LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 4
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Оказалось, что процесс оценки деятельности государственных органов
связан с существенными трудностями. Методы оценки деятельности госу
дарственного органа управления лесами и государственного лесного пред
приятия значительно отличаются друг от друга, и обычно отсутствует ос
нова для такой оценки. В результате этого процесс принятия решений по
бюджету или перечислению средств может стать произвольным. Разработ
ка общих показателей деятельности государственных органов по управле
нию лесами затруднена в связи с тем, что показатели, используемые в биз
несе, неприменимы к сфере управления лесами. С другой стороны, эффек
тивность всех мероприятий, которые могут осуществляться частным
сектором (например, лесохозяйственных мероприятий), может и должна
подвергаться оценке на основе критериев, относящихся к деятельности
предприятий, однако, во первых, неадекватные процедуры учета затрудня
ют оценку стоимости мероприятий, проводимую силами собственного
персонала; а, во вторых, проблема часто усугубляется в связи с привлече
нием субподрядчиков.



13
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 14




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


Процесс реформирования

В процессе реформирования можно определить несколько типичных ша
гов (рис. 1). Макроэкономическая политика обычно вначале предполагает
отделение лесопромышленных предприятий и создание независимых
структур, как правило, за счет приватизации. Так произошло и в России.
Следующий этап предусматривает осуществление реформ в контексте
пересмотра лесной политики и законодательства. На этом этапе разделя
ются функции государственного управления лесами и управления государ
ственными лесными землями. В Российской Федерации в настоящее время
рассматриваются варианты осуществления таких функций.




Рисунок 1. Типичные шаги в процессе реформирования




Рисунок 2. Пример эффективной институциональной схемы

14
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 15




Реформы в лесном секторе стран Восточной Европы: обзор и выводы


Пример эффективной институциональной схемы в странах Восточ
ной Европы приведен на рис. 2. При прежних институциональных схемах
существовал конфликт интересов, обусловленный тем, что один и тот же
орган отвечал за контроль и надзор за осуществлением собственных опе
раций; при новом подходе две эти функции разделены. В рамках своих
контролирующих функций орган управления лесами осуществляет над
зор за ведением лесного хозяйства как в лесах, находящихся в собствен
ности государства (и управляемых государственным лесным предприя
тием), так и принадлежащих частным собственникам. Важно также обес
печить ведение отдельного контроля за финансовыми потоками либо со
стороны независимого государственного органа, либо аккредитованны
ми частными аудиторами, что обычно используется во многих странах
Западной Европы.


Финансирование и финансовые потоки

Финансирование и финансовые потоки являются важнейшими элемента
ми любой институциональной реформы. Обычно применяется такая схе
ма, при которой государственные функции управления лесами финанси
руются из средств государственного бюджета. Остается открытым вопрос о
том, должны ли эти финансовые потоки увязываться со средствами, полу
чаемыми от государственного лесного предприятия (а также частных и
других собственников леса).
Во всех странах Восточной Европы, за исключением Эстонии, госу
дарственные расходы на лесное хозяйство (в том числе расходы на осуще
ствление государственных функций, ведение хозяйства в государствен
ных лесах и управление охраняемыми территориями) превышают дохо
ды от данной отрасли, которые государство получает в виде налогов или
иных платежей. В некоторых странах Восточной Европы правительство
предоставляет дополнительные субсидии государственным лесным пред
приятиям, в других же эти предприятия должны вносить определенный
вклад в государственный бюджет. Трудно «объективно» определить необ
ходимый уровень финансирования для государственных лесных пред
приятий. Например, страны Восточной Европы значительно отличаются
друг от друга в плане имеющихся объемов финансовых средств на веде
ние лесного хозяйства (в расчете на 1 га) (табл. 1). Это обусловлено раз
личиями в целях, доходной базе и затратах, а также эффективности.
Еще одной важной особенностью является вклад государственного лес
ного предприятия в местный бюджет в районе его деятельности. Этот вклад
осуществляется в виде налогов или иных установленных платежей. Типич
ная схема финансирования в кратком виде представлена на Рис. 3.




15
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 16




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения




Таблица 1. Управление государственными лесами




16
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 17




Реформы в лесном секторе стран Восточной Европы: обзор и выводы




Рисунок 3. Финансовые потоки




Элементы наиболее эффективного подхода

Опыт стран Восточной Европы и многих других стран показывает, что ус
пешные институциональные реформы обнаруживают некоторые общие
элементы.

• Устранение прямых связей (административных, финансовых) между
структурами, отвечающими за осуществление государственных функ
ций и ведение хозяйства в государственных лесах, с тем чтобы
— избежать потенциальных конфликтов интересов;
— обеспечить независимость, прозрачность и нейтральность государ
ственного органа управления лесами.
• Повышение производительности и эффективности лесного хозяйства
в государственных лесах за счет
— создания самостоятельной структуры, ведущей хозяйство в государ
ственных лесах, с четко определенными обязательствами перед го
сударственным бюджетом;
— разработки схем начисления заработной платы на основании резуль
татов работы в целях снижения заинтересованности в коррупции.
• В целях обеспечения эффективного контроля за работой государствен
ного лесного предприятия:
— введение требования об использовании прозрачных бюджетных про
цедур и систем учета в соответствии с корпоративными стандартами;
— закрепление обязанности по осуществлению контроля за лесозаго
товительной и лесохозяйственной деятельностью за государствен
ным органом управления лесами;

17
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 18




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


— организация проведения финансового аудита аккредитованными
независимыми аудиторами.
• В целях обеспечения стратегического контроля за хозяйственной дея
тельностью в государственных лесах:
— создание органа управления для осуществления надзора за деятель
ностью структуры, ведущей хозяйство в государственных лесах;
включение в его состав представителей правительства, а также про
фессиональных специалистов по лесному хозяйству, охране окру
жающей среды и корпоративному управлению.
• Организация продажи древесных и недревесных ресурсов леса на ос
нове конкурсных торгов с тем, чтобы
— установить «справедливый» уровень рыночных цен;
— обеспечить открытый и равноправный доступ потенциальных бене
фициаров к древесным и недревесным ресурсам леса;
— ограничить монополистические тенденции в обеспечении сырье
выми ресурсами.
• В целях определения необходимого уровня финансирования хозяйст
венной деятельности в государственных лесах:
— определить количественные целевые показатели по лесохозяйст
венной и природоохранной деятельности и оценить необходимые
инвестиционные требования и эксплуатационные расходы;
— обеспечить эффективность затрат на лесные работы при привлече
нии субподрядчиков, по возможности, из частного сектора;
— провести независимое исследование по факторам эффективности;
— установить, что размер отчислений в государственный бюджет ра
вен разнице между общей суммой доходов и сметными затратами
(прибыль за счет эффективности остается в распоряжении органи
зации для стимулирования повышения эффективности).


Выводы

Кроме того, имеется ряд прочих выводов, заслуживающих внимания при
реализации институциональных реформ.

• Национальная лесная политика и стратегия должны составлять осно
ву институциональных преобразований, а не наоборот.
• Рынки могут быть самой лучшей движущей силой для обеспечения ус
тойчивого лесоуправления, но без необходимых защитных механиз
мов они могут также стать причиной истощения ресурсов.
• Устойчивое лесоуправление обеспечивает необходимую базу для ана
лиза вариантов политики. Принятие решений по вариантам политики
должно предваряться количественной и качественной оценкой их
воздействия.
• Участие заинтересованных сторон и прозрачность имеют крайне

18
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 19




Реформы в лесном секторе стран Восточной Европы: обзор и выводы


важное значение для оценки вариантов политики и осуществления
институциональных преобразований.
• Опыт таких больших стран, как США и Канада, показывает, что одной
из адекватных стратегий при наличии соответствующей правовой и
институциональной базы на национальном уровне является децент
рализация в управлении лесами. Проблемы развития лесного хозяйст
ва лучше всего решаются на местном уровне. Преобразования, на
правленные на децентрализацию, должны осуществляться в сочета
нии с установлением сильных ориентиров на региональном уровне
(например, в рамках областных/краевых программ развития лесного
хозяйства), созданием эффективной системы мониторинга и контро
ля в целях предупреждения неконтролируемого использования лесов
ради краткосрочных политических интересов.
• Учитывая огромные площади и разнообразие лесов России, здесь, ве
роятно, потребуется использовать разные институциональные схемы
лесоуправления, включая права аренды, концессии, ведение хозяйст
венной деятельности самими лесхозами через их коммерциализацию
и приватизацию лесных земель.
• Лесхозы представляют важный социальный капитал для перехода к
устойчивому лесоуправлению в России, который в настоящее время
используется неэффективно в силу ограниченности полномочий
этих лесхозов. Этой структуре следует уделить должное внимание при
проведении реформ в будущем.
• Для таких стран, как России, как правило, характерны высокие транс
акционные издержки, что связано с все еще неэффективным функци
онированием рынков, распространенностью коррупции, высокими
рисками и издержками бизнеса на их покрытие и другими структур
ными факторами (неопределенность и частые изменения налоговых
и иных правил), которые приводят к повышению затрат хозяйствую
щих субъектов. Высокие трансакционные издержки значительно сни
жают конкурентоспособность российского лесного сектора на меж
дународном рынке и являются препятствием для притока частных ин
вестиций. При осуществлении реформ в области лесной политики
необходимо должным образом учитывать возможности для снижения
трансакционных издержек.

Очевидно, что в чистом виде опыт других стран неприменим — необхо
димо его переосмысление с учетом специфики социально экономических
условий России. Лесное законодательство должно быть пересмотрено та
ким образом, чтобы создать четкую институциональную базу для хозяйст
вующих субъектов и обеспечить достижение долгосрочных стратегичес
ких целей, связанных с устойчивым лесоуправлением.




19
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 20




20
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 21




Глава 3
ЛЕСНОЕ ХОЗЯЙСТВО УКРАИНЫ:
СТАРОЕ И НОВОЕ В УПРАВЛЕНИИ ЛЕСАМИ

Н. Колисниченко,
Председатель Государственного комитета
лесного хозяйства Украины


Последние 12 лет были для лесного хозяйства Украины периодом испыта
ния на прочность и в то же время поисков новых путей и форм работы.
Деятельность Государственного комитета лесного хозяйства и его пред
приятий была направлена на сохранение и расширенное восстановление
лесов, укрепление государственной лесной службы.
Главным достижением этого периода является то, что удалось сформи
ровать профессиональную систему государственного лесоуправления и
ведения лесного хозяйства, а также разработать эффективное лесное зако
нодательство, совершенствование которого продолжается.
Кроме того, в этот период на международном уровне достигнуто пони
мание того, что страны с переходной экономикой на пути к рынку не мо
гут копировать исторический опыт современных развитых стран. В связи с
этим в переходный период важно использовать и развивать лучшие сторо
ны плановой экономики.
Вместе с тем в начале реформ много что представлялось в более опти
мистичном свете. Так, чрезмерные права местного самоуправления, непро
думанная приватизация крупных деревообрабатывающих комбинатов, не
сбалансированная ценовая политика часто давали непредвиденные нега
тивные результаты. Среди них можно назвать следующие.

1. Отсутствие на начальном этапе собственного лесного законода
тельства.
2. Остановка крупных деревообрабатывающих предприятий.
3. Резкое сужение внутреннего рынка древесины.
4. Недостаточные мощности по выпуску лесной и лесозаготовитель
ной техники.

Кроме этого на ведение лесного хозяйства Украины влияет и ряд нега
тивных экологических факторов, среди которых следует назвать измене
ния условий роста лесов при глобальном потеплении климата и радиоак
21
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 22




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


тивное загрязнение значительной площади лесов после аварии на Черно
быльской АЭС.
Относительно приоритетных направлений работы лесной отрасли Ук
раины хочу отметить, что начиная с 1991 г. ежегодно новые леса создава
лись на площади не менее 35—40 тыс. га, а это на 10—20% превышает пло
щадь ежегодных сплошных вырубок (рис. 1).

10000
9400
8621
8588
9000
8457
8000
7831
7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0
1961 1973 1983 1988 2001

Рисунок 1. Динамика площади покрытых лесом земель Украины



Таким образом, покрытая лесной растительностью территория в Укра
ине и запас древесины постоянно увеличиваются. О масштабах лесовосста
новительных работ говорит тот факт, что на сегодня каждый второй гектар
леса Украины создан руками человека.
По данным последнего государственного учета лесного фонда лесис
тость территории Украины составляет лишь 15,6%. По сравнению с Евро
пой в Украине один из самых низких показателей лесистости — на одного
жителя приходится всего 0,18 га лесов. Для Украины, в отличие от других
стран Европы, характерно наличие четырех природно климатических зон
с резко отличающимися лесорастительными условиями, в том числе боль
шой зоны степи с лесистостью от 3 до 5%. Запас древесины в лесах оцени
вается в 1,7 млрд м3. Средний ежегодный прирост колеблется от 5 м3 в Кар
патах до 2,5 м3 в степной зоне.
Следует учитывать, что, в отличие от России, леса в Украине выполняют
прежде всего экологические функции и имеют ограниченное эксплуатаци
онное значение. Почти в половине лесов промышленные рубки вообще за
прещены, а более 12% лесов являются заповедниками.
22
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 23




Лесное хозяйство Украины: старое и новое в управлении лесами


Еще одна особенность Украины — это исторически сложившаяся ситу
ация с закреплением лесов за многочисленными постоянными лесополь
зователями. Сейчас лесной фонд Украины находится в ведении более чем
50 министерств, ведомств и организаций. Наибольшими из них являются

<< Пред. стр.

страница 4
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign