LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 16
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

лесохозяйственные функции должны финансироваться за счет бюджет
ных средств? На каком уровне необходимо оказывать бюджетную помощь
частным владельцам лесных угодий (если вообще ее оказывать) и за выпол
нение каких функций; как при этом перечислять им средства? Какова сис
тема налогообложения и другие механизмы для установления ценового до
ступа к лесу и его продуктам?
* Управление кадровыми ресурсами. Человеческий фактор зани
мает центральное место в определении работоспособности тех или иных
общественных институтов. Исследование займется изучением системы
управления кадровыми ресурсами (программа повышения квалификации
персонала, положение государственных служащих), чтобы определить,
как это управление влияет на качество работы персонала и его готовность
к изменениям. В исследовании будут изучены препятствия, которые необ
ходимо устранить, система ответственности и отчетности, а также поло
жительных стимулов, которую надо внедрить, чтобы улучшить работу уч
реждений.
* Взаимодействие с частным сектором / гражданским общест
вом. Уделяя основное внимание общественным институтам, исследование
также оценит взаимосвязь реформирования государственного сектора и
развития частного сектора и/или гражданского общества. Какова степень
готовности частного сектора (например, лесной промышленности) и
сельских общин (например мелких земельных собственников) к тому, что
бы взять на себя новые обязанности, возникающие в связи с приватизаци
ей и реституцией земель? Что сдерживает здоровую конкуренцию между
частными владельцами (например, зарегулированность сектора при недо
статочной работе по соблюдению законности, оставшиеся монополисты
или привилегии или отсутствие прозрачности в принятии решений)? На
пример, в России приватизация крупных лесохозяйственных предприятий
не оказала сильного воздействия на обрабатывающую промышленность,
так как в ней по прежнему преобладают неэффективные жестко связанные

111
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 112




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


между собой и привязанные к одному покупателю холдинги. Более того,
приватизация лесозаготовительных и деревообрабатывающих предприя
тий не привела к росту эффективности производства.


Идея для сопоставления и выявления новаторских
подходов

Типы государственных органов в лесной отрасли
в зависимости от стоящих перед ними задач

Идея сопоставления в общемировом масштабе основана на определении
государственных органов в лесной отрасли в зависимости от стоящих пе
ред ними задач. Задачи государственных органов можно разделить на те,
какие присущи государственному органу власти в лесной отрасли, с одной
стороны, и на те, что связаны с управлением лесными угодьями, находящи
мися в государственной собственности — с другой.

Главной задачей органа государственной власти является регулирова
ние, означающее соблюдение всех связанных с лесной отраслью законов
на всей территории лесных угодий страны. Регулирование получает под
держку со стороны планирования лесохозяйственной деятельности, при
этом само планирование осуществляется на государственном, региональ
ном или местном уровне. В большинстве стран, где раньше существовала
плановая экономика и весь процесс осуществлялся из центра, до сих пор
планирование в государственных органах управления лесной отраслью
носит довольно напряженный характер, при этом зачастую ограничивает
ся деятельность местных органов или частных организаций в лесном хо
зяйстве. Помимо реализации нормативно правовой базы, государствен
ные органы в лесной отрасли играют ведущую роль в формировании поли
тики лесопользования и разработке новых законодательных актов. До
определенной степени такая деятельность носит неформальный характер,
тем не менее она очень важна для лесного хозяйства.
Как только в стране появляется частная собственность на лесные угодья
или происходит процесс приватизации, начинают расти функции власти.
Новые частные владельцы или мелкие арендаторы постоянно нуждаются в
расширении своих угодий, требуют финансовой и экспертно технической
помощи, чтобы достичь высокого уровня устойчивого лесопользования.
Сочетание регулирующих мер с финансовой помощью и расширением
участков лежит в основе успеха современного управления лесной отрас
лью со стороны государственных органов.
Задача управления включает в себя ответственность за лес, находящий
ся в государственной собственности, управление государственными акти
вами и управление собственно лесными угодьями. Кроме того, государст
венные органы, руководящие лесной отраслью, могут также управлять де

112
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 113




Организация лесного хозяйства в странах с переходной экономикой


ревообрабатывающей промышленностью и промышленностью по пере
работке недревесных лесных продуктов. Приватизация наиболее успешно
проявила себя в переработке древесных и недревесных продуктов леса. К
тому же управление государственными лесами и государственными акти
вами может быть экономически усилено при использовании процедур ча
стного управления.
Различные страны выбирают разные варианты по распределению обя
занностей за выполнение разнообразных задач среди разных органов. На
пример, в Баварии и до сих пор в России имеется единый государственный
орган в лесной отрасли, который выполняет все задачи, в то время как в Ав
стрии власть и управление государственными лесами строго разграниче
ны. Данная аналитическая работа опишет разные государственные органы
и их задачи в качестве основы для сравнения.


Исполнение своих функций государственными
лесохозяйственными институтами

О качестве работы государственных лесохозяйственных институтов необ
ходимо судить в соответствии с четкими стандартами, значимыми для всех
стран. Для всех таких органов в лесной отрасли важнейшее значение име
ют четыре цели.

1. Сохранение экологического потенциала леса
Лес является основой выживания институтов власти в лесной отрасли. Ни
какая лесохозяйственная организация, разрушающая лес, долго не продер
жится. Этот принцип так же стар, как принцип устойчивого лесопользова
ния, не приводящего к истощению лесных богатств.

2. Служение интересам лесопользователей
Лесохозяйственные институты не могут существовать только за счет одних
лесов, они нуждаются в поддержке со стороны лесопользователей. В связи
с этим организации должны чутко реагировать на запросы различных
пользователей, налаживать контакты с ними, развивать партнерские отно
шения, заручаться их доверием или же завоевывать их расположение как
клиентов на рынке древесной и не древесной продукции лесов. Служение
интересам пользователей лишь частично выступает в виде удовлетворения
рыночного спроса. Важную часть потребления леса составляет бесплатное
пользование его благами: дровами, грибами, ягодами, местами для отдыха,
а также ценностями сбереженной природы. Кроме того, важной составной
частью пользования лесом являются такие общественные блага, как защита
почвы от эрозии или поглощение углекислого газа. Государственные орга
низации в лесной отрасли отвечают за удовлетворение всего спроса, зна
чительно превосходящего интересы коммерческого производства, связан
ного с лесной продукцией и управляемого рыночным спросом.

113
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 114




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


3. Демократичный подход к принятию решений в лесной отрасли
Лесное хозяйство находится под значительным влиянием политической,
социальной и экономической ситуации. Лесная промышленность, измене
ния в моделях землепользования, развитие сельских районов, а также за
грязнение атмосферы могут серьезно влиять на лесопользование. Поэтому
государственные организации в этой области, занимающие активную по
зицию, стараются играть важную роль в обсуждении и формировании со
циальной и политической среды. Они устанавливают партнерские отно
шения с различными заинтересованными лицами, выявляя противников и
организуя союзы в интересах целей разумного лесопользования.

4. Экономическая целесообразность
Экономическая целесообразность является основой выживания лесохо
зяйственных организаций в условиях конкурентной борьбы. Никакая госу
дарственная организация в этой области не сможет стабильно рабо
тать, если ту же работу более эффективно и с меньшими затратами не
сможет выполнить какая либо другая организация другой формы собст
венности.


Элементы организации, обеспечивающие
высококачественную работу

Качество работы различных лесохозяйственных организаций будет оце
ниваться с помощью четырех целей. Никакой из существующих институ
тов власти и управления в лесном хозяйстве не является лучшим с точки
зрения всех четырех целей. Например, та государственная организация,
которая занимается в основном управлением лесами, находящимися в го
сударственной собственности, может ориентироваться в основном на то,
чтобы добиться высокой экономической эффективности. Такая организа
ция может добиться максимального извлечения прибыли за счет использо
вания всех возможностей, предоставляемых рынком в области древесной и
недревесной продукции, получаемой из государственных лесов. В проти
воположность ей другая организация в лесной отрасли, отвечающая и за
управление государственными лесами, и за выполнение властных функ
ций, должна удовлетворять интересы более широкого круга пользователей.
Общественные интересы, связанные с ведением лесного хозяйства эколо
гически безопасными методами и сформулированные в государственных
программах, будут иметь тот же вес, что и цели, связанные с максимальным
извлечением прибыли. В этом случае вся организация будет в большей
степени ориентирована на служение экологическим и экономическим це
лям лесной отрасли.
Сопоставление позволит начать поиск ответа на вопрос о том, какие ор
ганизационные элементы определенных институтов государственного уп
равления лесной отраслью приводят к тем или иным результатам деятель

114
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 115




Организация лесного хозяйства в странах с переходной экономикой


ности в этой сфере и вносят вклад в достижение поставленных конкрет
ных целей.
Например, первый тип институциональной организации лучше, чем вто
рой тип, отвечает целям сохранения экологического потенциала леса. Внут
ри первого типа можно обнаружить целый ряд новаторских решений, при
водящих к хорошим результатам в работе. В частности, такими организаци
онными элементами могут быть конкретные государственные программы,
обеспечивающие приток опытных специалистов и финансовых средств на
осуществление программ по оценке экологии. Другим таким элементом мо
жет явиться процесс планирования, предполагающий взаимодействие всех
заинтересованных сторон и способный обеспечить удовлетворение их ин
тересов. Институты государственной власти в лесной отрасли могут занять
сильную позицию в роли посредника, улаживающего различные противоре
чащие друг другу интересы разнообразных пользователей леса.
Различные новаторские организационные подходы приводят к высоко
му качеству работы по охране окружающей среды институтов государст
венной власти в лесной отрасли, относящихся к первому типу. Интересно
будет взять некоторые новаторские подходы из первого типа и применить
их к институтам второго типа, чтобы улучшить результаты работы послед
них в сфере экологии. Существующая организация лесной отрасли может
быть усовершенствована за счет использования конкретного опыта других
стран. Выявляя перспективные новаторские подходы к организации лес
ной отрасли в разных странах, данный проект поможет распространить
практический опыт, который может быть приспособлен для использова
ния в другой стране. Уделяя пристальное внимание конкретным организа
ционным элементам новаторского подхода в лесной отрасли, проект по
может изучить такой опыт. При этом необязательно менять всю организа
ционную структуру, потому что каждый институт в лесной отрасли может
совершенствоваться поэтапно.


Сотрудничество ради получения новаторских и проверенных
опытом результатов

Консультанты Кротт и Зуттер проведут основной анализ, основанный на
многостороннем опыте институтов государственного управления лесной
отраслью в разных странах. Наилучших результатов в таком исследовании
невозможно достичь без совместной работы со специалистами из других
стран.
Аналитическая работа по первой задаче началась 1 января 2003 г. Кон
сультанты посетят несколько стран для проведения встреч со специалиста
ми. На начальном этапе будет подготовлен обзорный доклад по государст
венным институтам организации лесной отрасли на основе печатных ис
точников, а анкеты с вопросами для специалистов уже высланы всем
охваченным данным исследованием странам в феврале 2003 г.

115
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 116




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


Основным результатом данной работы будет отчет Всемирного банка,
предназначенный прежде всего для а) стран—клиентов Всемирного банка,
в которых происходит реорганизация лесной отрасли на уровне минис
терств, отвечающих за лесное хозяйство, финансирование, реформирова
ние государственного сектора, а также для специалистов и руководителей
высшего звена, вовлеченных в процесс реформирования; б) Всемирного
банка на уровне руководящего звена и специалистов, непосредственно ра
ботающих по данному вопросу. Отчет предполагалось завершить в 2003 г.,
после чего он будет широко распространяться среди основных его выше
упомянутых потребителей и ряда других международных организаций.




116
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 117




Глава 15
ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ СЕМИНАРА

Г. Дитерле,
Всемирный банк


Выводы

1. Участники Семинара, включая представителей правительственных орга
нов, руководящих сотрудников и специалистов лесных ведомств стран
Восточной Европы и СНГ, представителей лесной промышленности и не
правительственных организаций, международных организаций и ведущих
экспертов из разных стран мира, выявили и обсудили следующие шесть
факторов, определяющих основные направления процессов преобразова
ния институциональной структуры лесного сектора стран с переходной
экономикой.

1) За последние десять лет произошло радикальное изменение
делового климата в области управления лесами и лесной промы
шленности. Большинство европейских стран (включая страны СНГ)
приступило к осуществлению процессов институциональной адаптации.
Необходимость преобразований обусловлена следующими ключевыми
причинами: а) глобальная или международная конкуренция становится
все более важным фактором систем управления лесами в странах с пере
ходной экономикой. Динамика мировых рынков все больше диктуется
спросом, в связи с чем возрастают требования в отношении обеспечения
прозрачности процессов производства, контролируемости воздействий
на социальную сферу и окружающую среду и проведения лесной серти
фикации; б) усиление конкуренции и сокращение размеров прибыли за
ставляют бизнес повышать эффективность, быть менее расточительным и
усиливать ориентацию на планирование; в) сокращающиеся объемы госу
дарственного финансирования лесоустройства во многих странах могут
создать серьезную угрозу для устойчивости и обеспечения социальных,
культурных и экологических полезностей леса. Недостаточный объем фи
нансирования надзора и контроля лесных операций может способство
вать развитию незаконной деятельности и обострению проблем государ
ственного управления.


117
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 118




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


2) Неблагоприятный инвестиционный климат по прежнему
является одним их основных препятствий для развития лесопро
мышленного комплекса стран с переходной экономикой. Одной из
наиболее серьезных проблем, сдерживающих приток иностранных и оте
чественных инвестиций в лесную промышленность, является неопреде
ленность в отношении прав долгосрочного пользования лесными ресурса
ми. Ключевыми факторами благоприятного инвестиционного климата,
влияющими на готовность иностранных лесопромышленных предприя
тий инвестировать средства в ближайшем будущем, являются не себестои
мость и условия произрастания древесины, а наличие надежной организа
ционно правовой базы и благоприятной политики, включая а) благопри
ятный политический климат; б) рациональную правовую систему и
справедливую схему разделения доходов с четким определением прав соб
ственности, владения и пользования лесами; в) систему налогообложения,
обеспечивающую эффективность и приумножение богатства; г) возмож
ности репатриации прибыли; д) комплекс инструментов для снижения ри
сков и е) прозрачность и эффективное участие всех законных заинтересо
ванных сторон, включая наличие информации о принимаемых решениях
в области инвестиций, и т.д. Из этого следует, что ключевыми факторами
успешного промышленного развития являются доверие к административ
ной системе и качественное государственное управление.
3) Системы владения и пользования лесами должны обладать
гибкостью и отражать особенности условий произрастания леса и
общей ситуации. Концессия и долгосрочная аренда представляются опти
мальными механизмами для территорий с большими запасами леса и высо
ким потенциалом для получения прибыли. Однако лесохозяйственные
структуры местного уровня (например, лесхозы) должны обладать достаточ
ной гибкостью, чтобы осуществлять правильный выбор из набора вариантов
организации лесопользования для достижения целей ведения лесного хо
зяйства и управления лесами и обеспечения их долгосрочной финансо
вой/экономической жизнеспособности. Необходимо четко определить пра
ва и обязанности владельцев лицензий на ведение лесохозяйственной дея
тельности и периодически оценивать их работу. Необходимо обеспечить
внедрение практики долгосрочного устойчивого лесного хозяйства и меха
низмы, сокращающие стимулы для краткосрочной эксплуатации лесов. Для
обеспечения объективной оценки и подтверждения долгосрочных лицен
зий (на 50—100 лет) следует ввести требование об их продлении каждые 5—
10 лет при условии качественной работы. Неотъемлемыми условиями долго
срочных лицензий на ведение лесохозяйственной деятельности должны
быть комплексное лесоустройство на ландшафтной основе, использование
методов работы, соответствующих принципам устойчивого лесоуправле
ния, и воспроизводство лесов наиболее прогрессивными способами.

4) Соответствующие системы сбора рентных платежей за ре
сурсы и налогообложения и рациональное финансирование лесо

118
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 119




Выводы и рекомендации семинара


управления являются ключевыми элементами максимизации лесного до
хода. Большинство стран Восточной Европы получают лишь малую долю
потенциальной ренты. В этой связи в России планируемая реформа систе
мы налогообложения в области природопользования имеет ключевое зна
чение для будущего лесного сектора. Следует ограничить применение на
логообложения как инструмента для сбора рентных платежей и уделить
повышенное внимание предоставлению ресурсов на конкурсной основе,
которое, помимо прочего, способствует устойчивости лесоуправления, по
вышению эффективности использования сырья, снижению ущерба, нано
симого окружающей среде в ходе добычи ресурсов, и приносит социаль
ные выгоды. Важнейшим фактором, особенно в районах избыточных лесо
заготовок, является использование определенной части лесных доходов
для прямого реинвестирования средств и улучшения лесных ресурсов за
счет осуществления таких мероприятий, как восстановление, уход, проре
живание, планирование, укрепление системы социального обслуживания
и т.д. Это имеет особое значение для некоторых районов северо западной

<< Пред. стр.

страница 16
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign