LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 20
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>





Приложение 4. Вопросы реформирования
лесной политики России
Аналитическая записка Всемирного банка

Л. Дебру, Г. Дитерле, А. Кушлин


Введение: цель

Российские леса привлекают все больше внимания заинтересованных сто
рон как внутри страны, так и за рубежом. Лесной сектор стал одним из цен
тральных направлений российской программы реформ, и сейчас Прави
тельство РФ проводит реорганизацию институционально экономических
основ отрасли. Этот новый подход нашел отражение в Основных направ
лениях развития лесной промышленности на 2003—2010 гг. (утверждены в
декабре 2002 г.) и Концепции развития лесного хозяйства на 2003—2010 гг.
(утверждена в январе 2003 г.), а также в целом ряде новых правовых инстру
ментов, которые разрабатываются в настоящее время (в проекте Лесного
кодекса РФ, в проекте закона «О платежах за лесопользование» и проекте
закона «О договорах концессии»). Кроме того, в ноябре 2002 г. Правитель
ство РФ приступило к реализации Пилотного проекта по устойчивому ле
сопользованию, финансируемого при содействии Всемирного банка, и на
правило запрос о получении дополнительного содействия в виде некре
дитных консультационных услуг.
В ответ на запрос Правительства РФ Всемирный банк подготовил на
стоящую Аналитическую записку, где представлены взгляды Банка на ос
новные направления существующей программы реформирования лесного
сектора в том виде, в каком она отражена в Основных направлениях, Кон
цепции и проектах законов. В ней сформулировано мнение Банка по пово
ду возможностей и рисков, связанных с этой программой реформ, и осве
щаются основные защитные механизмы и сопутствующие меры, необхо
димые для смягчения этих рисков и обеспечения успешной реализации
новой политики на местах. Кроме того, в этой Записке представлены клю
чевые альтернативные решения, которые необходимо принять в целях по
следовательной реорганизации лесного сектора, а также возможные вари
анты такой реорганизации.

Эта Аналитическая записка учитывает опыт и уроки других многолес
ных стран с переходной экономикой, которые находятся в самых разных
143
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 144




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


частях света, и в частности стран участниц Международного семинара
«Институциональные реформы в странах с переходной экономикой» (Все
российская лесная конференция, Измайлово, 25 февраля 2003 г.).
Настоящая Записка готовится в сотрудничестве с национальными орга
нами управления лесного хозяйства и в рамках регионального исследова
ния Всемирного банка «Органы управления лесами в странах с переходной
экономикой».
В основу настоящей Аналитической записки положены три взаимоза
висимые идеи.
• Необходимо усилить взаимосвязь между лесным хозяйством, меха
низмами финансирования лесного сектора, государственными лес
ными институтами и лесной промышленностью. Сегодня, например,
недостаточное финансирование лесхозов обуславливает слабый кон
троль за соблюдением законодательства (незаконные лесозаготовки)
и неэффективное управление лесными ресурсами (чрезмерно интен
сивные санитарные рубки), однако увеличение бюджетных ассигно
ваний на государственные услуги во многом зависит от увеличения
объема экономических выгод, которые леса дают стране (доходы, за
нятость), что, в свою очередь, требует применения эффективных ме
ханизмов определения стоимости лесных прав (прозрачные конкур
сные торги) и создания более благоприятных основ, стимулирующих
привлечение новых инвестиций (гарантированный долгосрочный
доступ к лесам).
• Совершенствование государственного управления имеет ре
шающее значение для обеспечения неистощительного использова
ния лесов. Неэффективное использование таких общих благ, как леса
и лесные доходы, приводит к тому, что их вклад в национальную эко
номику намного меньше имеющегося потенциала, а страна теряет ин
терес к долгосрочному сохранению этих общих благ. Прежде всего
необходимо обеспечить четкое распределение ответственности, прав
и обязанностей, упрощение процедур и устранение экономических
перекосов и стремиться не к техническому совершенству, а к прагма
тизму и простоте.
• Внеотраслевые факторы, такие как условия предпринимательства
внутри страны, судебная и банковская системы, реформирование го
сударственного сектора, социально политические приоритеты и
международная рыночная конъюнктура, нередко имеют большее зна
чение, чем технические аспекты лесоуправления. Российская про
грамма реформирования лесного сектора должна соответствовать на
циональным ориентирам в области реформы государственного сек
тора и управления общими благами.




144
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 145




Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России


A. Право собственности и виды лесопользования

Согласно утвержденным Основным направлениям и Концепции, а также
текущим вариантам указанных законопроектов, лесной фонд (92% россий
ских лесов) остается в федеральной собственности. Остальные леса ос
таются в собственности субъектов Федерации (регионов и муниципаль
ных образований) или других органов государственной власти.
Кроме того, эти документы говорят о том, что устойчивое лесоуправле
ние будет все больше ориентироваться на договорные отношения меж
ду собственником и пользователем лесов. В соответствии с принципами
гражданского права в этих договорах будут определены права и обязанно
сти обеих сторон. Общая тенденция заключается в том, чтобы делегиро
вать лесопользователям функции управления и коммерческую деятель
ность и сосредоточить внимание государственных служб на ключевых
стратегических и регулятивных функциях. Лесопользователи, которые по
лучат долгосрочный доступ к лесным ресурсам, должны будут платить лес
ные подати и работать в соответствии с лесоустроительными проектами,
обеспечивающими устойчивое лесоуправление, в то время как органы уп
равления лесным хозяйством будут следить за исполнением законодатель
ства. В основе такого подхода лежит четкое разграничение сфер ответ
ственности государства и частного сектора, что отвечает политике осво
бождения государства от производственно коммерческих функций,
которая также проводится в других секторах экономики. Сейчас в рамках
текущих законопроектов разрабатываются четыре вида таких «договоров о
делегировании прав»2: концессия, аренда, аренда для целей использования
недревесных ресурсов и краткосрочное пользование. На основании таких
договоров будет осуществляться аренда (но не продажа) участков лесного
фонда. Здесь важно то, что лес остается в собственности государства.
Однако, насколько это известно Банку, государство также оставит за со
бой функции прямого управления значительной частью лесного фонда.
Не все леса могут быть охвачены схемами концессионного типа либо пото
му, что с точки зрения частного сектора они (пока) нерентабельны, либо
потому, что являются охраняемыми территориями. Отсюда логически вы
текает то, что прямое управление должно распространяться на защитные
леса, молодняки и истощенные насаждения, резервные леса, а также слиш
ком фрагментированные или недоступные территории.
На основании этого анализа Банк делает вывод о том, что в течение бли
жайших 10—20 лет в лесном хозяйстве России будут созданы две основные
системы управления, соответствующие двум подвидам лесного фонда (см.
рис. 1, 2 и 3).


2 Поскольку в российских условиях термин «концессия» нередко понимается в узком
смысле этого слова (как противоположность «аренде» и «краткосрочному пользованию»),
здесь мы будем использовать термин «договор концессионного типа» или «договор о
делегировании прав», чтобы обеспечить более широкий охват всех четырех категорий.

145
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 146




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


• Управление концессионного типа: леса находятся в управлении
лесопользователей под контролем органа управления лесами. Эта си
стема станет обычным способом управления эксплуатационными ле
сами (согласно законодательству, это леса Группы III Б).
• Прямое управление лесами: леса находятся в управлении органа
управления лесами, действующего через свою лесохозяйственную ор
ганизацию. Эта система будет распространяться на неэксплуатацио
ные леса (согласно законодательству, это леса Групп I, II и III A), а так
же на эксплуатационные леса в тех случаях, когда схемы концессион
ного типа нецелесообразны или пока нецелесообразны. Рубки
главного пользования в этих лесах не предусматриваются.

Для каждого района должен быть составлен проект землепользова
ния (рис. 1) с картографическим отражением всех территорий лесного
фонда в соответствии с их распределением по Группам I, II и III, предусмо
тренным в законодательстве (охрана окружающей среды, устойчивое про
изводство, пр.). Зонирование лесов должен осуществлять орган управления
лесами с участием всех заинтересованных сторон. Он определит, какие
районы попадают под договоры концессионного типа, а какие должны ос
таться в прямом управлении. Кроме того, по итогам зонирования лесов бу
дут определены размеры и границы предполагаемых концессионных
участков, а также сроки постепенной передачи лесов в концессию в тече
ние следующих 10 лет.

Вставка 1. Лесные концессии: практика и опыт двух стран

Канада. В стране существует несколько видов владения лесами, включая два вида долгосрочных возобнов
ляемых концессий: а) концессия сроком на 20—25 лет, в основу которой положена площадь лесов; она пред
усматривает выполнение функций лесовосстановления и лесоуправления и возобновляется каждые 5—10 лет
в зависимости от показателей работы; б) концессия сроком на 5—20 лет, в основу которой положен объем
заготовок; она не предусматривает выполнения функций лесоуправления и иногда может предусматривать
выполнение лесовосстановительных функций. Такие концессии тоже возобновляются в зависимости от по
казателей работы. Эти два вида концессий обеспечили гарантированные поставки древесины для промыш
ленности и успешное делегирование полномочий в области лесоуправления. Однако в большинстве случаев
эти концессии предоставлялись не на аукционах, а по результатам переговоров и в итоге не дали тех дохо
дов, которых можно было ожидать.

Камерун. Недавние реформы, касающиеся лесных концессий в Камеруне, упомянуты в Отчете Всемирного
банка о мировом развитии за 2003 г. Концессии предоставляются по результатам прозрачных и открытых
конкурсных торгов, обеспечивающих баланс технических и финансовых критериев. В рамках каждой
отдельной концессии финансовое предложение победителя торгов определяет ставку ежегодной платы из
расчета на единицу площади. Повышение прозрачности процесса отбора повлекло за собой 40 кратное
увеличение этой платы. Подготовка и осуществление концессионерами лесоустроительных проектов
является одним из условий договора концессии, а 50% всех доходов от платы из расчета на единицу
площади перечисляются местным общинам. Однако опыт Камеруна показывает, что увеличение платы за
пользование лесами может повысить привлекательность незаконных заготовок и уклонения от уплаты
налогов. Отсюда вытекает необходимость укрепления основных функций органов управления лесами, таких
как: a) контроль за состоянием лесов на местах и б) сбор доходов.


146
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 147




Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России


Банк рекомендует придерживаться следующих основных принципов
при определении договорных основ концессионного типа.
• Договоры концессионного типа должны устанавливать права и обя
занности обеих сторон (собственника и пользователя). В частности,
концессионер должен получить не только право на проведение лесо
заготовок, но и обязанность осуществлять устойчивое лесоуправле
ние на переданной ему территории. Это подразумевает проведение
лесохозяйственных и лесовосстановительных работ, а также (среди
прочего) осуществление инвестиций в объекты инфраструктуры и их
содержание. В этом отношении «концессии», предусматривающие вы
полнение целого комплекса обязанностей в области лесоуправления,
должны иметь преимущественную силу перед «арендой», которая
предусматривает более узкий круг обязанностей.
• Концессионные права должны предоставляться с использованием
прозрачного рыночного механизма (аукционов) в рамках двух
этапного отбора: на предварительном этапе подходящие кандидаты
будут отбираться с учетом технических критериев, а окончательный
победитель будет определяться по результатам оценки финансовых
предложений. Все заинтересованные операторы должны иметь воз
можность участвовать в процессе отбора (монополия или априорная
дискриминация здесь не допустимы).
• Отбор должна проводить межведомственная комиссия (Минпри
роды, Минэкономразвития, Миннауки, Минфин, Минсельхоз), вклю
чающая представителей федерального правительства и местных ад
министраций. Специальные положения договора должны публико
ваться заранее, и после завершения процесса отбора они не должны
выноситься на переговоры в целях обеспечения равных возможнос
тей для участников аукциона.
• Финансовое предложение победителя должно определять ставку го
довых платежей из расчета на единицу площади, выплачивае
мой как часть лесной ренты (неналогового рентного платежа) за каж
дую отдельную концессию (см. описание политики ценообразования
и сбора доходов в Разделе В).
• Концессии должны быть долгосрочными (до 49 лет), чтобы обеспе
чить инвестиции в промышленность и предоставить стимулы для ус
тойчивого управления лесами. С этой точки зрения заключение догово
ров «краткосрочного пользования» должно быть не правилом, а скорее
исключением. Необходимо предусмотреть возможность передачи кон
цессий другим лицам. Кроме того, должна быть возможность досрочно
го расторжения концессионных договоров в случае невыполнения
концессионерами природоохранных или экономических обязаннос
тей, а также возможность автоматического возобновления договоров
по истечении срока концессии при условии удовлетворительного вы
полнения этих обязанностей. В любом случае договоры концессионно
го типа должны включать 3—5 летний испытательный период, по про

147
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 148




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


шествии которого договор заключается на более длительный срок, если
подтверждается его удовлетворительное исполнение.
• Размеры и местонахождение концессионных участков, а также
сроки их предоставления в концессию должны быть тщательно про
думаны с учетом регионального зонирования лесов (рис. 1) в целях
обеспечения привлекательности концессий для инвесторов и опти
мизации конкуренции между потенциальными участниками аукцио
нов. Участки, предоставляемые в концессию в конкретном регионе,
могут быть большими (до 1 млн га) или маленькими (несколько тысяч
гектаров) в зависимости от числа потенциальных участников аукцио
на в этом регионе.
• Потенциал государственных институтов, отвечающих за управ
ление лесами, необходимо укрепить в двух главных направлениях:
а) осуществление контроля за выполнением природоохранных обя
занностей на местах и б) сбор лесных доходов. И в том, и в другом слу
чае в целях сокращения возможности принятия произвольных реше
ний контроль за соблюдением установленных требований и укрепле
ние потенциала должны быть направлены не на введение сложных
лесохозяйственных предписаний или налогов с прибыли, а на разра
ботку четких и легко распознаваемых правил и параметров, таких как
географические границы ежегодной лесозаготовительной площади и
платежи из расчета на единицу площади. Главная задача в процессе
определения новых лесных нормативов или договоров концессии бу
дет заключаться в том, чтобы найти баланс между сложными правила
ми и реальными возможностями контроля.
• Следует отметить, что договорные основы гражданско правовых от
ношений распространяются также на ведение лесного хозяйства
силами местного населения. В рамках договора концессии орган
государственного управления может делегировать местному населе
нию (бесплатно?) права и обязанности в отношении определенной
территории и на определенный период времени.
• Аналогично договоры концессионного типа могут также распростра
няться на использование недревесных ресурсов (например, приро
доохранные концессии или углеродные концессии).

Описанные выше договорные основы могут обеспечить устойчивое уп
равление эксплуатационными лесами, надлежащий вклад лесов в нацио
нальную экономику и привлечение долгосрочных частных инвестиций в
лесную промышленность (помимо устранения других внеотраслевых эко
номических перекосов, таких как чрезмерно высокие импортные налоги).

Б. Организация государственных служб

По имеющейся у Банка информации, в соответствии с общими принципа
ми организации государственного управления в Российской Федерации и

148
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 149




Приложение 4. Вопросы реформирования лесной политики России


распределения полномочий между центром и регионами: а) будет создан
единый Федеральный орган управления лесами, имеющий подотчет
ные центру региональные и районные отделения, и б) субъекты Федера
ции будут частично делить ответственность с этим Федеральным органом
управления лесами, действуя через региональные органы нормативного
регулирования лесного сектора, однако в) контроль за выполнением реги
ональных нормативов будет осуществляться силами Федерального органа
управления лесами, а у субъектов Федерации не будет своих лесохозяй
ственных подразделений на местах.

По сведениям Банка, в соответствии со стратегией лесопользования,
рассмотренной в Разделе А, органы районного уровня должны будут вы
полнять два разных вида государственных функций, что требует создания
двух разных типов подразделений лесной службы.
• Первый вид государственных функций — стратегические и
регулятивные функции: обеспечение соблюдения лесопользова
телями условий договоров на территории «концессионных лесов»3 и
надзор за выполнением работ в лесах прямого управления. Такой кон
троль за соблюдением законодательства должен быть главной функ
цией собственника леса на местах, осуществляемой районным отде
лением Федерального органа управления лесами. Кроме того,
эта деятельность должна предусматривать выполнение таких страте
гических функций, как зонирование лесов, мониторинг лесных пожа
ров и лесопатологический мониторинг на районном уровне.
• Второй вид государственных функций — ведение лесного хо
зяйства в «неконцессионных лесах». Эта деятельность предусматри
вает главным образом, осуществление защитно профилактических
мероприятий (борьба с лесными пожарами, вредителями и болезня
ми леса), а также лесохозяйственных работ (рубка ухода и санитарная
рубка). Эти функции должны выполняться районным лесохозяй
ственным подразделением. У этой организации должна быть воз
можность либо выполнять эти работы своими силами, либо заклю
чать с частными фирмами договоры на платное выполнение работ.
Заключение договоров с внешними организациями предпочтитель
нее в тех случаях, когда есть частные операторы, способные выпол
нить необходимую работу.
• Что касается статуса лесохозяйственного подразделения, здесь
необходимо рассмотреть два варианта. Это может быть либо:
а) государственная (некоммерческая) организация, либо
б) государственное (коммерческое) предприятие с частными управ
лением.

Оба варианта заслуживают тщательного изучения. В то же время, как
показывает проведенный Банком анализ, долгосрочный финансовый итог
деятельности на территории «неконцессионных лесов», скорее всего, будет

149
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 150




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


отрицательным, поскольку наиболее ценные эксплуатационные леса будут
постепенно передаваться в пользование по договорам концессионного ти
па. Что касается таких «неконцессионных лесов», главной функцией лес
ных служб здесь является сохранение лесного фонда как общего блага. Сле
довательно, государство должно примириться с тем, что расходы на защит
ные и охранные мероприятия превышают доходы (в основном это доходы
от рубки ухода и санитарной рубки). С учетом этого статус некоммерчес
кой государственной организации представляется более уместным, чем
статус коммерческого предприятия. На федеральном уровне лесохозяй
ственная организация должна быть подотчетна Федеральному органу уп
равления лесами.

Эволюция существующих лесхозов, их роль в будущем лесополь
зовании и институциональные основы по прежнему неясны. Нам пред

<< Пред. стр.

страница 20
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign