LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 7
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

на то, что после революции общее развитие наших стран пошло по разным
направлениям, в медленно изменяющемся управлении государственными

39
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 40




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


лесами сохранились некоторые общие черты, как было упомянуто выше.
По моему, в настоящее время самые большие принципиальные различия
заключаются в следующем: государственная монополия на владение лесом
в России, отсутствие в России эффективного рынка сбыта продукции, от
ношение лесной промышленности и лесного хозяйства, различия в интен
сивности и масштабах лесопользования.
При переходе России к рыночной экономике в начале 1990 х годов лес
ная промышленность была приватизирована достаточно быстро, но в лес
ном хозяйстве не наблюдается значительного развития, кроме изменений
в структуре центральных органов власти. Ситуация сейчас такова, что лес
ное хозяйство России вынуждено решить в течение нескольких лет те же
самые основные вопросы развития, на решение которых в Скандинавии
ушло 30—40 лет.
Главными задачами являются реформа управления и модернизация ле
соустройства, лесоводства, лесозаготовок и экологические вопросы лесно
го хозяйства. Реформа лесного комплекса России обсуждалась широко.
Правительство Российской Федерации утвердило в конце прошлого года
основные направления развития лесной промышленности и концепцию
развития лесного хозяйства. Эти программы учитывают прогрессивные
точки зрения, которые могут лечь в основу развития, но, по моему, некото
рые основные вопросы недостаточно разработаны.
В дальнейшем я буду рассматривать с позиций финского специалиста
оценки владения лесами, лесного хозяйства как коммерческой деятельнос
ти, отношения лесного хозяйства и лесной промышленности и целей лесо
водства. Я считаю, что уточнение этих вопросов также поможет разбирать
ся в организации управления и дальнейших действиях.


Собственность на лес

Регулирование собственности на лес является исходным пунктом для раз
вития лесного хозяйства. Аграрная политика России идет в сторону част
ного владения как в отношении занятых под строительство земель, так и
в отношении сельскохозяйственных земель. В отличие от этого, явное по
литическое желание представляется по прежнему таким, что леса, по
крайней мере временно, останутся в собственности государства. Это на
верняка разумный и реалистичный взгляд, если известны многие проти
воречивые явления, касающиеся использования лесов. У России нет такой
столетней истории крестьянского владения лесами, как, например, в стра
нах Скандинавии, где в результате долгого развития пришли к структуре
владения лесами, где преобладают леса, находящиеся в частной собствен
ности. Также и в России имеет смысл выяснить другие варианты владения,
как предлагают некоторые специалисты. Опыт многих стран указывает
на то, что разнообразие форм владения лесами гораздо более выгодно и
со временем ведет к более равномерному использованию лесов, чем при

40
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 41




Управление государственными лесами на базе коммерческого предприятия в Финляндии и уроки для России


господстве монопольного владения. Естественным было бы начать прива
тизацию в России с т.н. сельских лесов, доля которых значительна во мно
гих областях. В настоящее время ситуация ясна, и, согласно позиции пра
вительства, следует планировать развитие лесного хозяйства на основе то
го, что леса пока остаются в собственности государства.


Лесное хозяйство как коммерческая деятельность

В странах с рыночной экономикой лесное хозяйство трактуется как ком
мерческая деятельность, хотя в каждой конкретной стране оно связано в
какой то мере с общественными и экологическими особенностями и огра
ничениями. Основная мысль заключается в том, что доходы, получаемые от
леса, покрывают расходы на лесоводство и управление, и владелец получа
ет еще и чистую прибыль.
В Советском Союзе лесное хозяйство квалифицировалось как отрасль
материального производства, в функции которой входили изучение и учет
лесов, их производство, охрана от пожаров, вредителей и болезней, регули
рование лесопользования и контроль над использованием лесных ресур
сов. Согласно проекту Лесного кодекса, разработанного Министерством
природных ресурсов осенью 2002 г., лесное хозяйство — это область дея
тельности по организации использования, охране, защите, воспроизводст
ву лесов, использованию и охране земель лесного фонда. В Лесном кодексе
в редакции 1997 г. констатируется, что собственник леса несет бремя за
трат на охрану, защиту, воспроизводство и организацию рационального
использования принадлежащих ему объектов лесных отношений и имеет
право на получение доходов от использования лесного фонда и лесов, не
входящих в лесной фонд. Однако я пока не видел, чтобы в России было чет
ко определено лесное хозяйство как вид коммерческой деятельности в но
вых условиях рыночной экономики. Правда, например, проект националь
ной лесной политики2 ставит целью полную самоокупаемость и увеличе
ние во времени чистого лесного дохода. Это возможно трактовать как
позицию, состоящую в том, что лесное хозяйство должно действовать по
принципам коммерческой деятельности.


Отношение лесного хозяйства и лесной
промышленности

Отношения между лесным хозяйством и лесной промышленностью часто
являются проблематичными. В Финляндии развитие привело к тесному со
трудничеству между ними и пониманию значения этих отраслей как цент

2 Автор ссылается на документ, предложенный научной общественностью в 2002 г. —
Прим. науч. ред.

41
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 42




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


ра лесного кластера. Лесная промышленность является заказчиком для лес
ного хозяйства, у которого она покупает древесное сырье. Собственные ле
са лесопромышленных предприятий организованы как отдельные подраз
деления лесного хозяйства, которые также продают древесину промыш
ленности. Самые большие потоки древесины и денег приходятся на рубки
главного пользования. В Финляндии доля заготовки леса от общего дохода
лесного хозяйства составляет около 90%. В частных лесах предприятия лес
ной промышленности осуществляют заготовку, но деятельность основыва
ется на сделках с владельцем леса и связанных с ними договорах. Таким об
разом, рубки главного пользования являются фазой уборки урожая, зависи
мой от решений владельца леса.
В Советском Союзе лесное хозяйство было, несомненно, отраслью, под
чиненной лесной промышленности, и сейчас в России ситуация остается
такой же. Лесозаготовительная промышленность определяется как один из
секторов лесной промышленности, и промышленность получила и до не
которой степени все еще получает право на лесопользование на основе вы
платы небольших лесных податей или арендной платы. В развитии лесно
го хозяйства следовало бы четко определить отношение между лесным хо
зяйством и лесной промышленностью. Было бы логично констатировать,
что лесное хозяйство является коммерческой деятельностью, которая ох
ватывает всю цепь от восстановления леса до рубок главного пользования.
Это, конечно, не исключает того, что рубки главного пользования осуще
ствляет промышленность на основе договора об аренде или купле прода
же. Если бы устранить вызывающее недоумение деление на главное пользо
вание и промежуточное пользование, то ситуация стала бы яснее.


Цели лесоводства

В России важными задачами лесного хозяйства и лесоводства считаются
сохранение высокой степени покрытия лесом и создание густых лесов из
хозяйственно ценных древесных пород. Но улучшение роста древостоя и
развитие структуры древостоя с точки зрения экономических целей не бы
ли такими важными задачами. На экономическую рентабельность меро
приятий по уходу за лесами не обращали достаточного внимания. Много
ресурсов направлено на важные задачи противопожарной защиты и борь
бы с повреждениями леса. В новом определении задач затраты на восста
новление леса и другой основной уход за лесами должны пониматься как
коммерческие затраты лесного хозяйства. Общие задачи охраны и защиты
не входят в коммерческую деятельность, а являются общественными функ
циями лесного хозяйства.
Приняв вышеизложенные основные определения, на их основе можно
начать разделение ответственности между различными институтами. Глав
ными институтами можно считать общее управление лесами, коммерчес
кое лесное хозяйство и лесную промышленность.

42
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 43




Управление государственными лесами на базе коммерческого предприятия в Финляндии и уроки для России


Общее управление лесами с входящими в него обязанностями контроля
является частью общего государственного управления, которое осуществ
ляется отдельной и независимой от коммерческих субъектов организаци
ей. Чем выше уровень качества деятельности лесохозяйственников, тем
проще работать с региональным управлением лесами. Специальные орга
низации для охраны и защиты могли бы действовать как часть общего уп
равления лесами. Большая часть лесных запасов России находится там, где
лесное хозяйство как вид коммерческой деятельности невозможно, напри
мер притундровые леса и южные малолесные области. Их можно было бы
организовать как подразделения общественного лесного хозяйства, под
чиненные общему управлению лесами. В этих лесах, конечно, можно про
давать древесину для местного пользования, но это не является коммерче
ской деятельностью лесного хозяйства.
Организации коммерческого лесного хозяйства могли бы действовать в
областях, где экологические условия и спрос на древесину позволяют зани
маться лесным хозяйством на коммерческой основе. Коммерческой дея
тельностью в лесном хозяйстве может заниматься владелец леса или орга
низация, когда им предоставлены достаточные полномочия. Возможными
субъектами являются следующие.
Арендатор и концессионер, статус которого должен меняться от лесо
пользователя к лесохозяйственнику. Сроки договоров об аренде должны
быть длительными, и арендатор должен нести примерно такую же ответст
венность за арендованную площадь, как владелец.
Коммерческие подразделения владельца могут действовать в тех лесах,
которые не арендованы, но в которых существуют предпосылки для ком
мерческой деятельности. Они могут сами выполнять все работы лесного хо
зяйства и продавать древесину и краткосрочные права на лесопользование.
Лесная промышленность может арендовать леса прямо или через свои
дочерние предприятия. Лесная промышленность может также покупать
древесину и краткосрочные права на лесопользование у коммерческих
подразделений владельца или у других предприятий арендаторов.
Опыт Скандинавии показывает, что эффективность и производитель
ность лесного хозяйства как вида коммерческой деятельности можно повы
сить тогда, когда заготовку и другие работы осуществляют в основном пред
приятия подрядчики, специализирующиеся на этих задачах. Также в России
нужно развивать рынок подрядных услуг, особенно на лесозаготовках.


Итоги

Хотя условия сильно отличаются, в ходе развития лесного комплекса Рос
сии есть смысл оценивать опыт маленьких балтийских и скандинавских
соседей в развитии деятельности в государственных лесах. Государствен
ные леса дают обществу множество материальных и нематериальных благ
и услуг. В условиях рыночной экономики необходимо определить, какие

43
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 44




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


функции являются коммерческой деятельностью, а какие — общественны
ми услугами. Лесное хозяйство, осуществляемое как коммерческая деятель
ность, является особенным видом коммерческой деятельности, управление
которой требует более подробных предписаний, чем в других отраслях,
для достижения общественных и экологических целей. Разделение управ
ления и коммерческой деятельности в лесном хозяйстве является ясным
вопросом в принципе. На практике это нужно осуществить гибко, учитывая
региональные особенности. В России лесхозы являются важной частью ос
новной структуры управления и экономики в сельской местности, поэтому
их модернизация должна основываться на практическом опыте, получен
ном в пилотных проектах.




44
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 45




Глава 8
ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСНЫМ СЕКТОРОМ
В ШВЕЦИИ

Берт Аке Наслунд,
Шведское национальное управление лесами


В течение последних 100 лет экономика Швеция в сильной степени зави
сит от доходов, получаемых государством от лесного сектора. В 2001 г. чи
стый государственный доход за счет экспорта лесной продукции составил
10 млрд долл. США, что в три раза превышает доходы от экспорта любого
другого вида продукции.
Лесной сектор является полем деятельности многих участников, вклю
чая лесовладельцев, лесную промышленность, компании, подрядчиков,
правительство, неправительственные организации (НПО) и т.д. Для обес
печения функционирования сектора необходимо выполнение трех основ
ных требований.

1. Правила и требования. Каждый должен знать правила игры.
2. Прозрачность. Каждый должен иметь возможность увидеть всю це
почку производства древесной продукции — от растущего дерева до
конечного продукта.
3. Предсказуемость. И посадка деревьев, и строительство лесопильно
го предприятия являются долгосрочными инвестициями, конечные
результаты которых должны быть предсказуемыми.

Когда в Швеции темпы развития такой инвестиционной деятельности в
лесной промышленности начали ускоряться, мы почувствовали, что нахо
димся в несколько несбалансированной ситуации. Если рассмотреть це
почку производства древесной продукции в обратном порядке, то мы уви
дим, что промышленность получает весьма большие деньги, промежуточ
ное звено, представляющее рынок древесной продукции, также не
страдает, а вот производитель сырья (лесовладелец) получает низкие дохо
ды. В итоге такая ситуация становится невозможной, поскольку именно ле
совладельцу приходится вкладывать средства в воспроизводство леса и ле
сохозяйственные работы, чтобы обеспечить наличие сырья и в будущем.
Хотя Россия обладает огромными запасами лесных ресурсов, полагаю,
что в настоящее время ее территории, испытывающие дефицит или вооб
45
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 46




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


ще не имеющие лесосырьевых ресурсов, находятся в аналогичной ситуа
ции. Неважно, что является «конечной остановкой» для российского леса:
промышленный комплекс России, Скандинавии или Японии. Производи
тель и потребитель сырья зависят друг от друга, и поэтому их отношения
должны быть сбалансированными.
В Швеции эту проблему решили путем создания двух независимых орга
нов — ассоциации по обмеру лесоматериалов и органа управления лесами.
Обе организации имеют правления, в состав которых входят представители
продавцов и покупателей древесины и представители государственных ин
тересов. Большинство из последних являются членами парламента. Ни ас
социация по обмеру лесоматериалов, ни орган управления лесами никаким
образом не участвуют в установлении цен на лес. Цены устанавливаются ис
ключительно в ходе прямых переговоров между продавцами и покупателя
ми древесины.
В Швеции все заготавливаемые в коммерческих целях лесоматериалы
подлежат обмеру и оценке качества ассоциацией по обмеру лесоматериа
лов, что гарантированно позволяет любой из сторон избежать обмана,
включая правительство с его налоговыми интересами. Каждый может про
следить путь движения древесины в лесном секторе.
Основной задачей органа управления лесами является обеспечение ис
полнения лесного закона и реализации лесной политики, принятых парла
ментом. В то же время орган управления лесами может предоставлять кон
сультационные услуги по ведению лесного хозяйства в целях его постоян
ного совершенствования.
С помощью таких инструментов мы обеспечиваем достижение трех ос
новополагающих целей, которыми являются соблюдение правил и требо
ваний, прозрачность и предсказуемость.




46
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 47




Глава 9
УПРАВЛЕНИЕ ПРОЦЕССОМ ИЗМЕНЕНИЙ:
ПРИМЕР ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА АВСТРИИ

М. Зуттер,
OBf Consulting


Лесное хозяйства в странах Европы в преобладающей своей части все воз
растающими темпами претерпевает перемены. Наиболее важные факторы
этих перемен обусловлены, во первых, изменениями делового климата, та
кими как глобализация рынков, изменения в структуре потребителей, кар
динальные изменения в национальных экономиках или процессах прива
тизации, а во вторых, изменениями позиции собственников лесного хо
зяйства, которые все больше начинают осознавать необходимость
повышения эффективности своего хозяйства, все больше внимания уделя
ют потенциалу неиспользованных лесных ресурсов, который может стать
основой для развития национальной лесной или целлюлозно бумажной
промышленности, особенно в сельских регионах, а также начинают все
больше осознавать социальные, культурные и экологические выгоды от ис
пользования лесных экосистем.
Следствием этих факторов стала реализация множества программ по
внедрению изменений и проведению преобразований в лесном секторе
стран Европейского союза, особенно за последние десять лет. Однако из
менения даются нелегко, и на самом деле большинство предпринятых по
пыток внедрить изменения не достигли поставленных амбициозных це
лей. В исторической перспективе всего лишь 50% всех ранее предприня
тых инициатив по внесению изменений1 и лишь 30% проектов по
структурной модернизации и трансформации были признаны успешны
ми. Наиболее серьезные причины возникавших проблем не были обуслов
лены внешними факторами, а были в самой организации, подвергавшейся
изменениям. В пользу этой аргументации говорят следующие цифры.
В 76% всех программ по внедрению изменений на их реализацию потребо
валось больше времени и ресурсов, чем было изначально выделено; в 66%
программ возникли проблемы в связи с неэффективностью координации

1 ALEXANDER and LARRY; «Successfully implementing strategic decisions».

47
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 48




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


в реализации мероприятий; в 63% проектов потенциал работников, задей
ствованных в реализации, оказался недостаточным.
В то же время существуют и весьма удачные примеры реализации про
ектов по внедрению изменений в лесном хозяйстве европейских стран.
В основу данной презентации положен опыт внедрения изменений в
федеральном лесном хозяйстве Австрии (OeBF AG), акционерном об
ществе со 100% ым участием государства. В 1997 г. хозяйство OeBF AG
было отделено от государственного бюджета и из структурного подраз
деления министерства было преобразовано в акционерное общество.
Это изменение правовой формы сопровождалось осуществлением фун
даментальной программы преобразований, в которой главное внима
ние уделялось вопросам стратегии, структуры и корпоративной культу
ры организации.
В течение последних пяти лет реализации программы изменений пока

<< Пред. стр.

страница 7
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign