LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 2
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

предоставлены полномочия на принятие решений о предоставлении участ

1
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 2




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


ков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование, т.е. тех решений, ко
торые определяют в конечном счете возможную величину лесного дохода.
При этом статья 18 Лесного кодекса (ЛК) утверждает, что «собственник
(а им является Федерация) несет бремя затрат на охрану, защиту, воспроиз
водство и организацию рационального использования принадлежащих
ему объектов лесных отношений и имеет право на получение доходов от
использования лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд».
Из приведенного примера очевидно, что предоставленные субъектам
Федерации права не сопровождаются их соответствующими обязанностя
ми, что неизбежно приводит на практике к конфликтным ситуациям в ле
соуправлении и организации лесопользования.
Приведенный пример далеко не единичен; и конфликтность ситуаций
в лесоуправлении усиливается еще и тем, что в соответствии со статьей 49
многие субъекты Федерации делегировали принадлежащие им полномо
чия в сфере государственного управления лесным хозяйством органам ме
стного самоуправления, которые в соответствии с федеральным законом
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий
ской Федерации» не входят в систему органов государственной власти, а
следовательно, не должны исполнять функции управления государствен
ной собственностью.
При сохранении государственной федеральной собственности на лес
ной фонд основные нормативные, регулятивные и распорядительные
функции должны быть переданы федеральным органам законодательной
и исполнительной власти, причем распределение прав федеральной соб
ственности по уровням управления собственностью должно быть осуще
ствлено исключительно на законодательной основе, руководствуясь при
этом правилом, согласно которому предоставление прав должно сопро
вождаться возложением соответствующих обязанностей (рис. 1).


Функции государственного управления
лесным фондом




Органы власти Муниципальные
Органы федеральной
субъектов Федерации образования
власти (законодательные
(делегированные функции) (делегированные функции)
функции)
Обязанности




Обязанности




Обязанности
Права




Права
Права




Рисунок 1. Распределение прав федеральной государственной собственности по уровням

2
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 3




Актуальные задачи реформ системы лесоуправления и ведения лесного хозяйства в Российской Федерации


В то же время установление структуры федеральных органов в сфере
государственного управления лесным хозяйством должно быть отнесено
исключительно к компетенции Правительства Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации должно распределить предостав
ленные ему законодательством федеральные полномочия по трем уровням
управления (Федерация, субъект Федерации, административный район), со
здав соответствующие органы власти, исключительно для исполнения госу
дарственных функций по управлению лесным фондом (рис.2).



Функции государственного управления
лесным фондом, принадлежащие Федерации




Федеральный орган Федеральный орган
Министерство природных управления лесами управления лесами на
ресурсов РФ в субъекте Федерации муниципальном уровне
Обязанности




Обязанности




Обязанности
Права




Права
Права




Рисунок 2. Подход к формированию федеральных структур государственного управления лесами

Передача полномочий по установлению структур государственного уп
равления лесным хозяйством Правительству РФ создаст возможность осу
ществлять институциональные преобразования в системе лесоуправления,
ориентируясь на изменение экономической ситуации в лесном секторе и
учитывая районные различия в использовании и воспроизводстве лесов.


Институциональные преобразования
в системе лесоуправления

Объектом институциональных преобразований становятся лесхозы, со
зданные в результате национализации лесных земель в 1930 е годы. До
принятия в 1993 г. Основ лесного законодательства лесхозы были государ
ственными предприятиями, которые выполняли следующие виды деятель
ности (рис.3а):
• лесоуправление, включая контроль;
• главное пользование с переработкой древесины;
• воспроизводство леса, включая уход за лесом.

3
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 4




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


С 1993 г. лесхозы работают в статусе государственных учреждений
(рис. 3б), финансовая деятельность которых регламентируется Бюджетным
кодексом РФ.
В настоящее время финансовое состояние лесхозов, выполняющих хо
зяйственные производственные функции, а следовательно, постоянно
нуждающихся в привлечении инвестиций, является критическим.
Система управления лесами на уровне лесхозов, где соединены функ
ции государственного управления и хозяйственные функции, не имеет
перспектив для дальнейшего развития по следующим экономическим при
чинам.
1.Отсутствует интерес к зарабатыванию средств через выполнение го
сударственных функций.
2.Отсутствует интерес к выполнению хозяйственных функций, так как
оплата труда рабочих производится по тарифной системе.
3.Нет легально существующих источников осуществления инвестиций
в развитие хозяйственной деятельности.
4.Бюджетные средства на выполнение хозяйственных работ выделяют
ся на бесконкурсной основе.
Эта система должна быть реформирована через разделение государст
венных и хозяйственных функций (рис.3в) с тем, чтобы:




Государственная
коммерческая
Главное пользование
организация
или лесопользователь
Лесхоз — государственное предприятие




Воспроизводство леса,
Лесхоз — государственное учреждение




включая рубки ухода



Воспроизводство леса,
включая рубки ухода




Орган федеральной
государственной
Государственное
Государственное службы
управление
управление




в) в будущем
a) 1930 е годы до 1993 г. б) с 1993 г. по настоящее время

Рисунок 3. Реформирование деятельности лесхозов

4
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 5




Актуальные задачи реформ системы лесоуправления и ведения лесного хозяйства в Российской Федерации


• функции государственного управления лесами исполнялись структу
рами государственной лесной службы, ответственными за соблюде
ние лесного законодательства;
• хозяйственные функции (пользование, охрана, защита и воспроиз
водство лесов) исполнялись государственными коммерческими орга
низациями, деятельность которых регламентируется нормами и кри
териями предпринимательства.

Институциональные преобразования в системе лесоуправления долж
ны быть увязаны с политикой государства в области управления лесополь
зованием.


Модели институциональной организации
лесопользования

Основой управления лесопользованием в условиях государственной соб
ственности на лесной фонд является распределение прав и обязанностей
между государством и частным лесопромышленным бизнесом.
Эволюция отношений между государством и бизнесом показана на
рис. 4. Рыночная организация лесопользования предполагает уход государ
ства от выполнения им производственных функций.



Рубки главного
Рубки главного Рубки главного Рубки главного
Бизнес




пользования
пользования пользования пользования
Бизнес




Бизнес




Воспроизводство Воспроизводство
Государство




Воспроизводство
лесов лесов
лесов
Воспроизводство
лесов
Государство




Принятие Принятие
Принятие
решений решений
решений
Принятие
Государство




решений
Государство




Контроль
Контроль
Контроль
Контроль



в) Концессионное
а) Советская система б) Существующая система г) Частные леса
лесопользование

Рисунок 4. Развитие отношений государства с бизнесом

5
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 6




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


Если в условиях централизованно планируемой экономики государст
во на монопольной основе выполняло как производственные, так и управ
ленческие функции (рис. 4а), то в настоящее время государство оставило за
собой лишь те производственные функции, которые выполняются лесхо
зами (рис. 4б).
Дальнейший уход государства от выполнения им производственных
функций основан на развитии долгосрочного пользования на базе концес
сионных соглашений и договоров аренды (рис. 4в).
При концессионном лесопользовании, получая права на заготовку
древесины, частный лесопромышленный бизнес становится ответствен
ным за:
• хозяйственное планирование (текущее и перспективное);
• выполнение всего комплекса лесохозяйственных работ;
• осуществление инвестиций.

В зависимости от того, будет ли лесной фонд находиться в концессии
или нет, возможны две модели институциональной организации лесо
управления и лесопользования.
Первая модель (рис. 5) основана на передаче всех хозяйственных функ
ций на исполнение по договорам концессии (аренды) лесопользователям.


Лесопользователь
осуществляет:

• пользование
Орган ресурсами;
Договор концессии
• хозяйственное
государственного (аренды)
управления лесами планирование;
• лесохозяйственные
мероприятия;
• инвестиционную
деятельность




Рисунок 5. Институциональная организация лесоуправления и лесопользования
на базе долгосрочных договоров концессии и аренды



Стороной, представляющей интересы собственника лесного фонда в
концессионных соглашениях, должны быть органы государственного уп
равления лесным хозяйством (федеральный орган либо его территориаль
ные структуры). На территориях, где лесной фонд является объектом кон
цессионных соглашений, отпадает необходимость иметь государственные
коммерческие организации для ведения лесного хозяйства.
Первая модель хозяйствования должна получить развитие в многолес
ной зоне, где частный лесопромышленный бизнес имеет производствен
ные мощности по заготовке и переработке древесины.

6
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 7




Актуальные задачи реформ системы лесоуправления и ведения лесного хозяйства в Российской Федерации


Вторая модель (рис. 6) представляет институциональную организацию
лесопользования на базе государственных коммерческих организаций
(предприятий). Эти организации будут осуществлять:
• пользование лесными ресурсами;
• хозяйственное управление;
• лесохозяйственные мероприятия;
• инвестиционную деятельность.

<< Пред. стр.

страница 2
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign