LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 21
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

ставляется, что анализ возможных вариантов еще не завершен, однако сис
темный подход здесь отсутствует. В этих лесхозах (их около 1800 — по од
ному на каждый район) работают около 200 тыс. человек. По нашему
мнению, здесь возможны три варианта:

а) лесхозы могут специализироваться на выполнении описанных вы
ше стратегических и регулятивных функций;
б) лесхозы могут специализироваться на осуществлении прямого уп
равления «неконцессионными лесами», как описано выше. Однако и
в том, и в другом случае для выполнения второй функции потребует
ся создание новой организации;
в) третий вариант предусматривает разделение лесхоза на две самос
тоятельные организации, чтобы одна из них выполняла стратегиче
ские и регулятивные функции, а вторая осуществляла прямое управ
ление «неконцессионными лесами».

Необходимо тщательно проанализировать преимущества и возмож
ность осуществления каждого из трех вариантов. Для того чтобы наиболее
полно использовать социальный и технический капитал лесхозов, нужно
детально проработать комплексные планы реструктуризации. В итоге в
разных местах Российской Федерации могут быть приняты разные схемы
реструктуризации, отражающие специфику исходной ситуации в каждом
лесхозе, а также объем нормативного регулирования и лесохозяйственной
деятельности, необходимых в каждом районе (что будет зависеть от пло
щади концессии).

В любом случае анализ организационных вариантов должен прово
диться с соблюдением целого ряда руководящих принципов и крите
риев, а именно: а) четкое разделение функций государственного и частно
го секторов и уход государства из сферы производства и рыночной дея
тельности; б) разделение регулятивных и лесохозяйственных функций

150
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 151




Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России


государственных институтов; в) создание стимулов для эффективной ра
боты и эффективного управления деятельностью частных и государствен
ных организаций; г) обеспечение соответствия общему направлению госу
дарственных реформ; д) оптимальное использование человеческого капи
тала, накопленного существующими организациями, и смягчение
негативных социальных последствий.

Что касается временных рамок, то, по имеющейся у Банка инфор
мации, с течением времени будет достигнуто равновесие между концесси
онным и прямым управлением лесным фондом. Вначале будет преобладать
прямое управление «неконцессионными лесами», поскольку концессии бу
дут распространяться очень медленно. Прямое управление постепенно со
кратится в течение 10—20 лет по мере заключения новых долгосрочных
договоров концессии с лесопользователями. Тем временем в лесах, остав
шихся под прямым управлением, лесозащитные и лесоохранные работы
все чаще будут передаваться по договорам частным предприятиям (в зави
симости от темпов их создания). В итоге к концу 10—15 летнего переход
ного периода географический охват лесохозяйственных работ, самостоя
тельно осуществляемых государственными службами, будет намного мень
ше, а перечень таких работ будет ограничен узким набором мероприятий в
неэксплуатационных лесах, которые не могут выполняться по договорам.

В. Механизмы финансирования

Насколько это известно Банку, правительство стремится к тому, чтобы леса
стали чистым источником доходов для национальной экономики.
Доходы от леса и расходы на лес должны отражать этот положительный
итог (при сохранении долгосрочных и глобальных экологических ценно
стей леса). В противоположность современной ситуации положительный
итог деятельности, связанной с лесами, станет стимулом к повышению на
циональной заинтересованности и укреплению политической воли к со
хранению лесов.

Результаты проведенного Банком анализа заключаются в следующем.
• С одной стороны, можно ожидать, что «концессионные леса» обес
печат чистый положительный итог, поскольку договоры концессии
будут заключаться на конкурсной основе (увеличение доходов), а от
ветственность за лесохозяйственные мероприятия будет возложена
на пользователей (сокращение расходов). Нагрузка на собственника
будет ограничена осуществлением относительно малозатратных
функций контроля и мониторинга.
• В противоположность этому прямое управление «неконцессион
ными лесами», вероятно, будет иметь отрицательный итог для госу
дарственного бюджета с учетом характера деятельности в этих лесах
(защитно охранные мероприятия, лесовосстановление и т.д.). Госу

151
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 152




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


дарственные функции в «неконцессионных лесах» заключаются в
обеспечении охраны лесного фонда как общего блага. Следовательно,
государство должно примириться с тем, что расходы на защитно ох
ранные мероприятия превышают доходы (в основном это доходы от
рубки ухода и санитарной рубки).
• В целом можно предположить, что прибыль от «концессионных ле
сов» превысит расходы на уход за «неконцессионными лесами».
В рамках общего федерального бюджета одни регионы станут источ
никами компенсации для других. В итоге в масштабе всей страны
бюджетный цикл а) наверное, не позволит, чтобы ассигнования на
деятельность органов управления лесами превысили чистый объем
лесных доходов; и б) должен обеспечить достаточный объем финан
сирования органов управления лесами, чтобы они могли выполнять
свои функции, и соответствие этого объема финансирования эффек
тивности работы органов управления лесами, чтобы у них были по
зитивные стимулы.

Что касается доходов (политика ценообразования), Банк
предлагает установить следующие основные принципы нового режима
налогообложения лесного сектора.
• Лесной доход должен все больше зависеть не от налогов на доходы
предприятий, а от платежей за получение доступа к лесным ресурсам
(которые входят в состав лесной ренты).
• В целях увеличения лесных доходов первоочередное внимание следу
ет уделять не повышению ставок существующих налогов или введе
нию новых налогов, а обеспечению сбора лесных податей. Необхо
димо сократить количество лесных податей и число организаций, ко
торые их собирают (принцип «одного окна»).
• Ставки лесных платежей должны устанавливаться не государством на
основании административных расчетов, а пользователями, которые
будут опираться на гибкий рыночный механизм. Такие платежи, ус
тановленные по результатам аукционов, будут лучше отражать реаль
ную рыночную стоимость лесов, чем ставки, рассчитанные в админи
стративном порядке, и в то же время они будут показывать, насколько
пользователи готовы платить. В этом случае главными задачами орга
нов управления будут определение минимальных цен (нижнего пре
дела) и обеспечение прозрачности и конкуренции в процессе торгов.
Обеспечение прозрачности и конкуренции — это одна из основных
задач на этапе практического осуществления реформ.
• Одним из главных компонентов лесных податей должны стать годо
вые платежи из расчета на единицу площади, ставки которых
определяются по результатам аукционов. Устанавливаемые по
результатам аукционов платежи из расчета на единицу площади могут
обеспечить оптимальный учет конкретных условий каждого участка
(качество древесины, доступность участка, стоимость лесохозяй

152
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 153




Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России


ственных мероприятий) и конкретных коммерческих ограничений и
возможностей каждого пользователя (технологическая эффектив
ность, вид переработки, рыночные возможности). Кроме того, эти
платежи являются отрицательными стимулами для неэффективного
использования сырья и способствуют развитию производства с высо
кой добавленной стоимостью и осуществлению необходимых техно
логических инвестиций. По своей природе платежи из расчета на еди
ницу площади — это постоянная во времени величина, и их легко взи
мать, что сокращает возможности для уклонения от уплаты.
• Общая сумма лесных податей должна складываться из платежей из
расчета на единицу площади (А) и попенной платы (S) за каждый ку
бометр заготовленной древесины. Общий объем доходов (R) от кон
цессии равен R = S•V + A (где V – объем).
• «Неконцессионные леса» могут давать определенный доход за счет
прямой реализации продукции, образовавшейся в результате рубки
ухода и санитарной рубки. Реализация этой продукции должна осу
ществляться через аукционы.
• Зачисление в бюджет лесных податей, выплаченных за «концессион
ные леса», и доходов от прямой реализации продукции, полученной в
«неконцессионных лесах», будет определяться Бюджетным кодек
сом РФ. По мере возможности определенная часть доходов должна
направляться непосредственно органам управления лесами на феде
ральном и районном уровнях (через федеральный или региональный
Лесной фонд, находящийся в ведении органа управления лесами).

Что касается расходов, Банк считает, что финансирование лесных
служб должно осуществляться следующим образом.
• Федеральный орган управления лесами и его лесохозяйствен
ная структура должны финансироваться за счет а) ассигнований из
федерального бюджета (в рамках ежегодного бюджетного цикла) и б)
прямого перечисления части лесных доходов (через Лесной фонд).
Первый источник (ассигнования из федерального бюджета) будет по
крывать постоянные расходы на осуществление контроля за соблюде
нием законодательства в «концессионных лесах», а также расходы на
прямое управление «неконцессионными лесами». Второй источник
(прямое перечисление части лесных доходов через Лесной фонд) бу
дет покрывать переменные издержки, такие как премии по результа
там работы и дополнительные защитно охранные мероприятия в «не
концессионных лесах». Этот принцип смешанного финансирования
даст лесным службам стимулы к повышению эффективности лесохо
зяйственной деятельности и улучшению сбора лесных платежей.
• Прямое управление «неконцессионными лесами» может стать са
мой крупной статьей расходов общего лесного бюджета, на основа
нии которой будут финансироваться расходы на проведение защит
но охранных мероприятий или платежи по договорам с частными

153
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 154




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


фирмами на осуществление этих работ (они будут заключаться с ис
пользованием открытых закупочных процедур).
• С введением нового Бюджетного кодекса РФ у лесхозов исчезли
стимулы к чрезмерно интенсивному использованию санитарных
рубок (поскольку доходы от реализации теперь перечисляются в
федеральный бюджет), но, с другой стороны, это новое положение
приводит к искусственному занижению цен на реализуемую про
дукцию (поскольку местным организациям не достается даже часть
выручки). Необходимо восстановить прямую заинтересованность
местных организаций в надлежащем управлении общими благами,
и одним из возможных способов возрождения этого стимула явля
ется описанный выше Лесной фонд. Кроме того, необходимо свое
временно перечислять бюджетные ассигнования местным органи
зациям, чтобы у них были средства для осуществления меропри
ятий на местах.
• В целях совершенствования государственного управления лесным
хозяйством необходимо ввести премии по результатам работы
(в дополнение к обычной заработной плате). Этот вид стимулирова
ния должен стать составной частью правительственной программы
реформирования лесного сектора и распространяться как на государ
ственные органы нормативного регулирования лесного сектора, так и
на государственные лесохозяйственные подразделения, независимо
от их статуса (отделение, ведомство или предприятие). В отсутствие
такого стимула новая лесная политика правительства будет иметь
меньше шансов на успех.

Г. Технические инструменты лесоуправления

Насколько это известно Банку, будет создан (модернизирован) целый ряд
технических инструментов, направленных на повышение качества
управления лесным фондом, включая лесоустройство, лесной учет, лесной
кадастр и мониторинг лесов. В качестве одного из элементов комплексных
основ устойчивого лесоуправления необходимо также разработать три
следующих инструмента.
• Основой договоров концессии должны быть комплексные лесоуст
роительные проекты, что влечет за собой не только право на заго
товку древесины, но и обязанность осуществления всего комплекса
пред и послезаготовительных мер (воспроизводство лесов, рубки
ухода, защитно охранные мероприятия, развитие инфраструктуры,
инвентаризация и меры по сохранению биоразнообразия). Концес
сионеры должны готовить и осуществлять лесоустроительные проек
ты по согласованию с лесными службами и под их контролем. Тогда
концессия будет охватывать не только лесозаготовительные, но и ле
совосстановительные и лесозащитные территории. В соответствии с
циклом восстановления лесов и сроком действия договора концессии

154
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 155




Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России


ежегодные зоны лесозаготовок будут определяться и отражаться
на картах лесоустроительного проекта всего лишь как незначитель
ная часть всей концессионной территории. Ежегодная площадь лесо
заготовок составит лишь около 1/50 всей площади.
• Лесопользователь должен предоставить обеспечение договора
(оформленное в виде банковского депозита), которое возвращается
ему после удовлетворительного завершения лесохозяйственных ме
роприятий. С другой стороны, у инвесторов также должна быть воз
можность страхования долгосрочного доступа к лесным ресурсам от
некоммерческих политических рисков (в рамках частных страхо
вых схем или за счет государственных гарантий).
• Одним из стандартных требований в случае предоставления в концес
сию больших участков лесного фонда должно быть проведение неза
висимой сертификации третьей стороной по системе, признан
ной на международном уровне. Разработкой национальных стандар
тов сертификации должны заниматься рабочие группы, в состав
которых войдут представители всех заинтересованных сторон.


Д. Управление преобразованиями

Главным условием разработки стратегического подхода и анализа возмож
ных вариантов преобразований являются проведение общественных деба
тов и привлечение заинтересованных сторон (работники лесного хозяй
ства, представители промышленности и гражданского общества). Огром
ное значение имеет также наличие сильных руководителей, которые
выступают инициаторами преобразований и обеспечивают реализацию
наиболее предпочтительного варианта. Третьим фактором успеха является
согласованность с общей программой государственных реформ и макро
экономических преобразований.

Наряду с привлечением заинтересованных сторон особое внимание
в процессе преобразований следует уделять (внутри органов государствен
ной власти):

а) горизонтальному взаимодействию между федеральными ми
нистерствами (Минприроды, Минэкономразвития, Миннауки, Мин
фин и Минсельхоз) во избежание появления многочисленных и не
согласованных друг с другом руководящих указаний, касающихся
разработки новой политики;
б) вертикальному взаимодействию между центром и регионами в
целях повышения качества и практической осуществимости новой
политики, а также ее приемлемости для заинтересованных сторон
на местах.


155
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 156




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


Оперативное получение результатов в пилотных регионах должно про
демонстрировать возможность осуществления предлагаемых реформ и
вызвать доверие к преобразованиям.

Е. Смягчение возможных рисков: главные проблемы,
требующие оперативного решения

Изложенные выше результаты анализа российской программы реформи
рования лесного сектора говорят о том, что важнейшие вопросы реоргани
зации отрасли заключаются в следующем.

1. Формирование основ договорных отношений между соб
ственником и пользователями государственных лесов. Опреде
ление экономических и природоохранных прав и обязанностей
обеих сторон; внедрение рыночных механизмов ценообразования
и обеспечение реализации пользователями лесоустроительных
проектов, гарантирующих устойчивое лесоуправление.
2. Разделение административных и лесохозяйственных функ
ций государственных органов управления лесами, которые не будут
охвачены договорами между собственником и пользователями. Со
здание приемлемых механизмов финансирования и стимулов для
лесных служб на местах.

До того, как готовящиеся проекты законов (проект Лесного кодекса РФ,
проект закона «О договорах концессии» и проект закона «О платежах за ле
сопользование») будут направлены в Правительство и Федеральное Собра
ние РФ, их необходимо вынести на открытое техническое обсуждение,
чтобы учесть позиции заинтересованных представителей российского об
щества, а также уроки других стран. Необходимо учредить совместную ра
бочую группу (Минприроды — Минэкономразвития) в целях обеспечения
соответствия общему направлению реформ.

Основные нормативные акты, направленные на осуществление новых
законов, должны быть подготовлены одновременно, чтобы облегчить и ус
корить их реализацию на местах. Необходимо в кратчайшие сроки органи
зовать проведение аналитической работы и общественных дебатов в пере
численных далее областях, чтобы подготовить новые нормативы и планы
действий по их внедрению на местах:

а) институциональные реформы: анализ описанных в Разделе В
вариантов преобразования лесхозов в новые органы управления ле
сами и оптимальное использование важного социального капитала
лесхозов;
б) экономические реформы: содействие привлечению частных ин
вестиций, рационализация режима налогообложения и механизмов

156
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 157




Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России


ценообразования в лесном секторе, обеспечение сбора доходов и
формирование финансовых основ организаций лесного сектора.

В ходе проведения аналитической работы под руководством Прави
тельства РФ необходимо разработать и оценить различные варианты,
создать стимулы для проведения общественных дебатов и привлечения за
интересованных сторон и оказать содействие правительству в принятии
решений.

Новые системы должны быть отработаны в пилотных регионах. В
частности, заключение договоров концессии и осуществление контроля за
их выполнением следует отработать в пилотных регионах по следующей
схеме.

1. В пилотных регионах осуществляется планирование землепользо
вания лесных участков в целях разграничения территорий, предна
значенных для неистощительной эксплуатации, охраны и сохране
ния и определения лесов, которые будут сданы аренду (и установле
ния сроков их сдачи в аренду) (рис. 1).
2. Проведение оценки спроса со стороны лесопромышленных пред
приятий, а также возможных экономических перекосов (следует
убедиться в том, что созданы условия для реальной конкуренции).
3. Разработка прозрачных процедур конкурсных торгов и публикация
типовых договоров с заблаговременным уведомлением о правах и
обязанностях пользователя в рамках каждой концессии (никаких
переговоров на индивидуальной основе).
4. Предоставление очень ограниченного числа концессий на пилот
ной (экспериментальной) основе. Эти пилотные концессии должны
быть подобраны таким образом (местонахождение и размер участ

<< Пред. стр.

страница 21
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign