LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 4
(всего 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Понятие «местное самоуправление» в странах современного мира обычно охватывает два вида органов: местный представительный орган, избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий, как правило, решения по наиболее важным местным вопросам; исполнительный орган (мэр, бургомистр, префект и т.п.), призванный в первую очередь выполнять решения представительного органа и осуществлять оперативное управление (на него могут быть возложены и некоторые общегосударственные функции).
Местное самоуправление предполагает обязательное участие граждан в самоуправлении: в качестве избирателей; в качестве членов местных политических и общественных организаций; в качестве назначенных должностных лиц или сотрудников; в качестве членов официальных и неофициальных совещательных органов.
В большинстве западных стран местные представительные и исполнительные органы относительно свободны в вопросах организации внутренней структуры своих комитетов и отделов. Хотя Центральное правительство старается регламентировать эту сферу путем издания соответствующих инструкций и финансовых ограничений. В местных представительных органах (Советах) обычно формируется ряд постоянных комитетов: по финансам, здравоохранению, образованию и т.п. и несколько временных.
Местная администрация организована подобным же образом и имеет еще ряд комитетов: по работе с персоналом, по внешним связям и т.п. В последние годы большое значение придается совершенствованию системы внутреннего управления (internal management system) местными представительными и исполнительными органами власти. При этом особое внимание уделяется решению следующих трех групп задач: а) четкое определение роли, задач и ответственности местных органов представительной (Совет) и исполнительной (Администрация) власти; б) выбор оптимальной структуры и численности Совета и Администрации; в) формулировка принципов взаимодействия и взаимоконтроля между Советом и Администрацией, обеспечивающих их эффективные отношения и исключающие дублирование функций и безответственность.
Не менее важными элементами повышения эффективности внутреннего управления местных органов власти являются рационально организованные процессы корпоративного планирования (corporation planning) и разработка общественной политики (pablic policy). В основе стратегического планирования лежит выбор стиля, перспективы и стратегии развития местного сообщества, а на их основе уже разрабатываются общественные политики, планы оказания услуг и конкретные бизнес-планы.
Рассмотрим более подробно полномочия и структуру органов местного самоуправления Франции и США как типичных представителей континентальной и англосаксонской моделей самоуправления.
Основные принципы организации самоуправления во Франции были заложены в конце XVIII — начале XIX вв. Как было сказано выше, для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что нашло отражение в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации центра и мест.
Во Франции в соответствии с Законом от 7 января 1983 г. и тремя последовавшими за ним дополнительными законодательными актами государство расширило компетенцию территориальных коллективов, передав в их распоряжение необходимые ресурсы, административные службы, а также имущество и помещения. Оно предоставило им право решения вопросов, касающихся:
а) управления и устройства территории;
б) экономического, социального, санитарного, культурного и научного развития местных коллективов;
в) охраны окружающей среды и улучшения условий жизни. Во Франции статусом органов местного самоуправления обладают коммуны (свыше 36 тыс., в среднем радиусом 2 км и 1600 жителей), департаменты (96 в границах метрополии и 4 заморских, в среднем радиусом 40 км, 600 тыс. жителей) и регионы или районы (22 в метрополии и 4 заморских, в среднем радиусом 90 км. 2600 тыс. жителей).
Во Франции органами власти территориальных коллективов являются:
а) выборная ассамблея (муниципальный совет, генеральный совет, региональный совет);
б) исполнительный орган, представленный мэром коммуны, префектом департамента и префектом региона.
Основой местного самоуправления Франции является коммуна. Высший орган коммуны — муниципальный совет, избираемый всеобщими прямыми выборами сроком на 6 лет. Состав муниципальных советников колеблется от 9 до 69 человек в зависимости от общей численности муниципального населения по итогам последней переписи населения. Труд муниципального советника не оплачивается.
Муниципальный совет из числа своих членов на первом заседании после выборов избирает тайным голосованием мэра, а также его заместителей. Мэр является главой самоуправления, «активным органом» коммуны, и одновременно — агентом государства, представителем центральной власти.
Мэр осуществляет свои полномочия не только под контролем муниципального совета, но и под административным контролем представителя государства в департаменте — комиссара Республики. Комиссар наблюдает за законностью принимаемых коммунами решений. Он вправе направлять решения коммун на рассмотрение в административный суд, если считает, что они противоречат закону.
Муниципальный совет наделен общими полномочиями в делах коммуны. В частности, он принимает бюджетные и финансовые решения, дает разрешение на контракты, создает и ликвидирует коммунальные посты, принимает решения о разработке планов Урбанизации и утверждает их. Важнейшая функция муниципального совета — обеспечение комплексного развития территории сообщества, прежде всего через систему коммунальных (или публичных) служб, удовлетворяющих потребности проживающего населения. К ним можно отнести:
а) государственное образование и культуру (школы, лицеи, колледжи, библиотеки, музеи, парки, места отдыха и развлечений и т.п.);
б) обеспечение общественной безопасности и поддержание правопорядка (полиция, пожарная охрана);
в) жилищно-коммунальное хозяйство (улицы, городской транспорт, строительство, водопровод, канализация, эксплуатация и ремонт зданий и т.п.);
г) контроль за использованием земли и развитием городских районов.
Следует подчеркнуть, что во Франции в большинстве случаев управление объектами коммунального хозяйств осуществляется на контрактной (договорной) основе. Существует три вида контрактной формы муниципального обслуживания: концессия, аренда и заинтересованное управление.
Законом 1982 г. для трех крупнейших городов — Парижа, Марселя и Лиона определен особый статус. В соответствии с ним в порядке децентрализации в этих городах созданы административные районы (округа): в Париже — 20, Марселе — 16 и Лионе — 9. Районы возглавляют советы, избранные по принципу прямого избирательного права, так же, как и все муниципалитеты в местностях с населением свыше 3,5 тыс. человек.
Районный совет состоит частично из муниципальных советников, избранных в этом избирательном округе, частично из районных советников, причем число последних вдвое больше, чем муниципальных. Совет избирает мэра из членов совета и его заместителей. Мэр муниципалитета не может быть одновременно мэром района.
Советы районов функционируют аналогично муниципальным советам, но именно мэр муниципалитета осуществляет контроль за решениями районного совета. Он имеет право в течение двух недель со времени их принятия передать эти решения главе совета департамента или потребовать их вторичного обсуждения.
В компетенцию советов районов в Париже входит участие в решении всех проблем района, которое имеет рекомендательный или совещательный характер. Чаще всего это затрагивает проблемы градостроительства, субсидирования ассоциаций, действующих на территории района, вопросы приема в социальные учреждения — ясли, детские сады, дома для престарелых и т.п. В введении совета района социальные учреждения и спортивные учреждения, расположенные на его территории, парки, скверы, аллеи (площадью не менее 1 га). Совет района может (по желанию) принимать делегации муниципального совета для обсуждения вопросов управления имуществом или услуг, находящихся в ведении муниципалитета.
Мэр, как муниципальный, так и районный, формирует исполнительные органы, проводит совещания и собрания. Районный мэр наделен рядом функций в области гражданского права, школьного образования и военного учета. Он является председателем «школьной кассы», а в каждом районе Парижа еще и председателем комитета по управлению «бюро по социальной помощи». Он также ведает расходами специального бюджета района.
Доходы и расходы района оговариваются в специальном приложении к бюджету муниципалитета. Доходы состоят из общей дотации, предоставленной муниципалитетом, а расходы — из сумм, необходимых для управления имуществом на территории района. Расходы на персонал и другие финансовые издержки включаются в бюджет муниципалитета.
Особым статусом самоуправляемых сообществ пользуются различные территориальные формы межкоммунального сотрудничества. При создании объединенного межкоммунального учреждения каждая из коммун сохраняет автономию, но делегирует часть своих полномочий общему органу, формируемому из представителей объединяющихся коммун или на основе косвенных многоступенчатых выборов.
Во Франции для решения различных муниципальных проблем учреждены:
1) новые городские агломерации, выполняющие некоторые функции коммун в 9 агломерациях с населением более 50 тыс. человек;
2) синдикаты коммун для управления одной или несколькими службами;
3) городские сообщества с компетенциями в области районной планировки, городского транспорта, окружающей среды.
Юридический статус департамента напоминает статус коммуны, послужившей моделью для всех других территориальных коллективов.
Управляют департаментом два органа: а) генеральный совет — обсуждающая и принимающая решения ассамблея; б) председатель генерального совета. Члены генерального совета избираются прямым всеобщим голосованием на 6 лет. Избирательным органом является кантон. Генеральный советник не получает зарплаты, ему возмещаются только расходы на проезд и проживание, установленные ассамблеей. Генеральный совет может образовать комиссии из числа членов, в том числе комиссии по экономическим вопросам, финансовой политике, социальным вопросам, по общественным работам и транспорту. Председатель генерального совета избирается абсолютным большинством голосов членов совета в двух турах голосования, для третьего тура требуется относительное большинство.
Как и мэр, председатель генерального совета один уполномочен заниматься департаментской администрацией. Он «активный орган» департамента и имеет ряд собственных полномочий.
Департаменту доверены компетенции в экономической, образовательной, культурной и других сферах. В частности: социальные вопросы (помощь детям-сиротам, старикам, калекам и др.), здравоохранение, обустройство сельской местности, колледжи, организация коллективных перевозок людей (общественного транспорта), морские торговые и рыболовецкие порты, охрана окружающей среды, благоустройство. Департамент создает публичные службы, а также дает разрешения на контракты и общественные работы.
Закон от 2 марта 1982 г. сохраняет и значительно расширяет компетенцию районов (регионов), превращая их в полноправные территориальные коллективы.
Юридический статус района аналогичен статусу департамента. Управляют районом также два органа: обсуждающая и принимающая решения ассамблея — районный совет; активный орган — председатель районного совета.
Состав районных советов определяется численностью населения района: от 41 члена (Лимузен) до 197 (Иль-де-франс). Районные советники избираются на 6 лет в каждом департаменте по спискам, на основе пропорционального представительства, по наивысшему среднему показателю, без смешивания списков. Председатель районного совета избирается на б лет на тех же условиях, что и председатель генерального совета (департамента).
На районном уровне самоуправления имеется особенность: создана консультативная ассамблея — социально-экономический совет, который помогает своими суждениями районному совету. В состав консультативной ассамблеи входят представители предпринимателей, профсоюзов, университетов, высококвалифицированные специалисты и др.
Можно выделить следующие районные компетенции в области социально-экономического развития:
разработка региональных планов, тесно увязанных с национальным планом, а также поиск путей и методов их реализации;
создание и осуществление районных программ среднего специального образования и непрерывной профессиональной подготовки.
Кроме того, району даны компетенции в создании и эксплуатации каналов и речных портов, строительстве и обслуживании лицеев, а также в культурной области. Для принятия решения в той или иной сфере районный совет должен спрашивать мнение социально-экономического совета.
Резюмируя сказанное, следует подчеркнуть, что в сложных переплетениях старых и новых территориальных сообществ, их объединений, в отведенных им полномочиях, в отношениях с государством и друг с другом трудно ориентироваться не только рядовому гражданину Франции, но и специалисту.
В США помимо федерального правительства и правительств штатов (их 50), насчитывается более 82 тыс. местных органов власти. Местные органы в США подразделяются на органы, уполномоченные осуществлять общие функции (графства, муниципалитеты и тауншипы), и органы специального назначения, создаваемые для выполнения определенных функций (школьные и другие специальные округа).
Традиционными единицами административно - территориального деления штатов являются графства, многие из которых возникли еще в колониальную эпоху. Графства были призваны обеспечить проведение политики штата в территориальном аспекте. Однако постепенно расширялся объем, диапазон функций, выполняемых графствами. Эти изменения сопровождались переменами и в структурах их управления. В последние десятилетия XX в. в организации управления графствами происходят самые значительные за весь период существования изменения.
Органы управления графств должны обеспечивать проведение политики штата на данной территории, а также организацию выборов, оценку собственности, подлежащей налогообложению, сбор поимущественных налогов, поддержание общественного порядка, охрану окружающей среды, строительство и содержание дорог. Они широко вовлекаются в развитие здравоохранения, строительство аэропортов, организацию библиотек, т.е. в те сферы, которые в прошлом были в ведении муниципальных служб.
В большинстве случаев графства, в отличие от муниципалитетов, не наделены законодательными правами. Их население избирает руководителей в коллегиальный орган — совет графства. Выделяются три основные формы управления графствами, различающиеся полномочиями советов графств и характером их воздействия на административный персонал: комиссия, совет-администратор (управляющий) и совет-выборный руководитель (председатель). Наиболее распространена первая форма управления, при которой совет графства выполняет как законодательные, так и исполнительные функции. Но сегодня все большее распространение получает модель «совет-управляющий». В США существует уже более 700 графств с назначенными управляющими и насчитывается 365 избираемых руководителей графств.
Муниципалитеты главенствуют среди всех типов местного самоуправления по количеству функций и величине расходуемых средств: местный контроль, получение и распределение субсидий (федеральных и штатов), получение части общегосударственных налогов и сборов, выпуск облигаций, владение и управление некоторыми торговыми и коммунальными предприятиями, установление местных налогов и сборов. В США правительство штатов передало в ведение муниципалитета образование, полицию, противопожарную охрану, жилищное строительство, реконструкцию городов, строительство и эксплуатацию дорог, автостоянок, здравоохранение и социальную помощь, спортивные сооружения, места отдыха и развлечений, а также другие службы, работой которых целесообразно управлять на местах.
Можно выделить две наиболее распространенные формы муниципального управления в США: «городской совет — управляющий» и «мэр — городской совет». Они включают в себя местные избираемые законодательные органы.
Городской совет — управляющий (совет — менеджер) — это наиболее устоявшаяся и решительно поддерживаемая модель муниципального управления в США, впервые сформулированная еще в 1915 г. национальной муниципальной лигой (ныне — Национальная гражданская лига). Около 2 тыс. американских городов, преимущественно средних размеров, функционируют по этой типовой схеме. В обобщенном виде схема «совет — управляющий» расшифровывается так: все полномочия города сосредоточены в руках выборного городского Совета, который назначает на должность главы исполнительной власти профессионального руководителя, управляющего (сити-менеджера), подчиняющегося Совету и смещаемому им.
Городской (муниципальный) Совет. Городской (муниципальный) Совет состоит из мэра и определенного числа членов (5—10 человек), которые избираются всеми избирателями города в целом (так называемый вариант территориально независимого членства в совете). В тех городах, где имеются национальные меньшинства, рекомендуется проводить выборы и по округам, чтобы обеспечить справедливое представительство национальных меньшинств. Сохраняется вариант и пропорционального представительства. За советом закрепляются все нормотворческие полномочия, обязанности и функции формирования общей политики муниципалитета, а также назначение (как правило, на 4 года) главного администратора (менеджера), который отвечает за работу муниципального аппарата. Горсовет может организовывать городские департаменты, управления или агентства и определять их функции.
Мэр. Так как модель «совет — управляющий» отвергает принцип «разделение властей» между муниципальным советом и избираемым главой исполнительной власти, в роли мэра города выступает лидер, выбранный советом (имеется и вариант прямых' выборов мэра населением). Такой мэр является главой законодательной власти и руководителем коллектива, формирующего политику. Он выполняет, в основном, представительские функции: председательствует на заседаниях совета, представляет город в межправительственных отношениях. Такому мэру не приходится преодолевать сопротивление совета, и он не увязает в мелочах руководства штатом городских служащих, а может сосредоточиться на стратегических и политических вопросах городского развития.
Эффективность работы модели «совет — управляющий» заключается в следующем:
между должностными лицами существуют отношения сотрудничества, а не противостояния, потому что между ними нет разделения властей;
при руководящей роли мэра акцентируется вклад всех служащих, а не одного мэра как ведущей силы в городском управлении;
руководящая роль мэра заложена в самой схеме «совет — управляющий», и он не связан по рукам и ногам разными произвольными ограничениями.
Мэр тесно связан с муниципальным советом, должностными лицами, общественностью. Любое укрепление роли мэра не должно рассматриваться как сокращение полномочий совета, а как способ сосредоточить руководство формированием городской политики в одних руках. С другой стороны, мэр не должен посягать на руководство хозяйством, осуществляемое управляющим.
Типовой устав американского города, одобренный Национальной гражданской лигой в 1989 г., предлагает два подхода к выбору мэра, не оговаривая, какой из них предпочтительней: прямые выборы избирателями или выборы, осуществляемые советом из его членов.
Городской управляющий. Городской совет большинством голосов всех своих членов назначает городского управляющего на неопределенный срок и устанавливает размер его жалования. Назначение городского управляющего производится исключительно на основе его организаторских и административных способностей. Городской управляющий является главой исполнительной власти в городе, но подотчетен горсовету за управление всеми городскими, делами, вверенными ему уставом. Городской управляющий:
назначает (временно отстраняет от должности или смещает) любых чиновников, за исключением случаев, предусмотренных уставом города;
составляет и представляет к утверждению бюджет;
готовит отчеты о городских финансах, административной деятельности;
вырабатывает рекомендации относительно городского хозяйства;
представляет избираемым должностным лицам предложения по политическому курсу.
Городской управляющий в своей деятельности исходит из того, что формирование муниципальной политики является прерогативой избираемых представителей народа, а реализация политики является обязанностью работников муниципальных органов.
Он должен воздерживаться от участия в политической деятельности, могущей нанести урон выполнению его обязанностей как профессионального администратора. С согласия горсовета управляющий может быть главой одного или нескольких департаментов управления или агентств.
Другой формой самоуправления остается традиционная схема «мэр — совет», в которой используются две модификации, различающиеся объемом полномочий и ролью мэра в отношении к совету и всему аппарату управления муниципалитета («сильный мэр» — совет и «слабый мэр» — совет).
«Сильный мэр — совет», избираемый населением руководитель органов местного самоуправления сосредотачивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право назначать и освобождать от должности руководителей департаментов и служб муниципалитета. Он имеет широкие полномочия при определении бюджета, организации его исполнения. «Сильный мэр» способен активно воздействовать на формирование стратегической линии муниципалитета, осуществление законодательных инициатив в управлении.
Городской совет с «сильным мэром» обычно невелик (состоит из 7—9 членов) и может избираться как от муниципалитета в целом, так и по избирательным округам. В функции горсовета входят проверка и утверждение принимаемых решений. Органы местного самоуправления с «сильным мэром» чаще всего избираются в крупнейших городах Америки (с населением более 500 тыс. человек): Нью-Йорк, Филадельфия, Хьюстон, Чикаго, Сан-Франциско.
Схема «совет — слабый мэр» в наибольшей мере сохраняет черты, присущие старой практике муниципального управления. При «слабом мэре» действует сильный совет, который имеет не только нормотворческие полномочия, осуществляет общее руководство и контроль за деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается многими оперативными вопросами управления. Ему же принадлежит право назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате. Состав совета варьируется в довольно широких пределах: от 5 до 80 членов и более. В рамках совета обычно создаются комитеты по отдельным направлениям городского управления, которые фактически руководят работой многих муниципальных подразделений и служб и, по существу, предопределяют основные решения совета в соответствующих сферах. При данной форме управления мэр избирается отдельно от членов совета и наделяется некоторыми самостоятельными полномочиями. Но у него нет широких прав в административных вопросах, и он имеет весьма ограниченные возможности контролировать и координировать деятельность исполнительного аппарата.
Еще одна специфическая черта — это наличие, наряду с горсоветом и мэром, относительно самостоятельных специальных советов и комиссий (их члены могут избираться населением или назначаться сверху), занимающихся многими конкретными вопросами городской жизни. Типичным примером городов со «слабым мэром» являются Сан-Антонио, Майями, Окленд, Миннеаполис.
В США имеется еще одна форма городского управления — комиссия. По этой форме, теряющей свое значение, нет разделения властей. Комиссия образуется из выборных лиц — уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделением городского правительства. Она одновременно служит городским законодательным органом и принимает постановления. Каждый член комиссии отвечает за осуществление соответствующих исполнительных функций, но в то же время является одним из городских законодателей. Иногда получается так, как будто в городе несколько независимых и обладающих властью мэров, причем не слишком склонных к сотрудничеству.
Определенный интерес представляет организационное построение местного самоуправления в странах бывшей социалистической системы. Так, например, для Чешской республики в настоящее время характерно наличие одной формы местного самоуправления — муниципалитетов. В Словакии также учреждена муниципальная власть как основная форма территориального самоуправления и как независимая административно-территориальная единица, которая объединяет граждан постоянно проживающих на ее территории.
Организационная система местного самоуправления в Болгарии включает несколько форм: 1) муниципалитеты (состоящие из муниципальных советов и мэров муниципалитетов); 2) мэры населенных пунктов (поселков и сел); 3) районы.
Вся территория республики Польша поделена в настоящее время на села, муниципалитеты и провинции. Сельские и городские 197 муниципалитеты представляют собой систему местного самоуправления. Каждый муниципалитет имеет свой избираемый населением представительный орган и получает право обладать муниципальной собственностью, управлять своим штатом и ресурсами. Муниципалитеты не подвластны провинциальным органам управлениям, а действуют автономно. Провинции же в основном предоставляют общественные услуги областного масштаба, к которым относится здравоохранение, среднее образование, культура и т.п.
Аналогичное построение имеет система местного самоуправления в Венгрии, территория которой разделена на села, города, округа и столицу. Каждый муниципалитет (т.е. города и села) является самостоятельной единицей самоуправления и имеет свой избранный представительный орган. Окружные органы местного самоуправления в основном обеспечивают предоставление общественных услуг на региональном уровне. Округа не являются высшей властью по отношению к муниципалитетам.
Таким образом, местное самоуправление представляет собой сложный механизм, который, будучи в значительной степени автономным (это выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, института муниципальной собственности и т.п.), функционирует в конечном счете под контролем центральных властей и в значительной степени интегрирован в государственный механизм.


4.4. ФИНАНСОВАЯ АВТОНОМИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ


Финансовая автономия является существенной составной частью местного самоуправления всех типов. Она состоит в том, что, например, коммуны могут сами определять свои доходы и расходы. Придание местным властям финансовых полномочий оправдано только при условии, что они гарантируют решение своих задач на основе самоуправления.
В ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении (1985 г.) записано, что органы местного самоуправления имеют право «на обладание средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций», при этом финансовые средства «должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям».
Местные бюджеты являются основным звеном финансов органов местного самоуправления. Местные бюджеты действуют на территориях административных единиц, имеющих, как правило, выборные (представительные) органы управления. В Великобритании местные бюджеты существуют в графствах, округах и городах; в Германии — в общинах, районах и городах; во Франции — в коммунах, департаментах и регионах; в Японии — в префектурах, районах и городах; в Италии и Бельгии — в коммунах и провинциях; в Дании, Норвегии, Швеции — в сельских и городских коммунах и др.
Местные бюджеты используются для воздействия на экономику, для регулирования хозяйственных процессов, развития культуры и образования, сглаживания социальных конфликтов, решения проблем занятости и многих других проблем.
Состояние местных бюджетов, их характеристики в отдельных странах сильно различаются. Это обусловлено историческими традициями, действующем законодательством (оно определяет размеры и формы государственного контроля за местными финансами и компетенцию органов местной власти), сложившимися взаимоотношениями местных бюджетов и банковского сектора.
В большинстве западных государств для местных финансов характерны: возрастание доли налоговых и неналоговых поступлений в бюджетах местных и региональных органов власти; уменьшение доли государственных субсидий в структуре доходов местных органов власти; увеличение удельного веса доходов местных и региональных органов власти в общем объеме ВВП; возрастание финансовой независимости местных властей и рост их реальных возможностей по реализации возложенных на них функций и задач. Особенно эти позитивные в целом тенденции характерны для таких стран, как Германия, Великобритания, Швеция, Бельгия и США.
Органы местного самоуправления для создания благоприятных условий жизни на своей территории должны заботиться о получении постоянных и равномерных доходов.
Местные доходы складываются из четырех частей: налоги, неналоговые доходы, субсидии и дотации из центрального бюджета, займы.
В 90-е годы во многих странах Запада наблюдался заметный рост доходов местных органов власти. Наиболее быстро увеличивались доходы от местного налогообложения, а также субсидий из государственного бюджета. Доходы от налогов являются одним из наиболее важных, хотя и не всегда основных источников доходов местных бюджетов. Местные налоги отличаются от общегосударственных большей множественностью. Например, в Бельгии насчитывается около 100 местных налогов, во Франции — более 50, в Италии — более 30, в Японии — 30. В Великобритании местные бюджеты формируются за счет всего лишь одного налога, взимаемого с недвижимого имущества — земли, домов, магазинов, учреждений, заводов и фабрик.
Местные налоги обязаны платить все жители, даже если их доходы ниже официального прожиточного минимума. Местные органы не имеют права налоговой инициативы, поэтому все виды местных налогов утверждаются правительством.
В зарубежных странах принято различать две группы местных налогов. Во-первых, это собственные налоги (местные налоги в строгом смысле), которые действуют в рамках данной административной единицы и в полном объеме поступают в местный бюджет. Контроль за взиманием этих налогов осуществляют местные власти. Они не могут самостоятельно или с определенными ограничениями регулировать ставки собственных налогов. Во-вторых, это — общие налоги, перераспределяемые через центральный бюджет в пользу местных органов. Ставки данных налогов устанавливаются государством и не могут быть изменены решением на местах. Примерами могут служить подоходный налог в Германии, поступления от которого распределяются между федерацией, землями и общинами; отчисления от подоходного налога в США; отчисления от подоходного налога и налога на добавленную стоимость во Франции. Местные налоги подразделяются на прямые и косвенные. Широко распространены такие прямые налоги, как поимущественный налог, профессиональный налог (т.е. от любых форм занятости), подоходный налог на физических и юридических лиц, налог на жилье, налог на землю.
Косвенные налоги включают налоги с продаж, акцизы на бензин, табак, спиртные напитки, потребление электроэнергии и газа и некоторых других товаров. Кроме того, существует весьма разнородная группа так называемых прочих налогов (налоговые сборы на зрелища, на владельцев собак, занятие торговлей, автотранспорт, выдачу лицензий и т.п.), которая обычно не имеет существенного финансового значения в местных бюджетах большинства стран Запада.
Система налоговых льгот, действующая в настоящее время, базируется на законах о региональном развитии и заключается в ос- ^ новном в уменьшении или даже полном освобождении от обложения местными налогами.
Анализ изменений в системе финансирования местных сообществ показывает, что налоговые поступления продолжают играть ведущую роль в формировании местных бюджетов подавляющего большинства западных стран. Особенно заметна их значимость в таких странах, как Германия (налоговые поступления составляют более 70% доходов местных бюджетов), Великобритания (свыше 65%), Швеция (57), Бельгия (52), Австрия (48), Франция (47%). В США налоговые поступления превышают половину всех доходов муниципалитетов.
Существенно меньшую роль в местных бюджетах стран Запада играют неналоговые поступления, включающие плату за коммунальные услуги, доходы от коммерческой деятельности, продажи недвижимости, многочисленных штрафов, денежных сборов, пошлин и т.п. Поступления в местные бюджеты по этой статье колеблются в среднем в пределах 10—30%.
Так, например, неналоговые поступления в доходах местных бюджетов Бельгии превышает 30%, муниципалитетов США — 27, Швеции — 15, Норвегии — 14,5, Великобритании, Австрии — 14%.
Важным источником финансирования местных бюджетов стран Запада являются государственные субсидии и дотации. Во многих странах они обеспечивают значительную часть местных бюджетов. К таким странам относятся Норвегия (почти 80% всех поступлений в местные бюджеты), Дания (свыше 50), Франция (более 40), Испания, Австрия, Швеция (28%).
В целом государственные субсидии местных бюджетов составляют от 1/4 до 1/2 их доходов. В Нидерландах существует свыше 500 различных целевых субсидий, в США — более 200, в Италии — свыше 100, в Великобритании — около 50. Получение субсидий общего назначения (дотации) не оговаривается какими-либо условиями, и местные органы обладают свободой в их расходовании.
Однако, при предоставлении местным органам власти дотаций обязательно учитывается численность и плотность местного населения, развитость инфраструктуры, количество нуждающихся в разного рода пособиях и т.п. В некоторых странах (Франция) такие дотации выплачиваются через регионы, которые, как считают, могут лучше судить о местных потребностях.
Напротив, при получении целевых, специальных субсидий (субвенций) местные органы обязаны ассигновать полученные средства в строго предписанных направлениях. При этом предоставление подобных субсидий обусловливается требованиями к местным властям относительно их долевого финансового участия в соответствующих проектах, программах (как правило, на уровне 50%). Если дотации выступают в качестве компенсации недостатка налоговых поступлений, то субвенции используются по большей части на финансирование капиталовложений.
Еще одним источником местных бюджетов являются займы.
Традиционно их роль была весьма ограниченной, но в 90-е годы произошел интенсивный рост займов, осуществляемых местными властями, в частности, средне- и краткосрочных. Наиболее распространенной формой местных долгосрочных займов являются закладные листы и муниципальные облигационные займы. Основная форма краткосрочных займов —- боны. Процентную ставку по займам местные органы власти устанавливают с учетом уровня процента на рынке ссудных капиталов в момент выпуска, срока займов, а также состояния финансов местной администрации.
Важнейшая часть финансовой автономии органов местного самоуправления — это их право самостоятельно определять свои расходы (так называемая компетенция по расходам, которая корреспондируется с компетенцией в сфере доходов).
Бремя расходов органов местного самоуправления определяется в соответствии с их общим объемом и характером решаемых задач.
За нормативно устанавливаемые и обязательные статьи расходов отвечает представительный орган местного самоуправления (совет). Расходная часть местных бюджетов по своему целевому назначению подразделяется на капитальные и текущие расходы, а также на расходы по погашению долговых обязательств. Величина расходов местных бюджетов свидетельствует о роли местных органов власти в экономической и социальной жизни той или иной страны. Наиболее высокой долей расходов местных бюджетов в валовом внутреннем продукте ( свыше 30%) отличаются такие страны, как Дания, Швеция, Голландия, Финляндия, Норвегия, Канада.
О стремительном росте расходов на местные нужды всех органов местного самоуправления в США говорят данные официальной статистики: в 1950 г, они составляли 20 млрд. долл., в 1962 г. — 45, 1987 г. — более 364, в 1992 г. — 655, 3 млрд. долл.
Во Франции бюджеты местных органов власти представляют собой мостик, через который осуществляется основная связь с органами государственной власти и определяется уровень зависимости от них. Местные органы власти располагают разнообразными источниками финансовых поступлений.
В доходах коммун прямые и косвенные налоговые поступления составляют около 40,0%, различные трансферты (при передаче 'каких-то новых функций) — 32,2%, займы финансовых учреждений — 15,5%, прочие доходы, в том числе от хозяйственной деятельности и от использования коммунального имущества — 12,3%. Среди прямых налогов около 44% приходилось на «профессиональный налог» (т.е. налог на любые формы экономической деятельности), более 25% — налог на здания и сооружения, в основе которого их стоимость, и на налог на землю, который платят все землевладельцы, более 26% — на налог на жилье, который уплачивается всеми налогоплательщиками. В целом доходы местных бюджетов во Франции обеспечиваются за счет местного налогообложения (41,7%) государственных субсидий (33,8%) и неналоговых доходов (24,5%). За 1980—1990 гг. налоговые поступления в местные бюджеты возросли на 66%, что было связано в значительной степени с увеличением уровня Налогообложения (налоговой базы и налоговых ставок) на 25%.
В местных бюджетах Франции законодательно предусматриваются два раздела статей расходов: текущие расходы (расходы на функционирование) и инвестиционные расходы.
Местные органы располагают тремя видами текущих расходов:
1) структурные издержки, предназначенные для обеспечения деятельности местных коммунальных служб (в общей сумме доля расходов на содержание персонала составляет 41,7%, собственные нужды - 30,0%);
2) затраты на выплату долговых процентов (13,8%);
3) трансфертные платежи (14,5%).
Местные органы власти выступают главными государственными инвесторами, действуя либо прямо, либо посредством дотаций на оборудование, которые представлены в инвестиционном разделе бюджета. За 1987—1990 гг. расходы местных бюджетов на инвестиции росли ежегодно на 6,8%, достигнув к 1990 г. 170,5 млрд. фр. (против 109 млрд. фр. у государства). Особенно быстрыми темпами увеличивались инвестиционные фонды районов, которые вкладывали значительные суммы в развитие лицеев и системы профессиональной подготовки. В целом на функционирование деятельности самих муниципалитетов приходится 67,9% расходов и на инвестиции различного рода — 32,1%.
Перераспределение средств между коммунами осуществляется департаментом, а из государственного бюджета выделяются целевые субсидии для выравнивания экономического положения отдельных территорий. Помощь государства осуществляется опосредованно путем предоставления льгот по уплате налогов (освобождение от уплаты НДС в регионах с большим числом безработных, компенсации сельскохозяйственным регионам разницы между полученным и вычитаемым НДС и т.п.). Во Франции существует и перераспределение доходов коммун через центральный бюджет. Так, например, коммуны, на территории которых расположены атомные электростанции, получают значительный доход от налогов на профессию. Излишние средства изымаются и передаются финансово слабым коммунам через центральный бюджет.
Муниципальный бюджет ФРГ подразделяется на бюджет текущих операций и инвестиционный. В бюджете текущих операций учитываются расходы на текущее управление и источники их финансирования, в инвестиционном — отражаются расходы, направляемые на развитие муниципального имущества (например, строительство школ и дорог), и средства для их финансирования, а также кредиты и их погашение. Кроме того, в инвестиционном бюджете отражаются бюджетные обязательства. Это поручение на подписание в текущем бюджетном году договоров, финансовые последствия которых приведут к расходам лишь в будущие годы. Конкретные доходы и расходы как бюджета текущих операций, так и инвестиционного бюджета, делятся на разделы в соответствии с целевым назначением.
Главным источником поступления местных бюджетов являются поступления от налогов на хозяйственную деятельность, на землю, от подоходного налога, а также неналоговые доходы и субсидии центрального правительства и земель. При этом налоги продолжают оставаться основной составляющей в формировании доходной части. В среднем на них приходится свыше 40% всех денежных поступлений.
Структура расходов местных органов характеризуется высокой долей затрат на оплату служащих местных органов управления, на эти цели выделяется более 2/5 общего объема бюджета. На втором месте в местных бюджетах после расходов на аппарат стоят коммунальные затраты на социальные нужды. По сравнению с 1980 г. затраты на социальные нужды возросли к 1995 г. более чем в 3 раза и составляли около 1/3 всех коммунальных расходов.
В инвестиционном бюджете наиболее велики расходы на развитие экономической и социальной инфраструктуры, на регулирование и размещение производительных сил, охрану окружающей среды. Значительные средства местные власти тратят на приобретение земельных участков и подготовку их к размещению производственных объектов.
Как федерации и земли, так и самоуправляющиеся территориальные общности обязаны в работе с бюджетом исходить из федерального пятилетнего финансового планирования. Задача финансового планирования заключается в том, чтобы дать наиболее полное представление о развитии финансов самоуправляющихся территориальных общностей в будущем. Кроме того, 'финансовое планирование позволяет проводить сравнения с развитием финансовых систем других общин и районов (уездов). Финансовое планирование осуществляется ежегодно на непрерывной основе, т.е. финансовый план каждый год продлевается и корректируется.
Инвестиционная программа составляется как дополнение к финансовому плану также на 5 лет. В ней предусматриваются на планируемый период сумма инвестиций, а также средства для проведения мероприятий по стимулированию инвестиционной деятельности.
Федеральные законы и нормативные акты местных органов власти требуют от исполнителей бюджета прежде всего экономии и бережливости, а также учета необходимости сбалансированности экономики в целом.
В соответствии с Конституцией США или другими законодательными актами местные органы власти должны поддерживать сбалансированный бюджет. Как правило, местные представительные (законодательные) органы утверждают бюджет с расходами равными или меньшими, чем реально ожидаемый годовой доход. В течение всего бюджетного цикла органы управления путем корректировки доходных и расходных статей поддерживают сбалансированность их.
Финансово-экономическая база местного самоуправления большинства стран Центральной и Восточной Европы, ставших на путь рыночных реформ, пока проходит этапы становления и не является устойчивой.
Например, в Польше после введения в 1991 г. новой местной, финансовой системы местные доходы состоят из: 1) местных налогов, пошлин и сборов; 2) общих правительственных дотаций; 3) правительственных дотаций для переданных полномочий; 4) доходов от аренды собственности местной власти и от продажи коммунальной собственности; 5) остатков бюджета от предыдущего года; 6) доход от займов и облигаций. Наиболее важными источниками местных доходов являются налог на собственность и дорожный налог. Муниципалитеты имеют доли в некоторых доходах центрального бюджета.
В Болгарии законом разрешается муниципалитетам иметь следующие источники доходов: полный объем местных налогов и пошлин; часть налогов, взимаемых государством; доходы от распоряжения муниципальной собственностью; субсидии из государственного бюджета; банковские кредиты, а также выпуск ценных бумаг. Местные налоги включают в себя налог на недвижимость и налог на получение наследства. Местные пошлины налагаются на использование систем водоснабжения и канализации, на вывоз мусора, на пользование детскими садами и профилакториями, на технические услуги, предоставляемые муниципалитетом и т.п.
Таким образом, финансово-экономические источники развития местных сообществ, их характеристики в отдельных зарубежных странах имеют различия, которые обусловлены историческими традициями, действующим законодательством, компетенцией местных органов власти, сложившимися взаимоотношениями между местными бюджетами и банковским сектором.

ЛИТЕРАТУРА
Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М.: ФГ «Ника», 1996.
Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность. — Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 1998.
Бакушев В. В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. - М.: СВАРОГ и К, 1998.
Барабашев Г.В. Местное самоуправление. — М.: МГУ, 1996.
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. — М.-Л., 1928.
Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Учебное пособие. — М.: Дело, 1998.
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. — Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. юридической академии, 1997.
Городские финансы. Сб. материалов/Под ред. Ю.В. Кириллова. — Обнинск: Ин-т муниципального управления, 1996.
Емельянов И.А. Местное самоуправление в России. Генезис и тенденции развития. — М. - Тула: ТИГИМУС, 1997.
Институты самоуправления: историко-правовое исследование. — М.: Наука, 1995.
Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»/ Отв. редактор Ю.А. Тихомиров. — М.:. ИНФРА-М—НОРМА, 1997.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. — М.: Юристъ, 1997.
Лаптева Л.Е. Региональное местное управление в России (вторая половина XIX века) / Институт государства и права РАН. — М., 1998.
Местное самоуправление / Сборник международных терминов из области право и управления. Русско-немецкий. Серия Р. Т. 2. Баварская школа управления. — Мюнхен, 1995.
Местное самоуправление. — М.: Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз Российских городов, 1995.
Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах земли Баден-Вюртемберг). — М.:. ДЕ-ЮРЕ, 1996.
Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных актов. - М.: Белые альвы, 1998.
Мещерякова О.В. Налоговые системы развитых стран мира: Справочник - М.:. Фонд «Правовая культура», 1995.
Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. - М.: Наука, 1987.
Органы местного управления в Зарубежных странах: Сравнительные исследование. - М.: ИНИОН РАН, 1994
Органы местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы и в СНГ. 1994 г. Антология описательных материалов / Институт самоуправления и государственной службы. - Будапешт, 1994.
Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. - М.: Наука, 1997.
Харлоф Э. Местные органы власти в Европе/Пер, с англ. и предисл. В.И. Камышанова. - М.:. Финансы и статистика, 1992.
Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление. СПб.: Восток, 1902. - Т. 1.
Экономические аспекты региональной политики в странах Европы: опыт для России (Сборник обзоров). - М.: ИНИОН РАН, 1996.

<< Пред. стр.

страница 4
(всего 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Copyright © Design by: Sunlight webdesign