящихся в муниципальной собственности. Она же определяет плату за их использование.
В формировании и выполнении территориальных экологических программ законодательство предусматривает участие федерального финансирования. Федеральные ведомства и структуры управления могут предлагать территориям альтернативные варианты программ, не прибегая к методам жесткого администрирования. Должно соблюдаться следующее правило. Выбор экологических программ для той или иной территории остается за местной администрацией, если выполнение программы предполагается осуществлять за счет местного бюджета. Для зон экологического бедствия должна предусматриваться возможность федерального финансирования территориальных экологических программ.
Обязательным атрибутом разработки и реализации долгосрочных производственно-экономических проектов и схем выступают различные методы привлечения населения к решению вопросов прогностического характера. Социально-экологическое прогнозирование и планирование должны предшествовать подготовке документов по производственно-экономическим разработкам. Такой порядок особенно важен при промышленном освоении новых территорий.
В настоящее время происходит процесс все большего возрастания роли местных и территориальных органов управления в вопросах развития производительных сил. Этот процесс, похоже, не обратим. В целом действующая ранее пирамида территориальной иерархии в обосновании развития и размещения производства - от федерального уровня к местному - принимает в условиях регионализации управления обратный характер - от местного уровня к федеральному.
Роль местных самоуправляемых структур в решении вопросов территориального планирования и развития достаточно велика во многих странах Западной Европы (Германии, Швеции, Швейцарии и др.). В Германии, например, местные общины даже обладают некоторыми преимуществами по отношению к администрации земель. Возможность и форма участия земель в федеральной процедуре составления планов законодательно не определена, в отличие от общин, участие которых как самостоятельных носителей прав (субъектов права) в процедуре составления планов, затрагивающих интересы общин, давно законодательно определено.
"В Великобритании местным органам самоуправления предписывается подготавливать планы рециклизации отходов. Теперь эти органы выступают инстанциями, выполняющими функции по удалению отходов и по надзору за ними. В целом правовой статус муниципалитетов довольно ограничен: они могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом".[7] Баранчиков В.А. Правовое регулирование организации и деятельности муниципальных органов Великобритании / Реформы местного управления в странах Европы. М., 1993. С. 10-24.
Тенденции усиления привлечения общин к участию в природоохранной деятельности имеют место в Австрии. Там общины получили право взять под охрану различные природные комплексы, имеющие эстетическое, культурное или экологическое значение.
В США распространена процедура дарения прав на освоение земель (экологический сервитут) различным местным организациям и частным лицам с целью охраны земель. Благодаря экологическому сервитуту в США поставлено под охрану 0,4 млн га частных земель, представляющих экологическую ценность. Условиями дарения обычно запрещаются такие виды землепользования, как жилищное строительство, возведение туристических комплексов, коммерческая или промышленная деятельность, лесозаготовки, выпас скота и т.д.
Дарение земель происходит на определенный срок. Компетентным организациям, таким как окружной или земельный фонд, дарственное право выдается на долгие годы с одновременным освобождением от налогообложения. Передача земель на ограниченное время от налога не освобождает.
В США имеются примеры, когда отведение территорий под опеку местных органов самоуправления, предоставление этим органам широких полномочий позволило решить многие вопросы эффективного землепользования и охраны природы. В этом отношении особый интерес вызывает опыт долины р. Теннесси (приток Миссисипи), которая 60 лет назад была самым экологически неблагоприятным и экологически отсталым районом США. Теперь эта долина не только одна из самых процветающих в стране, но и регион, где уже сформировалась и сохраняется тенденция к устойчивому развитию. Об этом в сентябре 1994 г. на конференции в Улан-Удэ был сделан доклад ведущего специалиста, занимающегося разработкой и реализацией программы развития данного региона, - Джона Лоуни. Его доклад заслуживает самого внимательного изучения. Пока же отметим основные особенности рассматриваемого проекта.
По сложившейся ситуации в долине р. Теннесси был принят соответствующий закон, согласно которому была создана администрация долины р. Теннесси (TVA) с широкими полномочиями для реализации программы устойчивого социально-экономического развития при сохранении окружающей среды. Для руководства проектом согласно этому закону был создан Совет (из трех членов), назначаемый президентом и утвержденный сенатом, которому представлялась полная свобода в определении организации структуры и методов управления. Следует подчеркнуть, что государственный закон определил для TVA несколько широких сфер ответственности без определенных ограничений, возложив на новую администрацию планирование в области рационального использования, сохранения и развития всех ресурсов водного бассейна и прилегающих территорий. Очень важно предоставить региональной администрации возможности самой определять необходимые виды деятельности. TVA получает от федерального правительства специальное, но ограниченное (по сравнению с масштабом задач) внешнее финансирование, определяемое ежегодным планом и отчетом за предыдущее время. TVA не подвергается какой-либо регламентации сверху (кроме права, касающегося покупки земли для промышленного освоения, и права утверждения проектов, влияющих на водные ресурсы).
"Способы разрешения конфликтных моментов - о полномочиях и масштабе деятельности TVA, ее взаимоотношениях с правительством штата и органами местного самоуправления - не предусмотрены Законом, а гибко определяются в процессе работы через системы административных и бюджетных приоритетов, взаимодействие со всеми заинтересованными организациями, а также путем защиты судебных исков. TVA ориентируется на перспективную эксплуатацию природных ресурсов и обеспечение долгосрочных интересов населения. Она постоянно обращается к научным консультантам и, соответственно, корректирует при необходимости ранее принятые проекты и планы".[8] Бородина Н. Вот такой опыт надо перенимать (интервью с Дж. Лоуни) // Наука Сибири. 1994. № 44. С. 3.
Все предпринятые администрацией меры дали свои плоды. Так, с 1976 г. выбросы SO2 с 11 угольных ТЭС долины Теннесси уменьшились с 2,4 до 1,1 млн. т в год. Планируется дальнейшее сокращение выбросов SO2 и NO2 на 40 % (от уровня 1980 г.). В 1995 г. будут введены в строй новые очистные сооружения. Часть энергетических нагрузок возьмут на себя новые блоки АЭС, что позволит администрации создать "экологический резерв" по выбросам, который можно будет продать частным ТЭС. Выгоды от такой продажи кажутся очевидными, если учесть, что стоимость разрешения на выброс 1 т SO2 к 1995 г. прогнозировалась в 600 дол. Опыт самоуправления долины р. Теннесси может быть полезен для использования в других странах, в том числе в России.
В частности, он может быть полезен для районов, находящихся в бедственном экологическом положении. Конечно, заимствовать можно далеко не все, поскольку Россия находится в состоянии глубокого экономического и политического кризиса. Тем не менее сама идея создания специальной региональной администрации с широкими полномочиями для обеспечения социально-экономической и экологической стабилизации привлекательна и реализуема. Для этого необходимо принять нормативно-правовой акт на уровне Госдумы и Президента. Предоставленные местной (региональной) администрации широкие полномочия в выборе организационных структур и методов управления природопользованием могли бы обеспечить самый высокий уровень творческой активности населения, его участия в контроле за экологическим состоянием территории и принятии жизненно важных решений[9] Марков Ю.Г. и др. Указ. соч. С. 104-106..


1. Право охраны окружающей среды в СССР и Великобритании. М., 1988. С. 72-73.
2. Экономика на службе экологии. М., 1992. С. 190-201.
3. Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М., 1987. С. 108-110.
4. О государственном суверенитете РСФСР: Декларация // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1990. № 2. Ст. 22.
5. Рио-де-Жанейровская декларация по окружающей среде и развитию // Экология и закон. 1993. № 1. С. 8-12.
6. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 113.
7. Баранчиков В.А. Правовое регулирование организации и деятельности муниципальных органов Великобритании / Реформы местного управления в странах Европы. М., 1993. С. 10-24.
8. Бородина Н. Вот такой опыт надо перенимать (интервью с Дж. Лоуни) // Наука Сибири. 1994. № 44. С. 3.
9. Марков Ю.Г. и др. Указ. соч. С. 104-106.



Тема № 12. Эффективность правовой системы природопользования
§ 1. Правовые нормы
Разработка и включение в законодательные акты тех или иных правовых норм не означает, что они будут выполняться. Мы часто (пожалуй, даже слишком часто) являемся свидетелями того, что принятые на самом высоком уровне законы бездействуют. Например, предписания и нормы Закона РСФСР об охране окружающей природной среды, как показывает практика, не соблюдают в очень большом числе случаев.
"Специальный анализ дает следующую картину нарушений природоохранного законодательства (по числу случаев, в %): отсутствие разрешения на выброс, сброс, размещение отходов - 100; эксплуатация неисправных очистных сооружений - 79; несоблюдение регламента применения гербицидов, минеральных удобрений - 79; несоответствие проектов строящихся и эксплуатируемых объектов требованиям экологической экспертизы - 74; превышение нормативов по загрязняющим веществам - 65; нарушение условий сброса, утилизации и обезвреживания отходов вредных веществ - 62 ; несоблюдение установленных требований в водоохранных зонах водных объектов - 53; превышение норм радиоактивного загрязнения - 39; нарушение условий согласования на природопользование (водные, земельные, лесные ресурсы, животный мир) - 36; аварийные и залповые сбросы, выбросы - 35".[1] Бурцева Н.Н., Алиев Э.Д., Черепахина О.Н. О характерных нарушениях природоохранного законодательства в России // Правовые вопросы охраны окружающей среды. 1994. № 14. С. 12-29.
Причины нарушения природоохранного законодательства чаще всего ищут в несовершенстве исполнительных механизмов либо в недостаточности мер юридической ответственности. Однако нередко причины неэффективности правовой системы заключены в несовершенстве самих правовых норм, в их неадекватности реалиям жизни. Правовые нормы должны отражать экономические требования, то есть требования, определяемые интересами сохранения природной среды. Между тем, требования эти далеко не всегда очевидны, например, из-за отсутствия достаточных знаний о природных процессах либо в силу объективной сложности и неопределенности понятий, используемых при формулировке требований, либо, наконец, в силу неразработанности соответствующей нормативной базы (норм природопользования).
Суть экологических требований, в конечном счете, состоит в том, чтобы не наносить ущерба окружающей природной среде. Понятие ущерба явно или неявно содержится во многих законодательных актах. Однако, как справедливо отмечается в литературе, "использование этого понятия влечет за собой специфические юридические трудности. Они связаны, во-первых, с тем, что экологический ущерб проявляется чаще всего не сразу. Более или менее длительное время он пребывает в латентной форме. Во-вторых, среди правоведов до сих пор нет единства в определении самого понятия "экологический ущерб", не установлены четкие разграничения между экологическим и имущественным ущербом. В-третьих, во многих случаях бывает нелегко указать виновника экологического ущерба и определить долю его вины.
Нечеткое определение понятий может оставить без правовой защиты важные природные объекты, как это случилось, в частности, с гибридными формами живых организмов в США. Авторы старого закона об охраняемых видах смотрели на вид как на застывшее творение природы и упустили, что виды развиваются. В результате Служба рыбы и дичи Министерства внутренних дел США, как оказалось, "не жалует" гибриды и равнодушна к их судьбе. Является ли популяция гибридом, или подвидом, или гибридизированным подвидом - об этом спорят сами ученые. Замечено, что если особей подвида осталось мало, то среди них чаще встречаются гибриды. Повторным скрещиванием гибридов с "чистой линией" можно добиться роста популяции и таким образом сохранить генофонд. Гибридизация в природе - нормальный биологический процесс, его нельзя рассматривать как "отклонение от нормы". Возможно, что он ведет к образованию новых видов. В связи с этим авторы, чтобы подвести под защиту закона гибридные формы, предлагают рассматривать популяцию как вид, если она занимает особую экологическую нишу и все ее особи испытывают общую судьбу в ходе эволюции.
В настоящее время около 600 видов, среди которых много гибридных форм, ждут, пока их признают заслуживающими охраны. Это дополнительно к уже охраняемым исчезающим видам, которых насчитывается свыше 650".[2] Марков Ю.Г., Турченко В.Н., Чиркин Е.А., Юрков С.А. Социально-правовые механизмы природопользования. Новосибирск, 1995. С. 118.
"Приведем другой пример "неэффективной" правовой нормы. На этот раз речь идет о праве граждан на здоровую среду обитания. Известно, что попытки "внедрить" такое право в Конституцию США не увенчались успехом. Правда, в семи штатах соответствующие поправки вошли в их конституции после проведения референдумов. В Иллинойсе и на Гавайях упомянутые поправки считаются законом прямого действия. Зато в других штатах попытки использовать поправки в исковых заявлениях часто отвергаются судами: мешает неопределенность термина "здоровая среда обитания". Некоторые конституции штатов делают неудачные попытки расшифровать это понятие. Замечено, что даже в Иллинойсе суды опасаются принимать от граждан иски, связанные с требованием здоровой среды обитания, ссылаясь на загруженность. В целом, как отмечается в литературе, система исков, касающаяся здоровой среды обитания, почти не действует".[3] Там же. С. 119.
Плохо действуют порой даже такие законы, которые, казалось бы, прошли испытания временем. Так, например, Закон о чистой воде 1972 г. (США) в целом не оправдал надежд. Сегодня рыба, выловленная из реки Огайо (в некоторых ее местах), попадает в категорию опасных продуктов. Официальные предупреждения о вреде для здоровья употребления в пищу рыбы установлены на 4000 водных объектов 46 штатов (из 50). Поэтому в конгрессе США готовятся к пересмотру закона. Факты говорят о том, что принятые нормативы на сброс сточных вод, по-видимому, не отражают реальной опасности загрязнения. В связи с этим рассматривается новый подход, в основе которого закладывается концепция "нулевого сброса" загрязнения как стандарт национальной водоохранной политики.
Прежний Закон о чистой воде не помешал сбросить в поверхностные воды США 1991 г. 243 млн фунтов токсичных веществ (в том числе 2 млн фунтов канцерогенов). Подготовка нового закона, основанного на концепции "нулевого сброса", нуждается в изменении уровня экологического сознания в обществе, чтобы стать действенной мерой.
Немалые трудности в юридической практике обусловлены быстрым ростом числа природоохранных законов, который в странах экономического сообщества принял катастрофический характер. Это не может не вызывать усложнения экологического регулирования и управления. В Германии представителями малого и среднего бизнеса сложная система эколого-правовых требований воспринимается как помеха в их деятельности. Только в 1970-е годы в ФРГ было принято около 600 нормативных актов в области охраны окружающей среды. Принимаемые документы стали более объемными, а круг факторов, в котором приходится функционировать хозяйственным системам, более обширным и неопределенным. Это дало толчок развитию рынка эколого-правовых услуг (консультационные формы, издательства по выпуску специальных пособий и справочников и т.д.).
Особое внимание законодателей уделяется водным объектам. В Великобритании из шести действующих основных законов три относятся к водным ресурсам - Закон о воде 1983 г. (система контрольно-предупредительных мер), Закон о водных ресурсах 1991 г. (система стандартов), Закон о водном хозяйстве 1991 г. Все прочие виды ресурсов и связанные с ними экологические требования отражены в комплексном Законе об охране окружающей среды 1990 г.
Эффективность законов снижается, если в них не проработаны правила поведения субъектов юридического права. Например, законы, регулирующие возмещение ущерба, оставляют природу на произвол судьбы, если в них нет предписаний относительно способов использования взыскания с ответчика компенсационных сумм. В литературе описан случай, когда истец (Саратовский областной комитет по охране природы), получив с ответчика крупную сумму в порядке возмещения ущерба, не посчитал нужным организовать работы по воспроизводству нарушенной природной среды (ликвидация последствия аварии на трубопроводе). Авторы, анализируя данный случай, высказывают следующее предложение - "закрепить в Законе специальное положение о том, что в подобных аварийных ситуациях суд удовлетворяет исковое требование при условии, что истец принимает на себя документально оформленное обязательство произвести в определенный срок работы по восстановлению природной среды, используя для этого полученные деньги. В противном случае они должны быть перечислены тому, кто возьмет на себя труд произвести такие работы. Если суммы возмещения вреда взыскиваются в адрес экологического фонда, то обязанность по организации восстановительных работ должна быть возложена на этот фонд".[4] Колбасов О.С. Авария на трубопроводе - экологический конфликт // Строительство трубопроводов. 1993. № 7. С. 16-19.
Законотворчество в определенной мере является стихийным процессом. Поэтому в сложившейся правовой системе различные аспекты экологических требований проработаны с разной степенью деятельности. К тому же в законах часто не отражены региональные и местные специфики. Для России с ее многообразием природно-климатических, социально-экономических и культурных условий отражение региональной специфики в законодательстве совершенно необходимо. И именно в регионах такая работа должна быть проделана.
Конституцией РФ (ст. 71, 72, 73) закреплено разграничение функций между органами государственной власти РФ и субъектами Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды. Это дало возможность подойти к решению более конкретных задач охраны природы на региональном и местном уровнях. С момента принятия Конституции многие природоохранные мероприятия получили правовую основу, но активность регионов в принятии законодательных актов низка. Чаще всего законодательно подкрепляются вопросы об экологическом фонде, дифференцированной плате за недра, платежах за загрязнение воздушной среды и лесов, особо охраняемых территориях, мероприятиях по сохранению лесных ресурсов и животного мира. Реже в нормативных актах решаются вопросы об экологической экспертизе, экономическом стимулировании природоохранной деятельности, водоохранных зонах, деятельности контролирующих природоохранных органов, ответственности строительных организаций за качество выполняемых работ на природоохранных объектах, утилизации отходов животноводческих ферм, использовании гербицидов, пестицидов и минеральных удобрений.
И еще одна немаловажная деталь. Очень часто банки, невзирая на заключение экспертов, открывают финансирование экологически вредных объектов.
Интересный материал для размышлений дает точка зрения о том, что эффективность законов и правоприменительной деятельности во многом обусловлена социально-экономическим и политическими причинами, которые находятся за рамками собственно правового поля. Низкая эффективность природоохранного законодательства кажется неслучайной: по-видимому, задеваются чьи-то интересы, и законодатели в угоду им заставляют все общество топтаться на месте.
Существуют и методологические корни неэффективности сложившейся правовой системы. По давней традиции законотворчества правовая система строится следующим образом: формулируется общий закон, который затем конкретизируется и детализируется в подзаконных правовых актах. "По мнению С.В.Кузьмина, такое "правовое здание" не может быть устойчивым. Предполагается противоположный ход строительства, когда контуры законов вырисовываются постепенно из множества первичных норм (ГОСТов, положений, инструкций и т.д.). Сам этот первичный материал возникает как реализация требований конкретной обстановки, в которой все должно быть учтено. Определенная направленность формирования правовой системы задается сверху лишь общей концепцией экологического законодательства, небольшим количеством руководящих принципов (приоритетов, систем ценностных ориентаций). В этом случае законы будут покоиться на широком основании и обретут должную устойчивость".[5] Кузьмин С.В. Комментарий к применению природоохранного законодательства // Экология и закон. 1994. № 3-4. С. 50-52.
§ 2. Исполнительные механизмы
Юридические законы в отличие от законов природы сами по себе выполняться не будут. Их выполнение возможно лишь при условии создания специальных механизмов, на которые возложена функция контроля и реализации правовых норм.
В России существует весьма сложный и разветвленный аппарат, контролирующий выполнение природоохранного законодательства и обеспечивающий управление природопользованием в соответствии с принятыми правовыми нормами. Тем не менее эффективность исполнительных механизмов не всегда бывает на высоте. В определенной степени это обусловлено сложностью аппарата. Существует множество органов, контролирующих выполнение природоохранного законодательства и не имеющих четкого разграничения функций, и вопросов, за решение которых никто не отвечает.
Хотя ни у кого не вызывает возражений, что эколого-правовой контроль за состоянием природных ресурсов нельзя возлагать на пользователей этих ресурсов, на практике это бывает нередко: лесохозяйственники не прочь взять на себя контроль за исполнением лесного законодательства, водохозяйственники - водного законодательства, охотхозяйства - законов об охране животного мира и т.д. Эти же функции берут на себя органы Госкомитета по охране окружающей природной среды и Министерства природных ресурсов, а также Госсанэпиднадзора. Кстати, региональные подразделения этих федеральных ведомств до сих пор не могут четко поделить между собой контрольные функции.
Создаваемые в городах и районах комитеты по экологии при администрациях пытаются конкурировать с территориальными комитетами по охране окружающей природной среды. Можно вспомнить еще о различных депутатских комиссиях по экологии. Между всеми этими комитетами и комиссиями идет борьба за власть, за право контролировать и командовать.
В последнее время появились новые органы, причастные к управлению природопользованием например, земельные комитеты. В этой связи возникает необходимость определить порядок и взаимодействие новых органов с прочими службами эколого-правового контроля, исключить дублирование. Есть функции, которые дублируются многократно. Во многих регионах образовалась довольно большая группа органов, наделенная правом выдавать лицензии на природопользование. В Кузбассе, кроме Управления по лицензированию администрации области, согласование осуществляется Областным комитетом по охране окружающей природной среды, ПГО "Запсибгеология", Кузнецким горным округом и т.д. Таким образом, и эти организации становятся звеньями исполнительного механизма природоохранного законодательства.
Обилие исполнительных органов, однако, не гарантирует безупречной работы всего исполнительного механизма. Как показывает практика, он часто дает сбои, а отдельные его элементы нередко бездействуют. Известно немало случаев, когда контролирующие органы идут на поводу отраслевых ведомств, сознательно закрывают глаза на правонарушения. Бездеятельность и попустительство исполнительных органов - источник повышения социальной и экологической опасности. Тем не менее, в юридической практике не известно ни одного случая, когда бы нежелание пользоваться своими правами влекло за собой ответственность должностных лиц. Не лишним в этой связи является, например, такое предложение - бездействие государственных инспекторов должно быть наказуемо.
Думается имело бы смысл пойти по пути сокращения числа исполнительных органов, сведя их к разумному минимуму. Одним из примеров в этом отношении могла бы быть Великобритания, где исполнительными органами, ответственными за выполнение природоохранного законодательства, являются: Инспекция по вопросам загрязнения, Национальное речное управление и органы местного самоуправления. Они наделены контрольно-надзорными функциями в сфере охраны окружающей среды и вполне успешно с ними справляются. Рассматривалась возможность их объединения в Агентство по охране окружающей среды к концу 1995 г.
В Великобритании действует также Инспекция Ее Величества по вопросам загрязнения, которой предоставлено исключительное право на выдачу разрешений в рамках концепции комплексного контроля загрязнения, провозглашенной в Законе об охране окружающей среды 1990 г.
Можно упомянуть о других инстанциях, которые, не имея прямого мандата, предоставляемого природоохранным законодательством, осуществляют контрольные функции в рамках гражданского права. Это водные компании, Комиссия по сельской местности, общественные организации и так называемые группы давления, действующие при необходимости через суд.
В принципе было бы логично развивать исполнительные механизмы в области экологического права по образцу в сфере обычного права, а именно целесообразно создание таких специализированных исполнительных органов, как экологические прокуратуры, экологически ориентированные народные суды, экологические милиции и т.д. Практика уже идет по этому пути. В некоторых регионах России (например в бассейне Волги, на Дальнем Востоке, в Кузбассе) созданы и функционируют региональные экологические прокуратуры, которые выполняют надзор за исполнением природоохранного законодательства, привлекают к уголовной ответственности виновных в нарушении этого законодательства.
Теперь нужно делать и другие шаги. Для оперативного слежения за соблюдением природоохранного законодательства, нормативных актов и правил экологического поведения должна быть создана разветвленная служба Государственной экологической инспекции - ГЭИ, оснащенная необходимым техническим снаряжением и опирающаяся на поддержку общественности. Последняя может быть организована в виде общественных экологических инспекций, действующих на различных уровнях, начиная с предприятий.
Потребность в оперативном контроле очень высока. Его отсутствие губит очень важные начинания в различных регионах страны. Например, в Кузбассе в последнее десятилетие проведена большая работа по установлению водоохранных зон больших и малых рек, однако оперативный контроль над водоохранными зонами рек не установлен. В результате промышленные и сельскохозяйственные предприятия и даже сами органы управления городов и районов постоянно нарушают требования водоохранных зон. Здесь допускается различная хозяйственная деятельность, размещение производственных объектов, карьеров, животноводческих ферм, распашных земель, вырубка лесов.
Развитие исполнительных механизмов потребует создания также специальных следственных органов для раскрытия экологических преступлений. В ряде стран движение в этом направлении достаточно отчетливое.
Федеральное бюро расследований (ФБР) США рассматривает экологические преступления в качестве особо значимых. При ФБР с середины 1980-х годов созданы специальные курсы по расследованию экологических преступлений. Опытные следователи входят также в штатную структуру природоохранного агентства. Им предоставлены полномочия по производству арестов, разрешено носить оружие. За последние годы природоохранное агентство увеличило штат следователей с 55 до 200. В ряде штатов действуют прокуроры по экологическим преступлениям и специализированные полицейские отряды. В штате Нью-Джерси организовано обучение борьбе с экологическими правонарушениями для всех полицейских офицеров.
Далеко не везде общественное сознание подготовлено к подобным нововведениям. "В Нидерландах в качестве одной из причин снижения эффективности исполнительного аппарата некоторые авторы склонны видеть сохранение двойственного отношения к экологическим нарушениям: они все еще не рассматриваются как "настоящие" уголовные преступления. Полицейские и прокурорские службы организационно, законодательно и психологически ориентированы на преследование традиционных уголовных преступлений".[6] Марков Ю.Г. и др. Указ. соч. с. 122.
Важным, но недостаточно эффективно работающим звеном исполнительного механизма экологической правовой системы является судебная инстанция. Ведение судебных процессов по делам, связанным с нарушением окружающей среды, очень сложно, а количество таких дел в последние годы катастрофически растет, угрожая захлестнуть все природоохранительные органы. Главная проблема таких дел - трудность точного и бесспорного доказательства вины того или иного предприятия - источника загрязнения. Ответчик часто ссылается на иные причины или комплексы причин, которые, возможно, и вызвали данный ущерб, причем доказывание вины обычно возлагается на истца.
Наибольшее распространение судебная форма разрешения экологических конфликтов получила в США. Судебные процедуры здесь очень популярны. Подсчитано, что из всех судебных дел в мире 92 % происходит в США. Из средств, выделяемых на охрану окружающей среды, 32 % тратится на судебные издержки.
Многими штатами приняты законы, позволяющие гражданам оспаривать в суде решения, наносящие ущерб природе. Однако эффективность судебной системы, как выяснилось, существенно зависит от процедурных моментов. Например, в штате Массачусетс закон допускает иски, касающиеся охраны природы, лишь при условии, что они исходят от группы граждан, числом не менее 10. Причем истцы должны доказать, что природе грозит существенный ущерб и происходит прямое нарушение законов и правил об охране природы. Иск допускается только после исчерпания административных мер. Жалобы на природоохранное ведомство (например на бюрократизм и волокиту) суды принимать отказываются. В результате многие пути воздействия общественности на экологически вредные решения оказываются блокированными.
В штате Мичиган, напротив, законы максимально облегчают ходатайство граждан в суде. Например, не требуется, чтобы экологически вредное решение затрагивало истца. Истец может обращаться в суд напрямую, минуя административный (надзорный) орган. Иски принимаются как по существу, так и по поводу нарушения процедур, гарантирующих охрану природы.
Поначалу опасались, что столь "льготные" условия при обращении граждан в суд приведут к тому, что судьи будут "завалены" исками по охране природы. Опасения, однако, не оправдались. И причина этого проста: предоставление гражданам "льготных" условий при обращении в суд заставляет нарушителей искать соглашения с жалобщиками и решать дела миром, не доводя их до суда.
Эффективность исполнительного механизма нередко зависит также от стиля работы контролирующих органов. Нужны гибкость, умение принять во внимание некоторые психологические факторы. Например, полезно иметь в виду, что для многих людей угроза наказания, как правило, оказывается более действенным средством, чем само наказание.
В США при выявлении нарушителей экологического законодательства контролирующие органы издают так называемые уведомления о нарушении, предупреждающие о намерении применить более жесткие санкции, и административные приказы, в которых указан срок устранения допущенных нарушений. Издание этих документов может сопровождаться аннулированием выданных разрешений или приостановкой их действия.
Предупредительные меры предпочитают использовать и в Германии, где официально провозглашен "принцип кооперирования" государственных структур с подвластными им организациями в вопросах охраны окружающей среды. В соответствии с этим принципом государство в отношениях с теми, кто должен выполнять требования экологического законодательства, часто не сразу использует свои властные полномочия, но пытается достигнуть цели путем договоренности и добровольного выполнения экологических требований.
Принцип сотрудничества вместо принципа принуждения может быть исключительно полезным в тех случаях, когда мы хотим опереться на инициативу снизу.
§ 3. Юридическая ответственность
Современная правоохранительная деятельность в области охраны окружающей среды по целому ряду причин (громоздкости природоохранного законодательства и исполнительного механизма, низкой правовой и экологической культуры, недостаточной разработанности научного и технического обеспечения и т.д.) обнаруживает бессистемность и слабость. Отсюда многочисленные факты правовой незащищенности отдельных граждан и всего общества от экологических неурядиц и преступлений и столь же многочисленные факты практически полной безнаказанности как физических, так и юридических лиц, ответственных за природоразрушительные действия.
Громоздкость природоохранного законодательства и низкая правовая культура населения создают в обществе весьма непростую ситуацию. Юристы не могут разобраться, насколько справедлив применительно к природоохранной сфере общий принцип: незнание закона не освобождает от ответственности. При путанице прав, обязанностей и компетентности часто оказывается правым тот, кто способен щедрее оплачивать адвокатские услуги.
Спорные в юридическом отношении проблемы возникают, когда необходимо установить связь между фактом нарушения закона и его реальными последствиями для окружающей среды. В подобных случаях специалисты в области экологического права рекомендуют правило: достаточно доказать сам факт нарушения принятых норм независимо от их последствий. Правило это часто бывает полезно, но было бы неразумно возводить его в принцип. Если упомянутую выше связь удается установить и оценить количественно, то следует предусмотреть дифференциацию санкций от тяжести вредных последствий.
Важным условием эффективности юридической ответственности за экологические правонарушения является принцип неотвратимости наказания. Это касается, в частности, административной ответственности, которая чаще всего применяется в охране окружающей среды.
Административная ответственность в отличие от уголовной обладает большей, оперативностью. Одной из важных и необходимых предпосылок для оперативного рассмотрения административных дел является предоставление государственным инспекторам по охране природы права применять штрафные санкции к нарушителям. Возможно, что такое право имело бы смысл предоставить также общественным инспекторам. Естественно, административный штраф, чтобы быть действенным, не должен быть слишком малым, как это предусматривалось Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Лучше всего, если размеры штрафов будут определяться местной администрацией.
Штрафные санкции часто применяются при нарушении правил и норм землепользования. Штрафы могут быть наложены, например, за самовольное занятие земельных участков местными органами Государственного земельного комитета. Эти же органы, а также местные органы Госкомитета по охране окружающей природной среды могут налагать штрафы за захламление земель, порчу и уничтожение плодородного слоя почвы.
"В случае самовольного строительства штрафы налагаются местными органами архитектурно-строительного надзора, а если при этом нарушаются санитарно-гигиенические правила и нормы по охране почв, то правом наложения штрафных санкций обладают также местные органы Государственной санитарно-эпидемиологической службы".[7] Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель // Собрание актов Президента и Правительства. 1994. № 2. Ст. 78.
Согласно "Методическим рекомендациям по определению платы за землю", разработанным Госкомприроды СССР, штрафные санкции к землепользователям применяют в следующих случаях: превышение норм отвода земель, нарушение сроков возврата временно используемых участков, а также сроков освоения полученного земельного отвода. Норматив штрафного платежа определен как 5-кратный размер норматива платы за охрану и улучшение земельных ресурсов. Штрафные санкции предусматриваются также в случае национального использования недр (с известными ограничениями).
Штрафы за нерациональное использование полезных ископаемых установлены только для стадии добычи минерального сырья и не применяются на стадиях переработки, хранения и транспортировки. Штрафуются в основном два вида нарушений: сверхнормативные потери твердых полезных ископаемых в процессе эксплуатации месторождения и потери запасов этих ископаемых, вызванные выборочной отработкой месторождения. Штрафы за последний вид нарушений введены с 1985 г. Источник выплаты штрафов - прибыль.
Законом о недрах устанавливается требование наиболее полного извлечения из недр и рационального использования запасов не только основных, но и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов. Это требование на практике никогда не выполнялось и не выполняется. Этому не следует особенно удивляться, так как указанная статья Закона не дополнена положениями о юридической ответственности лиц и организаций, не выполняющих закон. Действующий порядок по эксплуатации месторождений полезных ископаемых дискредитирует выдвинутый принцип о рациональном, комплексном использовании природных ресурсов и лишает смысла ведение государственного кадастра месторождений полезных ископаемых и государственных балансов запасов.
Для строительных, многих изыскательских предприятий, выполняющих работы по заданию заказчиков, типична следующая ситуация: ущерб природе наносит организация, действующая в интересах другой. В связи с этим возникает вопрос: должен ли заказчик отвечать за неправильные экологические действия подрядной организации? Прямого ответа в Законе нет. Практика же такова: подрядная организация привлекается к ответственности, заказчик остается в стороне. Имело бы смысл в подобных случаях расширить область ответственности, распространив последнюю также на заказчика работ. Такой механизм ответственности (солидарной ответственности) обяжет заказчика держать ситуацию под контролем. При необходимости возместить ущерб ответчиками будут обе организации.
Долгое время считалось, что штрафы действуют тем эффективнее, чем больше их размеры. Практика, однако, показала, что компании, обладающие огромными средствами, штрафные санкции отнюдь не стимулируют действовать строго в рамках природоохранного законодательства. Альтернативой штрафам в этом случае может быть лишь уголовная ответственность в виде тюремного заключения. Этот вид ответственности исключает возможность переложить экологические расходы (в том числе и штрафы) предприятий-загрязнителей на потребителя посредством увеличения цен.
В последнее время за рубежом, особенно в развитых странах, большое внимание уделяется механизмам применения уголовной ответственности. Наиболее характерна эта тенденция для США, где накоплен большой опыт судопроизводства.
Министерство юстиции США и другие ответственные за охрану окружающей среды инстанции считают, что привлечение к гражданской ответственности за природоразрушительные действия не дает эффекта, так как владельцы и директора предприятий расценивают штрафы как неизбежные издержки своего бизнеса и охотнее их платят, чем соблюдают природоохранное законодательство. Поэтому все чаще к нарушителям применяют уголовные санкции, причем не просто к лицам, нарушившим закон, а к руководителям корпораций.
В штате Калифорния уголовным деянием признается выброс токсичных веществ, если они загрязнили или могли загрязнить питьевые источники. Уголовно наказуемо умолчание в отчетах предприятий фактов загрязнения этими предприятиями окружающей среды, фальсификация данных, использование для отчетов заведомо неправильной первичной документации. Проверка отчетов производится инспекторами из надзорного органа, которые уведомляют владельца предприятия о своем визите за сутки. Ревизию производств по выпуску и переработке токсичных веществ производят без предупреждения. Право на вход в помещение дает предъявляемый инспектором судебный ордер. В случае подозрения экологического преступления предъявляется ордер на обыск.
Угроза уголовных санкций стимулирует руководство предприятий осуществлять профилактические мероприятия и контроль в виде аудиторских проверок. ЭПА заявило, что его инспекторы будут реже посещать предприятия, регулярно публикующие результаты своих аудиторских проверок.
Уголовные санкции применяются чаще всего при экологических авариях. В этом случае фирмы, виновные в авариях, выплачивают не только убытки потерпевшим, но и крупные уголовные штрафы. Так, за аварийный разлив нефти из танкера у берегов Аляски компания "Эксон" выплатила 900 млн дол. в виде уголовного штрафа. В менее тяжелых случаях виновные компании платят обычно гражданские штрафы либо по суду, либо в порядке внесудебного соглашения с надзорными органами. Контроль за этим ЭПА осуществляет с помощью Министерства юстиции. В 1990 г. были осуждены 30 человек, в том числе руководители компаний. Значительная часть экологических преступлений наказывается заключением на срок свыше одного года.
В конгрессе США обсуждается билль об уголовной ответственности промышленников "за создание экологически опасной обстановки для жизни и здоровья людей". Предусматриваются уголовные санкции в виде крупного уголовного штрафа и тюремного заключения (вплоть до 15-летнего срока). Более строгие меры применяются в случае умышленного нарушения природоохранных законов, причем сознательное уклонение от ознакомления с непринятыми фактами и критической информацией приравнивается к умышленному действию. В законодательных органах обсуждают возможность принудительной экологической экспертизы предприятия-загрязнителя за счет владельца этого предприятия. Предписанные экспертным заключением и утвержденные судом природоохранные меры предполагается контролировать путем инспекторских проверок. Считается, что инспектор в этом случае назначается решением суда. Его обязанность - следить за внедрением предписания.
В работе подчеркивается, что "в случае, когда нарушитель сознательно идет на экологические нарушения, штрафы являются обязательным дополнением к возмещению ущерба. Готовность возмещать пострадавшим убытки вместо экологической профилактики и борьбы с загрязнением уже может трактоваться как сознательное противоправное действие".[8] Марков Ю.Г. Указ. соч. С. 128.
В Великобритании большинством ответчиков, проходящих по экологическим уголовным искам, являются компании как юридические лица. Присужденные судом штрафы выплачиваются из средств этих компаний. В последнее время все шире стали привлекаться сотрудники компаний. Если компания допустила загрязнение водных ресурсов, то по Закону о водных ресурсах 1991 г. сотрудники этой компании, выполняющие руководящие функции, несут уголовную ответственность наравне с компанией как юридическим лицом. Уголовные санкции предусматривают неограниченный какими-либо установленными пределами штраф, а также лишение свободы сроком до двух лет. Причем обе эти меры могут применяться одновременно. Директор, управляющий, секретарь или другое должностное лицо корпорации может быть привлечено к уголовной ответственности, если нарушение Закона произошло по его личной халатности или "намеренной слепоте".
Закон об уголовной ответственности за нанесение ущерба окружающей среде вступил в силу с 1 января 1991 г. также в Германии. По новому закону уголовную ответственность влечет за собой не только химическое, но и физическое воздействие на окружающую среду (сотрясение, шумы, излучения, выбросы тепла, пара и т.д.). Уголовные санкции применяются как при аварийных загрязнениях, так и в случае постепенного нарастания экологической деградации. Процедура доказательства вины существенно облегчена: потерпевшему достаточно в своих показаниях убедить следственные органы, что предприятие способно причинить возникший ущерб. Устанавливается предельная величина штрафа (независимо от количества пострадавших) в размере 160 млн марок. В Законе заранее оговорены 96 типов производственных объектов, попадающих под уголовную ответственность. Они относятся к следующим отраслям и видам деятельности: теплоснабжению, горному делу, энергетике, производству стекла и керамики, черной металлургии, сталелитейному производству, химии, фармацевтике, нефтяной промышленности, производству искусственных веществ, деревообработке, целлюлозно-бумажной и пищевой промышленности, утилизации и переработке отходов, хранению опасных веществ.
В России опыт по применению уголовной ответственности за экологические нарушения пока не велик. По данным Государственного доклада "О состоянии окружающей природной среды в РФ в 1993 г." к уголовной ответственности было привлечено 21 должностное лицо, в то время как к административной 35509 должностных лиц и граждан, и взыскано 847, 6 млн руб. штрафов. Эта сумма - немалая доля от общей суммы взысканных за нарушение природоохранного закона средств (5557,3 млн руб.), а последняя составляет в свою очередь лишь 27 % от всей суммы ущерба в результате аварийных и залповых выбросов и сбросов загрязняющих веществ (20851,1 млн руб.). Прочий ущерб вовсе не поддается исчислению.
Более действенной мерой в отношении правонарушителей природоохранного законодательства является приостановка и закрытие предприятий или их отдельных цехов. Однако по вполне понятным причинам она не может применяться слишком часто. По данным территориальных природоохранных органов в 1993 г. была приостановлена работа 650 экологически вредных предприятий на разные сроки, 148 предприятий были закрыты. Насколько осторожно применялась эта мера, видно хотя бы из того, что по данным этих же органов общее число предприятий, на которые было зарегистрировано превышение норм по выбросам и сбросам равняется 24490. Заметим к тому же, что решения о приостановке или закрытии коснулись в основном небольших производств, находящихся в собственности акционерных объединений, малых фирм и кооперативов.
"Чаще всего, как показали проверки, в России нарушается земельное законодательство. В 1993 г. было выявлено 107,6 тыс. случаев нарушений. На 39, 7 тыс. нарушителей был наложен штраф на общую сумму 2,9 млрд руб. Возмещено причиненного ущерба по искам органов Роскомзема, Минприроды России и Госстроя России на сумму 1,15 млрд руб.
10 лет тому назад сотрудники Института государства и права АН СССР предприняли специальное исследование по вопросам эффективности юридической ответственности в области охраны окружающей среды. Был сделан вывод о невозможности дать точную оценку степени этой эффективности из-за отсутствия учета рецидивных правонарушений. Этого учета нет и сейчас. Поэтому сделанный 10 лет назад вывод и сегодня продолжает оставаться в силе".[9] Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. М., 1985. С. 225.


1. Бурцева Н.Н., Алиев Э.Д., Черепахина О.Н. О характерных нарушениях природоохранного законодательства в России // Правовые вопросы охраны окружающей среды. 1994. № 14. С. 12-29.
2. Марков Ю.Г., Турченко В.Н., Чиркин Е.А., Юрков С.А. Социально-правовые механизмы природопользования. Новосибирск, 1995. С. 118.
3. Там же. С. 119.
4. Колбасов О.С. Авария на трубопроводе - экологический конфликт // Строительство трубопроводов. 1993. № 7. С. 16-19.
5. Кузьмин С.В. Комментарий к применению природоохранного законодательства // Экология и закон. 1994. № 3-4. С. 50-52.
6. Марков Ю.Г. и др. Указ. соч. с. 122.
7. Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель // Собрание актов Президента и Правительства. 1994. № 2. Ст. 78.
8. Марков Ю.Г. Указ. соч. С. 128.
9. Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. М., 1985. С. 225.




Список литературы
Учебная
Адиханов Ф.Х. Экологическое право. Часть общая: Курс лекций. Барнаул: Изд-во Алтай. ун-та, 1994.
Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998.
Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С. 42.
Земельное право. М., 1969.
Ерофеев. Б.В. Экологическое право России. Т. 1. М., 1995.
Ерофеев Б.В. Советское экологическое право. М., 1988.
Ерофеев Б.В. Экологическое право. Т. 1. М.: Ин-т международного права и экономики, 1995.
Основы знаний о праве и государстве: Учеб. пособие / Под общ. ред. В.М. Шафирова. Красноярск, 1996. 150 с.
Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995.
Земельное право России / Под ред. В.В. Петрова. М., 1995.
Экологическое право России / Под ред. В.Д. Ермакова, А.Е. Сухарева. М., 1997.
Практикум по экологическому праву России: Учеб. пособие для вузов / Под ред. А.К. Голиченкова М., 1996.
Экологическое право России: Сб. нормативных правовых актов и документов / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 1997.
Яковлев В.Н. Экологическое право. Кишинев, 1988. С. 34.
Советское земельное право. М., 1981.
Экологическое право РФ: Курс лекций / Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Изд-во ЛЕНЭПУ, 1997.

Учебная
Специальная
Арсенов В.С., Гранич Л.С., Алтухова Н.В. и др. Формирование системы первичного учета рационального природопользования на предприятии. Саратов: Ареал, 1993. С. 24.
Байдужий А. Россия превращается в свалку токсичных отходов западного производства // Независимая газета. 1994. № 92 (768). 15 фев.
Баранчиков В.А. Реформы местного управления в странах западной Европы. М., 1993. С. 10-24.
Блам И.Ю. Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 67-70.
Бородина Н. Вот такой опыт надо перенимать (интервью с Дж. Лоуни) // Наука Сибири. 1994. № 44. С. 3.
Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. М., 1990. С. 117.
Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Природоохранные акты: от "Русской правды" до петровских времен // Государство и право. 1996. № 2.
Бурцева Н.Н., Алиев Э.Д., Черепахина О.Н. О характерных нарушениях природоохранного законодательства в России // Правовые вопросы охраны окружающей среды. 1994. № 14. С. 12-29.
Васильева М.И. Возмещение вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием природной среды // Законность. 1994. № 7.
Васькин В. Возмещение реального ущерба и упущенной выгоды // Хозяйство и право. 1991. № 3.
Волков Г.А. Законодательное регулирование права государственной собственности на природные ресурсы // Государство и право. 1996. № 9.
Выглежанин А. Право на морские природные ресурсы // Хозяйство и право. 1997. № 5.
Выскребенцев И. Платежи за природные ресурсы // Хозяйство и право. 1993. № 3.
Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.
Государственный доклад "О состоянии окружающей среды Российской Федерации в 1993 г. // Зеленый мир. 1995. № 2. С. 7-10.
Государственно-правовые проблемы экологической экспертизы // Государство и право. 1996. № 1.
Голиченков А.К. Организационно-правовые формы санитарно-экологического контроля в СССР. М., 1984.
Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1992.
Горное законодательство: концепция развития // Законодательство и экономика. 1995. № 17-18.
Гришин Н.Н. Введение в экологическое аудирование // Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. 1991. № 1. С. 34-53.
Дуглас Вайнер. Экология в Советской России. М., 1991.
Дубовик О.Л., Жалинский А.Э. Причины экологических преступлений. М.: Наука, 1988.
Дубовик О.Л. Законодательство об охране природы и проведения личности // Право и охрана природы. М.: ИГП АН СССР, 1979.
Дмитриева В.Н. Определение субъектов ответственности за причинение вреда природным объектам // Комментарий арбитражной практики. Вып. 21. М. 1991.
Законодательство о животном мире: Постатейный комментарий к Закону России // Законодательство и экономика. 1996. № 1-2.
Заславская Л.Н. Новый Закон РФ о недрах // Государство и право. 1993. № 2.
Заславская Л.А. Законодательство о животном мире и охрана окружающей среды: практика применения // Государство и право. 1996. № 8.
Из практики применения Водного кодекса РФ // Право и экономика. 1997. № 13-14.
Ионова Ж. Лицензии и договоры в природопользовании // Хозяйство и право. 1996. № 11.
Кузьмин С., Рохин В. Более четко определить понятие экологических правонарушений // Законность. 1994. № 1.
Колбасов О.С. Материальная ответственность предприятий за загрязнение окружающей среды // Сов. юстиция. 1974. № 20.
Костюк В. О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" // Хозяйство и право. 1994. № 2.
К юридическим действиям граждан. М., 1994.
Колбасов О.С. Возмещение гражданам экологического вреда // Государство и право. 1994. № 10.
Колбасов О.С. Авария на трубопроводе - экологический конфликт // Строительство трубопроводов. 1993. № 7. С. 16-19.
Козлович А. Факт морального ущерба невозможно отрицать // Зеленый мир. 1994. № 10.
Келлман Б. Контроль за загрязнением атмосферы в Соединенных Штатах// Государство и право. 1993. № 3.
Крамов О.И. Право лесопользования в СССР. М., 1990.
Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М., 1992. С. 24.
Красилов В.А. Охрана природы: принципы, проблемы, приоритеты. М., 1997. С. 4.
Кузьмин С.В. Комментарий к применению природоохранного законодательства // Экология и закон. 1994. № 3-4. С. 50-52.
Ласкорин Б.Н., Громов Б.В., Цыганков А.П. и др. Проблемы развития безотходных производств. М., 1981. С. 57.
Лебедева А.Н., Лаврик О.Л. Природоохранное законодательство развитых стран. Новосибирск, 1993. С. 79.
Лицензирование недропользования // Хозяйство и право. 1996. № 11.
Малая Т.Н. К вопросу о праве собственности на животный мир // Вестник МГУ. Право. 1996. № 1.
Малышко Н.И. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Киев, 1982. С. 40.
Марков. Ю.Г., Турченко В.Н., Чиркин Е.А., Юрков С.А. Социально-правовые механизмы природопользования. Новосибирск, 1995. С. 118-128.
Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М., 1987. С. 108-110.
Мороз Л.Н., Шотрова Т.Г. К вопросу о праве пользования атмосферным пространством // Государство и право. 1995. № 5.
Моткин Г.А. Экономико-правовые основы страхования риска загрязнения окружающей природной среды // Государство и право. 1994. № 6.
О государственном суверенитете РСФСР: Декларация // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
Окружающая среда и здоровье человека. М., 1979.
Окружающая среда и наследственность. Ташкент, 1984.
Охрана окружающей природной среды: Сборник. Минск, 1984.
Ответственность за экологические нарушения: Справочник. М.-СПб., 1996. 79 с.
Павлов П. Водное законодательство: настоящее и будущее // Рос. юстиция. 1996. № 6.
Певзнер М.С. Основные направления совершенствования законодательства о недрах // Государство и право. 1997. № 8.
Певзнер М.С. О горном праве // Государство и право. 1996. № 8.
Перяев М.Д. Проблемы лесопользования в условиях рынка // Лесное хозяйство. 1997. № 3.
Петров В.В. Охрана среды и здоровье человека // Вестник МГУ. Право. 1994. № 1.
Плешаков А.М. Экологические преступления: концепция и система понятий // Государство и право. 1993. №8.
Повелицина П.Ф. Уголовно-правовая охрана природы. М.: Юрид. лит., 1981.
Положение о памятниках природы федерального значения от 25 января 1993 г. // Зеленый мир. 1993. № 28.
Полянская Г.Н. Актуальные вопросы лесного законодательства. М., 1985.
Порядок направления и прохождения дел о лесных пожарах в органах дознания, предварительного следствия и в судах: Учеб. пособие / Под ред. В. И. Пашко. Дивногорск, 1997.
Право природопользования в СССР / Под ред. И.А. Икошицкой. М., 1990.
Право охраны окружающей среды в СССР и Великобритании. М., 1998. С. 72-73.
Проблемы охраны окружающей среды в юридической науке и практике. М., 1984.
Прокофьев Е.А. О некоторых вопросах реализации государственной экологической экспертизы // Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. 1996. № 4.
Рио-де-Жанейровская декларация по окружающей среде и развитию // Экология и закон. 1993. № 1. С. 8-12.
Сомоленцев Е. Усилить правовую охрану природы // Соц. законность. 1986. № 4.
Теплов О.М. Вопросы недропользования при формировании законодательства о концепциях // Государство и право. 1994. № 11.
Теплов О.И. Клюкин Б.Д. Недра и право. Условия предоставления недр в пользование для геологоразведки, добычи, промышленной эксплуатации на территории РФ. М.: Моск. рабочий, 1994.
Тимошенко А.С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. М., 1986. С. 20-21.
Указания к экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности в прединвестиционной и проектной документации // С.А. Бурцев, А.М. Дурненко, Ю.Г. Жаркова и др. М.: Мин-во охраны окружающей среды и природных ресурсов. 1994.
Устюкова В., Романов В. Возмещение убытков землепользователям и потерь сельскохозяйственного производства // Рос. юстиция. 1994. № 6.
Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 113.
Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1989.
Шемшученко Ю.С. Человек и его право на безопасную окружающую среду // Государство и право. 1993. № 10.
Широков Е.Л. Прокуратуры в роли защитника // Зеленый мир. 1994. № 21.
Щипуржицкий Е. "Аренда леса" - неудачная правовая конструкция // Рос. юстиция. 1994. № 12.
Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.

<< Пред. стр.

страница 5
(всего 6)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign