LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 6
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

ном порядке, комбинировалась с установлением объема лесохозяйствен
ных работ за счет предприятий, покупающих эти ресурсы.Таким образом
создалось положение, при котором лишь условно можно было говорить о
честной конкуренции, реальной себестоимости продукции и других эко
номических категориях. Под сомнение попадало также выполнение функ
ции надзора за соблюдением закона, так как на практике принятием реше
ний и надзором за их законностью занимались одни и те же сотрудники.
Процессы демократизации общества, формирование различных групп
интересов способствовали определению Лесной политики Латвии. Этот
процесс был важен с точки зрения результата, так как в итоге отрасль по
ставила цели и определила основные принципы для их достижения. Не ме
нее важным стало и то, как группы различных интересов учились прислу
31
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 32




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


шиваться к точке зрения других, по мере возможности учитывать их мне
ния, а также аргументировать свою позицию. Один из результатов этого
процесса — Лесной консультативный совет — форум, на который разные
группы интересов и институты отрасли выдвинули своих представителей,
существует и по сей день. Это совещательный орган при министре земледе
лия, и образно его можно сравнить с термометром министра для измере
ния температуры отрасли. Все проекты нормативных актов обсуждаются
на совете, и точки зрения, по возможности, учитываются. На совете также
договариваются о создании рабочих групп для поисков решений по важ
ным для отрасли проблемам.
В документе о лесной политике особого внимания заслуживает раздел о
роли государства в обеспечении устойчивого ведения лесного хозяйства.
Государство стремится создать условия для достижения общих целей лес
ной политики имеющимися в его распоряжении средствами.
Государство в лесном секторе выполняет четыре основные функции:
• нормативную функцию, которая включает формулировку целей лес
ной политики, разработку нормативных актов, необходимых для осу
ществления лесной политики, при этом обеспечивая доступность ин
формации и возможность участия всех заинтересованных групп;
• функцию надзора, что означает создание такой институциональной
системы, которая обеспечивает применение нормативных актов и
контроль за их соблюдением во всех лесах независимо от их принад
лежности;
• функцию поддержки, которая включает все действия, проводимые госу
дарством при помощи своих институтов или финансирования с целью
создания условий поддержки и стабилизации долгосрочных функций,
выполняемых лесом, а также развития частного сектора (образование,
наука, консультации лесовладельцев, противопожарная охрана и лес
ной мониторинг и др.);
• функцию собственника, которая предусматривает, что государство
как собственник леса осуществляет хозяйственную деятельность и по
лучает от нее прибыль.

Также определены и основные принципы:
• нормативные функции и функции надзора выполняют государствен
ные институты;
• функции собственника осуществляет хозяйственная организация.

Существовавшая система управления не соответствовала целям и основ
ным принципам лесной политики, поэтому был начат процесс планирования
реформы. Необходимо отметить, что одной из успешных предпосылок реа
лизации реформы является политическая воля. При ее отсутствии осуществ
ление перемен и воплощение в жизнь ее результатов были бы невозможны.
Подготовка реформы стала следующим испытанием для отрасли, вклю
чая и Государственную лесную службу, как институцию, также подлежащую

32
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 33




Процесс реформ государственного управления лесным сектором Латвии


реформированию в своем тогдашнем виде. Этот процесс также был орга
низован с привлечением всех групп интересов.


О результатах

В итоге реформы в ведение двух департаментов Министерства земледелия
перешла организация подготовки проектов отраслевых нормативных ак
тов, а также разработка национальной программы развития лесной отрас
ли и представительство отрасли на международных форумах.
Государственная лесная служба (ГЛС) — это государственное управлен
ческое учреждение, осуществляющее надзор за соблюдением норматив
ных актов по ведению лесного и охотничьего хозяйства. ГЛС консультиру
ет частных лесовладельцев, организует и осуществляет охрану лесов от по
жаров, осуществляет надзор за состоянием здоровья леса, а также
поддерживает информационную систему о всех лесах.
В состав ГЛС входит специальное структурное подразделение — Лесная
опытная станция (ЛОС), задачей которой является осуществление хозяйст
венной деятельности в лесах, имеющих научную ценность. Научно иссле
довательские объекты, а также возможность установить там новые объек
ты — основная ценность этих лесов. Для этой цели закон предусматривает,
что некоторые положения закона не касаются научно исследовательских
лесов.
ГЛС в основном финансируется из государственного бюджета, неболь
шую долю финансирования образуют доходы от платных услуг.
В ходе реформы был ликвидирован Государственный институт лесоуст
ройства, являвшийся государственным монополистом. Теперь вопросами
инвентаризации леса занимаются частные предприниматели. Это дало оп
ределенный эффект — в результате конкуренции снизились цены за услуги
и расширилось предложение на новые виды продуктов. Государство опре
делило объем информации, которую как минимум раз в десять лет каждый
лесовладелец должен представить в Государственный регистр леса (ГРЛ).
Предъявляются требования к ее качеству. Лесовладельцы, в т.ч. лица, веду
щие хозяйственную деятельность в государственных лесах, вправе заказать
и более обширную информацию, фактическим ограничением получения
которой является только ее стоимость.
И, наконец, ведение хозяйственной деятельности в государственных
лесах доверено государственному акционерному обществу «Latvijas valsts
mezi» (Латвийские государственные леса). Это коммерческое предприя
тие, на которое распространяются все те же законы, что и на частные
предприятия. Предприятие принадлежит государству, и держателем ак
ций является министр земледелия. Весь лесохозяйственный цикл нахо
дится в ведении акционерного общества. Сразу после создания оно нача
ло успешно работать, обеспечивая непрерывный поток древесины для
лесной отрасли.

33
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 34




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


Продажа леса на корню сегодня является для него основным источни
ком прибыли. Лес на корню продается на аукционах, а также в соответст
вии с долгосрочными договорами о лесопользовании, унаследованными с
периода, предшествующего созданию государственного акционерного об
щества (ГАО). Эти договора определяют ежегодно продаваемый объем леса
на корню. Цена в этом случае договорная, определяемая рыночной конъ
юнктурой.
По части расходов предусмотрено все, что касается обеспечения лесо
хозяйственного производства — начиная с посадочного материала для ле
совосстановления и кончая инвестициями в строительство лесных дорог.
Обычно собственник решает вопрос о распределении прибыли. В этом
случае государство установило объем фиксированного платежа, который
предприятие в течение года перечисляет в государственный бюджет. Такой
порядок платежа можно считать исключением в Латвии, поскольку таково
го не существует ни для одного другого государственного предприятия.
Доходы предприятия от продажи леса на корню увеличиваются, и это
не происходит за счет увеличения объема рубки. Государство установило
на пятилетний период максимально допустимый ее показатель (около 75%
объема древесины получают за счет рубок главного пользования).
Для увеличения доходов предприятие целенаправленно работает над
тем, чтобы часть древесины продавать не на корню, а в виде готового сор
тимента, при этом не занимаясь лесозаготовками, а покупая на рынке соот
ветствующие услуги в области заготовки и транспортировки леса. Одно
временно развиваются и другие направления деятельности предприятия,
такие как охотничье хозяйство и услуги рекреации. О высоком уровне хо
зяйственной деятельности предприятия свидетельствует и факт получения
международного сертификата по системе FSC.
Одновременно с реорганизацией институтов начата работа по преобра
зованию нормативных актов. Было констатировано, что нет возможностей
для создания новых институтов и перераспределения функций, поскольку
ситуация в таком случае будет противоречить установленному норматив
ными актами порядку. Даже такой простой и общеизвестный документ, как
лесорубочный билет, по существу выполняет двоякую роль. С одной сторо
ны, это подтверждение законности намеченных действий, которые одобря
ются государственными органами надзора, с другой — это договор о купле
продаже, которым оговорены объемы сделки, цена, сроки и дополнитель
ные условия. В результате этого Кабинетом министров были разработаны
новые законы и соответствующие им правила. Если предыдущие нормативы
напоминали сборники лесохозяйственных инструкций, определяющих не
только желаемый результат, но и пути его достижения, то новые нормативы
можно представить как изгородь, огораживающую игровое поле, внутри ко
торого игрокам дана свобода выбора. В заключение следует сказать, что по
ложение постоянно развивается. Процесс создания законов завершен, но
процесс их совершенствования непрерывен.


34
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 35




Глава 6
ИЗМЕНЕНИЯ, ПРОИЗОШЕДШИЕ В ЛЕСНОМ
СЕКТОРЕ ЭСТОНИИ С 1990 ПО 2002 ГОД

А. Талиярв,
Ассоциация лесопромышленников Эстонии


Перемены в лесном хозяйстве Эстонии связаны с экономикой, админист
рированием и изменением формы собственности:

Экономические перемены
• Отказ от распределения лесов через фонды.
• Отказ от директивного установления цен.
• В государственных лесах разрешена экономическая деятельность (от
посадки леса до продажи сортиментов).

В результате этих мер эффективность лесного хозяйства в государст
венных лесах повысилась в четыре раза по сравнению с 1992 г.; сфор
мировалась лесная промышленность, объем лесопильной промышлен
ности увеличился в пять раз.

Административные перемены
• Разделены экономические и надзорные функции.
• Управляющий государственными лесами ведает только государствен
ными лесами.
• Созданы учреждения, занимающиеся консультированием и надзором.
• Отказались от монополии государства на производство лесоустрои
тельных работ.

В результате произошло повышение экономической эффективности,
усовершенствование надзора за связанными с лесом правонарушениями.

Перемены в сфере собственности
• В частную собственность перешли 60% лесов, лесная промышлен
ность приватизирована.

В результате произошло увеличение объемов рубок в частных лесах,
быстрое развитие лесной промышленности.
35
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 36




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


Общие результаты
• Из государственных лесов в госбюджет поступает 12 млн долл.
• С лесной собственностью связаны 20% населения.
• В обрабатывающей промышленности 20% объема связано с лесом.
• В отраслях, связанных с лесом, работает 5% работоспособного насе
ления.
Семь процентов объема внешней торговли связаны с лесом.

Вывод
Лес — работодатель, количество работников зависит от эффективности
лесного хозяйства и готовности промышленности использовать получен
ную в лесу древесину.




36
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 37




Глава 7
УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ЛЕСАМИ
НА БАЗЕ КОММЕРЧЕСКОГО ПРЕДПРИЯТИЯ
В ФИНЛЯНДИИ И УРОКИ ДЛЯ РОССИИ

П. Вейёла,
Посольство Финляндии в Российской Федерации



Лесная служба как орган власти

В Финляндии за управление лесами отвечает с 1859 г. государственный ор
ган — Лесная служба. Ее местное управление состояло из подразделений,
соответствующих лесхозам1, которые были подчинены региональным уп
равлениям лесами, т.е. управление состояло из трех уровней. Доля лесов
в государственной собственности постоянно уменьшалась, поскольку до
1970 х годов лесные угодья передавались частным лицам для заселения.
Сейчас доля государственного леса составляет около 25%.
В начале деятельности в главные обязательства управления лесами вхо
дил контроль над государственными лесами, важной частью которого бы
ло управление лесопользованием местным населением. Также продавался
лес на корню. В начале XX в. особенно в Северной Финляндии права на ис
пользование лесов продавались в виде долгосрочных концессий, однако
это привело к плохому использованию лесов. Постепенно главным видом
продажи леса стали аукционы, на которых деревообрабатывающие фирмы
покупали лес на корню. Лесная служба Финляндии стала развивать свои
собственные лесозаготовки с 1950 х годов. Нанимались лесорубы, заклю
чались контракты с подрядчиками. Лесная служба продавала приобретен
ную древесину, поставляя ее сплавом или напрямую заводам.
О Лесной службе был издан свой закон, а для частных лесов существо
вал другой закон. Таким образом, Лесная служба контролировала свою соб
ственную деятельность и до 1970 х годов также частные леса. Еще в качест
ве государственного управления Лесная служба имела коммерческую дея
тельность, доходы и расходы которой входили в государственный бюджет.
Дополнительно из государственного бюджета выделялись средства на дру

1 Термин «лесхоз» применен автором условно, он не отвечает содержанию, принятому
в Российской Федерации. — Прим. науч. ред.

37
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 38




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


гие виды деятельности. В 1960 е годы в Финляндии начались интенсивная
механизация и совершенствование лесозаготовок. Модернизация лесовод
ства началась немного позже, в 1970 е годы, и конец 1980 х годов
ознаменовался развитием нового «экологического» лесоводства.


Превращение Лесной службы в коммерческое
предприятие

Деятельность областного управления Лесной службы была обновлена, но
основная структура лесхозов и трехуровневая организация остались преж
ними до конца 1980 х годов. Лесхозы отвечали за управление государст
венными лесами, лесоводство и лесозаготовки. Лесная служба продолжала
контролировать свою собственную деятельность на основе Закона о госу
дарственных лесах. Только в 1997 г. в Финляндии вступил в силу общий лес
ной кодекс, который регулирует и деятельность в государственных лесах.
За соблюдением кодекса следят Министерство сельского и лесного хозяй
ства и подчиненные ему лесные центры.
Правительство Финляндии приняло в начале 1990 х годов принципи
альное решение о том, что те государственные органы, которые имеют
коммерческую деятельность, становятся государственными коммерчески
ми предприятиями. Лесная служба вошла в группу таких органов. Существу
ет общий Закон о государственных коммерческих предприятиях, и его до
полняют отдельные законы о каждом индивидуальном коммерческом гос
предприятии. В Законе о Лесной службе много особенностей.
После принятия принципиального решения правительством о Лесной
службе был подготовлен проект ее развития, в котором под руководством
собственного персонала и с поддержкой консультантов создана модель
коммерческого предприятия. При анализе деятельности Лесной службы
было констатировано, что главными видами деятельности являются лесное
хозяйство, охрана природы и услуги рекреации. Из них ведение лесного
хозяйства является коммерческой деятельностью, охрана природы — об
щественной функцией, услуги отдыха — и тем и другим. Коммерческое
предприятие было основано в 1994 г. Его деятельность развивалась таким
образом, что видами коммерческой деятельности являются сейчас ведение
лесного хозяйства, консультирование, производство посадочного матери
ала лесных пород деревьев, продажа и сдача в аренду земельных участков,
продажа грунтовых материалов и рекреационные услуги. Общественными
функциями являются охрана природы, обслуживание отдыхающих и неко
торые административные задачи. В концерн Лесной службы входят раз
дельные подразделения для каждой сферы деятельности. Коммерческая де
ятельность финансируется собственными доходами предприятий, и ос
новная часть коммерческой прибыли перечисляется в казну, т.е. владельцу.
Общественные функции финансируются государственными бюджетными
средствами. Лесная служба ежегодно заключает договоры о деятельности и

38
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 39




Управление государственными лесами на базе коммерческого предприятия в Финляндии и уроки для России


финансировании с Министерством сельского и лесного хозяйства и Мини
стерством окружающей среды.
Для каждой сферы деятельности создана своя организация. Основным
решением является двухуровневая организация. Существует шесть округов
лесного хозяйства и охраны природы, которые в пять раз больше по пло
щади, чем бывшие лесхозы. Самый северный округ, который управляет тер
риторией северной тайги и лесотундры, организован по другому. В нем ох
рана природы регулирует также коммерческую деятельность. Полномочия
делегированы в возможно большей степени начальникам округов.
Лесное хозяйство по большей части механизировано. Основную часть
работ выполняют подрядчики по заключенным договорам. Харвестеры
обеспечивают заготовку более 90% древесины. Древесина доставляется кли
ентам (предприятиям лесной промышленности) по согласованному графи
ку. Для оптимизации перевозок используются развитые информационные
технологии. Штатные сотрудники Лесной службы сосредоточиваются на
уходе за лесом и планировании.
Государственное коммерческое предприятие является промежуточной
стадией для перехода в акционерное общество. В случае с Лесной службой
о таком развитии речь не идет, так как государственные леса связаны с та
ким числом общественных и экологических особенностей, что, по край
ней мере пока, ее превращение в акционерное общество не представляет
ся возможным. Однако некоторые виды деятельности можно акциониро
вать, создавая акционерные общества, которыми владеет Лесная служба. До
сих пор акционированы выпуск семян и посадочных материалов лесных
пород деревьев и консультирование.
Подобное развитие наблюдается также в соседних странах — Швеции и
Норвегии.
В Норвегии существует соответствующее Лесной службе Финляндии
государственное коммерческое предприятие. В Швеции развитие пошло
дальше, и государственные эксплуатационные леса управляются акционер
ным обществом. Однако, сейчас шведы возвращаются к решению, анало
гичному тому, приняли финны.


Оценка перспектив развития в России
исходя из опыта Финляндии

Основная структура управления лесами в Финляндии и в России была в
свое время создана на основе той же немецкой модели. В 1859—1917 гг., на
первом этапе деятельности Лесной службы Финляндии, страна была час
тью России в качестве великого княжества, и структуры регионального уп
равления напоминали друг друга, хотя Финляндия имела относительно
большую свободу в организации своего внутреннего управления. Несмотря

<< Пред. стр.

страница 6
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign