LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 3
(всего 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

В силу того, что нормативное регулирование вопросов административно -территориального устройства субъектов РФ перешло в их собственное ведение (ст. 71—73, 76 Конституции РФ), современное законодательство субъектов РФ по-разному подошло к решению проблемы соотношения административно -территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления. Так, в Законе «Об административно-территориальном устройстве Пермской области» от 28 февраля 1996 г. заложен принцип совмещения (отождествления) административно-территориальных единиц всех видов и муниципальных образований. В части 2 ст. 1 этого закона при определении административно-территориальной единицы обязательным ее признаком названо наличие органов местного самоуправления. Совпадение границ муниципального образования и административно-территориальной единицы означает, что первая накладывается на вторую и обе структуры существуют одновременно.
Известен и другой подход, связанный с обособлением административно-территориальных и муниципальных образований в пределах единого административно - территориального устройства субъекта РФ. Такой принцип заложен в Законе «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области» от 17 апреля 1996 г. № 9-03. Из статей 3 и 6 данного закона вытекает, что административно - территориальными образованиями в области являются районы и административные округа в составе районов, а муниципальными образованиями — городские и сельские поселения, волости, принявшие уставы муниципальных образований. В административно-территориальных единицах размещаются и функционируют государственные органы управления, а в муниципальных образованиях — органы местного самоуправления.
В республике Татарстан в городах республиканского подчинения местное самоуправление осуществляется в границах жилых комплексов. В Оренбургской и Тюменской областях местное самоуправление осуществляется населением в границах бывших сельсоветов.
В юридическую практику федеральный закон вслед за Гражданским кодексом РФ (часть первая) ввел новое понятие «муниципальное образование» (часть первая Гражданского кодекса вступила в силу 1 января 1995 г., а Федеральный закон о самоуправлении — 1 сентября 1995 г.).
В глоссарии федерального закона указывается: «муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Муниципальное образование составляет тем самым всю совокупность признаков ячейки местного самоуправления. Прежде всего в этом понятии можно выделить две составные части.
Во-первых, установление исчерпывающего перечня квалификационных признаков муниципального образования: а) населенность соответствующей территории; б) осуществление населением этой территории местного самоуправления в формах, предусматривающих наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления.
Во-вторых, изложение открытого перечня субъектов местного самоуправления, в качестве которых выступают: а) городское поселение; б) сельское поселение; в) совокупность поселений, объединенных общей территорией; г) часть поселения; д) иная населенная территория.
Вопрос отнесения отдельных поселений и территорий к муниципальным образованиям конкретизируется в п. 1 ст. 12 федерального закона, где указывается, что города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и другие территории могут быть муниципальными образованиями.
Но этот перечень не исчерпывающ, поскольку «другие территории» в качестве муниципальных образований устанавливаются и конкретизируются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических, национальных и иных местных традиций. Тем самым в пространственном аспекте местное самоуправление организуется на основе как поселенческого, так и территориального принципа. И все-таки крен взят в сторону усиления поселенческого принципа. Согласно п. 1 ст. 12 федерального закона о местном самоуправлении население городского, сельского поселения (независимо от его численности) не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
Из изложенного следует, что понятие муниципального образования необходимо рассматривать как соединяющее в себе и понятие территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, и понятие населения, осуществляющего местное самоуправление на этой территории.
В соответствии со ст. 4 рассматриваемого закона к полномочиям государственной власти РФ относится регулирование особенностей организации самоуправления в приграничных территориях, а также закрытых административно-территориальных образованиях. В исключительных случаях может быть принято решение федеральных органов государственной власти о частичном или полном ограничении прав граждан на местное самоуправление на определенной территории.
На территории муниципальных образований быстро складывается относительно новая территориальная общность населения, которая представлена микрорайонами в крупных городах, жилищными комплексами, а также небольшими поселками и сельскими населенными пунктами, где осуществляется территориальное общественное самоуправление (ТОС). Предлагаются различные названия этого низового уровня местного самоуправления: комитеты общественного самоуправления, соседские сообщества, жилищные товарищества, сельская община и т.п. Названия в существенной степени отражают круг деятельности этого уровня самоуправления, который должен принять на себя значительную долю повседневных забот о людях (благоустройство, общественный порядок и т.п.).
Каждое муниципальное образование, имеющее свое официальное наименование, население и территорию, представляет собой юридическую реальность. В ст. 124 Гражданского кодекса муниципальные образования рассматриваются как субъекты гражданского права, к которым применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Масштаб территорий, в пределах которых функционируют муниципальные образования, их наименование и все вопросы, связанные с их созданием, упразднением, преобразованием, установлением границ, решаются самостоятельно органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ и Федеральными законами.
Данные государственной регистрации муниципальных образований, все сведения об изменениях в муниципально-территориальном устройстве включаются в государственный реестр муниципальных образований субъекта РФ. Так, порядок ведения реестра в Свердловской области определяется законом «Об областном реестре муниципальных образований» от 3 апреля 1996 г. Областной реестр — перечень всех муниципальных образований, а также всех населенных пунктов, входящих в каждое муниципальное образование. Он включает также описание границ муниципальных образований. Согласно Постановлению Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 65 «О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» все муниципальные образования на территории РФ подлежат внесению в Федеральный реестр.
Наименования многих муниципальных образований имеют древние корни. Изменение названия возможно в двух случаях. Во-первых, в случае изменения границ муниципального образования или слияния нескольких муниципальных образований. В последнем случае новое муниципальное образование может именоваться по названию крупнейшего из прежних территориальных общностей, либо получить новое название. Во-вторых, в случае простого изменения названия, если это, например, омоним, порождающий путаницу, или унизительное название. Процедура изменения названия проводится в соответствии с уставом муниципального образования, законами субъекта РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.
Каждый объект местного самоуправления включает население, численность которого различна. Она устанавливается путем периодически проводимой переписи (последняя — в 1989 г.) на всей территории страны. Официальное число жителей имеет большое значение, в том числе и для местного сообщества, ибо оно необходимо: а) для установления объема определенных субсидий и налоговых выплат в бюджет муниципального образования со стороны государства; б) для установления правил, регулирующих выборы и касающихся состава органов самоуправления, поскольку эти правила могут в детальных вопросах меняться в соответствии с численностью жителей.
Важным признаком муниципального образования является социально-демографическое взаимодействие, т.е. соседские отношения, общие правила и нормы поведения, общность ценностей, чувство принадлежности, сопричастности к событиям в местном сообществе и т.п.
Каждое муниципальное образование наделяется соответствующей территорией в определенных границах, на которую распространяется юрисдикция органов местного самоуправления.
Мировая и отечественная практика свидетельствуют о том, что местное самоуправление осуществляется как в рамках небольших территориальных единиц, так и в границах достаточно крупных по своим размерам территорий. Территория является совокупным ресурсом, материальной базой отдельных видов деятельности, решающим условием жизнедеятельности как отдельного человека, так и всего населения муниципального образования. В состав муниципального образования входят все земли в его границах независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования складывается из земель, находящихся в муниципальной, государственной, частной и других формах собственности. По своему целевому назначению земли, входящие в состав территории муниципального образования, подразделяются на следующие виды: а) земли городских и сельских поселений; б) прилегающие к ним земли общего пользования; в) земли сельскохозяйственного назначения; г) земли рекреационного назначения; д) земли, занятые лесами; е) земли, необходимые для развития поселений и т.д.
Особо следует выделить две проблемы. Сразу после Октябрьской революции вся земля, находящаяся под городскими застройками, была изъята из частной собственности, национализирована и передана в пользование городам. Земли, расположенные вне селитебной черты, в большинстве своем были изъяты и отданы сельскохозяйственным, лесохозяйственным, землеустроительным и иным органам и предприятиям. В результате начался процесс обезземеливания городов. Многие города и особенно поселки оставались без своей земли. Сейчас идет сложный процесс территориального переустройства муниципальных образований.
Другая проблема связана с тем, что в РФ отсутствует общепринятый в мировой градостроительной практике закон о зонировании, т.е. законодательное регулирование использования городских и пригородных земель, которое позволяет обществу следить за размещением производственных и инфраструктурных сооружений, соблюдением градостроительных стандартов и ограничений на характер застройки.
Для ведомственно-административной системы не нужен был подобный закон, а приоритет индустриального развития городов привел к гипертрофии промышленных зон (в некоторых уральских городах они занимают до 50% городской территории), использованию не по назначению лучших участков, размещению опасных производств (химических, металлургических) в жилых районах, резкому ограничению площадей под жилищно-гражданское строительство и по этой причине — к непомерной плотности жилых строений и многим другим негативным явлениям.
Границы любых муниципальных образований выполняют управляющие, регулирующие и организующие функции. Они фиксируют пространственные параметры действия органов самоуправления, отражают местные особенности производства и жизни населения. В силу этого границы выступают как основные элементы территориально-экономической структуры муниципального образования.
Конкретное начертание современных и будущих границ, масштабы и пространственно-временные размеры муниципального образования как целостного территориального социально-экономического комплекса, как объекта градостроительной деятельности, как совокупности местных сообществ зависят от целей, объема и набора функций, которые следует регулировать, а также от совокупности исторических, природных, демографических, социально-экономических, политических и иных условий и факторов.
Вопрос о границах территорий местного самоуправления имеет два основных аспекта: а) защита сложившихся, установленных границ и б) установление новых, ранее не существовавших.
Понятно, что установление новых границ требует разработки определенных критериев и изменения административно - территориального деления, чему препятствуют: существующая территориальная организация общества, системный кризис, поразивший нашу страну, неопределенность нормы Конституции России в отношении границы между государственной властью субъекта РФ и местным самоуправлением, а также то, что решение вопросов административно - территориального деления находится в исключительной компетенции государственных органов власти субъектов РФ. К этому следует добавить, что Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 1 ст. 13) определил: «установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации». В п. 2 этой же статьи на субъекты РФ возложена обязанность принятия законов, устанавливающих гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Так как методика установления границ территорий местных сообществ у нас слабо разработана и к тому же проблема границ приобрела особую остроту в связи с экономическими и иными преобразованиями, остановимся более подробно на основных принципах установления границ муниципальных образований.
Исходя из современных отечественных и зарубежных научных представлений об эволюции населенных пунктов, других муниципальных образований территориальные размеры (площадь, масштабы, внешние границы) поселений, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, могут рассматриваться в терминах «пространство — время — потребности человека». В границах территориальной общности должен найти свое завершение ежесуточный социально-воспроизводственный цикл человека: жилье — труд— обслуживание (услуга) — отдых. Исходя из этой методологической посылки, территориальные размеры (например, города) должны быть способными удовлетворить многочисленные и постоянно растущие ежедневные (ежесуточные) и отчасти еженедельные потребности человека на всех этапах его жизни с минимальными потерями времени в соответствии со сложившимися уровнями производства, транспорта, национальными традициями, культурными ценностями и т.п. Именно город в его сложившихся границах представляет собой определенную целостность с точки зрения среды жизнедеятельности, саморегулирования, управления и контроля. В границах города и его относительно автономных исторически сложившихся местных сообществ реализуется сегодня. более 80% жизненных потребностей населения.
Следует подчеркнуть, что понятия «административная черта города» и «городская черта» могут на практике не совпадать. Административная черта (граница) — это линия ограничения территории, административно подчиненная (подведомственная) органам городского самоуправления (городской думе, администрации города). В границах административной черты может быть расположено несколько населенных пунктов, которые являются относительно самостоятельными местными сообществами. Так, например, в административных границах муниципального образования «Екатеринбург» находятся 32 городских и сельских населенных пункта (включая и сам г. Екатеринбург).
Вместе с тем органы местного самоуправления, находящиеся в этих .поселениях, по существу, являются структурными подразделениями единого муниципального органа самоуправления. Городская черта (граница) — это линия ограничения территорий, которые обеспечивают социально-воспроизводственный цикл жизнедеятельности населения, комплексное развитие данного населенного пункта. В пределах городской черты находятся земли, которые состоят в ведении органов местного самоуправления города, собственников на землю и иных пользователей земельных участков.
Если возникает необходимость объединения городской и административной черты в одну, то населенные пункты, которые входят в состав подведомственной территории, лишаются правового статуса самостоятельного поселения и становятся составной частью расширившегося города.
Социальные границы города в отличие от административных можно определить как ареал повседневной жизнедеятельности населения, проживающего или только работающего на территории муниципального образования (т.е. города) и его окружения. Социальное пространство города очерчивается достаточно определенной повседневной (будничной) подвижностью населения, пространственными перемещениями его от жилища до места работы и учреждений культурно-бытового обслуживания. Поэтому социальные границы современного города (особенно крупнейшего), охватывающие пригородную зону и нередко всю агломерацию, не совпадают с его административными границами.
При определении границ волостей, уездов и других подобных муниципальных образований соответствующие органы государственной власти субъектов РФ учитывают территориально-ресурсный и демографический потенциал, эколого-экономическое единство территории, а также применяют такие критерии установления границ, которые обеспечивают целостность территории всех муниципальных образований.
Определенный интерес представляет изучение характеристик и свойств границ муниципальных образований. Так как пространственно-временные циклы жизнедеятельности населения отличаются относительным постоянством, то и границы территориальных общностей населения характеризуются стабильностью, крайней инерционностью, устойчивостью.
Мировой и российский опыт показывает, что изменения границ внутри государства происходят крайне редко, медленно и болезненно, а попытки радикальной перестройки административно - территориального деления наталкиваются на многочисленные трудности. В современной территориальной организации общества город или другое муниципальное образование с четко очерченными сложившимися границами фигурирует как символ относительной стабильности, устойчивости и автономии.
Именно на свойстве статичности границ территориальных общностей основываются конституционные гарантии, долговременность и эффективность действия законов, принимаемых обществом (в том числе и в развитии местного самоуправления), во многом обеспечивается стабильность государства в целом. Сложившиеся границы позволяют также осуществлять долговременное управление (регулирование, прогнозирование, проектирование) различными социально-экономическими процессами.
В то же время, отмечая позитивные стороны стабильности, устойчивости административно-территориальных границ, в том числе и на уровне самоуправляемых единиц, нельзя забывать о диаметрально противоположных свойствах границ. Статичность, законсервированность границ во времени и пространстве при изменяющихся социально-экономических, политических ситуациях и колеблющихся жизненных ритмах человека могут стать препятствием дальнейшего развития территориальных общностей (в том числе и городов), тормозом реформационных процессов и преобразований.
Если в ходе развития общества возникают такие противоречия, то, как показывает мировой опыт, возможны три основных пути их разрешения:
а) переустройство, корректировка внешних и внутренних границ с учетом сложившейся ситуации и традиции;
б) сохранение границ при условии перераспределения, передачи компетенции, полномочий, функций как сверху вниз, так и снизу вверх;
в) развитие полифункциональных границ, т.е. отсутствие стремления втиснуть в административные границы, например, одного города и тем более его районов, все функции управления как государственного, так и местного значения, для чего рекомендуется параллельно развивать другие формы территориального управления (например, формирование специализированных округов — школьных, избирательных, судебных и т.п.), а также активно формировать территориальное общественное самоуправление.
Уровень проницаемости границ муниципального образования зависит как от количества и качества коммуникаций, пересекающих границы, так и от характеристики самой границы. Внешние связи дают главные импульсы к развитию любого поселения. Исторически тенденция такова, что каждый город, каждое село (как муниципальные образования) оказываются все более связанными с другими пунктами не только экономически, но социально, демографически и экологически.
Следует подчеркнуть, что формирование приграничных полос с различными интересами нередко оказывает «угнетающее» влияние на хозяйственное освоение приграничных территорий муниципальных образований.


3.3. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Важнейшим условием развития местного самоуправления является его организационная структура, представляющая собой своего рода несущую конструкцию, от правильного построения которой во многом зависят эффективность самоуправления, оптимальность сочетания местных, региональных и общегосударственных интересов.
Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы.
Организационные основы эволюционировали по мере развития местного управления и самоуправления, поиска оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.
В современный период при формировании организационных основ местного самоуправления учитываются следующие концептуальные положения.
Во-первых, согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления, которые наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, не входят в систему органов государственной власти, а с точки зрения структурно-организационной осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Во-вторых, принимая во внимание, что внутренняя структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, на местах важно разработать и внедрить такие структуры, которые пригодны к работе в конкретных социально-экономических и политических условиях при учете сложившихся национальных и других традиций. Решение данного вопроса связывается с принятием устава муниципального образования, в котором указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Однако не исключается возможность утверждения по результатам местного референдума отдельно структуры органов местного самоуправления. В этом случае представительный орган местного самоуправления, принимая устав, не вправе вносить какие-либо изменения в структуру органов местного самоуправления.
В-третьих, при формировании структуры органов местного самоуправления ключевая идея должна состоять в разделении властей: первичным органом местного самоуправления является представительный орган, а исполнительный орган ему подотчетен.
Разделение властей не означает, что между ними создаются непроницаемые перегородки. Напротив, обе ветви власти взаимопроникают, взаимодополняют и взаимоуравновешивают друг друга. I Последовательное осуществление данного принципа обязательно предусматривает наличие третьей, равноправной ветви власти — судебной.
В-четвертых, понятие «структура органов местного самоуправления» не однозначно. Оно не определяется ни Конституцией РФ, ни Федеральным законом об общих принципах организации самоуправления. Толкование этого понятия допускает два варианта: в широком смысле оно включает процедуру организации внутренней структуры всей системы самоуправления, в том числе и представительного органа, в узком смысле — рассматривается как система имеющих самостоятельный статус органов, через которые на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления.
В-пятых, в структуре органов местного самоуправления выделяются две группы, отличающиеся друг от друга по способу своего образования. Одна из них формируется на основе выборов, другая — путем назначения, делегирования, кооптирования и т.п. Порядок образования выборных органов определяется Федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Федеральный закон не определяет, какие конкретно выборные органы местного самоуправления могут быть сформированы. Ст. 15 устанавливает лишь обязательность создания выборного представительного органа. В ст. 16 определяется возможность существования выборного главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Создание невыборных органов местного самоуправления Закон целиком оставляет на усмотрение самих муниципальных образований. Однако независимо от того, являются ли муниципальные органы выборными или назначенными, статус служащих там лиц устанавливается федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и учитывается в Уставе муниципального образования.
В-шестых, лица, наделенные местным сообществом полномочиями по осуществлению представительных, распорядительных, исполнительных и контрольных функций местного самоуправления и не относящиеся к категории государственных служащих, являются должностными лицами местного самоуправления.
Профессиональная деятельность — служба в органах местного самоуправления именуется муниципальной службой. В Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ статья 2 гласит, что муниципальная служба — это «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». Областное законодательство (например, областной закон «О муниципальной службе в Свердловской области» от 3 апреля 1996 г. № 17-03) под муниципальной службой понимает профессиональную деятельность лиц, занимающих штатные должности и обеспечивающих реализацию полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления.
Исходя из приоритета прав и свобод личности, в системе органов местного самоуправления можно выделить две составляющие — политическую и организационно-управленческую. К первой относятся: избирательная система при выборах представительного органа (мажоритарная, пропорциональная, смешанная или иная) и способ выборов главы муниципального образования (населением или из состава представительного органа; механизм формирования местной администрации (главой муниципального образования, представительным органом, наем на конкурсной основе). Формирование этой составляющей в большой степени зависит от численности жителей, культурно-политических и социально-экономических особенностей территории. Одно дело г. Екатеринбург — один из крупнейших городов страны, другое — расположенный рядом город-спутник Березовский, и совсем другое — любое село. Организация местной власти у них будет политически различной.
Во второй составляющей местного самоуправления выделяются три устойчивых элемента местной власти: представительные и исполнительные органы, главное должностное лицо. Они в соответствии с Конституцией РФ и законами реализуют цели самоуправления и государственной политики (в случае наделения органов самоуправления отдельными государственными полномочиями). Наименование органов местного самоуправления устанавливается уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.
Например, в законе «О местном самоуправлении в Свердловской области» записано, что представительным органом местного самоуправления является Дума (Совет), а исполнительным органом — администрация. По закону «О местном самоуправлении в Саратовской области» представительными органами местного самоуправления являются: городской Совет (Собрание), районный Совет (Комитет), окружной сельский (поселковый) Комитет. Руководство местной администрации в области возложено на главу местного самоуправления — главу администрации. В Воронежской области действуют Муниципальный Совет г. Воронежа, Муниципальный Совет района, Совет народных депутатов сельсовета и др. Исполнительными органами местного самоуправления являются органы местной администрации.
Учитывая российскую специфику и традицию, сложившуюся в последние годы, нежелательность сочетания в представительных и исполнительных органах одного и того же уровня местного самоуправления русских и иностранных слов, во многих муниципальных образованиях используют терминологию: «дума (совет) — администрация — глава местного самоуправления».
Современное общероссийское законодательство о местном самоуправлении допускает использование нескольких моделей организации аппарата власти муниципальных образований. И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, например, на основе анализа функциональной специализации разных органов и должностных лиц, а также с точки зрения их формирования, выделили шесть основных моделей организации местного самоуправления в России. Самой распространенной сегодня моделью местного самоуправления, по их мнению, является такая, при которой предусматривается введение должности главы муниципального образования, который как и Дума избирается непосредственно населением. Он выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой администрации. На местах, поэтому, главы муниципальных образований доминируют над всеми иными органами. Строго говоря, при этой модели глава остается подотчетным Думе только в качестве руководителя местной администрации.
Представительный орган местного самоуправления. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 15) устанавливает, что каждое муниципальное образование должно иметь выборный орган местного самоуправления. Имеется в виду представительный орган, члены которого избираются всем населением муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обладают правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. В отдельных поселениях (главным образом сельского типа) уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собранием (сходом) граждан, т.е. в форме прямого волеизъявления. Если власть принадлежит народу (населению муниципального образования) и осуществляется через посредство его избранных представителей, то именно депутаты в своей совокупности реализуют его общую волю, а образуемый ими орган является высшим представительным нормоустанавливающим органом местного самоуправления. Никакой другой орган местного самоуправления не вправе издавать подобные правовые акты, в том числе и избранное всем населением самоуправляющейся территории первое лицо (голова, мэр), который также является представителем народа и в этом смысле его представительным органом. Но и представительный орган местного самоуправления не вправе принимать управленческие акты, устанавливающие индивидуальную норму, индивидуальное правило, что относится к полномочиям исполнительного органа местного самоуправления.
Таким образом, с учетом принципа разделения властей представительный орган местного самоуправления не может являться исключительно высшим органом местного самоуправления.
Численный состав представительных органов местного самоуправления, определяемый согласно Закону уставами муниципальных образований, весьма разнообразен. Причем он не одинаков даже. в представительных органах муниципальных образований одного уровня. Многое зависит от объема работ данного представительного органа, численности населения муниципального образования и т.д. В законах о местном самоуправлении некоторых субъектов РФ устанавливаются предельные нормы численности состава депутатов представительных органов всех или отдельных уровней, либо общий минимальный или максимальный состав и т.п. В частности, в Саратовской области установлено, что количественный состав депутатов определяется в зависимости от числа жителей муниципального образования: при численности населения до 1000 чел. — до 5 депутатов; от 1000 до 5000 чел. — до 7 депутатов; от 5000 до 50 000 чел. — до 11 депутатов; от 50 000 до 200 000 чел. — до 17 депутатов; свыше 200 000 чел. — до 21 депутата.
Согласно Уставу муниципального образования в Екатеринбургскую городскую Думу входит 27 депутатов.
Одно из непременных условий деятельности представительного органа состоит в том, что он принимает решения коллегиально. Смысл коллегиальности — в нахождении наиболее верного решения, которое нередко отражает разные точки зрения, компромисс между различными политическими группировками, избранными в представительный орган. Истинная коллегиальность обеспечивается тогда, когда депутаты регулярно собираются вместе для решения вопросов, входящих в их компетенцию.
Основной формой деятельности представительного органа являются сессии (заседания), периодичность созыва которых определяется уставом муниципального образования и регламентом представительного органа (как правило не реже одного раза в два (три) месяца). Сессии (заседания) созываются главой муниципального образования (председателем представительного органа) в соответствии с планом работы представительного органа.
В соответствии со ст. 18 Закона № 154-ФЗ депутаты могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе.
Хотя внутреннее строение представительных органов местного самоуправления, порядок и организационные формы их деятельности определяются муниципальными образованиями самостоятельно и закрепляются их уставами, а также регламентами, другими правовыми актами, принимаемыми этими органами, можно представить типовую схему представительного органа местного самоуправления. Она включает следующие структурные звенья (см. рис. I): руководящие органы и должностные лица (председатель и его заместители, президиум); функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии); рабочие звенья (секретариат, аппарат); территориальные органы (депутатские группы).
Председатель представительного органа и его заместители избираются в соответствии с уставами муниципальных образований и регламентами представительных органов местного самоуправления на первом заседании представительного органа нового созыва. Этими же актами определяются основания и порядок досрочного прекращения их полномочий.

Рис. 1. СТРУКТУРА ЕКАТЕРИНБУРГСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ
Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению представительного органа, а также для содействия реализации его решений, контроля за их исполнением представительный орган местного самоуправления образует из числа депутатов, постоянные и временные комиссии, комитеты, другие органы. Например, в составе Екатеринбургской городской Думы образованы и функционируют постоянные комиссии по следующим вопросам: бюджета и экономической политики; правоохранительной деятельности; городского хозяйства и муниципальной собственности; социальной политики; по местному самоуправлению, связи с общественностью, средствами массовой информации. К работе в комиссиях на общественных началах привлекаются специалисты различных отраслей (экономисты, политологи, социологи и т.п.). Перечисленные органы в своей деятельности подотчетны и подконтрольны представительному органу. решения комиссий, принимаемые по вопросам их ведения, носят рекомендательный характер. Правовое, организационно-методическое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности представительного органа местного самоуправления осуществляется через специально образованный собственный аппарат или через аппарат исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Деятельность аппарата регулируется актами местного представительного органа, должностными инструкциями его сотрудников. Территориальные органы Думы представлены депутатскими группами, объединяющими депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению своих полномочий в избирательных округах. Так, Устав г Екатеринбурга предусматривает, что депутаты Думы, избранные на территории одного из районов города, могут образовывать депутатскую группу.
Модель «староста — сход» реализуется в небольших муниципальных образованиях, где возможно проведение схода (собрания) всего правоспособного населения. Сход (собрание) избирает старосту (председателя), который является главой местного самоуправления и обладает всеми исполнительными, отчасти распорядительными полномочиями. Модель «староста - сход» применима на уровне территориального общественного самоуправления, где она является основной.
1 Первое должностное лицо местного самоуправления. Необходимость первого должностного лица (главы) муниципального образования и его правовой статус установлены Законом № 154-ФЗ (ст. 16), любое волевое решение этих вопросов приводит к конфронтации представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Должность Главы муниципального образования — одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период реформирования местного самоуправления особенно необходим авторитетный выборный руководитель, который мог бы организовать и возглавить деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Причем само муниципальное образование решает, избирать ли Главу путем всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава. На практике в большинстве случаев глава муниципального образования избирается населением на основе законов, принятых субъектами РФ.
Согласно Уставу г. Екатеринбурга (ст. 11) глава города как высшее должностное лицо, олицетворяющее собой местную власть, избирается всем населением муниципального образования на четыре года в соответствии с законодательством РФ и Свердловской области, в частности законом «О статусе глав муниципальных образований и выборных глав администраций поселений, сельсоветов Свердловской области» от 21 августа 1997 г. № 52-03.
Глава местного самоуправления (первое должностное лицо) может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях (иными словами, он становится первым лицом местного самоуправления). Подобная модель не входит в противоречие ни с российским опытом самоуправления (можно вспомнить структуру городского самоуправления, введенного реформой 1870 г.: городской голова являлся одновременно и председателем городской думы, и председателем городской управы), ни с опытом западных стран, где муниципалитет обычно состоит из выборной коллегии во главе с мэром (бургомистром) и чиновничьего исполнительного аппарата. Варианты, при которых глава местного самоуправления, возглавляя представительный орган местного самоуправления, входит в его состав, в наибольшей степени соответствуют тезису о представленности в этом органе интересов, взглядов, настроений различных слоев и групп населения.
Глава муниципального образования основывает свою деятельность на принципах единоначалия и персональной ответственности. Единоначалие реализуется, например, в том, что глава муниципального образования подписывает и издает правовые акты, которые являются актами не администрации, а главы самоуправляющейся территории. Единоначалие не исключает коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности муниципального образования. В этих целях, например, при главе муниципального образования «город Екатеринбург» образован постоянно действующий орган — коллегия, которая функционирует под руководством главы города. Глава муниципального образования подотчетен в своей деятельности населению и представительному органу местного самоуправления.
Исполнительный орган местного самоуправления. Исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления является администрация (города, села, другого муниципального образования), которая осуществляет свою деятельность под руководством первого лица (главы) муниципального образования.
Современные местные администрации обладают присущими только им свойствами, отражающими их правовой статус.
Во-первых, осуществление принципа разделения властей на муниципальном уровне предполагает организационную и функциональную обособленность местной администрации. А это позволяет характеризовать администрацию как орган исполнительной власти.
Во-вторых, самостоятельное положение местных администраций основывается на специфике их полномочий, производных от компетенции глав муниципальных образований.
В-третьих, администрация наделяется правами юридического лица, а ее акты, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.
Администрация осуществляет свою деятельность в соответствии, с законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и субъекта РФ, уставом муниципального образования, решениями представительного органа, постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования. Администрация муниципального образования подотчетна представительному органу в пределах своей компетенции.
Внутренняя структура местной администрации представляет собой сложное организационно-функциональное единство руководящих должностных лиц, ее аппарата и подразделений (см. рис. 2). Структура, порядок формирования, организация работы подразделений местного исполнительного органа полностью зависят от объема выполняемых функций и инфраструктуры, находящейся в его распоряжении. Поэтому при определений внутренней структуры местной администрации управленческие критерии являются основными.
Глава муниципального образования и его заместители являются руководящими должностными лицами администрации. Глава муниципального образования осуществляет общее руководство администрацией и непосредственно направляет работу своих заместителей, отдельных структурных подразделений. Глава самоуправляющейся территории определяет число своих заместителей, которые руководят отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им структурных подразделений.



Рис. 2. СХЕМА СТРУКТУРЫ АДМИНИСТРАЦИИ г. ЕКАТЕРИНБУРГА (1998)
Для руководства отраслями и сферами местного хозяйства в составе администрации на основании постановлений главы муниципального образования создаются комитеты, департаменты, управления, сектора, отделы и другие структурные подразделения отраслевого и функционального назначения, непосредственно подчиненные главе муниципального образования и его заместителям.
В частности, в структуре администрации г. Екатеринбурга функционируют: а) комитеты (по экономике; внешних экономических связей; по защите прав потребителей; земельным ресурсам и землеустройству; управлению городским имуществом; транспорту и связи; промышленности и науке; развитию товарного рынка и др.; б) управления (финансово-бюджетное; социальной защиты населения; государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности; жилищной политики; народного образования; здравоохранения; культуры; делами молодежи; органов записи актов гражданского состояния; благоустройства и др.; в) прочие подразделения (главархитектура; инспекция государственного архитектурно-строительного надзора и т.п.).
Структура, порядок формирования, полномочия и организация работы комитетов, управлений, отделов и других подразделений определяются положениями, утвержденными обычно главой местного самоуправления. В частности, глава г. Екатеринбурга в целях упорядочения деятельности структурных подразделений городской администрации издал постановление от 24 февраля 1997 г. № 117 «Об утверждении регламента работы главы города и администрации г. Екатеринбурга».
Руководители структурных подразделений администрации издают приказы в пределах своей компетенции.
Собственно аппарат местной администрации образует совокупность внутренних структурных подразделений, основное назначение которых — оказание содействия в работе руководящим органам администрации.
На аппарат возложено юридическое, организационно-техническое, хозяйственное обслуживание администрации. Кроме того, аппарат выполняет организационно-методические и контрольные функции. Традиционно аппарат местной администрации образуют отделы: общий, организационный, кадровой службы, информационно-аналитический, юридический и др., приемная по личным вопросам граждан, секретариат, пресс-служба, советники, помощники руководства администрации, иные подразделения, осуществляющие техническое обслуживание исполнительного органа.
К определению источников финансирования органов местной администрации законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований подходят по-разному. В одних случаях устанавливается правило, согласно которому их деятельность финансируется исключительно за счет средств местного бюджета. При этом органы администрации не могут заниматься предпринимательской деятельностью и состоять на хозрасчете. В других случаях закрепляется порядок, по которому структурные подразделения администрации (комитеты, управления, отделы и др.) могут финансироваться из бюджета, либо состоять на хозрасчетной или смешанной основе. Они могут обладать правами юридического лица. Имущество структурных подразделений администрации входит в состав муниципальной собственности и закрепляется за ними на правах оперативного управления, если иное не предусмотрено законодательством.


3.4. КОМПЕТЕНЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Один из ключевых вопросов конституционно-правового регулирования местного самоуправления — определение его компетенции и полномочий. Никакие меры по совершенствованию структур местного самоуправления не дадут положительных результатов, если муниципальному образованию не будет предоставлен перечень жизненно необходимых прав, реализация которых может существенно изменить в лучшую сторону положение дел соответствующей территории.
В отечественной литературе общетеоретические аспекты проблемы компетенции и полномочий органов власти рассмотрены довольно подробно. Однако надо отметить, что вопрос о содержании этих достаточно сложных правовых категорий остается дискуссионным. Большой энциклопедический словарь толкует понятие «компетенция» как круг полномочий, предоставляемых законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу.
Под компетенцией местного самоуправления понимается круг предметов его ведения, выделенных и удостоверенных федеральными законами, правовыми актами субъектов РФ и местного самоуправления, а также права и обязанности органов местного самоуправления.
Под предметом ведения следует понимать те сферы (области, объекты) жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Причем в данном случае речь идет именно о различных областях местной жизни, вопросах местного значения. Если определение предметов ведения органа дает ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений.
В юридической науке и в законодательстве для раскрытия второго элемента компетенции часто используется понятие «полномочия». Толковый словарь русского языка определяет «полномочие» как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности или ведения дел. Юридическая наука использует термин «полномочия» для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица. Термин «полномочия местного самоуправления» закреплен в ст. 12 Конституции РФ.
Полномочия местного самоуправления — это строго очерченный и закрепленный нормами муниципального права (Конституцией РФ, федеральным законодательством, правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления) за населением, выборными и иными органами местного самоуправления перечень конкретных прав и обязанностей, необходимых для реализации задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.
Компетенция местного самоуправления. Как известно, в Российской Федерации существуют и функционируют три уровня власти, имеющие свою компетенцию:
власть федеральная, обеспечивающая единство конституционного строя, суверенитет и территориальную целостность России, гарантии прав человека и гражданина;
государственная власть субъектов РФ, обладающих вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения всей полнотой государственной власти;
власть местного самоуправления, задачей которой является реализация совместных интересов жителей в различных муниципальных образованиях.
Компетенция органов местного самоуправления, которая устанавливает законодательными актами, в частности Конституцией РФ, Федеральным законом о самоуправлении, должна обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местного значения, .затрагивающие интересы жителей муниципального образования и влияющие на повседневную жизнь, а также отдельные государственные вопросы, которые могут возлагаться на органы местного самоуправления. Из компетенции органов местного самоуправления выпадают лишь те сферы деятельности, которые государство в соответствии с Конституцией РФ оставило за собой (например, вопросы войны и мира, обороны и безопасности; внешняя политика и международные отношения; судоустройство, прокуратура; финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование и др.). Этот принцип установления собственной компетенции местного самоуправления соответствует формуле Европейской Хартии о местно"м самоуправлении.
Согласно Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления к вопросам местного значения отнесены практически все сферы (области) непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования:
1) организация местного самоуправления в муниципальных образованиях, его правовое закрепление в уставе муниципального образования;
2) правовое регулирование муниципальных отношений в пределах полномочий местного самоуправления;
3) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, взаимоотношения с предприятиями, учреждениями и организациями других форм собственности;
4) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов и др.;
5) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, регулирование планировки и застройки территорий, формирование программ развития местного сообщества;
6) землеустройство, использование природных ресурсов, охрана природы;
7) организация, содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства, торговое и бытовое обслуживание населения;
8) организация, содержание и развитие социально-культурного Обслуживания населения;
9) социальная поддержка и содействие занятости населения;
10) обеспечение законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан и др.;
11) контроль за соблюдением правовых аспектов муниципального образования, участие в контроле за соблюдением законодательства территории муниципального образования.
Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.
Для реализации вопросов местного значения необходимы три условия.
1. Органы местного самоуправления должны обладать в рамках
законов полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или добровольно ими не переданы какому-либо другому органу власти.
2. Органы местного самоуправления должны иметь финансовые и материальные средства для решения вопросов, входящих в их компетенцию.
3. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления со стороны государственных структур, государственных административных органов должен осуществляться в строгом соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Полномочия местного самоуправления. Объем компетенции местного самоуправления порождает совокупность полномочий (прав и обязанностей), закрепленных за населением, выборными и иными органами местного самоуправления и необходимых для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований. Полномочия местного самоуправления реализуются, во-первых, непосредственно населением муниципальных образований, во-вторых, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Именно за населением муниципальных образований Конституция РФ, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» признают право на осуществление местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Закона население городского, сельского поселения независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Населению муниципального образования принадлежит исключительное право избирать представительные органы местного самоуправления, выражать свою волю на местном референдуме, решать вопросы местного значения. Населению принадлежит право определять структуру органов местного самоуправления, принимать устав муниципального образования, выступать с инициативой установления и изменения границ муниципального образования. Население вправе отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, населению муниципальных образований принадлежит исключительно важная роль в реализации полномочий местного самоуправления.
Полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления, должны быть целостными и всеобъемлющими. Пределы полномочий органов местного самоуправления могут быть расширены по их инициативе и с их согласия. В случае передачи или ограничения полномочий органов местного самоуправления для выполнения государственных функций местные сообщества должны пользоваться, насколько это возможно, правом контроля и свободой адаптировать их осуществление к местным условиям.
Ключевая проблема — распределение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. В России решение этой задачи в настоящее время «спущено на места» в виде права определять структуру (уставами, положениями) местного самоуправления. Исчерпывающий перечень полномочий представительных и исполнительных органов, главы администрации и (или) главы муниципального образования закрепляется в уставе муниципального образования, выносимом на референдум. Это общий принцип, последовательная реализации которого призвана обеспечить сбалансированное сотрудничество представительной и исполнительной власти в рамках закона.
К исключительным полномочиям представительных органов власти в соответствии с Федеральным законом относятся:
1) принятие актов нормативного характера, устанавливающих общие нормы, обязывающих и регулирующих действия определенного круга граждан (физических лиц) и юридических лиц по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
2) назначение местных референдумов, выборов, других актов прямого волеизъявления населения;
3) принятие планов (в том числе и градостроительных) и программ социально-экономического развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
4) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
5) установление местных налогов и сборов;
6) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, в соответствии с которым строят свою деятельность все другие органы местного самоуправления и их должностные лица;
7) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Конкретные полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований, в которых в соответствии с законодательством субъектов РФ полномочия представительных органов могут быть расширены (но не сужены). В принципе законодательный (представительный) орган субъекта Федерации может и не определять своим законом полномочия представительного органа местного самоуправления — достаточно минимума полномочий, установленного Федеральным законом.
Главы муниципальных образований в соответствии с законами
субъектов РФ, уставами муниципальных образований осуществляют представительные, распорядительные и организационные полномочия. Они устанавливают подчиненность комитетов, отделов, департаментов и других им подобных структур, применяют к их работникам меры поощрения, привлекают к дисциплинарной ответственности, отменяют акты руководителей структурных подразделений.
Например, в соответствии с Уставом г. Екатеринбурга (ст. 12) глава города:
обеспечивает выполнение законов, указов и иных актов РФ,
указов и иных актов Президента России, законов и иных нормативных актов Свердловской области, настоящего Устава и иных
городских нормативных актов;
представляет г. Екатеринбург у Президента России и в правительстве Российской Федерации, выступает официальным представителем города в стране и за рубежом, представляет интересы города, принимает меры по обеспечению и защите интересов города в суде, арбитражном суде, а также в иных органах власти и управления;
руководит деятельностью администрации города, разрабатывает и утверждает структуру городской администрации, определяет штаты, организует работу с кадрами городской администрации;
осуществляет общее руководство органами и структурными подразделениями городской администрации и учреждениями, финансируемыми из городского бюджета, а также полномочия по управлению предприятиями, находящимися в муниципальной собственности;
назначает на должности и освобождает от них руководителей структурных подразделений городской администрации и глав администраций районов;
руководит работой Коллегии администрации города;
представляет в городскую Думу проект городского бюджета, отчет о его исполнении, отчет о расходовании средств внебюджетных и валютных фондов;
распоряжается средствами городского бюджета, средствами внебюджетных и валютных фондов, открывает и закрывает счета администрации в банковских учреждениях, распоряжается средствами администрации города, подписывает финансовые документы;
представляет в Городскую думу программы и планы социально-экономического развития города;
разрабатывает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью;
руководит гражданской обороной города;
руководит милицией общественной безопасности;
заключает договоры и соглашения с государственными органами и общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе зарубежными;
представляет городскому представительному органу ежегодный отчет о деятельности городской администрации;
осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством.
Администрация муниципального образования, являясь исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательными и иными нормативными актами РФ и субъекта РФ, уставом муниципального образования, решениями представительного органа, постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования.
Администрация г. Екатеринбурга в соответствии со ст. 20 Устава:
1) осуществляет все организационно-распорядительные полномочия по предметам ведения г. Екатеринбурга, предусмотренные Уставом;
2) разрабатывает проект бюджета города, исполняет бюджет, составляет и представляет для утверждения городской Думе отчеты об исполнении бюджета;
3) разрабатывает текущие и перспективные планы и программы социально-экономического развития города, обеспечивает выполнение утвержденных планов и программ, составляет отчеты о их выполнении;
4) распоряжается средствами городских внебюджетных фондов, представляет городской Думе отчеты об исполнении этих средств;
5) разрабатывает и реализует финансовую и инвестиционную политику города, принимает меры по поддержке и развитию предпринимательства в городе;
6) в соответствии с законодательством, Уставом города и иными городскими нормативными актами управляет и распоряжается городской муниципальной собственностью, включая городские земли;
7) проводит городскую политику ценообразования и оплаты труда;
8) организует и руководит городской системой учета и статистики;
9) организует и руководит городской системой защиты прав потребителя.
Таким образом, осуществляя свои права и обязанности, органы местного самоуправления реализуют свои функции и решают задачи во всех (или во многих) областях местной жизни.
Местное самоуправление, в основе которого лежит право граждан, их территориальных сообществ самостоятельно решать вопросы местного значения, предполагает ответственность органов местного самоуправления за осуществление возлагаемых на них полномочий и функций. Органы местного самоуправления, осуществляя свои полномочия, не должны нарушать Конституцию РФ, законодательство РФ, правовые (законодательные) акты субъектов РФ.
Практическая реализация полномочий во многом осложняется трудностями как объективного, так и субъективного характера. В частности, до настоящего времени не обеспечены в полной мере конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, на их выборы, на участие населения в управлении муниципальной собственностью, в решении вопросов об изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В ряде субъектов РФ вопреки Конституции России на территориях местного самоуправления фактически вводится система местного государственного управления. Например, принятые в Республиках Адыгея, Татарстан, Удмуртия и других субъектах РФ законодательные акты неправомерно ограничивают территории, на которых осуществляется местное самоуправление. В частности, в соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Удмуртской республике» самоуправление осуществляется лишь в пределах сельских поселений, поселков, частей городских поселений в границах жилых комплексов, а в Республике Татарстан — только в границах сельских и городских поселений районного подчинения. Здесь в городах республиканского подчинения местное самоуправление осуществляется лишь в границах жилых комплексов. Подобное определение территориальной основы местного самоуправления дано и в Конституции Республики Адыгея.
Согласно Конституции Республики Башкортостан города и районы получили свой статус в системе органов местной государственной власти, а поселковые и сельские Советы свой — как муниципальные образования.
Все это свидетельствует о том, что процесс реального осваивания полномочий местного самоуправления требует значительных усилий со стороны государственных органов, органов власти субъектов РФ, самих муниципальных образований, всех граждан России.


3.5. ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


При всей важности целесообразного определения сущностных принципов формирования и развития местного самоуправления эффективность функционирования механизма местного самоуправления в первую очередь определяется его финансово-экономическими возможностями.
Анализ сущности понятия «финансово-экономическая основа местного самоуправления» в его различных модификациях показывает, что оно многогранно, объемлет массу разных по характеру, степени значимости и возможности решения проблем.
К важнейшим параметрам экономической деятельности на уровне местного самоуправления относятся: основные принципы организации местных финансов; источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы финансового и бюджетного планирования в муниципальных образованиях; взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами; гарантии финансовых прав органов местного самоуправления и их ответственность за выполнение финансовых обязательств.
Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, местный бюджет и иные местные финансовые и прочие ресурсы, формирующиеся и использующиеся в интересах населения муниципальных образований.
Состояние финансово-экономической основы местного самоуправления, в свою очередь, во многом обусловлено состоянием экономики государства в целом, его финансов. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что оно, государство, берет на себя определенные обязательства по созданию экономических, финансовых и иных условий, необходимых для развития местного самоуправления.
Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г., определяет основные подходы к закреплению финансово-экономической основы местного самоуправления [25 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996..№ 2. Ст. 121.]. В ней говорится, что с целью обеспечения функций местного самоуправления соответствующими финансово-экономическими ресурсами необходимо сформировать муниципальную собственность;
обеспечить четкое разграничение доходов и расходов, с одной стороны между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, с другой.
Европейская Хартия о местном самоуправлении закрепляет в ст. 9 следующие общие принципы организации финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления:
органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
и финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям;
по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна формироваться из местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;
защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.
Эти пять основных положений Европейской Хартии местного самоуправления можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять финансово-налоговую политику демократического государства, в том числе и России, применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.'
Указанные выше принципы развития финансово-экономической основы местного самоуправления реализуются в РФ в рамках государственной экономической политики, региональной и местной экономической политики, которая направлена на создание условий эффективного развития всех регионов и территорий. В частности, органы государственной власти РФ в соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 4 и 5):
1) регулируют порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;
2) передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми законодательно могут наделяться данные органы;
3) разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;
4) регулируют отношения между федеральным и местными бюджетами, между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;
5) обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов муниципальных образований на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
6) обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;
7) компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ;
8) участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы.
Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г. «О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета» устанавливает, что муниципальным предприятиям краткосрочная финансовая поддержка может предоставляться: на проведение структурной перестройки производства; для расчетов по целевым кредитам, направленным на закупку оборудования и материалов; на разработку, внедрение и приобретение новейших технологий, оборудования и материалов, в том числе и за рубежом [26 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994.№ 11. Ст. 1196.].
На современном этапе развития национальной экономики местным органам власти приходится все более ориентироваться на собственные силы, собственные инициативы и собственные ресурсы и все менее — рассчитывать на помощь сверху.
Тем местным сообществам, которые смогут реализовать возможности использования потенциала собственной территории; открываются благоприятные перспективы социально-экономического развития.
Муниципальная собственность. Вопрос о собственности местных органов власти в мировой практике не имеет однозначного решения. Во многих странах местным органам власти могут принадлежать предприятия, оказывающие услуги местному населению: транспортные и энергетические предприятия; коммунальные и жилищные хозяйства; предприятия рекреационной инфраструктуры и т.п.
Зарубежный и отечественный опыт показывает, что муниципальная собственность используется для удовлетворения многих потребностей, в том числе для: экономического развития (например, производственные площади, офисные и торговые помещения, и недвижимость, сдаваемая в аренду под торговлю, офисы, коммерческие цели и приносящие доход муниципальному образованию); предоставления социальных услуг (школьные здания, учреждения социального обеспечения, досуговые центры, библиотеки, лицеи и т.п.); размещения населения в муниципальных домах; административных целей (занимаемые сотрудниками и муниципальными службами общественные здания).
В конце XX в. в России активно формируется муниципальная собственность, которая становится важнейшим фактором развития местного самоуправления.
Понятие «муниципальная собственность» было введено в России Законом от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР». Конституция РФ (1993 г.) признает и гарантирует, наряду с другими формами собственности, муниципальную собственность (ст. 8).
Порядок образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью закрепляется также Гражданским кодексом РФ, Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими законами и нормативными правовыми актами.
Ст. 215 Гражданского кодекса РФ определяет статус муниципальной собственности, устанавливая, что к ней относится имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в состав муниципальной собственности входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления; муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; другое движимое и недвижимое имущество, приобретенное муниципальным образованием в результате его хозяйственной деятельности, дарений, иных отчуждений имущества в его пользу, не противоречащих законодательству (ст. 29).
Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества. В соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса РФ и ст. 29 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право собственника муниципального имущества принадлежит муниципальному образованию.
Население муниципального образования владеет муниципальной собственностью, передавая право распоряжения и пользования ею в части издания нормативных актов исключительно представительному органу местного самоуправления, который осуществляет это право самостоятельно и в порядке, установленном уставом (положением) о местном самоуправлении.
Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части (группы). Одна часть муниципального имущества закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Другая — в частности, средства местного бюджета, иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, согласно ст. 215 Гражданского кодекса РФ муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения, другого муниципального образования. Имущество первой группы имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение. Имущество второй группы призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления.
Процесс формирования муниципальной собственности еще не завершен, как не завершен процесс формирования самих муниципальных образований. В соответствии со ст. 61 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ субъекты РФ должны передавать в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в их собственности, но необходимые для решения вопросов местного значения. Передача данных объектов в собственность местного самоуправления осуществляется в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между самими муниципальными образованиями.
Органы местного самоуправления владеют, пользуются, распоряжаются муниципальными землями и другими природными ресурсами в интересах развития муниципального образования и социально-экономических интересов его граждан.
Органы местного самоуправления информируют население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выясняют мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан и иные формы непосредственной демократии.
Органы местного самоуправления наделяются также правом самостоятельно создавать муниципальные предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и Порядок их деятельности, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности, решают вопросы их реорганизации и ликвидации.
Например, в 1997 г. в г. Екатеринбурге функционировало 393 муниципальных унитарных предприятия, из них 103 — торговые, 38 — общественного питания, 91 — бытового обслуживания, 43 — здравоохранения и фармации, 48 — жилищно-коммунального хозяйства. Большинство этих предприятий были созданы до 1994 г. После 1994 г. наблюдается тенденция снижения темпов их образования: в 1994 г. было учреждено 60 муниципальных предприятий, 1995 г. — 9, в 1996 г. — 8, а в 1997 г. — 9. Нужно отметить увеличение, числа муниципальных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства, связанное с передачей в муниципальную собственность объектов государственного жилищного фонда.
В 1997 г. в муниципальной собственности Екатеринбурга находилось более 5100 жилых домов общей площадью около 15,4 млн. кв. м. (около 64% всего жилищного фонда города), в том числе 3376 домов площадью 9,5 млн. кв. м. Было принято от государственных и приватизированных предприятий.
В реестр муниципальной собственности включено более 100 зданий-памятников архитектуры и истории.
За 1992—1997 гг. в муниципальную собственность было принято 6317 объектов нежилого фонда общей площадью 5665,7 тыс. кв. м. В 1997 г. на территории-Екатеринбурга было введено в действие новое Положение об аренде объектов муниципального нежилого фонда, позволившее увеличить более чем в 2,4 раза доходы от аренды (в 1997 г. перечисления в городской бюджет составили около 60 млрд. руб.).
В 1996 г. было принято «Положение о формировании и ведении реестра муниципальной собственности», которое представляет собой основу всего процесса управления муниципальным имуществом Екатеринбурга.
Органы местного самоуправления как собственники имеют право на получение части прибыли от использования муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Так, в 1997 г. городской Думой Екатеринбурга было утверждено 205 договоров о закреплении за муниципальными унитарными предприятиями имущества на праве хозяйственного ведения. Поступления в городской бюджет от платежей по этим договорам составили в 1997 г. более 1 млрд. руб.
Акции, приватизированные ценные бумаги, являясь движимым имуществом и объектом вещных прав, могут передаваться органами местного самоуправления в доверительное управление, на депозитарное хранение, для осуществления клиринговой деятельности и иных видов операций и сделок с ценными бумагами.
Органы местного самоуправления строят свои отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами на основе договоров.
Резюмируя сказанное, можно выделить следующее. Эффективность местного самоуправления во многом зависит от решения проблем муниципальной собственности, среди которых: принципы и порядок формирования муниципальной собственности; организация ее эффективного использования; управление муниципальной собственностью в пределах территориальных сообществ.
Нужно подчеркнуть, что в условиях России сохранение значительного объема муниципальной собственности — объективная необходимость, особенно на стадии реформирования местного самоуправления.
Формирование муниципальной собственности тесно взаимосвязано с процессом приватизации. Многочисленные Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, соответствующие статьи федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» регулируют порядок и условия приватизации муниципальной собственности, устанавливают режим контроля за поступлением в местные бюджеты доходов от приватизированного муниципального имущества.
Орган местного самоуправления (продавец объекта приватизации) обязан:
осуществлять контроль за полнотой и своевременностью поступления средств от покупателей объектов приватизации в соответствии с договорами купли-продажи, а также выполнением ими условий по отношению к объекту приватизации;
обеспечить учет поступающих средств от приватизации по каждому объекту приватизации;
представлять налоговому органу по месту своего нахождения сведения, необходимые для контроля за поступлением в соответствующие бюджеты средств от приватизации.
Процесс приватизации в Екатеринбурге практически начался во второй половине 1992 г. после утверждения Главой администрации Программы приватизации муниципальных предприятий на 1992 г. Базой для составления перечня приватизируемых объектов стали около 2 тыс. предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, причем к первоочередной приватизации Комитетом по управлению городским имуществом были намечены объекты, практически перешедшие в распоряжение коммерческих структур.
За 1992—1997 гг. Екатеринбургским комитетом по управлению городским имуществом было приватизировано 969 объектов муниципальной собственности, в том числе торговли — 647, бытового обслуживания — 196. За это время на коммерческих конкурсах было продано 244 объекта, на аукционах — 77, на основе аренды с правом выкупа — 494. В 1997 г. Комитетом приватизировано всего 26 объектов муниципальной собственности. Однако поступления в бюджет от приватизации составили около 30 млрд. руб., что в 4,7 раза больше, чем в 1996 г. Сегодня практически не затронуты приватизацией такие отрасли, как культура, здравоохранение, спорт, жилищно-коммунальное хозяйство. Оптимальным решением, очевидно, становится не форсирование продаж, а содействие становлению в Екатеринбурге альтернативных структур, которые могут сформировать в городе конкурентную среду.
В числе факторов, которые необходимо принимать во внимание при привлечении собственных материальных и финансовых ресурсов муниципальных образований, особенно важен такой, как муниципальный заказ. Органы или должностные лица местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых ресурсов и средств.
Размещение муниципального заказа на выполнение работ (услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления.
Органы местного самоуправления в интересах населения в установленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность. Органы местного самоуправления при этом выступают не только как хозяйствующие субъекты (экспортно-импортная деятельность, участие в совместных предприятиях и т.п.) во внешнеэкономической деятельности, но и как органы управления, взимающие местные налоги с иностранных инвесторов, регулирующие право пользования природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности.
Финансовая основа местного самоуправления. Проблема формирования финансовой основы органов местного самоуправления, проведения сбалансированной бюджетно-финансовой политики относится к числу наиболее сложных.
Вопросы местных финансов в настоящее время регулируются Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г., № 126-ФЗ. Настоящий закон определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
финансовые средства, находящиеся в распоряжении муниципального образования, это средства местного бюджета; муниципальные внебюджетные (включая валютные) средства; финансовые ресурсы предприятий и учреждений, находящихся в муниципальной собственности; средства, мобилизуемые на финансовом рынке (ссуды, займы, кредиты, ценные бумаги и т.п.). Формирование и использование местных финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении муниципальных образований, основывается на принципах самостоятельности местных финансов, государственной финансовой поддержке, гласности формирования и использования финансовых ресурсов. Финансовые средства местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям по решению вопросов местного значения, предоставленным муниципальным образованиям Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.
Органы государственной власти РФ и субъектов РФ содействуют развитию местных финансов. В частности, указанные органы регулируют отношения между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также между федеральными бюджетами и местными бюджетами — в рамках федеральных целевых программ; участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ; распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных и региональных программ, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств; разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы и т.п.
При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.
Основным инструментом формирования финансовой основы местного самоуправления является право органов муниципального образования самостоятельно формировать, пополнять, утверждать и исполнять местный бюджет, а также контролировать его исполнение (ст. 132 Конституции РФ).
В нашей стране длительное время существовала унитарная бюджетная система, при которой каждый нижестоящий бюджет был составной частью вышестоящего, а все вместе они образовывали единый государственный бюджет. С 1991 г. Россия перешла к принятому в большинстве развитых стран бюджетному устройству, предусматривающему независимость местных бюджетов, что дает истинную, а не формальную самостоятельность местным органам самоуправления.
Местный бюджет определяется как совокупность организационных бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресурсов страны направляется в распоряжение местных органов власти (муниципальных образований) для решения вопросов местного значения, а также осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ.
В соответствии с уставами муниципальных образований формирование местных бюджетов должно соответствовать требованиям самостоятельности, достоверности, сбалансированности, гласности и единства, которые обеспечиваются:
наличием собственных источников доходов;
правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;
правом разрабатывать, рассматривать, утверждать и исполнять бюджет;
правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения, и запретом на изъятие органами государственной власти свободных остатков средств местных бюджетов;
правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
ответственностью органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.
Формирование местного бюджета, согласно ст. 5 Федерального Закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.
Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта РФ.
Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.
Местный бюджет имеет доходную и расходную части. Доходную часть бюджета формируют четыре основных источника:
1) отчисления от федеральных и региональных налогов в рамках межбюджетных взаимоотношений;
2) перечисления из федеральных и региональных специализированных фондов;
3) местные налоги;
4) местные неналоговые фонды.
К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами, другие собственные доходы местных бюджетов (в частности, доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей, штрафы, подлежащие к перечислению в местный бюджет, подоходный налоге физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и т.п.), доли федеральных налогов и доли субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе (например, часть подоходного налога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций, часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства, часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия и т.п.).
Нормативы отчислений (в процентах) в местный бюджет от регулирующих федеральных и региональных налогов устанавливаются в соответствии с законодательством РФ, в первую очередь, Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», а также законами субъектов РФ.
Расходная часть местных бюджетов включает: а) расходы, связанные с решением вопросов местного значения; б) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; в) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам; г) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.
Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа муниципального самоуправления.
У местного самоуправления до сих пор не сформировалась необходимая материальная база в виде целостной системы его финансового обеспечения. Более того, статистические данные свидетельствуют, что имеющаяся база все более размывается. Например, в 1992—1996 гг. наблюдалось сокращение доли бюджетов муниципальных образований в консолидированном бюджете РФ по доходам — с 27,6 до 21,4%. В этот же период происходил рост доли местных бюджетов в расходной части — с 28,6 до 31,6%. Доля бюджетов территорий (т.е. субъектов РФ) в консолидированном бюджете по доходам возросла с 16,5 до 29,1% при одновременном росте удельного веса их и в бюджетных расходах — с 10,1 до 21,8%.
В 1997 г. около половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства были сосредоточены на уровне федерального бюджета, около одной трети — на уровне субъектов федерации, и лишь около одной пятой на уровне муниципальных бюджетов.
В то же время за счет бюджетов муниципальных образований финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85 — на здравоохранение, 60 — на содержание детских садов, 80 — на коммунальные услуги, 60% — на содержание жилья. В настоящее время около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное хозяйство страны приходится на местные бюджеты.
Большинство бюджетов муниципальных образований в России в настоящее время являются дотационным. Абсолютный и относительный рост их количества в общей совокупности бюджетов муниципальных образований продолжает возрастать. Все более усиливается их зависимость от бюджетов других уровней (в первую очередь от региональных). В 1997—1998 гг. во многих субъектах РФ дотации получили 8—9 местных бюджетов из каждых 10. Существующее положение способствует, следовательно не развитию местного самоуправления, а консервации иждивенчества, бюрократизации и уравниловки.
Финансовая самостоятельность органов местного самоуправления фактически не обеспечивается вследствие чрезвычайно низкой доли местных налогов и сборов в общем объеме доходов, что вызвано высоким уровнем использования налогооблагаемой базы государственными налогами и страховыми взносами. В результате местные налоги накладываются на ту же самую налогооблагаемую базу, что не позволяет органам местного самоуправления обеспечить приемлемый уровень доходов собственных бюджетов, не оказывая излишнего налогового давления на население муниципальных образований.
Так, в 1997 г. доля налоговых доходов в исполнении бюджетов составила в Екатеринбурге — 83% (в том числе доля местных налогов - 11,2%), Казани — 73 (8,8), Новосибирске — 82 (11,8), Пермь— 99% (12,4%). Во многих местных бюджетах уровень собственных доходов, т.е. зависящих только от представительного органа муниципальной власти, не превышает 1—2%.
Тем самым процесс составления, утверждения и исполнения бюджета муниципального образования почти полностью зависит от ежегодного закрепления федеральными и региональными органами государственной власти за местными бюджетами как федеральных, так и региональных налогов и сборов.
Бюджетный кодекс РФ, первая часть которого была принята в 1998 г., не внес в процесс укрепления финансовой базы местного самоуправления ничего принципиально нового. Он не гарантирует подлинной самостоятельности местного самоуправления. Так, в документе отсутствует законодательное закрепление полномочий по формированию доходов муниципальных образований, не устанавливается перечень налогов (включая постоянные квоты на некоторые из них) и других платежей, закрепленных на постоянной основе за местными бюджетами. Не определяя такого списка, а регламентируя лишь деление налогов на федеральные, региональные и местные, Кодекс в значительной мере теряет свое значение для законодательного закрепления самостоятельности местных бюджетов, поскольку не вводит четкого разграничения конкретных налогов и сборов по уровням бюджетной системы страны.
Дискуссии о будущем бюджетной системы России выявили множество подходов к проведению реформы местных бюджетов. Один из них — возможный переход бюджетной системы страны на принципы бюджетного федерализма, получившего признание в развитых странах.
Теоретически это означает, что, во-первых, государство должно гарантировать населению удовлетворение основных социальных потребностей не ниже государственных минимальных стандартов за счет средств от федерального бюджета. Государственные минимальные социальные стандарты — это установленные законодательством РФ минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы соответственно в денежном или удельном выражении, определяющие единые или групповые удельные показатели бюджетного финансирования минимально необходимой обеспеченности территории важнейшими жилищно-коммунальными, бытовыми, социально-культурными и иными услугами, гарантируемыми государством.
Во-вторых, доходы сверх стандартного уровня наполнения бюджета (положительное сальдо) должны быть результатом экономической активности населения муниципального образования и являться собственностью местного самоуправления. Эти доходы не могут изыматься из местных бюджетов и не должны влиять на размер централизованных отчислений. В-третьих, каждому уровню власти (федеральный, субъектный и местный) следовало бы иметь собственный источник доходов, обеспечивающий, выполнение своих полномочий.
Принцип бюджетного федерализма заключается и в том, что не только доходы, но и расходы бюджета должны быть четко разграничены между теми же тремя уровнями управления. Этот вопрос приобрел особую актуальность, когда широкое распространение получила практика передачи расходов из вышестоящего бюджета на нижестоящий, при этом «забывали» передавать адекватные новым расходам источники финансирования.
Укрепление местных финансов выходит за рамки вопросов местного значения и становится общегосударственной проблемой. Только разграничив доходно-расходные части между бюджетами разных уровней, можно согласовать интересы федерации, регионов и муниципальных образований, разумно распределить функции и соответствующие финансовые ресурсы, сформировать новые межбюджетные отношения. В сложившихся условиях переходного периода нужно иметь несколько форм межбюджетных отношений, а не одну, например трансфертную. Согласно логике трансфертного механизма, разработанного, в частности, в Свердловской области, чем меньше бюджетные доходы того или иного муниципального образования, тем больше у него шансов получения трансферта. Следовательно, исчезают стимулы увеличения доходной части местных бюджетов. При существующей системе трансфертов резко усиливаются иждивенческие тенденции.
Среди многообразия форм межбюджетных отношений можно выделить процентные отчисления от регулирующих доходов, дотации, субвенции, ссуды, взаиморасчеты, трансферты. Все они необходимы для корректировки сложившихся пропорций распределения доходов между звеньями бюджетной системы, ибо даже в пределах одной области обойтись одной формой абсолютно невозможно. Для того, чтобы финансовые ресурсы выполняли не только перераспределительную, но и стимулирующую функцию, нужно применять и совершенствовать все формы бюджетного регулирования, определять границы и сферы действия каждой из них, т.е. субъект РФ определяет, при каких условиях должна использоваться дотация, при каких — субсидия, а при каких — трансферты из фонда финансовой поддержки. Тогда все финансовые взаимоотношения разных уровней власти будут справедливыми, к тому же их можно контролировать.
В частности, согласно Закону «О регулировании взаимоотношений между областным бюджетом и местными бюджетами в Свердловской области», принятому областной Думой 2 августа 1996 г., регулирование отношений между областными и местными бюджетами основывается на следующих основных принципах:
справедливость в распределении финансовых средств между областными и местными бюджетами;
единство нормативной базы расчетов муниципальной бюджетной обеспеченности по расходам и доходам;
выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований с одинаковыми территориальными условиями;
единство механизма финансовой поддержки местных бюджетов;
стимулирование бюджетной наполняемости в различных муниципальных образованиях;
обеспечение последовательного, относительного и постепенного выравнивания средств, расходуемых на социальные нужды в расчете на одного жителя территории с высокими и низкими налоговыми показателями, разным уровнем социально-экономического развития;
введение долговременных унифицированных нормативов отчисления от регулирующих доходов в местные бюджеты, обеспечивающих стабильность, устойчивость и планомерность бюджетного процесса в области.
В Указе Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ» от 11 июня 1997 г. № 568 подчеркивается, что дальнейшее развитие местного самоуправления предусматривает решение задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти РФ с органами местного самоуправления. Администрацией Президента РФ совместно с правительством РФ предписано организовать взаимодействие с союзами и ассоциациями муниципальных образований для обеспечения участия органов местного самоуправления в проведении жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ.
Исходя из нового понимания роли местного самоуправления в социально-экономических процессах, местные органы власти стремятся строить и проводить собственную экономическую политику в пределах муниципальных образований. Экономическая политика — это сознательное регулирующее воздействие на экономику, проводимое в рамках определенной концепции в интересах достижения сформулированных целей. Сегодня органы местного самоуправления не несут прямой ответственности за управление всеми экономическими и коммерческими предприятиями и учреждениями, находящимися на территории муниципального образования. Как способность производить продукцию, так и ответственность за экономическую деятельность, лежат в конечном счете, на самих предприятиях и поэтому находятся вне зоны деятельности органов местного самоуправления. Они больше не могут приказывать (как в недавнее время), что и сколько производить и куда сбывать. Вместе с тем органы местного самоуправления не могут быть пассивными бездействующими лицами в процессе экономического развития соответствующих территорий.
Можно выделить два основных подхода органов местного самоуправления к решению проблемы местного экономического роста.
Во-первых, они активно способствуют созданию благоприятного делового климата, подходящих условий для поддержки уже существующих предприятий, для привлечения и удержания инвестиций, содействуют развитию предпринимательской деятельности, становлению собственников, обеспечивают эффективную работу местного хозяйства, гарантируют работу необходимых для бизнеса отраслей и служб (от образования до противопожарной безопасности). Во-вторых, важнейшая задача органов местного самоуправления — расширение экономического потенциала территории, в первую очередь путем развития элементов хозяйственной инфраструктуры: транспорта, связи, земельных участков, производственных помещений, энерго- и водоснабжения и т.п. Эти два направления стратегического развития, в том числе и на местном уровне, более уместны в условиях устоявшейся, хорошо отлаженной экономической системы, функционирующей на основе частной собственности. В условиях нынешней России эти направления только начинают просматриваться.
В современный период одной из главных функций органов местного самоуправления, особенно в городах, становятся поиск, привлечение и удержание инвестиций. Каждая новая инвестиция означает новые рабочие места, новые деловые возможности для существующих предприятий, а также дополнительные налоги и пошлины, поступающие в казну, в том числе местную. То же самое можно сказать и о тех случаях, когда местным властям удается сохранить то или иное предприятие. Поэтому важнейшая роль принадлежит созданию стимулирующей производство товаров и услуг налогово-правовой среды.
Следует подчеркнуть, что экономической основой местного самоуправления являются мелкие и средние предприятия и фирмы, малое предпринимательство. Формированию экономической основы местного самоуправления способствуют такие новые объективные факторы, как переход промышленности от тяжелого производства, выгодного крупным фирмам, к высокотехнологическим энерго- и материалосберегающим и наукоемким отраслям промышленности, где преобладают малые формы организации производства. Этому процессу способствуют также опережающий рост сектора услуг и информации, компьютеризация, новые подходы к проблемам регионального и городского развития.
Масштабы и уровень развития малого предпринимательства являются, пожалуй, самым ярким индикатором зрелости и активности рыночных отношений. С усилением позиций малых предприятий, «малой экономики», как показывает ^мировая практика, ослабляются стагнирующие тенденции, оживляется экономическая активность, нормализуются процессы ценообразования, складывается механизм согласования спроса и предложения на рынке товаров, услуг и рабочей силы. Решающая роль органов самоуправления в развитии малого бизнеса делает необходимым привлечение и удержание на своей территории разнообразных предприятий, беспрецедентно подвижных, легких на подъем, оказывающих самые разнообразные услуги населению.
Успешность местной экономической политики в конечном счете означает и успех в формировании местного самоуправления. Таким образом, решение столь масштабной проблемы, как реформа местного самоуправления в России на достаточном уровне компетентности, требует усилий большого количества специалистов в разных сферах знаний, предопределяет необходимость научного обеспечения реформы на всех стадиях ее проведения.
РАЗДЕЛ IV. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ЗА РУБЕЖОМ


4.1. ОСНОВНЫЕ ТИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Местное самоуправление играет решающую роль в традиционных системах свободной демократии на Западе. Основные начала современной организации местного самоуправления в Великобритании, Франции, Германии и некоторых других европейских государствах, а также в США складывались главным образом в результате муниципальных реформ XIX в. Однако их фундамент закладывается еще в средние века. Становление и эволюция местного самоуправления являлись продуктом борьбы за власть и влияние в обществе, борьбы идеологий. Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в трудах таких выдающихся ученых XIX в., как Алексис де Токвиль, Лоренц Штейн, Рудольф Гнейст. Во всем мире рано или поздно приходили к идее самоуправления. Качество и структура муниципального самоуправления играют решающую роль в повседневной жизни горожан, так как 2/3 населения западных государств живут в городах.
В практике западных стран принято различать три основных типа местного самоуправления: англосаксонский (США, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.) и французский или континентальный (Франция, Италия, Бельгия, Испания, ряд стран Латинской Америки, Ближнего Востока), смешанный (ФРГ, Япония).
1. Англосаксонский тип характеризуется глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного прямого подчинения их вышестоящим органам, центру. Здесь каждый выборный орган самостоятелен в пределах своих компетенции. Кроме того, для англосаксонской модели характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Понятие «местное самоуправление» (local government), принятое в законодательстве для обозначения организации и деятельности муниципальных учреждений, прямо указывает на один из критериев их отграничения от других государственных органов, именно, на их локальный характер в противоположность центральной власти или региональной администрации. Наряду с представленными органами, в странах с данной системой самоуправления (в первую очередь в США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие существенную роль в подготовке и принятии отдельных решений. Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд.
2. Французский (или континентальный) тип самоуправления отличается прежде всего развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами. Данный тип напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации сверху вниз — от центра на территории и где на центральные власти активно работает система агентских организаций на местах. В распоряжении опекающей центральной власти находится широкая гамма процедур, средств и методов (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.), имеющая единственную цель — подчинение себе деятельности местных сообществ.
В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается, в частности, в предусмотренном в Конституции праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.
В рамках французской модели самоуправления представительные органы могут создаваться только в административно территориальных единицах, признанных законодательством в качестве территориальных коллективов. В других подразделениях власти представительные органы вообще отсутствуют (например, в округах, в кантонах). Наряду с выборными органами самоуправления действуют назначенные чиновники (префекты, комиссары), контролирующие муниципалитеты.
Реформой управления 80-х годов во Франции были существенно усилены управленческие полномочия на региональном уровне и несколько расширены полномочия местных территориальных коллективов, обеспечивалась большая самостоятельность их в решении собственных дел, снижена степень соподчиненности между различными уровнями местных органов. В соответствии с Законами от 7 января и 27 июля 1983 г. ни один территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, за исключением строго ограниченного круга дел: регион над департаментом и коммунами в социальных вопросах, в здравоохранении, образовании, транспорте и т.п. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными правоохранительными органами.
3. Местное самоуправление в ряде стран (ФРГ, Австрия, Япония) сходно как и с англосаксонской так и с французской моделями, что позволяет говорить о «смешанных» формах управления на местах. В ФРГ территориальные органы местного самоуправления являются децентрализованными частями единого государства. Государственный надзор за ними должен (абз. 3 ст. 20 Основного закона) обеспечивать соответствие местного самоуправления Конституции и законам как федеральным, так и. земельным. Иначе говоря, государство делегирует часть своих полномочий органам самоуправления. Федерация в целом и отдельные земли в результате являются не единственными субъектами государственного управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государств, по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им полномочий. Специфические варианты «смешанной» модели местного самоуправления представляют собой сегодня муниципальные системы в странах Центральной, Восточной Европы и СНГ.
Иначе обстоят дела в развивающихся странах, где заимствованная у развитых демократий англосаксонская или французская модель самоуправления выступает лишь в качестве внешней оболочки авторитарной по своей сути политической системы. Во многих странах представительные органы вообще могут отсутствовать, администраторами в этих случаях являются чиновники, назначенные центральным правительством.
Принципиальное отличие от трех основных вышеуказанных моделей имеет советская модель, которая была характерна для Советского Союза и других стран «мировой системы социализма», а также для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас в той или иной форме она продолжает сохраняться лишь в немногих странах, все еще считающих себя социалистическими, таких как КНР, КНДР и Куба.
Несмотря на то, что между рассмотренными выше тремя типами местного самоуправления имеются существенные различия, которые определяются историческими, географическими и национальными особенностями той или иной страны, а также политическим режимом, состоянием правовой системы, они имеют общие черты. Функционирование различных моделей местного самоуправления строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Рассмотрим некоторые из них.
1. Ученые зарубежных стран при анализе места и роли местных органов власти в политической системе страны главный упор делают на то, что они являются составной частью механизма государства.
Принятый в законодательстве этих стран термин «местное самоуправление» для обозначения организации и деятельности местных органов обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов — на их локальный характер. Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых, органы местного самоуправления не становятся нерегулируемым «государством в государстве», но являются местными политическими единицами с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства. Финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с государственной организацией, вместе с тем отмечают, что в правовой теории нет общего мнения о том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Одни утверждают, что коммуны не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство. Другие считают, что коммуна и государство равноправны и существование их не зависит друг от друга. Двойственный характер местного самоуправления (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление отдельных государственных функций на местном уровне) нашел свое отражение в теории дуализма муниципального управления. В основе теории социального обслуживания упор делается на осуществление органами местного самоуправления одной из основных своих функций: представление и защита интересов жителей самоуправляющейся территории, предложение и обеспечение их потребностей, нужд и пожеланий. Тем самым местная власть — это структура, цель которой — оказание специальной услуги населению, а не командование, принуждение, насилие.
2. Правовые и политические полномочия муниципальных органов, как правило, исходят из более высоких уровней управления. Например, в США в соответствии с западными традициями демократии правовые и политические права и обязанности органов самоуправления реализуются в условиях, предусмотренных Конституцией и законами штатов. Государство устанавливает единые «правила игры» для местных администраций, регулирует основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъектов федерации. Зависимость и производность местных органов от штатов-субъектов федерации была сформирована еще в 1868 г. Положения о деятельности местных органов содержатся в конституциях всех субъектов федерации. На практике местные органы самоуправления обладают широкой автономией в решении вопросов местного значения. Принцип гомруль (home rule) подразумевает право муниципальных органов решать самим местные задачи независимо от вмешательства штата и вносить самим поправки в свои хартии самоуправления, имеющиеся у большинства муниципалитетов. Вместе с тем принятие муниципальными органами хартии связано с соответствующим актом легислатуры штата и происходит на основе конституции штата.
Совершенно противоположным примером является Мексика, где в отличие от США, ФРГ и ряда других федеративных государств местное самоуправление не отдается на откуп субъектам федерации, а подробно регламентируется национальной конституцией.
Конституционное регулирование местного самоуправления в унитарных государствах по объему тоже не одинаково. Если, например, Конституция Франции 1958 г. в данном отношении более чем лаконична (в ст. 72 говорится, что «территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории...»), то в Конституции Испании 1978 г. имеется целый раздел о территориальной организации государства, в том числе о местном самоуправлении.
В Основном законе ФРГ 1949 г. было закреплено и гарантировано право на самоуправление: «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках своей законной компетенции и на основе законов» (ст. 28 абз. 2).
Конституционные положения о местном самоуправлении конкретизируются и детализируются в текущем законодательстве. В частности, в различных землях ФРГ в соответствии с законодательной компетенцией федеральных земель по правовым вопросам местного самоуправления действуют и различные уложения о самоуправляющихся территориальных общностях. В частности, в ст. 73 Конституции земли Баден - Вюртемберг содержится положение, что земли заботятся о возможности выполнения общинами и объединениями своих задач, а также фиксируется их право взимать собственные налоги и сборы в соответствии с законом.
Характерно, что крупные города имеют большую автономию и, соответственно, несут большую ответственность по сравнению с большими городами и поселками с правом самоуправления. Большинство крупных городов на Западе имеют свои уставы самоуправления или подобные специальные своды законов.
3. Местное самоуправление относится к числу традиционных институтов западной демократии и выступает наряду с парламентом представительным органом государства. Основой системы местного самоуправления являются местные представительные органы, имеющие определенный правовой статус, что позволяет им осуществлять функцию представительства населения в рамках соответствующих административно-территориальных единиц, и формирующиеся населением в результате свободных, прямых и состязательных выборов. Например, Основной закон ФРГ устанавливает, что в «федеральных землях, районах, общинах народ должен иметь представительство обеспечиваемое в результате всеобщих, прямых, свободных, равных выборов при тайном голосовании. В общинах собрание общин может заменять выборный орган» (п. 1 ст. 28).
В Конституции Франции записано, что территориальные коллективы «свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом» (ст. 72).
В Конституции Венгрии зафиксировано: «Местные общества избирателей в селах, городах и округах имеют право свободно управлять местными делами. Местное самоуправление является независимым и демократическим управлением местными делами, касающимися общины избирателей» (ст. 42).
В Европейской Хартии о местном самоуправлении утверждается, что право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами» (ст. 3).
4. Все реформы в области местного самоуправления, проводимые в последние десятилетия в странах Запада, направлены на укрепление демократии, социально-правового государства, на активный поиск оптимального сочетания форм централизованного управления и местного самоуправления, рационального распределения полномочий между представительными и исполнительными органами власти. Об этом говорят известные западные ученые Д. Осборн и Т. Гэблер в своей книге «Реформирование правительства. Как дух предпринимательства трансформирует общественный сектор» (Лондон, 1994). Из 10 сформулированных ими принципов реформы общественного управления можно выделить три: существенное ослабление централизованного контроля и делегирование управленческой ответственности; децентрализация решений о предоставлении услуг; наделение нижестоящих уровней власти и управления полномочиями предоставлять услуги самим себе.
Осуществление концепции «обслуживания» (определение и сравнение общих черт органов местного самоуправления и хозяйственных организаций, в частности предприятий сферы обслуживания) привело в ряде стран Западной Европы, в США к серьезным преобразованиям в системе местных органов, к устранению негибких иерархических структур, к передаче ответственности отдельным коммунальным управлениям и ведомствам (в том числе и в финансовых вопросах). Ответственность за достижение социально-экономических целей переносится на возможно более низкий уровень управленческой иерархии, т.е. туда, где происходит непосредственный контакт власти с гражданином.
Бурные перемены, происходящие в странах Центральной и Восточной Европы и в странах, входивших в Советский Союз, также связаны с поиском альтернатив централизованным командным структурам, которые там господствовали. Прежде всего упразднен политический характер органов местной власти и учреждены новые демократические формы управления. Вместе с тем переходный период здесь еще не завершен и продолжаются трудные попытки перехода на общинные формы самоуправления с учетом мирового опыта и национальных особенностей.


4.2. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ СТРУКТУРА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Структура местного самоуправления строится в зарубежных странах в соответствии со сложившимся административно-территориальным делением (АТД), которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеральных — чаще всего к компетенции субъектов федерации.
В целом для большинства зарубежных государств характерна сложная и многоступенчатая система АТД. Предпочтение отдается многоуровневой системе, при которой более масштабная деятельность осуществляется высшим уровнем власти.
Страны современного мира могут иметь двухзвенную (Дания, Финляндия, Япония, Литва), трехзвенную (Италия, Испания, Португалия, Польша, Румыния, Латвия), четырехзвенную (Германия) и даже пятизвенную (Франция) систему АТД. В некоторых мелких островных государствах с небольшим населением АТД вообще отсутствует. Нет его в городе-государстве Сингапур.
Низовое звено образуют, как правило, отдельные населенные пункты (город, село, поселок). Низовыми единицами могут быть также группа сельских населенных пунктов, городские районы (во многих крупных городах мира), даже кварталы. Среднее звено АТД составляют вышестоящие единицы (например, области и провинции в Италии, префектуры в Японии, кантоны, департаменты и регионы во Франции).
Однако не на все виды и уровни АТД распространяются принципы местного самоуправления и далеко не в каждой административно-территориальной единице создаются свои представительные органы. В сферу действия законов о местном самоуправлении попадают практически все виды низовых (первичных, «естественных») территориальных коллективов (общностей, сообществ). В обязательном порядке здесь формируются свои представительные органы.
Территориальный коллектив — совокупность людей, постоянно проживающих на определенной территории, границы которой установлены государственным актом и в пределах которой действует избираемый ее населением орган государственной власти и общественного самоуправления.
Обычно к территориальным коллективам, как низовым звеньям АТД и объектам местного самоуправления относят коммуну или общину. Чаще всего это «естественный» территориальный коллектив, исторически возникший в ходе развития населенного пункта или группы поселений. История многих из них в современных развитых странах восходит ко времени буржуазно-демократических преобразований (Франция, ФРГ, Япония) или даже к эпохе феодализма (например, города-республики в Италии).
Во Франции после принятия в 1982 г. ряда законодательных актов по реформированию власти к числу территориальных коллективов были отнесены такие административно-территориальные единицы, как коммуна, департамент и район, а также объединения или ассоциации территориальных коллективов.
Территориальная основа системы местного самоуправления Великобритании — графства (в том числе метрополитенские, соответствующие крупным городским агломерациям), которым по закону переданы все важнейшие функции местных органов власти. Округа, которые входят в состав графств, наделены второстепенными функциями. Территория Большого Лондона разделена на 69 муниципальных районов.
Базовые территориальные единицы местного самоуправления в ФРГ — общины (коммуны), т.е. города и деревни (вся без исключения территория ФРГ делится на территории общин), сельские районы, в состав которых входит несколько общин, города-районы и большие города (свыше 100 тыс. жителей), не подчиняющиеся районам. Все эти территориальные образования являются организационно оформленными, самостоятельными в правовом отношении субъектами управления. Общины рассматриваются и как центры приближенного к гражданам государственного управления, и как центры решения всех задач, которые возникают в рамках местного сообщества граждан или имеют к нему прямое отношение. В ФРГ существуют многочисленные законодательные акты, ограничивающие самоуправление. Самоуправление находится под юридическим контролем государства. Эту функцию в данном случае выполняет такая государственная инстанция, как окружное управление, которое занимает промежуточное положение между земельными министерствами и районными администрациями, или большими городами — районными центрами, и выполняет функции низового уровня государственного управления. Вместе с тем федерация и земли передоверяют общинам некоторые из задач государственного управления, входящих в их собственную компетенцию. Создается сфера так называемого управления по поручению, к которой, относятся, в частности, задачи полиции по поддержанию общественного порядка. С помощью государственных учреждений общины несут основную нагрузку по удовлетворению повседневных потребностей людей.
В последние годы появились промежуточные административные звенья управления между районами и внутри районов между общинами, которые берут на себя функции координации и межкоммунального сотрудничества.
В США нет единых для всей страны принципов выделения административно-территориальных единиц, в пределах которых функционировали бы органы местного самоуправления. Каждый штат формирует свои системы местного самоуправления.
В США причудливо переплетаются местные территориальные образования (графства, города-сити, бороу, вилиджи, тауншипы и тауны), в пределах которых осуществляются обычные юрисдикции с местными территориальными структурами, которые создаются с целью выполнения определенных функций местного значения. В США консультативная комиссия по межправительственным отношениям выделяет по функциональному признаку 19 основных типов специальных округов: санитарные, школьные, противопожарные, библиотечные, по здравоохранению, водоснабжению, охране почв, ирригации и охране вод и т.п. В каждом специализированном округе создается руководящий совет (3—7 человек), который либо избирается населением, либо назначается властями штата или местными властями.
Специальные округа могут занимать площадь от небольшой территории, охраняющей чаще всего сельскую местность, до нескольких графств. Границы специальных округов не совпадают ни друг с другом, ни с традиционными административно - территориальными единицами.
Позитивный смысл множественности границ сводится к невозможности какой-либо одной функции «подмять под себя» любую другую. Специальные округа обладают большей оперативностью и маневренностью управления, чем обычные муниципальные службы, ибо выведены из-под прямого контроля бюрократического аппарата местных властей. Однако наличие специальных округов усложняет систему управления местными делами, затрудняет проведение на местах единой согласованной политики.
Графства — основная единица местного территориального самоуправления страны (только в двух штатах США нет графств). Общее их количество составляет немногим более 3 тыс. Подавляющее число других муниципальных единиц в территориальном отношении входит с состав графств. По размерам территории, численности населения и формам управления графства представляют чрезвычайно пеструю картину.
Число жителей в графствах колеблется от менее 100 чел. (в графстве Лавинг, штат Техас) до 2 млн. чел. и более, как, например, в графствах Хэррис (Техас), Кун (Иллинойс) или Лос-Анджелес (Калифорния). В некоторых штатах графства образовались еще в колониальное время и тщательно сохраняют свои традиции, в других они появились недавно. Однако в любом случае их судьба зависит от правительства штата, которое может по своему усмотрению изменять их границы и юридическое положение.
В целом на территории графств проживает около 90% населения страны.
Графства делятся на тауншипы (примерно 17 тыс., преимущественно на северо-востоке США) и муниципалитеты (около 19 тыс.). Статусом муниципалитетов обладают разные административные единицы — города, поселки, даже сельские поселения. В муниципалитетах, большинство из которых входит в состав графств, , проживает более 2/3 населения США.
Муниципальные корпорации (сити, бороу, вилиджи, тауны, тауншипы), которые не попадают под определение муниципалитетов, представляют важнейшую группу административно-территориальных подразделений и единиц местного самоуправления США.
Большинство местных территориальных образований — 60% тауншипов и более 50% муниципалитетов имеют менее 1000 жителей.
В США трансформация местного территориального управления идет по курсу дальнейшей деконцентрации муниципальных функций и умножения специальных округов (в начале 60-х годов их было около 18 тыс., а в 1995 г. — примерно 29 тыс., без школьных округов, последних насчитывается около 15 тыс.). Большинство специальных округов не зависит от местных властей и связаны с администрацией соответствующих штатов.
Корректировка, изменение границ территориальных сообществ весьма сложны, ибо они связаны с историческими и политическими факторами. В частности, низовые административно-территориальные единицы служат нередко ячейками избирательных округов. Известна закономерность: чем дольше сохраняется граница избирательного округа, тем большее значение на выборах там имеет субъективный фактор, сильнее тенденция голосования за кандидата одной и той же партии — политического деятеля. Примером в данном случае может служить Великобритания, где графства — это не только территориальные коллективы, но и избирательные округа по выборам в палату общин. Почти двадцатилетние дебаты по реформированию АТД в Великобритании мало что дали: в основу принятого нового АТД были положены прежние границы, хотя количество территориальных ячеек сократилось почти на 1/3.
Французы считают, что изменить коммунальную карту Франции трудно, если вообще возможно. На то есть веские аргументы: если в 1851 г. в стране насчитывалось 36 835 коммун, то в 1989 г. — 36757.
В результате муниципальных реформ в Европе 60—70-х годов число муниципальных единиц было сокращено за счет упразднения многих мельчайших и мелких муниципальных сельских поселений и городов, а также изъятия из ведения некоторых маломощных муниципалитетов ряда хозяйственных и социальных служб и передачи их вышестоящим муниципальным органам. Однако число низовых самоуправляемых единиц (типа коммуны) остается значительным: в США — 39933 (включая графства, муниципалитеты и тауншипы), а общее количество местных органов власти составляет 82 тыс.; во Франции — 36 757 (1989 г.); ФРГ — 8500; в Италии —8090; Испании — 8056; Греции — 5750; Голландии — 714; Бельгии – 589; Финляндии — 464; Португалии — 305; Дании — 275. По степени децентрализации власти (на низовом уровне) Франция занимает первое место в ЕС.
В большинстве стран Западной Европы площадь низовых единиц самоуправления (коммун) составляет от 10 до 40 кв. км.; во Франции — 15, Люксембурге — 22, Греции — 23, ФРГ — 29, Италии – 37, Бельгии — 52, Нидерландах — 57, Испании — 62, Дании — 141, Португалии — 310, Великобритании — 505 и Ирландии — 837. В странах с меньшей плотностью населения — Финляндии — некоторые коммуны имеют площадь свыше 700 кв. км.
В большинстве стран Западной Европы средняя численность населения коммун составляет 5—7 тыс. человек. Так как подавляющее число коммун сельские и население в них в процессе урбанизации сократилось, то возросла доля мелких и мельчайших коммун. Так, в Италии 8,1% коммун имеет людность менее 500 жителей, около 60% — менее 3 тыс. человек.
В то же время существуют и коммуны-гиганты, такие как Рим (2,8 млн. человек) или Милан (1,5 млн.), которые до недавнего времени не подразделялись на более мелкие территориальные коллективы. Сегодня Большой Милан включает более 600 коммун. В метрополитенском ареале Нью-Йорка действует около 2200 органов местного самоуправления (в том числе 72 полицейских округа, 58 — санитарных, 62 — планировочных, 42 — парковых, 40 — «социальных услуг», 30 — больничных и т.п.). В результате возникла проблема «распыления власти», повлекшая за собой многие непростые последствия.
В целом ряде стран принята административно-территориальная автономия по территориальному или национально-территориальную признаку. В частности, автономией пользуются области в Италии, исторические области в Испании, а также отдельные административно-территориальные единицы в других странах (Северная Ирландия и Шотландия, Гренландия, Аландские острова в Финляндии, Азорские острова и Мадейра в Португалии). Эти системы представляют собой форму децентрализации, т.е. территориальным коллективам передана центральными властями часть своих полномочий.




4.3. КОМПЕТЕНЦИИ, ПОЛНОМОЧИЯ И СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Все три вопроса, вынесенные в название настоящей главы, тесно взаимосвязаны, ибо объем компетенции местного самоуправления порождает совокупность их полномочий (прав и обязанностей), а определенная структура органов местного самоуправления обусловливает и определенное разделение полномочий между ними.
Компетенции и полномочия местных органов закрепляются специальными законами, а в самом общем виде они могут устанавливаться и в конституциях. В федеративных государствах компетенции (полномочия) местных органов чаще всего регулируются актами субъектов федерации. В англосаксонских странах, в первую очередь в Великобритании, важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, во многом конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую парламентскими актами.
В США, Великобритании и многих других странах, утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности местных органов, заключающийся в том, что объем полномочий устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те действия и выполнять такие функции, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае, действия местных властей могут быть признаны противозаконными. Учитывая указанный принцип, муниципалитеты в своих хартиях стремятся как можно подробнее и точнее зафиксировать свои полномочия.
В странах, тяготеющих к французской модели, получил распространение принцип «негативного регулирования», в соответствии с которым местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Объем и содержание полномочий местных органов здесь обусловливаются остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено государственным органам.
В Основном законе ФРГ предусмотрено, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под собственную ответственность все дела местного сообщества.
В самом общем виде за центральными органами власти оставлено, помимо таких сфер, как оборона, внешние сношения, национальные финансы, решение общих политических вопросов, а конкретные управленческие полномочия переданы местным органам самоуправления.
Компетенция местных органов в зарубежных странах охватывает в первую очередь финансово-экономическую деятельность, в том числе принятие местного бюджета, местное планирование, регулирование муниципального хозяйства, содействие экономическому развитию территории. В компетенцию органов местного самоуправления переданы сферы, которые непосредственным образом связаны с повседневным социальным и экономическим благополучием населения, обеспечением его жизнедеятельности. Местные органы несут ответственность за охрану общественного порядка, устанавливая правила поведения в общественных местах, распоряжаясь местными полицейскими силами.
В законодательстве стран современного мира полномочия местных органов обычно подразделяются на обязательные и факультативные («добровольные»). К обязательным относятся полномочия, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке. В их число входят: водоснабжение, канализация, электро-газоснабжение, транспорт, здравоохранение, образование, содержание и уборка улиц, предоставление социальных услуг, общественная безопасность, сохранение историко-культурного достояния, охрана окружающей среды и т.п.
Факультативные полномочия, как правило, реализуются местными властями по их усмотрению в зависимости от конкретных финансовых возможностей. Они обычно связаны с социальными и культурными функциями, такими как содержание общественных парков и скверов, библиотек, посадка деревьев, строительство домов для бедных и инвалидов и т.п.
Кроме того, в ряде европейских стран внедряется категория неопределенных полномочий, дающих муниципальным образованиям право на инициативу во всех областях, однозначно не исключенных из сферы их компетенции или находящихся в ведении других властей, но дающих право на участие и совещательный голос при планировании и принятии решений.
Органы самоуправления активно способствуют созданию благоприятных условий для развития предпринимательской деятельности, эффективной работы коммунального хозяйства, приспосабливают систему местных налогов для сохранения деловой активности, экономического развития.
В полномочия местного самоуправления входят: участие в приватизации и продаже имущества; инициирование жилищного строительства и коммерческой деятельности; установление социальных, экономических и политических отношений с городами-побратимами; выдача патентов, лицензий, принятие решений по использованию земли; заключение контрактов с частными организациями по обслуживанию населения и некоторым коммунальным работам (например, уборка мусора и т.п.).
Роль местных органов власти в развитии соответствующей территории дополняется контролирующими и регулирующими полномочиями. Они, как правило жестко контролируют хозяйственное использование земли и природных ресурсов, располагают большими правами в области районной планировки и зонировании (промышленном, торговом, рекреационном и природоохранном и т.п.). За нарушение нормативов и стандартов частные застройщики и компании привлекаются к юридической ответственности и подвергаются экономическим санкциям.
Широкими правами наделены местные органы власти и в деле охраны окружающей среды. Они организуют контроль за соблюдением экологических нормативов. В случаях нарушения нормативов организациями местные органы власти полномочны налагать штрафы.
В пределах предоставленных правовых компетенции местные власти действуют автономно, иногда представляя отчет о проделанной работе таким же органам на более высоких уровнях. Они имеют право принимать решения без всестороннего контроля и надзора за их деятельностью со стороны соответствующих органов на более высоких уровнях управления. Например, мэры не должны отчитываться перед руководством округов или губернаторами штатов. В определенных законами пределах местные власти принимают решения о налогах и сборах, определяют статьи расходов, формируют политику управления. Если избираемые должностные лица являются членами политических партий, то в осуществлении своих местных обязанностей они не подотчетны никакой национальной или иерархической партийной организации. В целом общий контроль за местными органами в унитарных государствах осуществляется центральным правительством (как правило, одним или несколькими министерствами). Во Франции и Италии, например, эти органы подведомственны министерству внутренних дел, в Великобритании — министерству по делам окружающей среды, в Японии — министерству по делам местного самоуправления. В федеративных государствах деятельность местных органов контролируется, как правило, субъектами федерации.
В настоящее время в развитых странах, в частности, в Западной Европе, продолжается процесс реформирования отношений между центром, регионами и местным самоуправлением. Некоторые правительства проводят политику децентрализации государственного уровня, предоставляя местным органам власти автономию в решении широкого круга вопросов. Другие же, наоборот, усиливают вмешательства в дела местных территориальных коллективов.
Вместе с тем, следует констатировать, что в большинстве государств Запада эти отношения носят конструктивный характер. Доминирующее влияние сегодня имеет концепция партнерства различных уровней власти, согласно которому каждый уровень играет свою роль в системе общественного управления. Кроме того, в некоторых странах (Франция, Испания, Швеция и др.) руководители и депутаты местных сообществ являются одновременно представителями центральных исполнительных и представительных органов власти, что помогает разным уровням власти лучше понимать позиции друг друга.
Что касается стран бывшего социалистического содружества, то в них в настоящее время идет поиск оптимального сочетания функций и полномочий местных органов и эффективного взаимодействия с центральными органами управления. Так, местные органы самоуправления Польши имеют широкий круг обязанностей по предоставлению услуг на местном уровне, к которому относятся: планирование землепользования, местное развитие и охрана окружающей среды; содержание местных дорог, улиц, мостов и контроль за уличным движением; водоснабжение, канализация, вывоз мусора, электричество и газоснабжение; содержание и функционирование местного общественного транспорта; организация здравоохранения, жилищного строительства, дошкольного и начального образования; деятельность учреждений культуры, библиотек; спорт и физическая подготовка; туризм и отдых; содержание рынков, общественных парков, кладбищ; поддержание местного общественного порядка; содержание жилых домов.
Внутренняя структура органов местного самоуправления формировалась веками и определяется историческими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, ее политическим режимом, а также правовой системой.

<< Пред. стр.

страница 3
(всего 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign