LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 12
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

ния лесного хозяйства и воспроизводства леса, тем самым обеспечивая как
финансовую, так и экономическую устойчивость лесной отрасли.
Более значительная часть лесного дохода могла бы образовываться за
счет концессионных платежей, которые проще взимать. Концессионные
платежи могут включать один, несколько или все из следующих видов пла
тежей: 1) первоначальный лицензионный взнос; 2) годовую плату, начисля
емую на площадь концессии или разрешенный объем пользования или
расчетную лесосеку; и 3) предлагаемые на открытых или закрытых аукцио
нах надбавки к платежам при сдаче лесов в концессию на конкурсной ос
нове. Опыт, приобретенный за последние годы в Камеруне, Габоне и Демо
кратической Республике Конго, может служить примером того, что можно
сделать посредством повышения платежей, начисляемых на площадь, что
бы они образовывали значительную часть лесного дохода.
Адекватные концессионные платежи можно использовать для достиже
ния ряда целей. Во первых, концессионные платежи, начисляемые на пло
щадь или продукцию концессии, взимать гораздо легче, чем плату за лес на
корню, начисляемую на объем рубки, они легко поддаются контролю и не
дают возможностей для нарушений. Во вторых, установление достаточно
высоких ставок годовых концессионных платежей, начисляемых на пло
щадь, может заставить пользователей отказаться от получения в концессию
чрезмерно больших территорий и приобретения концессионных прав в
спекулятивных целях, а также способствовать интенсификации лесного
хозяйства в пределах территории концессий и повышению эффективнос
ти использования лесных ресурсов. В третьих, концессионные платежи
могут отражать «страховую» стоимость гарантированных поставок древес
ного сырья. И наконец, концессионные платежи могут противодействовать
использованию неконструктивных подходов (лоббирование, давление или
взятки) к получению концессии («попытки найти лазейки»).


Заключение договоров концессии по результатам торгов и
прозрачность процесса предоставления лесов в концессию: вопрос 7

В большинстве стран леса предоставляются в концессионное пользование
в административном порядке, причем на этом пути много административ
ных барьеров, способствующих распространению таких явлений, как «пла

79
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 80




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


та за содействие», взяточничество и коррупция. В этих случаях суммы, со
ответствующие стоимости концессии и леса, растрачиваются на преодоле
ние трудностей и такие непродуктивные действия, как «попытки найти ла
зейки», со стороны физических лиц и компаний, заинтересованных в полу
чении концессий. Иногда концессионные договоры получают лица,
которые понятия не имеют о лесной промышленности и не собираются за
ниматься этим делом, вместо этого они продают концессии или передают
права пользования на договорной основе.

Ответ. При наличии достаточно сильной конкуренции между участни
ками торгов леса могут передаваться в концессионное пользование с
применением прозрачных конкурсных процедур — на основании разме
ров аукционных надбавок к стандартным ставкам лесных платежей. Такой
подход позволяет уйти от административных решений о выборе концесси
онера среди конкурирующих претендентов и сократить возможности для
взяточничества и коррупции. При проведении торгов концессии предо
ставляются фирмам, которые предлагают самые высокие цены и могут
обеспечить наиболее эффективное использование концессии. И наконец,
торги приносят доход государству как собственнику ресурсов. Продажа
концессий на торгах может также быть индикатором уровня лесных плате
жей для концессий в районах, где конкуренция отсутствует.
Кроме того, ценовые предложения по концессиям являются рыночным
индикатором того, насколько адекватно установлен уровень других лес
ных платежей — концессионных платежей, начисляемых на площадь, или
попенной платы, начисляемой на объем рубки. При низких платежах по
площади или ставках попенной платы заготовка древесины будет давать
большую прибыль, концессии будут привлекательными в финансовом от
ношении, а аукционные надбавки по концессиям — высокими. Если плате
жи по площади или ставки попенной платы будут полностью отражать сто
имость леса на корню, то аукционные надбавки будут отражать только сто
имость гарантии поставок древесины.
Конкурсы с подачей заявок в закрытых конвертах рекомендуется ис
пользовать сначала для предоставления новых концессий на доступных
территориях страны, где древесина является ценным ресурсом и можно
рассчитывать на наличие конкуренции. Конкурсные торги можно также
использовать при перераспределении концессий в случаях их возвраще
ния, истечения срока действия, отказа продлевать или аннулирования за
невыполнение обязательств.
Конкурсные торги использовались для присуждения лесных концессий
в Венесуэле, некоторых штатах Западной Малайзии, а также в Сабахе и Са
раваке, Гане, Кот д’Ивуаре и Конго. В Гондурасе через аукционы продавался
сосновый лес на корню для краткосрочного пользования. В Камеруне пер
вый опыт предоставления концессий с аукционов (с 1996 г.) оказался не
удачным. Однако впоследствии за счет внедрения более прозрачных про
цедур утверждения результатов аукционного процесса и других преобра

80
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 81




Реализация политики в отношении лесных концессий и систем образования доходов: опыт разных стран


зований удалось усовершенствовать систему торгов и значительно увели
чить доходы (см. вставку ниже).
Чтобы обеспечить конкурсный характер торгов и объективное присуж
дение концессионных договоров участнику, предложившему самую высо
кую цену, необходим соответствующий этим целям порядок организации
торгов. Чтобы обеспечить беспристрастность и независимость, аукционный
процесс должна вести и контролировать независимая организация в роли
аукциониста. Первоначально аукционы следует применять для сдачи в кон
цессию лесов на доступных территориях страны, где древесина является
ценным ресурсом и можно рассчитывать на наличие конкуренции. Условия
торгов можно разработать с учетом стратегии промышленного развития
страны на основании условий предварительного отбора участников.


Вставка 11.1. Камерун: совершенствование системы государственного
управления лесами, по материалам Доклада о мировом развитии
(World Development Report 2003)

В 1994 г. исполнительная власть Камеруна представила в парламент новый Закон о лесном хозяйстве, пре
дусматривающий предоставление лесных концессий через аукционы на основании размера платежей за гек
тар, предлагаемых участниками торгов, прошедших предварительный отбор. Кроме того, Закон включает
требования о наличии планов хозяйственного управления лесами и перечислении половины доходов мест
ным органам управления и населенным пунктам.
Первый раунд такого процесса предоставления концессий состоялся в 1997 г. и оказался неудачным,
в связи с чем и стал объектом критики со стороны Всемирного банка, местных и международных НПО. После
этого консультации среди заинтересованных сторон стали более интенсивными, а процессы более прозрач
ными: газеты начали публиковать данные о компаниях, получивших право работать на той или иной терри
тории, что позволило местным жителям выявлять незаконных операторов. Важно и то, что широко распро
страненным явлением стало официальное привлечение независимых наблюдателей. Уважаемых граждан Ка
меруна стали нанимать в качестве наблюдателей за процессом предоставления лесов в концессионное
пользование. Были установлены контакты с местными и международными НПО с тем, чтобы они оказывали
содействие в оценке соответствия концессионеров установленным требованиями посредством инспекцион
ных проверок на местах и с помощью спутниковых снимков.

Положительные результаты на сегодняшний день.

• Повышение прозрачности — Глобальная лесная вахта Камеруна (Global Forest Watch Cameroon) дала
заключение о том, что процессы предоставления концессий стали гораздо более прозрачными по
сравнению с 1997 г. и соответствуют директивам правительства.
• Увеличение лесного дохода — Годовая плата за единицу площади возросла с 0,14 долл. США в 1996 г.
до 6,00 долл. США в 2002 г. Годовой лесной доход вырос с менее 3 млн долл. США в 1995 г. до свы
ше 30 млн долл. США в 2001 г.
• Уточнение и упрощение нормативных требований по хозяйственному управлению лесами — возоб
новление полевых инспекций и судебное преследование за незаконные рубки.
• Постепенное избавление от краткосрочных спекулянтов и увеличение числа долгосрочных инвесто
ров с промышленными производствами, создающими добавленную стоимость и рабочие места для
местного населения.
• Создание правовой базы для ведения лесного хозяйства силами местных групп населения.
• Более серьезное отношение к сохранению биоразнообразия, включая создание новых охраняемых
территорий и возможностей для природоохранных концессий.

Источник. World Development Report 2003.



81
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 82




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


Стимулы для повышения качества концессионного управления
и пользования: вопрос 8

Для целей регулирования деятельности концессионеров и управления кон
цессиями можно использовать методы стимулирования. Таковые могут
включать положительные стимулы (выплаты или сокращение размера пла
тежей за выполнение всех требований и условий) и отрицательные (штра
фы или невозвращение залогов за невыполнение обязательств). В боль
шинстве стран концессионные соглашения не предусматривают адекват
ных стимулов в отношении ведения лесного хозяйства и не включают
поддающихся количественной оценке требований к качеству работы.

Ответ. Сильным стимулом для выполнения обязательств может быть
выдача промежуточных концессионных лицензий, подлежащих обмену на
действующую лицензию при условии выполнения установленных требова
ний. Такой подход обязывает концессионера выполнять условия и требова
ния в отношении хозяйственного управления.
Сильным стимулом для выполнения лесохозяйственных обязательств и
внедрения щадящих лесозаготовительных методов могут быть также дого
ворные залоги или договорные гарантии. Договорные залоги могут вносить
ся на разных этапах — при подаче заявки на получение концессии, утвержде
нии решения и предоставлении концессии. Однако, чтобы договорные зало
ги или договорные гарантии действительно выполняли свои функции,
концессионеры должны быть уверены, что эти залоги будут им возвращены.
Еще одним сильным стимулом являются положения о продлении кон
цессий каждые 5 или 10 лет при условии выполнения установленных тре
бований.
Уровень и структура лесных платежей могут влиять на работу концесси
онера, методы лесозаготовки, внедрение щадящих методов лесозаготовки,
соблюдение условий в отношении ограничений по диаметрам заготавли
ваемых деревьев, использованию определенных древесных пород и т.д.
Предоплата лесных платежей обеспечит своевременность их внесения. Та
кой механизм в настоящее время действует в Камеруне.


Инспектирование, контроль и аудит лесохозяйственной
деятельности: вопрос 9

Контроль и надзор за деятельностью концессионера во многих странах ча
сто являются слабым звеном или вообще отсутствуют. Большинство лесохо
зяйственных ведомств и министерств имеют недостаточное финансирова
ние и слишком слабую материально техническую базу для осуществления
надзора и контроля за заготовительной и хозяйственной деятельностью
концессионеров, а также слабый потенциал для проведения инспекцион
ных проверок на местах.

82
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 83




Реализация политики в отношении лесных концессий и систем образования доходов: опыт разных стран


Во многих странах работники лесного хозяйства не имеют достаточ
но высокой квалификации и получают очень низкую зарплату. Зарплата
обычно настолько низкая, что люди вынуждены работать еще где нибудь,
чтобы выжить. Заработная плата рассматривается скорее как плата за
удержание персонала, а не как оплата труда. В таких условиях работники
часто берут взятки за утверждение планов лесозаготовительных работ,
сертификационную оценку заготовительной и хозяйственной деятель
ности или утверждение протоколов обмера лесоматериалов и объемов
древесины без инспекционных проверок на местах. У работников лесно
го хозяйства часто мало или вообще нет заинтересованности в выездах
на места лесных работ, проводимых концессионерами. В некоторых слу
чаях их командировочных не хватает даже на покрытие расходов на пи
тание и проживание, расходы возмещаются не полностью, с задержками
или вообще не возмещаются.

Ответ. В целях совершенствования концессионного управления, мето
дов заготовительных работ и ведения лесного хозяйства важно укрепить
инспекционную и производственную базу лесохозяйственных организа
ций, внедрить системы стимулирования и подготовки инспекторов и при
нять меры для снижения их зависимости от взяток. Повышение размеров
лесных платежей или более эффективное извлечение доходов может по
мочь профинансировать меры по укреплению системы, особенно если
часть лесного дохода будет поступать в фонд финансирования полевых ра
бот и инспекций.
Альтернативным решением этой проблемы может быть осуществление
контроля и надзора на контрактной основе силами независимых (госу
дарственных или частных) организаций. Для укрепления системы стиму
лирования выполнения концессионерами установленных требований и
создания заинтересованности в повышения качества работы лесохозяйст
венных организаций предлагается проводить независимый аудит деятель
ности концессионера, лесозаготовительных работ и хозяйственного уп
равления лесами. Опыт Камеруна может служить примером использова
ния такого подхода.


Обеспечение экономической и экологической
устойчивости лесных концессий

Концессионное управление лесами можно сделать более эффективным, а
сами концессии — более устойчивыми. В большинстве стран уже есть зако
ны о концессиях и соответствующие процедуры, хотя во многих случаях
нормативные акты и порядок концессионного пользования существуют в
основном на бумаге, а не на практике.
Странам необходимо создать базу для реализации предлагаемой кон
цессионной политики: для оценки возможностей потенциальных концес

83
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 84




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


сионеров, проведения аукционов концессий, ведения переговоров с мощ
ными и опытными лесопромышленными компаниями и осуществления
контроля и надзора за лесохозяйственной и лесозаготовительной деятель
ностью на территории концессий или делегирования этих полномочий
независимой организации. Предлагаемые шаги и процедуры концессион
ного управления направлены главным образом на обеспечение выполне
ния условий и требований концессионного договора, создание системы
стимулирования и организацию надзора и контроля на местах.
Ниже представленные шаги отражают задачи, которые необходимо ре
шить при разработке системы предоставления концессий и порядка осу
ществления надзора и контроля.


Шаги и процедуры процесса предоставления концессий

Шаг 1. Обеспечить отсутствие обременения данной территории
другими правами собственности на землю или ограничениями
землепользования. Важно с самого начала обеспечить то, что претензии
на землю урегулированы и что права владения как землями, так и лесом
четко определены и понятны.
Шаг 2. Инициировать предлагаемый процесс передачи леса в
концессионное управление. Желательно, чтобы процесс предоставле
ния концессии начинался по инициативе правительства или государствен
ного органа, отвечающего за управление государственными лесными зем
лями, а не претендентами на получение концессии.
Шаг 3. Опубликовать информацию о сдаваемых в концессию
территориях и приглашение к подаче заявлений об участии в тор
гах. После установления прав владения землей и лесом и определения сда
ваемой в концессию территории следующим шагом является публикация
приглашения к подаче заявлений об участии в торгах. На этом этапе необ
ходимо определить конкретные условия договора концессии и права и
обязанности сторон.
Шаг 4. Предварительный отбор участников. Компании, заинтере
сованные в концессионном пользовании на данной территории, должны
представить материалы для предварительной оценки их возможностей. Ус
ловия предварительного отбора излагаются в документации по подаче за
явлений.
Шаг 5. Утверждение участников торгов, прошедших предвари
тельный отбор. Ведомство, отвечающее за управление лесами, в установ
ленные сроки проводит оценку материалов для предварительного отбора
и называет отобранных участников.
Шаг 6. Сроки оценки территории и леса участниками торгов и
подготовки предложений. Отобранные участники торгов получают
право изучить данную территорию и провести рекогносцировочную ин
вентаризацию. Вместе с конкурсными предложениями участники торгов

84
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 85




Реализация политики в отношении лесных концессий и систем образования доходов: опыт разных стран


должны представить детальные данные об используемых методах инвента
ризации и ее результаты. Инвентаризация может также проводиться госу
дарством с включением ее материалов в пакет тендерной документации.
Шаг 7. Подача конкурсных предложений. При наличии достаточ
ного числа участников для предоставления концессий рекомендуется все
гда проводить торги. Лучше использовать конкурсы с подачей заявок в за
крытых конвертах. Во избежание правовых проблем в будущем следует
строго соблюдать сроки подачи заявок. При отсутствии достаточного чис
ла участников торгов правительство может согласовать условия сдачи дан
ной территории в концессию путем переговоров с заинтересованными
фирмами.
Шаг 8. Выбор победителя торгов. В целях обеспечения прозрачнос
ти конкурсы должны проводиться открыто и публично. Рекомендуется ис
пользовать торги, основанные на аукционных надбавках к стандартным
ценам леса на корню, платежам за единицу площади или иным видам пла
тежей. Рекомендуемая форма аукционных надбавок включает 1) ежегодное
внесение дополнительных погектарных платежей за всю площадь концес
сии и 2) единовременную выплату дополнительного сбора по подписании
договора.
Шаг 9. Составление и подписание договора концессии: Договор
о концессионном лесоуправлении должен включать права и обязанности
концессионера, условия управления и пользования сданными в концессию
участками эксплуатационных лесов, а также условия, касающиеся сохране
ния и использования источников недревесных полезностей, находящихся
на территории концессии. Условия договора должны излагаться в стан
дартной форме, применимой ко всем концессиям с указанием особых ус
ловий, прав и обязанностей, относящихся к конкретной территории, в от
дельном приложении.


Договор лесной концессии: условия хозяйственного управления
лесными ресурсами, шаги и поэтапное утверждение

Для того чтобы договор лесной концессии выполнялся, он должен предус
матривать определенность прав и обязанностей держателя концессии. Ус
ловия концессионного пользования должны излагаться с указанием четко
сформулированных шагов и этапов и включать сильные стимулы для вы
полнения концессионером всех своих обязательств по хозяйственному уп
равлению лесом. В условиях договора следует особо подчеркнуть важность
создания возможностей для осуществления контроля и проведения ин
спекционных проверок выполнения требований и условий в отношении
производственных работ в лесу. «Планы на бумаге» часто остаются только
на бумаге!



85
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 86




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


Предлагаемые шаги по выполнению договора

Шаг 1. Установление границ. Четкое и окончательное определение гра
ниц концессии является важным и практически необходимым первым ша
гом к лесоуправлению.
Шаг 2. Картирование территории концессии. Составление карты тер
ритории концессии необходимо для обеспечения достоверности лесоуст
ройства данной территории, качественного планирования лесохозяйст
венной деятельности, обоснованного проектирования лесозаготовитель
ных работ, обеспечивающего их эффективность и экологичность, и
составления схемы дорог.
Шаг 3. Контролирование доступа. Держатель концессии должен
контролировать доступ на территорию концессии. Это имеет важное зна
чение для сохранения целостности лесовладения, а также предупреждения
вторжений и превращения продуктивных лесных земель в непродуктив

<< Пред. стр.

страница 12
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign