LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 11
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


концессию; 3) введение конкурсных процедур сдачи лесов в концессию; 4) из
менение требований по хозяйственному управлению лесами; 5) внедрение си
стемы стимулирования для выполнения соответствующих условий и требова
ний; 6) организация мониторинга и контроля за выполнением условий лесо
пользования. Представленные предложения включают ряд экономических и
процедурных инструментов стимулирования для обеспечения соблюдения
соответствующих правил, требований и условий, снижения заинтересованно
сти в получении незаконных доходов, коррупции и незаконной деятельности
и для повышения прозрачности. Однако эти предложения могут оказаться
действительно полезными для совершенствования концессионного лесополь
зования и управления только в том случае, если правительство займет твердую
и ответственную позицию в отношении борьбы со взяточничеством и корруп
цией и повышения прозрачности процессов сдачи лесов в концессию, функ
ционирования концессий, осуществления надзора и контроля. Без этого лю
бые усилия по совершенствованию таких систем окажутся безуспешными.


Лесные концессии: определение

Лесные концессии являются одним из механизмов предоставления и осуще
ствления прав владения/пользования лесами. В основе лесной концессии все
гда лежит договор между собственником леса и другой стороной, согласно
которому другая сторона получает права на заготовку указанных в нем ресур
сов на определенном участке леса (договоры лесопользования) и/или до
говор о хозяйственном управлении определенными ресурсами в пределах
данного участка леса (договор о предоставлении лесохозяйственных
услуг). В большинстве стран лесные концессии включают оба типа догово
ров; кроме предоставления прав на заготовку ресурсов или пользование дого
воры включают также требования по хозяйственному управлению лесами и
иные обязательства. В большинстве случаев лесные концессии являются дол
госрочными соглашениями, рассчитанными на 10—50 лет. Владение лесами
на основе договоров о лесопользования, предусматривающих предоставле
ние прав на заготовку ресурсов без обязательств по ведению лесного хозяйст
ва, часто обозначается терминами «лесная аренда» или «продажа леса на кор
ню». В этих целях, как правило, заключаются договоры сроком на 1—5 лет, а
иногда на более длительные сроки. Однако даже такие договоры могут вклю
чать определенные обязательства по хозяйственному управлению лесами —
охране лесов от пожаров или лесовосстановлению после рубок.

Лесные концессии в разных странах мира

Западная и Центральная Африка. Лесные концессии разных типов яв
ляются основным механизмом предоставления прав пользования лесами
практически во всех богатых лесами странах Западной и Центральной Аф
рики: Либерии, Кот д’Ивуаре, Гане, Камеруне, Габоне, Конго, Демократичес

72
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 73




Реализация политики в отношении лесных концессий и систем образования доходов: опыт разных стран


кой Республике Конго и Центральноафриканской Республике. В Габоне, на
пример, на долю лесозаготовительных концессий приходилось 56% пло
щади лесов страны, а в Камеруне — 76%, при этом более половины этих
территорий являются ликвидированными концессиями.
Юго Восточная Азия. Лесные концессии являются преобладающей
формой лесопользования в Малайзии (в Западной Малайзии, Сабахе и Са
раваке), Индонезии, Папуа Новой Гвинее и Камбодже. В Индонезии по со
стоянию на 1998 г. действовало 427 лесных концессий общей площадью
52,3 млн га, на долю которых приходилось 53% общего официально уста
новленного объема лесозаготовок. В Камбодже действуют 24 концессии,
общая площадь которых соответствует 44% лесной площади страны, а еще
20% лесной площади занимают концессии, аннулированные по причине
невыполнения условий договоров.
Латинская Америка. Лесные концессии являются преобладающей
формой лесопользования в Суринаме, Гайане, Венесуэле, Боливии и Ника
рагуа. В Перу планируется провести аукцион для предоставления 20 кон
цессий лесу Биабо в Амазонии, в связи с чем уже разработан порядок пре
доставления лесов в концессионное пользование. Бразилия готовится вне
дрить систему лесных концессий, используя опыт других стран. Первая
лесная концессия была предоставлена в Бразилии на конкурсной основе
(по итогам аукциона) в Амазонии в районе р. Тапажос.
Северная Америка. В Канаде практикуются самые разные концесси
онные и иные формы организации лесопользования, включая концессии
площадей (участков) и объемов леса, лицензии на лесохозяйственное про
изводство и другие лицензии, продажа леса на корню для кратко и долго
срочного пользования. В каждой из десяти провинций и двух территорий
Канады есть свои особенности этих форм лесопользования; свое лесное
законодательство и система государственного управления лесами, благода
ря чему Канада имеет богатый и разнообразный опыт организации лесохо
зяйственной деятельности. На долю этих форм пользования приходится
77% площади эксплуатационных лесов и 83% расчетной лесосеки.
Европа. Хотя хозяйственное управление государственными лесами
предусматривает самые разные формы лесопользования, лесные концес
сии не являются широко распространенным подходом. В России Лесной
кодекс 1997 г. предусматривает возможность сдачи лесов в концессию, раз
работан проект закона о договорах концессии, но для реализации концес
сионной политики потребуется создать нормативную базу и организаци
онные структуры управления лесными концессиями.


Ключевые проблемы, выявленные в процессе анализа
международного опыта

В ходе изучения опыта концессионного пользования в разных многолес
ных странах тропического и умеренного поясов выявляется поразитель

73
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 74




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


ное сходство вопросов и проблем, кроме того, изучение такого опыта поз
воляет сформулировать решения задачи совершенствования концессион
ных процедур, несмотря на весьма значительные различия в типах леса и
условиях произрастания. Например, канадский опыт концессионного ле
сопользования дает представление о возможных путях совершенствования
систем лесных концессий в тропических странах, а опыт тропических
стран показывает, как можно укрепить канадские концессионные механиз
мы. Канадские бореальные леса в большинстве случаев сильно отличаются
от смешанных тропических естественных лесов, но и те и другие относят
ся к медленнорастущим лесам (1—2 кубометра в год) с низким средним
приростом на гектар, и хозяйственное управление ими осуществляется на
обширных территориях.


Государственная или частная собственность на леса
и управление ими: вопрос 1

Этот вопрос необходимо рассмотреть и дать на него ответ в первую оче
редь. Данный вопрос часто понимается неправильно. Многие страны пред
почитают, чтобы государственные леса оставались в «государственных ру
ках». Естественно, для Канады и многих тропических стран приватизация
государственных лесов не приемлема, то же самое, по всей вероятности,
относится и к России. Однако во многих странах в связи с трудностями
осуществления государственного управления и контроля в лесах, находя
щихся в концессионном лесопользовании, возник вопрос о приватизации
концессий и государственных лесных земель.

Ответ. Есть сильные аргументы против приватизации медленнорас
тущих лесов, относящиеся как к тропическим естественным лесам, так и
к медленнорастущим бореальным лесам Канады или России. Опыт пока
зывает, что частные фирмы будут заинтересованы в вырубке медленнора
стущих лесов с последующим вложением вырученных от этого средств в
другой вид деятельности с более высокой нормой прибыли. Кроме того,
тропические и бореальные естественные леса являются источником мно
гочисленных экологических и недревесных общих благ. Частные лесо
владельцы не могут получать доходы от недревесных и экологических
полезностей, которые не продаются на рынке и не имеют цены. Поэтому
у них нет никакой заинтересованности вести лесное хозяйство, ориенти
рованное не сохранение этих ценностей. Таким образом, приватизация
является уместным инструментом только для быстрорастущих лесных
плантаций с минимальным потенциалом производства недревесных и
экологических ценностей, а не для медленнорастущих тропических или
бореальных лесов.
Альтернативное решение заключается в совершенствовании договоров
и процедур концессионного лесопользования, внедрении экономических

74
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 75




Реализация политики в отношении лесных концессий и систем образования доходов: опыт разных стран


стимулов для осуществления хозяйственного управления, обеспечении вы
полнения концессионерами лесохозяйственных обязательств и укрепле
нии систем надзора и контроля за концессионным управлением. Предлага
емые преобразования представлены ниже. Некоторые лесохозяйственные
мероприятия, работы по осуществлению надзора и контроля могут выпол
няться подрядчиками.


Законодательство, процедуры и организация концессионного
пользования: вопрос 2

Во многих странах действуют весьма детальные лесные законы и деталь
ные законы о лесных концессиях. Разработка законопроектов, их редакти
рование и принятие представляют собой трудоемкий процесс, требующий
всесторонне продуманных решений. Но лесное и концессионное законо
дательство — это только начало. Для многих стран камнем преткновения
становится реализация такого законодательства — на этапе разработки
процедур предоставления лесов в концессионное пользование, политики и
порядка осуществления прав концессионного пользования, надзора и кон
троля за работой концессионеров, а также на этапе разработки структуры,
создания и комплектования штата сотрудников организации, отвечающей
за выполнение договоров и управление концессиями. Принятие концесси
онного законодательства не гарантирует выполнения его требований.

Ответ. Всестороннее продуманное законодательство по лесным кон
цессиям является основой для эффективной системы лесных концессий,
но не менее важное значение имеют порядок 1) предоставления участков
леса в концессионное пользование, возможно, включая порядок проведе
ния конкурсных торгов, 2) подготовки и выполнения концессионных до
говоров, 3) осуществления надзора и контроля и проведения аудита в отно
шении работ в рамках концессии и выполнения соответствующих обяза
тельств; а также организация, персонал и экспертная база для разработки и
реализации этих процедур. Шаги, которые необходимо сделать в каждом
из этих направлений, в общих чертах представлены ниже.


Сроки действия концессионных соглашений: вопрос 3

Многие утверждают, что концессии с более длительными сроками и более
надежными гарантиями обеспечивают заинтересованность в устойчивом
управлении лесами. Однако когда прирост по объему и стоимости (от 1%
до 5% в год) ниже нормы прибыли от альтернативных видов инвестицион
ной деятельности в других отраслях (часто 10—15% в год или более), кон
цессионеры теряют заинтересованность в ведении хозяйства в этих лесах
даже на условиях долгосрочного и гарантированного пользования. Кон

75
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 76




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


цессионеры ликвидируют такие леса, чтобы инвестировать полученные та
ким образом средства в другой вид деятельности с более высокой нормой
прибыли.

Ответ. Краткосрочные концессии, подлежащие продлению при усло
вии выполнения соответствующих требований по хозяйственному управ
лению лесами, обеспечивают более сильную заинтересованность в устой
чивом ведении лесного хозяйства, чем долгосрочные концессии или при
ватизация. В работе Босколо и Винцента показано, что продление
концессий при условии выполнения соответствующих требований являет
ся мощным стимулом для снижения отрицательных воздействий лесозаго
товительных работ и выполнения обязательств по хозяйственному управ
лению лесами даже в рамках краткосрочных концессионных соглашений.
Концессии с более длительными сроками, предусматривающие продление
и прекращение их действия в связи с невыполнением требований и усло
вий, тоже могут обеспечивать такие стимулы, но правовые трудности пре
кращения их действия могут ослабить эти стимулы.


Масштабы концессионного пользования: вопрос 4

Существуют огромные различия в масштабах концессионного пользова
ния между разными странами и внутри стран — от нескольких сотен до де
сятков тысяч гектаров. В некоторых случаях размеры концессий настолько
малы, что концессионеры не в состоянии содержать жизнеспособные ле
сохозяйственные, лесозаготовительные и транспортные структуры. Чаще
концессии слишком обширны, и их масштабы значительно превышают
потребности концессионеров. Концессионеры часто приобретают боль
шие площади лесов скорее в целях «подстраховки» на будущее или в спеку
лятивных целях, тем самым закрывая доступ к большим лесным террито
риям и исключая возможности использования государственных лесных
ресурсов. Крупномасштабные концессии с избыточной лесосырьевой ба
зой мало способствуют заинтересованности в эффективном использова
нии этих древесных ресурсов или более интенсивном лесном хозяйстве.
Они создают условия для выборки высокосортной древесины или «снятия
сливок» и расточительного использовании ресурсов.

Ответ. Низкие ставки лесных платежей и низкие ставки платежей за
единицу площади концессии провоцируют компании брать в концессию
обширные лесные территории, даже если они не в состоянии их освоить.
Во многих странах годовые платежи за единицу площади (га) лесной кон
цессии находятся на очень низком уровне или вообще не взимаются. Таким
образом, получение в концессионное пользования большого участка леса
и владение им обходится дешево или даром, а причин для отказа от избы
точной площади мало или вообще нет.

76
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 77




Реализация политики в отношении лесных концессий и систем образования доходов: опыт разных стран


Достаточно высокие годовые платежей, начисляемые на площадь кон
цессии, могут послужить стимулом для повышения эффективности ис
пользования ресурсов и концессионного управления лесами, а также для
отказа от избыточных площадей леса и их перевода в другие виды пользо
вания и использования в защитных или природоохранных целях. В 1996 г.
в Боливии ввели начисляемый на площадь лесных концессий платеж в раз
мере 1 долл. США/га/год. Общая площадь избыточных территорий, от ко
торых концессионеры отказались в результате введения этого платежа, со
ставила 17 млн га.


Недревесные экологические ценности и интересы
местного населения: вопрос 5

Естественные леса тропического и умеренного поясов являются источни
ком разнообразных продуктов и ценностей, включая: а) такие недревесные
продукты, как дрова, смолы, охотничьи ресурсы, травы, лекарственное сы
рье, каучук, плоды и орехи и т.п., заготавливаемые жителями населенных
пунктов, расположенных в лесах или в непосредственной близости от них;
б) такие виды пользования, как рекреация и туризм, и в) такие функции ле
сов, как защита водосборов (сохранение источников водоснабжения, про
тивоэрозионные, водорегулирующие функции, улучшение качества воды),
биоразнообразие, климатические воздействия и снижение уровня углерода
в атмосфере, образующие местные, региональные, национальные или меж
национальные общие (или коллективные) блага. В отличие от древесных
ценностей, используемых только при их заготовке, недревесные ценности
используются в течение всего года и непрерывно. Население лесных райо
нов является одновременно и производителями, и потребителями недре
весных лесных продуктов и многих экологических услуг, например ресур
сов диких животных, полезностей водосборов и биоразнообразия.
Соглашения о лесных концессиях в большинстве стран тропического и
умеренного поясов заключаются для производства древесины. Поэтому
концессионеры мало заинтересованы во включении в структуру хозяйст
венного управления таких целей, как недревесные и экологические полез
ности или учет интересов местного населения. Местное население получа
ет мало выгод и доходов от лесных концессий.

Ответ. Следует изменить структуру соглашений о лесных концессиях, а
именно: включить в них положения о недревесных продуктах леса и эколо
гических ценностях, требования о том, чтобы концессионеры при осуще
ствлении хозяйственного управления лесами предусматривали меры по ис
пользованию и сохранению недревесных или экологических ценностей,
включить положения о видах лесопользования, практикуемых местным на
селением, и создании более выгодных условий для местного населения за
счет лесных концессий, а также внедрить стимулы (как положительные, так

77
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 78




Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения


и отрицательные) для учета этих ценностей при осуществлении лесоуправ
ления. Можно также разработать системы концессионного лесопользова
ния силами местного населения, как в Камеруне, в целях производства дре
весных и недревесных лесных продуктов и других полезностей.


Лесные платежи и лесной доход при концессионном
пользовании: вопрос 6

Лесные и концессионные платежи могут выступать в роли положительных
или отрицательных стимулов для осуществления хозяйственного управле
ния и выполнения соответствующих требований и условий в рамках лес
ных концессий. Во многих странах лесные платежи значительно ниже сто
имости леса. Во многих странах ставки лесных платежей установлены мно
го лет назад и зафиксированы законодательством, которое не так просто
изменить. До 2002 г. в Габоне ставки лесных платежей не менялись в тече
ние 25 лет.
Причинами низкого лесного дохода могут быть: а) низкие ставки лес
ных платежей, установленные на уровнях, значительно занижающих стои
мость древесных ресурсов, или б) неполное взимание этих платежей из за
слабости и неэффективности соответствующих систем, взяточничества
или незаконных рубок.
Низкие ставки лесных и концессионных платежей создают извращен
ные стимулы. Благодаря низким ставкам лесных платежей, начисляемых на
объем рубки, промышленная лесозаготовка и переработка становятся при
быльным и привлекательным делом, в связи с чем появляются новые и рас
ширяются уже существующие предприятия. Низкие уровни таких платежей
также являются причиной расточительного отношения к ценному древес
ному ресурсу, перерубов и истощения лесов, избыточного расширения пло
щадей лесных концессий с включением в них непродуктивных территорий,
больше проходящих для недревесного пользования или защитных лесов.
Платежи за древесину, отпускаемую на корню (начисляемые на объем руб
ки), являются основным источником лесного дохода в большинстве стран. Во
многих случаях их оказывается трудно взимать и контролировать в силу рас
пространенности уклонений от уплаты и нарушений, связанных с коррупци
ей, неофициальными платежами, взяточничеством и незаконной заготовкой.
Платежи, начисляемые на площадь лесов, сданных в концессию и предостав
ленных в пользование иного типа, лучше поддаются контролю и дают мень
ше возможностей для уклонения от уплаты и нарушений. Однако они не явля
ются широко распространенной формой лесных платежей или взимаются по
очень низким ставкам. Поэтому они не образуют большого дохода — лишь
1—2% общего лесного дохода — в большинстве стран. Однако недавно в Габо
не, Камеруне и Демократической Республике Конго были введены или значи
тельно повышены лесные платежи, начисляемые на площадь пользования,
что позволило сделать их значительным источником лесного дохода.

78
forest_maket.qxd 1/3/2004 5:11 PM Page 79




Реализация политики в отношении лесных концессий и систем образования доходов: опыт разных стран


Ответ. Лесные платежи, которые начисляются на объем рубки, наряду с
платежами, начисляемыми на площадь пользования, и другими видами пла
тежей по лесным концессиям, установлены на уровнях, отражающих стои
мость леса и стоимость концессий — могут выступать в качестве стимулов
для эффективного использования ресурсов и управления ими. Они могут
1) противодействовать чрезмерной эксплуатации леса и расточительному
использованию древесного сырья; 2) способствовать повышению эффек
тивности использования ресурсов; 3) повышать заинтересованность в ус
тойчивом управлении лесами и 4) образовывать доходы для финансирова

<< Пред. стр.

страница 11
(всего 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign