LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 2
(всего 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

1. Земское представительство было впервые построено на всесословном начале, сфера деятельности земства была ограничена хозяйственными вопросами, и земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно. Другими словами, земские учреждения впервые в России официально не включались в систему государственных органов и были независимы от государственной администрации в пределах, установленных законами.
2. Губерния и уезд стали административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными в мере самостоятельности по заведованию делами, предоставленными губернским учреждением, с одной стороны, и уездным — с другой. Это было самой существенной особенностью новой российской системы местного самоуправления.
3. Впервые в стране создавалось самоуправление граждан: система земского представительства основывалась на всесословности, а не на корпоративности. В данном законодательном акте получили закрепление начала выборности всех гласных, зависимости избирательного права от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных.
В систему земских учреждений входили: избирательные съезды, задача которых — раз в три года определять состав корпуса уездных гласных; губернские и уездные земские собрания — распорядительные органы; губернские и уездные земские управы — исполнительные органы.
Земские собрания созывались обычно один раз в год, осенью, причем уездные сессии длились 10 дней, а губернские — 20. На сессиях определялись ведущие направления хозяйственной деятельности, рассматривались и утверждались сметы, раскладки повинностей, разбирались жалобы на членов управы и т.п. На первом заседании земского собрания нового состава избирался личный состав земских управ. Уездные собрания посылали установленное законом количество гласных в губернские. Число губернских гласных не превышало 50 человек, уездные земские собрания были меньшей численности. Работа земских гласных в качестве членов собраний не оплачивалась, ибо их служба относилась к общественным обязанностям. Запрещалось также вознаграждение за работу в специальных комиссиях при управах, хотя наемные служащие комиссий получали соответствующую плату.
Губернские и уездные управы как исполнительные органы земств в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда». В своей деятельности они руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями, не выходящими за пределы компетенции земств. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчет перед собранием.
Провозглашение самостоятельности земских учреждений носило во многом декларативный характер. Земские собрания и управы не располагали реальной властью, которая позволяла бы им строго следить за исполнением в губернии и уезде принятых постановлений. При неисполнении кем-либо возложенных на него обязанностей земства могли требовать применения принудительных мер от местной полиции, либо взыскивать с виновных через суд.
Положение о земских учреждениях содержало нормы, которые позволяли центральному и местному государственному аппарату направлять деятельность земских учреждений. В частности, губернатор и министр внутренних дел утверждали в должности соответственно председателей уездных и губернских земских управ. Министерство внутренних дел устанавливало и правила о производстве дел в земских собраниях. Ряд постановлений земских собраний не мог быть приведен в действие без утверждения сверху (например, постановлений о приведении в действие земских смет и раскладок, об отстранении от должности членов земских управ и т.д.).
К функциям земских учреждении относилось общее заведование местными хозяйственными делами: забота о народном продовольствии и ветеринарии; медицинская помощь населению; содействие развитию начального народного образования и общественного призрения; строительство и благоустройство дорог; открытие ярмарок; содействие промыслам, торговле, промышленным предприятиям; раскладка государственных сборов; содержание земской полиции и пожарной части; развитие взаимного земского страхования и т.п. В итоге земства замкнули на себе тот круг специфических социально-экономических функций, обеспечивали те сферы общественной жизни, которые оказались непосильными для государственных бюрократических структур.
Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных служащих (3—6 человек). Основную же работу, связанную с управлением и развитием земского хозяйства, вели наемные земские служащие — специалисты, которые были заняты непосредственно в земских учреждениях (управа, комиссии, статистики и т.п.) и в заведениях, которые были отданы на содержание земства: учителя, медики, агрономы, ветеринары, землемеры и т.п.
Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора — местного государственного налога (прежде поступавшего в распоряжение губернской администрации), который дополняли целевые дотации государства, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, специальные сборы с имущества местных жителей, подлежащего прямому налогообложению, и др. В 1865 г. земские расходы составили 5647; 1871 г. — 20 047; 1875 г. — 27 787; 1880 г. - 35074 тыс. руб.
Несмотря на скудный бюджет, наиболее передовые земства умудрялись выкраивать средства на развитие школ, больниц, агрономии, статистики и т.п. Земства способствовали развитию местных кустарных промыслов, поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян. Весьма положительные результаты давала и земская статистика, возникшая и развивающаяся в силу практической необходимости, в частности для потребностей земских учреждений в описании и оценке недвижимого имущества и определении величины земского сбора.
Осуществление земской реформы затянулось на целый десяток лет. В 1865 г. земства были открыты только в 19 губерниях Европейской России из 33 первоначально намеченных, в 1866 г. — еще в 9, и только к 1876 г. земства работали в 34 губерниях.
Не были созданы земства в Сибири, в приграничных и отдаленных губерниях, где всеми вопросами по-прежнему ведали губернаторы. Нужно отметить при этом, что указ от 1 января 1864 г. полностью так и не был осуществлен (в 1913 г. были созданы земства в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях, но уже актами думского законодательства — законом от 9 июня 1912 г.).
Открытым остался вопрос о «мелкой земской единице» — фундаменте земства (кстати, как и об общероссийском земстве — представительном органе, который венчал бы собою всю земскую систему). Ведь система земств охватывала лишь среднее звено административно-территориального устройства страны (губернии и уезды). Отсутствие земских учреждений в волости лишало успеха многие экономические мероприятия земства.
Земская реформа привлекла к местному управлению довольно большое число людей — гласными стали 14 тыс. человек. В среднем по стране дворяне и чиновники составляли свыше 40% земских гласных, а крестьяне около 39%. По своим взглядам и настроениям эта масса не была однородной. В обстановке общественного подъема 60-х годов в земства устремились те, кто готов был «служить», люди, сознательно посвятившие себя народу. С другой стороны, в земствах пытались найти «приют» и те, кому не нашлось места у «казенного пирога». Именно они формировали в новых органах самоуправления традиции казнокрадства и мздоимства.
Значительная часть земских гласных (прежде всего представители либерального дворянства) видели в создании земств первый шаг на пути к конституции, переустройству всего государственного организма России на началах выборности. Отсюда — идея привлечения местных представителей к решению общегосударственных вопросов, введения в России парламентского строя. Один из наиболее ярких либеральных деятелей того времени К.Д. Кавелин писал: «От успеха земских учреждений зависит вся наша будущность, и от того, как они пойдут, будет зависеть, готовы ли мы к конституции». Постепенно земское движение стало выступать за предоставление земствам не только хозяйственных, но и политических прав, т.е. наметился переход от собственно земской системы к либерально-демократической. До образования основных оппозиционных партий земское движение с конца 60-х годов вообще выступало как средоточие либеральной оппозиции в России.
Невозможность резкого обособления земского и государственного управления очень скоро обнаружилась. Все местное управление оказалось пронизанным дуализмом, основанным на противопоставлении правительственного и земского начал, в связи с чем появилась необходимость возложения на земства отдельных функций государственной власти. На всем протяжении существования земств вектор политики самодержавия был направлен на регламентацию и ограничение возможностей земских учреждений. Первый успех земской реформы заставил правительство всерьез заняться и вопросами общественного самоуправления городов.
Подготовка городской реформы началась в 1862 г. по инициативе Министерства внутренних дел. Для выработки предложений на местах было образовано 509 комиссий, на основе которых в Министерстве внутренних дел в 186.4 г. был составлен первый вариант проекта реформы. Третий по счету проект получил силу закона 16 июня 1870 г. [11 Городовое положение 1870 г. // Полн. собр. Законов Российской империи. Собр. 11. Т. XLV. Отд. 1. 1870. № 48498.]
.
Городская реформа 1870 г. для своего времени имела прогрессивное значение, ибо она (совместно с земской реформой) породила в стране принципиально новый тип общественных учреждений, незнакомый прежнему городскому управлению, основанный на началах всесловности, имущественного ценза, разделения распорядительной и исполнительной властей самоуправления. Она также преследовала цель создать условия для подъема городского хозяйства и привлечь в органы самоуправления предпринимателей.
Городовое положение 1870 г. было первым законодательным актом, в котором отчетливо говорилось о самостоятельном действии общественных городских управлений, хотя термин «самоуправление» еще не употреблялся. Статья 5 гласила: «Городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно». Разработчики Городового положения (как и земского) находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя городские учреждения как общественные по своей сути (отличные от государственных орга- -нов). Однако и земские учреждения, и органы городского самоуправления обладали полномочиями публичной власти, решения которых в пределах их компетенции были общеобязательными.
Право голоса независимо от сословия получили горожане, состоявшие в русском подданстве, достигшие 25-летнего возраста, в пределах города владевшие недвижимой собственностью, облагаемой налогом в пользу города, либо содержавшие торгово-промышленные заведения по купеческому свидетельству, а также лица, прожившие в городе не менее двух лет и уплатившие в его пользу установленные торгово-промышленные сборы и налоги.
Серьезным недостатком Городового положения 1870 г. явилось заимствование прусской трехразрядной избирательной системы. По закону все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следовали по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города. Затем производилось деление на три разряда. К первому причислялись те граждане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе треть общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму — следующие за ними по списку, уплатившие также треть сборов; к третьему— все остальные. Первый разряд насчитывал лишь десятки (даже единицы) избирателей, принадлежавших к наиболее крупным владельцам недвижимости в черте города; второй разряд представляли сотни содержателей торговых и промышленных заведений, обладателей купеческих и промысловых свидетельств и приказчики первого разряда; к третьему разряду относилась основная масса городского населения. Но несмотря на это, каждый из трех разрядов посылал в городскую думу одинаковое количество представителей (гласных).
Фактически лишенными избирательного права оказались наемные рабочие, в подавляющем большинстве не имевшие недвижимости, а также широкие слои интеллигенции, люди умственного труда (инженеры, врачи, преподаватели, судьи, литераторы и др.), которые зачастую не являлись домовладельцами и снимали квартиры. В целом в самоуправлении преобладали купечество, мещане и городская буржуазия.
Внутренняя организация городского управления была достаточно рациональной. Распорядительным органом общественного управления в городе оставалась городская дума. Число гласных (депутатов) в думах разных городов колебалось от 30 до 74; в Москве полагалось 180 гласных, в Петербурге — 250. Городская дума состояла из председателя, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Городские думы в отличие от земских собраний имели право собираться в течение; всего года по мере накопления дел. Численность заседаний не ограничивалась. Дума назначала содержание выборным должностным лицам городского общественного самоуправления, устанавливала размер городских сборов и налогов (конечно, в установленных законом пределах), принимала правила заведования городским имуществом, утверждала обязательные постановления городского общественного управления, принимала решения о ходатайстве перед высшим правительством и т.п.
Исполнительным органом городского управления стала городская управа (ранее исполнительными органами были шестигласная и распорядительная думы). Распределение функций и порядок действия управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Все члены управы избирались думой. Думой же члены управы могли быть отстранены от должности и Даже переданы суду.
Председатель городской думы был одновременно и городским головой, возглавлявшим городскую управу. Известный российский ученый К.А. Пажитнов писал по этому поводу: «Такой порядок нельзя, однако, считать правильным, так как он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действия управы, более целесообразным поэтому является предоставление думе права выбирать из своей среды особого представителя».
Прогрессивной стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному самоуправлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. В задачи городского самоуправления входили: забота о благоустройстве города (водоснабжение, канализация, уличное освещение, транспорт, градостроительные проблемы), оказание содействия в обеспечении населения продовольствием (организация рынков, базаров), принятие мер против пожаров и других стихийных бедствий, забота об «охранении народного здравия» и призрении нуждающихся (учреждение и содержание благотворительных заведений, больниц, проведение санитарно-гигиенических мероприятий и др.), участие в развитии народного образования и культуры (открытие школ, библиотек, театров, музеев и т.п.), попечение об ограждении и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве бирж, кредитных учреждений (ст. 2, гл. 1) и т.д.
Закон предусматривал определенные ограничения самостоятельности городских органов в вопросах бюджетного права, распорядительных функций дум, выборности. В частности, думы не имели полной свободы в формировании своих бюджетов. Городской бюджет формировался на основе налогов и сборов с недвижимости, доходов от эксплуатации городского имущества (торговых рядов, бань, городских боен и т.п.), пошлинных сборов, клеймения весов и мер, проведения аукционов, а также отчислений из государственной казны. Вместе с тем в доходной части бюджета устанавливался максимальный предел взимания разрешенных городу сборов.
По расходной части бюджета думы были связаны необходимостью первоочередного удовлетворения «обязательных расходов». К ним были отнесены: содержание городского управления, общественных зданий и памятников, улиц, площадей, мостов, расходы на содержание полиции, пожарных команд, отопление и освещение тюрем, воинский постой и другие внемуниципальные расходы (ст. 139). Лишь оставшаяся часть денежных средств могла быть использована на всякие «необязательные расходы», в том числе на образование и здравоохранение.
В 1872 г. по смете в г. Екатеринбурге было израсходовано 58,1 тыс. руб., в том числе на содержание городского общественного управления — примерно 33%, городских общественных зданий и памятников — 1,4, учебных и благотворительных заведений — 5,3, чинов городской полиции — 16,7, пожарной команды — 17, на благоустройство города — 6,5, издержки по отправлению воинского постоя, а также по отоплению и освещению тюрем — 6,6%.
Допускалась возможность административного вторжения в сферу бюджетных прав общественного управления: губернатор мог отдать распоряжение, исполнение которого оплачивалось городом («непосредственные исполнительные меры за счет города»).
Некоторые постановления городских дум (например, о займах, поручительствах или гарантиях от имени города, превышающих определенную сумму (ст. 124), постановления об утверждении планов городов или об изменениях в ранее утвержденных планах (ст. 113) и т.п.) нуждались в обязательном утверждении министром внутренних дел или губернатором. При этом копии со всех без исключения определений думы должны были безотлагательно представляться городским головой губернатору, и, если он «не усмотрит в оных нарушения законов», они вступали в силу и передавались для публикации в губернских ведомостях (ст. 68).
Лица, избранные на должность городских глав, могли приступить к исполнению своих обязанностей лишь после их утверждения: в столичных городах — царем, в губернских — министром внутренних дел, в уездных — губернаторами.
Для рассмотрения возникающих между думой и губернатором разногласий об оценке «законности» тех или иных думских решений в каждой губернии учреждался особый коллегиальный орган (тоже дань прусской системе) — губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора (параллельно были образованы еще два присутствия: по крестьянским и земским делам). В состав губернского по городским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, а также председатель мирового съезда, председатель губернской земской управы и городской голова губернского города (ст. 11). Как видим, в этом органе преобладали представители администрации, которые всегда могли обеспечить большинство голосов в поддержку предложений губернатора. Правда, решения присутствия могли быть обжалованы в Сенате (по первому Департаменту) (ст. 153). Однако городские думы обязаны были приводить постановления губернского присутствия в исполнение незамедлительно, не дожидаясь решения Сената по своей жалобе.
Таким образом, в России на местах сформировались две системы управления: а) государственное управление; б) земское и городское самоуправление.
Проведение городской реформы не сняло с повестки дня вопроса об отношении правительства, царя к органам местного самоуправления, причем в самих правящих кругах не было единодушия в оценке их роли, совместимости самоуправления с самодержавным строем. Политика правительства по отношению к городскому самоуправлению была двойственной и противоречивой. С одной стороны, правительство было заинтересовано в положительных результатах деятельности дум и поэтому после принятия Городового положения (особенно в первом десятилетии) относилось к ним протекционистски. С другой стороны, в правительственных кругах накапливалось все больше негативных оценок муниципальной практики городских дум. Это было связано с множеством причин. В частности, из-за отсутствия четко обозначенных пределов компетенции происходили постоянные конфликты и столкновения дум с административным аппаратом, в основном на хозяйственной почве. По мере достижения думами определенных успехов возрастали также и притязания на больший объем прав, на большую долю самостоятельности. Отсюда разногласия в действиях правительственных, земских и городских властей, а нередко и явный антагонизм. Все это воспринималось правительством с крайним беспокойством, квалифицировалось как проявление оппозиционности со стороны местных органов власти.
Теоретической основой необходимости проведения изменений в земском и городском самоуправлении послужила во многом набирающая силу в этот период государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы на Западе Л. Штейном, Р. Гнейстом, А. де Токвилем, а развиты в России А. Градовским, Н. Лазаревским, В. Безобразовым, Б. Нольде и др. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление не как самостоятельное заведование местным сообществом их собственных дел, а как звенья общей системы государственного управления. Само самоуправление сводилось к возложению на местное сообщество, на его выборные органы функций по реализации государственных целей, задач и интересов. С этой точки зрения всякое управление публичного характера есть дело государственное, и, следовательно, тот, кто несет обязанности по местному самоуправлению, исполняет задачи государства.
Большинство сторонников государственной теории самоуправления доказывало, что признание органов самоуправления учреждениями государственными и дел, которые находятся в их ведении, делами государственными еще отнюдь не влечет за собой полного подчинения органов местного самоуправления воле государства. Но царское правительство стало добиваться эффективности функционирования городских дум и земств путем кардинального изменения принципов самоуправления, провозглашенных в законодательстве 60—70-х гг., максимального включения их в общую систему государственных учреждений и подчинения общественных учреждений бюрократическому аппарату.
Органы самоуправления, лишаемые инициативы и самостоятельности, постепенно стали превращаться в простых исполнителей верховных руководящих указаний. Их деятельность обнаруживала тенденцию вырождения в рутину, чуждую действительным потребностям местной жизни. Должностные лица стали относиться к своим обязанностям формально, «по-чиновнически».
Подводя итог, следует особо выделить четыре основных обстоятельства, которые позволили местному самоуправлению противостоять могущественной государственной власти.
Во-первых, жизненность органов сельского и городского самоуправления обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Несмотря на бесконечные ограничения и придирки государственных чиновников, органы местного самоуправления сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности.
Во-вторых, жизнеспособность земств и городских органов самоуправления обеспечивалась их самофинансированием.
В-третьих, в местном самоуправлении сложился свой штат высокопрофессиональных и компетентных работников. Именно в это время создавалась и складывалась высокая репутация русской разночинной демократической земской интеллигенции (выходцев из дворянства, духовенства, мещанства, крестьянства), которая, несомненно, относится к «золотому фонду» русского прошлого. Конечно, они были очень скептически настроены к государственной власти, но многие из наиболее энергичной части интеллигенции включились в реализацию реформы.
В-четвертых, реформы в российском самоуправлении имели существенное значение для хозяйственного и культурного развития страны и в определенной мере для политического воспитания общества.


2.2.2. Период контрреформ в местном самоуправлении в конце XIX в.


Земская и городская реформы Александра II, так же как и великая реформа 1861 г., непосредственно подготавливали Россию к переходу к конституционной монархии, построению правового государства и гражданского общества западного типа. Был даже разработан правительственный документ о созыве Всероссийского земства, т.е. по сути парламента. Намечалась широкая программа не только административных, но и экономических преобразований.
Однако развитие событий было прервано 1 марта 1881 г. убийством Александра II, задержавшим поступательное движение России. После гибели императора началась ожесточенная борьба между сторонниками продолжения и углубления либеральных реформ и консерваторами, охраняющими «вековые основы», которая закончилась победой последних.
Последующие события и процессы характеризуются как «контрреформы сверху»: урезание дарованных в прошлом царствовании экономических и политических свобод, уменьшение земских, городских, университетских, цензурных свобод при одновременном усилении централизации и др.
Непосредственной причиной контрреформ был страх придворных кругов перед развитием революционного движения, в поддержке которого винили либералов. Именно в это время появляется новая общероссийская идея и обосновывается идеология: «Долой самодержавие! Да здравствует народная освободительная революция!». Так необходимый диалог власти и общества снова сменился монологом власти, видевшей свою опору в дворянстве и патриархальном крестьянстве. Александр III занял позицию, открыто враждебную по отношению к земству.
Земская контрреформа проводилась в два этапа. На первом этапе принятое в 1889 г. Положение о земских участковых начальниках устранило разнобой в руководстве крестьянским управлением и положило конец надеждам земских учреждений распространить свое влияние на волость [12 См.: Полн. собр. Законов Российской империи. Собр. третье. Т. IX. № 6196. ]
. Второй этап связан с утвержденным Александром III и опубликованным 12 июня 1890 г. новым Положением о губерниях и уездных земских учреждениях [13 Там же. Собр. третье. Т. X. № 6927.]
. Данный закон не устанавливал в области местного самоуправления чего-либо совершенно нового, а лишь сохранял, дополнял, видоизменял и урезал то, что было создано положением 1864 г., когда были заложены основания земского самоуправления в России. Важной особенностью Положения 1890 г. было возвращение дворянству утраченных позиций в земских собраниях, сильное умаление роли крестьян и особенно разночинцев. Для этого были внесены серьезные изменения в земскую избирательную систему. Положение значительно расширило возможности губернатора. Он получил право надзора за перемещением и назначением земских служащих. Губернатор мог приостанавливать действия постановлений земских собраний, которые противоречили, по его мнению, «общим государственным пользам и нуждам» или явно нарушали «интересы местного населения». Губернатору было предоставлено право ревизовать деятельность земских управ. Возникающие при этом спорные вопросы передавались на рассмотрение губернского по земским делам присутствия.
Задачей контрреформы было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти. Такое изменение статуса повлекло за собой превращение земских должностных лиц в государственных служащих: им присваивались классные чины, выплачивались государственные пенсии. Был сохранен и усилен специальный орган административного надзора за местными учреждениями — губернское по земским делам присутствие. Последнее подчинялось специальному Совету министерства внутренних дел.
«Высочайшим» указом от 11 июня 1892 г. было утверждено новое Городовое положение, которое внесло ряд существенных изменений в статус городских общественных заведений [14 См.: Городское положение 11 июня 1892 г.//Полн. собр. Законов Российской. империи. Собр. III. Т. XII. № 8708.]
.
Детальный историко-правовой разбор Городового положения 1892 г. содержится в работах русских государствоведов В.М. Гессена и Г.И. Шрейдера, а также современного отечественного историка В.А. Нардовой. Известен также М.И. Мыш как исследователь и комментатор ряда неофициальных изданий Городовых положений 1870 и 1892 гг.
По новому Городовому положению весь комплекс вопросов, которыми городские думы занимались ранее, был за ним сохранен. Общий взгляд на степень самостоятельности органов городского самоуправления был выражен в новом положении в статьях 1—6. В этих статьях говорилось, что «круг действий городского общественного управления ограничивается пределами городского поселения и отведенных ему земель», что городское управление ведает делами о местных пользах и нуждах, а «ближайшие указания о существе и порядке действий городского общественного управления определяются, по роду дел, в подлежащих уставах, положениях и других узаконениях». Городские учреждения оставались источниками (субъектами) права: они принимали свои местные законы, издавали и приводили в исполнение свои местные административные распоряжения, разрешали или запрещали те или иные виды деятельности; в их руках оставалось право обложения местными налогами и сборами и распоряжения собранными средствами.
В целом прежней осталась и организационная структура общественного управления. Распорядительными органами городского общественного управления являлись городская дума, а для небольших городских поселений — собрание уполномоченных, избираемые лицами (физическими и юридическими), облеченными избирательными правами.
Исполнительными органами городского самоуправления были городская управа и, в случае необходимости, для управления отдельными отраслями хозяйства — исполнительные комиссии, избираемые думой из числа гласных, а с разрешения губернатора — особые лица, подчиненные управе. Городская управа избиралась думой из числа гласных или избирателей и состояла из городского головы (в небольших городах — городского старосты без помощников) и членов управы, число которых колебалось от 2 до 6 и 8 (в Москве и Санкт-Петербурге). В столицах, в крупных городах (Одессе, Риге и др.) в состав управы входил еще товарищ городского головы,
Городской голова, кроме исполнения обязанностей члена управы, представительствовал в заседаниях как думы, так и управы (только в Петербурге дума избирала особого председателя), наблюдал за правильным ведением дел в управе, назначал и смещал должностных лиц городского управления. Внутренний распорядок дел в городской управе, распределение обязанностей между ее членами и указание дел, подлежащих коллегиальному решению, определялось думой.
Важную роль играла «малая дума», которая собиралась в составе всех членов управы, председателей исполнительных комиссий и лиц, избранных думой для заведования отдельными отраслями хозяйства.
Характерной особенностью Городового положения 1892 г. давшей ему особую окраску, было крайне уменьшенное, суженное городское избирательное право. Оно было обставлено весьма жесткими рамками. Прусская трехклассная система сменилась одним избирательным собранием всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. При многочисленности избирателей собрание могло быть разделено на отдельные участки. Налоговый ценз был заменен чрезмерным высоким имущественным, что заметно уменьшило число лиц, допущенных к выборам (например, в Петербурге с 21 170 до 6048, в Москве с 23 671 до 7221, в Одессе с 14 118 до 3660). По Положению 1892 г. владельцы капиталов, пайщики-акционеры крупных торгово-промышленных предприятий, общественные деятели, профессора, врачи, адвокаты, инженеры, крупные подрядчики, владельцы ремесленных заведений, т.е. самая активная группа городских жителей, способствующая процветанию города, лишалась права участия в решении городских проблем, так как не имели собственных домов и не являлись купцами первой или второй гильдии.
Еще более суженной оказалась самостоятельность общественного управления в малых городах. В них действовало так называемое упрощенное городское управление с собраниями уполномоченных взамен городских дум и с городскими старостами вместо городских голов.
Существенно ограничивались права избирателей по национальному и религиозному признакам. Так, число гласных от нехристиан не могло быть более одной пятой. Евреи были устранены из числа избирателей и из числа гласных, получающих это звание по выбору (за исключением городов границ оседлости). В общем число избирателей во всех российских городах составляло менее 1% численности жителей этих городов.
Минимальное число гласных в городских думах было сокращено до 20 (в Москве и Петербурге — до 160). Один и тот же гласный вынужден был «работать» в нескольких комиссиях, причем бесплатно. Срок полномочий гласных был четырехлетним (в Петербурге — шестилетним), причем весь состав думы (за исключением Петербургского) выбывал единовременно. Очередных заседаний думы должно было состояться не менее четырех, но не более двадцати четырех в год, чрезвычайные собрания допускались лишь с разрешения губернатора.
Обязанности свои гласные, не состоящие членами исполнительных органов, несли безвозмездно. Дела, требовавшие особой подготовки и разработки, возлагались на подготовительные комиссии. Отчеты рассматривались думой обязательно в сентябре, а сметы — в ноябре. В состав думы кроме избранных гласных, входили с правом голоса председатель городской управы, председатель уездной земской управы и депутат от духовного ведомства (если епархиальное начальство признавало полезным его назначить — ст. 57).
Компетенция и «предметы ведомства» городского самоуправления контрреформой затронуты не были. Они всецело определялись ст. 2 и отчасти ст. 63 Городового положения 1892 г.
К предметам ведомства городского самоуправления Городовое положение, в частности, относило:
заведование установленными в пользу городских поселений сборами и повинностями;
заведование городскими капиталами и имуществами городского поселения;
содержание в исправности и обустройство улиц, площадей, мостовых, набережных, пристаней, тротуаров, общественных садов, водопроводов, сточных труб, прудов, мостов, а также освещения городского поселения;
попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства;
устройство и заведование благотворительными и лечебными заведениями;
участие в мероприятиях по охране народного здравия и предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи городскому населению и изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении;
попечение о лучшем устройстве городского поселения по утвержденным планам, а также о мерах предосторожности против пожаров и других бедствий;
попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании учебными заведениями;
попечение об устройстве общественных библиотек, музеев, театров и других подобного рода общеполезных учреждений;
воспособление развитию местной торговли и промышленности, устройство рынков и базаров, кредитных учреждений, а равно содействие устройству биржевых учреждений.
Далеко не все виды местного хозяйства были переданы городам. Рядом с городскими (и земскими) школами, дорогами, больницами, местами заключения существовали казенные. Причем их роль и значение в экономике города с каждым годом усиливались. Городовое положение не провело четкой черты между функциями центрального правительства и кругом деятельности органов самоуправления. Поэтому казенные суммы, отпускаемые казначейством на каждую губернию, и доходы городов фактически шли на одни и те же потребности.
Как и в Городовом положении 1870 г., в новом положении городские расходы распределялись на обязательные и необязательные. К ряду обязательных расходов относились такие, которые имели строго муниципальный характер: содержание общественного управления, «производство пенсий и пособий служившим по оному лицам», содержание общественных зданий, улиц, площадей, пожарных команд, уплаты по займам и т.п. (ст. 138).
В городских доходах основное место занимали, как и прежде, налоги на имущество, сборы с торговли и промыслов (в том числе трактирного промысла). Хотя в новом положении отсутствовала особая статья о возможности установления новых, не предусмотренных законом, сборов и налогов, города, основываясь на общем праве ходатайства о местных пользах и нуждах, могли заявить перед правительством соответствующие ходатайства.
Вместе с тем по сравнению с Городовым положением 1870 г., существенно были ограничены права и независимость органов городского самоуправления. Заметным образом изменился характер отношений между административной властью и думами, усилилась опека над ними, резко сократились компетенции их самостоятельных действий. Ни одна из статей нового Городового положения не содержала даже декларативного признания самостоятельности общественного управления. Все существенные решения городских дум утверждались губернским по земским и городским делам присутствием.
Весь руководящий состав — городской голова, его товарищ, городской секретарь, члены городской управы, члены исполнительных комиссий, все лица, выбранные на какие-либо должности по городскому общественному управлению, утверждались правительственной властью и допускались к исполнению своих обязанностей лишь с разрешения губернского начальства. Кандидатуры на посты городских голов столиц утверждались императором.
Специалисты отмечали такой недостаток, как постоянный антагонизм между городскими думами и управами.
Исполнительные органы, особенно к концу думских полномочий, не обращали никакого внимания на волю распорядительного органа, который после избрания, не мог ни сместить управу, ни отдать ее под суд. Расцвели бюрократизм и волокита, превосходившие аналогичные свойства правительственной бюрократии.
Слишком длительные полномочия городской думы и полное отсутствие их контакта с избирателями, а также необходимость административного утверждения постановлений думы, постоянное вмешательство органов надзора делали малоэффективным городское самоуправление. Во многих случаях наблюдался абсентизм (от лат. absens — отсутствующий), т.е. уклонение гласных от участия в заседаниях. В течение недель, а иногда и месяцев, из-за отсутствия кворума, не могли состояться собрания думы; причем думы почти никогда не пользовались правом штрафовать своих членов, нарушавших установленный регламент. Все это предопределило характер русской муниципальной жизни.
Подводя итоги, отметим следующее.
Во-первых, местное самоуправление продолжало функционировать в «усеченном виде». Земские учреждения действовали только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства так и не были «увенчаны» и высшим органом, который хотя бы в какой-то мере объединял и координировал их деятельность.
Во-вторых, произошли резкие ограничения в системе выборов местных органов власти. Были узаконены такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам.
В-третьих, местное самоуправление оказалось под жестким прессингом государственных органов, и многие вопросы не могли решаться без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.
В-четвертых, несмотря на резкое уменьшение численного состава земских и городских учреждений, значительное ограничение их прав, контрреформы не достигли конечных целей. Земское и городское самоуправление так и не было включено в круг государственных законоположений. Более того, городское самоуправление во многом способствовало становлению рыночных отношений, подготовило мощный промышленный подъем в 90-е годы XIX в. В это же время было отмечено и сильное оживление земской хозяйственно-культурной деятельности.
В-пятых, в России продолжалась борьба всесильной государственной бюрократии с достаточно слабым, урезанным самоуправлением. Прежде всего обострился конфликт между ними за пределы власти на почве произвольного толкования местных и неместных польз и нужд. Особо сильной была борьба органов местного самоуправления за свою самостоятельность.
Контрреформы способствовали новому импульсу земского движения — либерально-оппозиционному течению, в основе которого лежали требования расширения прав земств и распространение земских принципов управления на высшие государственные учреждения. Возникли такие нелегальные организации, как «Беседа», «Союз земцев-конституционалистов», «Союз освобождения», проводились всероссийские земские съезды. Движение распалось в ходе революции 1905—1907 гг. по мере преобразования политических партий, открыто выступивших с притязанием на власть.
Николай II, взошедший на престол в 1894 г., на первых порах не стремился к радикальным преобразованием. В январе 1895 г. царь в своей речи в Зимнем дворце перед представителями земств категорически отказался от каких бы то ни было уступок земским органам в делах внутреннего управления. Контрреформы сверху лишь усилили противодействие снизу, которое в конце концов вылилось в грандиозную революцию 1905—1907 гг.


2.2.3. Попытки реорганизации местной власти в начале XX в.


Поражение России в русско-японской войне 1904—1905 гг., революционные события 1905—1907 гг. вновь поставили вопрос о преобразовании всего государственного строя, в очередной раз инициировали проблему реформирования местного самоуправления.
В период революции 1905—1907 гг. резко усилилась политизация органов местного самоуправления. Общеземские съезды стали мощным катализатором в политической дифференциации земской среды, в формировании политических партий как традиционалистского, так и либерально-оппозиционного толка. Преимущественно дворянское по составу земских гласных местное самоуправление продемонстрировало в 1905—1907 гг. лояльность к верховной власти, а по мере развития революции — и стремление к компромиссу с правительством на основе цензовой конституции. Лишь сравнительно небольшая часть земских и городских самоуправлений, состоящая главным образом из либеральной интеллигенции, активно высказалась за замену неограниченной монархии конституционно-парламентским строем, за проведение через представительные органы радикальных социально-экономических преобразований.
Выйдя из революционного кризиса, Россия обрела элементы парламентаризма, стала формироваться база демократического государственного устройства западного типа, последовала некоторая либерализация местной жизни. Серьезно увеличилась зарплата рабочих и служащих, они получили право на профсоюзы, кооперации и другие объединения. Вводились некоторые демократические свободы: значительно увеличились права прессы, судов, земства. Наконец, была создана Государственная дума, парламент — через 95 лет после Сперанского, через 44 года после освобождения крестьян.
6 августа 1905 г. было издано Положение о законосовещательной Государственной думе, а 17 октября «высочайшим» манифестом Николая II на правительство была возложена задача «установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выбранным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей».
В это время стало складываться убеждение, что современное правовое государство, построенное на признании прав каждого гражданина, на признании законных интересов всех областей и народностей, входящих в состав государства, неизбежно должно было отказаться от централизации и вообще от управления по старой полицейской системе, приводившей государство к внутренним потрясениям и революциям, тормозившей умственное, нравственное и экономическое развитие народов.
Именно на этот период приходится стадия завершения процесса становления российского местного самоуправления, когда заметно усилилась роль местных органов в развитии территорий, активизировались взаимосвязи с властными структурами различного иерархического уровня, определилась организационная территориальная и экономическая структура местного самоуправления.
Развитие и функционирование местного самоуправления приобрело системный характер. Совокупность различных типов органов местного самоуправления распространилась практически по всей территории страны. Под местным самоуправлением в это время понимали заведование хозяйственными и иными делами какой-либо местности, обыкновенно какого-либо административного деления государственной территории: уезда, губернии и т.д., жителями этой местности; объем прав, предоставляемых местному населению, определяется центральной властью, за которой остается известное участие в самоуправлении и контроль за ним.
Однако ни первая, ни вторая Думы не успели рассмотреть вопрос о земской и городской реформе вследствие их преждевременного роспуска, хотя во вторую Думу правительством был внесен проект положения о поселковом и волостном управлении, а кадетами — о выборах земских гласных.
Все проекты сходились в необходимости учреждения первичной (базовой) земской единицы (у правительства — поселок, волость, у кадетов — «участковое земство») для граждан Российской империи. После роспуска второй Государственной думы правительство переработало (значительно ухудшив) свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их в Государственную думу третьего созыва. На обсуждение проекта волостного управления ушло в комиссиях в Думе три года; проект поселкового управления так и застрял в комиссиях, даже не поступив на обсуждение Думы. Принятый Думой с большими спорами и волокитой законопроект о волостном земском управлении перешел в Государственный совет, где пролежал без рассмотрения до 1914г., когда на первый план вышли уже военные вопросы.
Второй промышленный подъем в России (1909—1913 гг.), быстрое развитие российских капиталистических городов, расширение объема и усложнение хозяйственной практики дум усилило интерес ученых, общественных деятелей к органам городского общественного управления. Неоднократно поднимался вопрос об улучшении взаимоотношений между городским самоуправлением и земством.
Стремление царского правительства любой ценой сохранить преобладание дворянского сословия в структуре гласных заводило земство в тупик. В канун революции на реорганизации земств настаивали многие публицисты, ученые, политики. Видный земский деятель С. Маслов констатировал: «Ныне земство стоит накануне своего преобразования. Чем полнее и шире осуществится это преобразование, тем ближе земство станет к населению и тем шире и плодотворнее могут быть его мероприятия».
В правительственном проекте реформы городового положения, внесенном в Государственную думу в 1913 г., компетенция городского самоуправления была, на основании статьи 2 проекта, значительно расширена, особенно после дополнений, внесенных в проект городской комиссией Государственной думы. Перечислялось 12 пунктов компетенции, а также вводился 13-й пункт, в котором указывались «все иные дела, вызываемые местными потребностями и в то же время не отнесенные законом к ведению государственных установлений». Однако реакционное большинство IV Государственной думы всячески тормозило принятие этого нового Городового положения. Ослепленные своими узкоэгоистическими интересами, препятствуя экономическим и политическим преобразованиям «сверху», противники нововведений существенно ускорили взрыв снизу — 1917 г.
Земские учреждения при вступлении в гражданско-правовые отношения продолжали пользоваться правами юридического лица. Управы рассматривались как полноправные представители земства губернии или уезда. Они могли приобретать или отчуждать имущество, заключать договоры, вчинять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам земства. Несмотря на то, что работа самоуправлений России происходила в неблагоприятных условиях, к началу XX столетия насчитывалось уже 25 направлений земской деятельности — народное образование, здравоохранение, культурно-просветительная работа, благоустройство, пожарно-страховое дело, сельское хозяйство, ветеринария, продовольственное дело, статистика и т.п. Взяв на себя соответствующий круг специфических социально-экономических функций, земства, по сути, оттеснили органы государственной власти от решения многих местных проблем, и в первую очередь в области образования и медицины. За полвека земства открыли в России 30 тыс. школ, где обучалось около 2 млн. детей. Благодаря усилиям земцев медицина впервые проникла в крестьянскую среду и стала более или менее обычным явлением сельской жизни.
В 1913г. сумма расходов земств составила около 290,5 млн. руб., из которых на народное образование шло более 90 млн. (31,0%), медицину — 71,4 млн. (24,6%), содействие хозяйственному развитию территорий — 22,2 млн.(7,7%), дорожное дело — 21,6 млн. руб. (7,4%) и т.п. Расходы на содержание органов самоуправления не превышали 7%.
Поэтому не случайно сформировалось представление об органах местного самоуправления прежде всего как органах культурного подъема населения, если понимать культуру как в смысле духовного развития, так и в смысле материальной культуры.
В 1913 г. земские доходы (по 40 губерниям) определялись суммой 374,9 млн. руб., в том числе сбор с недвижимых имуществ составил 183,8 млн. (49,1%); пособия земству и возврат расходов — 80,7 млн. (21,5%); зачеты прошлых лет— 12,7 млн. руб. (3,4%). В общем количестве всех налогов, которые собирались с населения, земские сборы составляли небольшую часть. Распределение их между различными группами и сословиями на протяжении всего периода существования земского самоуправления было равномернее и справедливее, чем большинство государственных и мирских налогов.
К 1916г. земские учреждения действовали в 43 из 94 губерний и областей. Общее число земских служащих составило около 150 тыс. человек. Большинство из них было опытными специалистами в своих отраслях. В многочисленных комиссиях, советах, совещаниях и съездах были представлены все сословия, в том числе и немало крестьян. Компетенция земств в общем распространилась на 110 млн. человек из 172 млн. россиян.
Так как общественное внимание в области местного самоуправления уделялось земству как высшей форме самоуправления, то муниципальное (городское) хозяйство вместе с муниципальным знанием представляли меньший интерес. Муниципальное законодательство не давало особых надежд на возможность оживления городского хозяйства и благоустройства. В 1913 г. общий бюджет 963 российских городов составил 297 млн. руб., причем были такие города, которые имели доход не более 5 тыс. руб. С бюджетом свыше 1 млн. руб. было всего 35 городов, общая сумма их бюджетов составила 203 031 тыс. руб., причем из них только три города были с бюджетом более 10 млн. руб. (Петербург, Москва и Варшава). Основными городскими налогами оставались: оценочный сбор с недвижимых имуществ, сборы с торговли и промыслов, налоги на роскошь (лошадей, экипажи, собак, автомобили и т.п.).
Хотя городам и принадлежала земля, доход от нее был невелик. Вообще города использовали свои земли, сдавая их в аренду. Незначительными были и доходы российских городов от так называемых коммунальных предприятий, ибо последние были слабо развиты.
С 1906 г. правительство выдавало пособия и земским, и городским органам самоуправления в форме субвенции, заранее указывая, на какие цели пособие должно быть употреблено. В частности, с 1907 по 1913 гг. субвенции одним только земствам возросли с 2,7 до 40,8 млн. руб. ежегодно. Немалые суммы шли на отдельные земские мероприятия: осуществление плана всеобщего начального обучения, мелиорация, дорожное дело, борьба с последствиями неурожаев и др.
Значительным подспорьем местному хозяйству (особенно в городах) служили займы. По данным на 1912 г., по 74 губерниям и областям России от займов ожидалось 19,1 млн. руб., что составляло 8% всей доходной части сметы.
Из специфических городских расходов выделялись своими размерами расходы на содержание полиции и пожарных команд.
Городские и земские самоуправления стали объединяться в союзы в первую очередь для того, чтобы избавиться от жесткой правительственной опеки. В 1914 г. были созданы Всероссийский Земский союз и Всероссийский союз городов, которые сформировали две цементирующие «горизонтали» местной власти. Они, наряду с «вертикалью» монархической власти, определяли уникальное государственное устройство России. В работе этих союзов активное участие принимали видные ученые: В.Г. Громан, Л.Б. Кафенга-уз, А.А. Соколов и др. Союзы существовали на паевых началах, были своеобразными лабораториями по «обкатке» новых идей, кассами взаимопомощи, центрами обмена специалистами и т.п. Независимость союзов от центрального правительства обеспечила им самые широкие возможности обсуждения любых проблем, но в части их реализации союзы могли сноситься с центром только через аппарат государственного управления.
Намечавшееся сотрудничество земств и городов с правительством получило новый импульс с началом первой мировой войны. Стремясь мобилизовать все силы страны на ведение войны, правительство не стало препятствовать объединению Земского союза с Всероссийским союзом городов. Так, в июле 1915 г. появился «Земгор» - мощная организация, охватившая всю территорию империи. Председателем «Земгора» от земств стал князь Г.Е. Львов. Первоначально «Земгор» занимался преимущественно организацией помощи больным и раненым, а также членам их семей. Но вскоре «Земгор» и созданные в 1915 г. военно-промышленные комитеты попытались взять в свои руки все снабжение армии. Это обеспокоило правительство, и «Земгору» были оставлены лишь посреднические функции при распределении казенных заказов, а также кустарная промышленность, мобилизованная на нужды войны. В условиях глубокого политического кризиса, охватившего страну, представители верхушки «Земгора» пытались влиять на властные государственные структуры. Как результат в декабре 1915 г. был запрещен совместный съезд Земского союза и Союза городов, а в декабре 1916 г. съезд земств был разогнан полицией. Подобная участь постигла и очередной VI съезд Союза городов в Москве.
Следует особо выделить то обстоятельство, что в Российской империи, кроме основного административно-территориального деления на губернии, области, уезды, волости, имелись и другие административные единицы, которые формировались с учетом хозяйственных особенностей территорий, местных традиций, национальной психологии, геополитической ситуации. Так, в Европейской России наблюдалась устойчивая тенденция к унификации административной системы, внедрению земского и городского самоуправления, а централизм и самоуправление дополняли друг друга, имея разделенные сферы полномочий.
Другая модель сочетания централизма и самоуправления сформировалась в Польше и Финляндии. Здесь были собственные конституции и законодательства, меньший объем повинностей. В царстве Польском гмины служили основными административно-территориальными единицами. Весьма пестрым было устройство местного самоуправления в Прибалтийских губерниях. Здесь соседствовали учреждения, сохранившиеся во всей их неприкосновенности от средневековья, и учреждения, созданные новейшим русским законодательством. В частности, наряду со всесословным волостным управлением, продолжали функционировать старые сословные учреждения: приходские собрания, ландтаги, конвенты, комитеты, конфедерации и т.п.
Особой была модель управления коренными народами Средней Азии, Закавказья, а также Сибири и Дальнего Востока. Каждый из этих народов имел свои традиционные органы управления и самоуправления, в компетенцию которых центральная власть почти не вмешивалась.
Казачество за многие десятилетия своего развития превратилось не только во внушительную военную силу, но и сформировало один из важнейших типов российского местного самоуправления.
В территориальную общность казачество как военно-служивое сословие выделили и закрепили многие объективные факторы: компактность проживания казаков на едином массиве земель; поселенность казачьих войск; широкое распространение коллективных форм собственности, в первую очередь на землю; вычлененность административно-территориального устройства из общегражданского, автономность управления; приверженность к демократическим элементам самоуправления. Общность казачьих интересов складывалась веками на основе традиций, материальной и духовной культуры, быта, семейной обрядности, политических воззрений. Немаловажную роль играло и их более высокое имущественное положение (малоимущий донецкий и оренбургский казак нередко был более состоятелен, чем крестьянин-середняк), возможности роста социального статуса практически для каждого казака, не исключая беднейшего. Осознание и представление казаками своей территориальной общности позволили им сформировать относительно целостную казачью среду со своеобразными формами народоправства, осуществляемыми через войсковые и станичные круги, выборных атаманов, ответственных перед своими избирателями. Система управления казачьим войском сочетала элементы и назначенства, и выборности. Высшие войсковые чиновники назначались правительством и зависели только от него. Так, главой Оренбургского казачьего войска был наказной (т.е. назначенный) атаман, который по совместительству являлся и местным генерал-губернатором. Во главе каждого округа (отдела) стоял окружной атаман (атаман отдела), которого также назначало правительство (военное министерство). А в станицах, поселках и ^хуторах казаки на соответствующих сходах сами избирали своих атаманов. Высшая законодательная власть принадлежала казачьему кругу — общему сходу казаков станицы. Текущие дела рассматривали на собраниях казаков станицы.
Вместе с тем правительство, военные органы вмешивались в хозяйственную жизнь казаков. В конце XIX — начале XX вв. в России не было такого сословия, сословной или социальной группы, жизнь и деятельность которых столь детально была бы регламентирована, как жизнь казачества. Не случайно поэтому настроения недовольства деятельностью правительственного аппарата были Довольно сильны в казачьей среде. В конечном счете тяготы мировой войны привели к тому, что основная масса казаков как на фронте, так и в тылу, либо нейтрально, либо даже благожелательно отнеслась к начавшимся в феврале 1917 г. революционным событиям.
Февральская революция, сокрушив монархию, открыла дорогу кардинальному изменению структуры государственной и местной власти, поставила вопрос о смене парадигмы развития российской государственности и общества. Первый период революции (март-апрель 1917 г.) оказался самым демократическим во всей истории России. Именно так оценили его крупные политики и общественные деятели, непосредственные участники событий, представляющие самые разнообразные социальные течения.
Приход к власти «верных слуг народа» в лице Временного правительства (в которое действительно входили выдающиеся представители деловых кругов и интеллигенции) создал очередную иллюзию возможности быстрого развития местного управления и самоуправления. Тем более, что лидеры Февраля рассматривали сложившееся самоуправление как основу будущих преобразований в стране, и они фактически начали формирование новой власти в России с «мест».
3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой во главу угла предстоящих преобразований ставилась реформа местных самоуправлений на основе введения всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20-летнего возраста, без различия пола, религии и национальности. Февральская революция качнула чашу весов власти в сторону децентрализации. Это был период «звездного часа» земств, большинство которых восприняло Февральскую революцию как «свою» революцию. Не случайно во главе первого Временного правительства встал «главный» земец — князь Г.Е. Львов. На местах вся полнота власти после разгона старых государственных органов практически сразу же перешла в руки земств. Уже 5 марта 1917 г. последовало распоряжение об устранении губернаторов и передаче всей полноты власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства (ими, как правило, становились представители земских управ). При министерстве внутренних дел было создано Особое совещание под председательством С.М. Леонтьева, которое должно было подготовить соответствующие документы по реформе местного самоуправления. Благодаря колоссальным усилиям членов Особого совещания за сравнительно короткое время было подготовлено 44 весьма ответственных крупномасштабных законопроекта, направленных на решение вопросов местного управления и самоуправления. В частности, по реформам городского и организации поселкового самоуправления Временным правительством в 1917 г. были утверждены:
1) постановления о выборе городских гласных и об участковых городских думах (утверждено 15 апреля);
2) наказ о производстве городских выборов (3 мая);
3) преобразование 41 поселения в городские/с введением Городового положения (30 мая);
4) Городовое положение (9 июня);
5) положение о поселковом самоуправлении (15 июля);
6) о гарантировании займов городов и земств (8 августа);
7) об улучшении городских и земских финансов (21 сентября) и многие другие важные документы.
По постановлению от 9 июня 1917 г. «Об изменении действующих положений об общественном управлении городов», реакционное Городовое положение 1892 г. отменялось. Городская дума численностью от 20 до 200 гласных в зависимости от величины (людности) города избиралась сроком на один год. Ею избирались председатель городской думы, городская управа и городской голова. Предусматривалось право отзыва гласных. Участие в заседаниях Городской думы оплачивалось, что являлось важным условием для работы в органах самоуправления представителей трудящихся.
И все-таки при всех решительных действиях Временного правительства оно не согласилось предоставить органам местного самоуправления ранее обещанные неограниченные полномочия. Деятельность городских дум подлежала контролю со стороны комиссаров Временного правительства, которые могли обжаловать действия городского самоуправления с точки зрения их законности в административном отделении окружного суда.
15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении. Его предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве.
В крупных городах страны (с населением 150 тыс. жителей и выше) начала формироваться «мелкая городская единица» — районные (участковые) самоуправления со своими думами, работающими в рамках постановлений городской думы. Участковый комитет и участковый начальник должны были следить за состоянием улиц, площадей, наблюдать за школьными зданиями, больницами, купальнями, помогать при перипетиях, представлять в городское Управление доклады о нуждах и состоянии участка и т.п.
Временное правительство заботилось о земствах, считая их своей опорой. Земские учреждения были введены в Архангельской губернии, в Сибири, Туркестане, Степном крае и др.
Особо необходимо отметить подготовку и нормативное обеспечение реформы местного самоуправления на волостном уровне — низового звена административно - территориального деления России. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917г. «О волостном земском управлении» было учреждено, наконец, волостное земство. В журнале «Земское дело» (1917, № 17/18, с. 395) с восторгом отмечалось: «На всем пространстве земли русской идет сейчас осознанная организаторская работа, образуется долгожданная мелкая земская единица, которой так недоставало деревне и всей земской организации». Повышенный интерес к волостному земству определялся в первую очередь тем, что ему отводилась решающая роль на предстоящих выборах в Учредительное собрание. Кроме того, по мнению многих земцев, после введения волостного земства почти вся местная власть должна была оказаться в его распоряжении. Тем самым система волостного земства становилась фундаментом всей государственной пирамиды.
Закон от 22 сентября 1917г. регламентировал упорядочение земских финансов. Устанавливались в пользу земств надбавка к государственному подоходному налогу, обложение сельских построек, разрешалось вводить ряд новых сборов.
Были проведены первые в России свободные муниципальные выборы и выборы в Учредительное собрание. На основе всеобщего избирательного права каждая действующая в России политическая партия имела свою программу к муниципальным выборам, которые публиковались в журнале «Вестник Всероссийского союза городов».
К осени 1917 г. в органах земского и городского самоуправления числилось свыше 250 тыс. человек. Казалось, начала осуществляться полувековая мечта земцев о «земской России». Однако на деле многое обстояло иначе: в народе преобладали безразличие и настороженность, давали о себе знать стереотипы, сложившиеся в дофевральский период в городе и особенно в деревне по отношению к думам и земствам. Более того, наделение земских органов несвойственными им государственными функциями (полицейскими, мобилизационными и др.) подрывало авторитет этих органов у населения. Этому же способствовало Временное правительство своими поспешными, необдуманными шагами. Оно стало активно проводить жесткую политику государственного административного регулирования производства, сбыта и потребления, всей экономической жизни страны. Были нарушены многие основные принципы самоуправления, сложившиеся в стране на протяжении многих десятилетий, и прежде всего — принцип самофинансирования.
Настроение масс приобретало все более взрывоопасный характер в связи с нерешенностью социальных и политических проблем, недовольством, вызванным продолжающейся войной.
Местные организации социал-демократов и эсеров начали борьбу за «демократизацию» земств, за замену «старых» гласных «своими людьми». Поэтому понятен тот накал политической борьбы, которая развернулась вокруг первых в России прямых, тайных, равных выборов в новые составы самоуправления. Первый раунд борьбы за главенство в самоуправлениях большевиками выигран не был. В 50 губернских городах они получили чуть более 7% мест, в 413 уездных — 2%. Только в двух городах России (Уфа и Царицин) городскими головами стали большевики. Постепенно во многих земствах и городских думах власть взяли эсеры. Поэтому основным плацдармом борьбы за местную власть стали Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
Следует особо выделить то обстоятельство, что с мая 1905г. начался отсчет нового этапа трансформации самоуправления в России — советского. Советы — типично пролетарские организации и поэтому самой распространенной их формой явились общегородские и фабрично-заводские Советы рабочих депутатов. Возникли и другие формы Советов: Советы крестьянских депутатов, Советы солдатских (матросских, казачьих) депутатов и смешанные формы. Советы рабочих депутатов (а их во время первой революции было более 50) возникли в процессе борьбы против самодержавия и крупной буржуазии как органы руководства политическими стачками, демонстрациями, митингами, вооруженными восстаниями. В то же время попытки Советов установить контроль над производством, ввести 8-часовой рабочий день, уменьшить цены и налоги не увенчались успехом.
С первых дней своего существования Советы стремились либо заменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Для подобных действий Советов имелись и теоретические обоснования. Можно привести высказывание В.И. Ленина в известных «Апрельских тезисах»: «Не парламентарная республика — возвращение к ней от С.Р.Д. было бы шагом назад, — а республика Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране, снизу доверху» [15 ЛенинВ.И.Полн.собр.соч.Т.31.С. 115.]
.
Вместе с тем многие политики, в том числе и умеренные большевики, допускали возможность сосуществования исторически сложившейся системы самоуправления и Советов (Л.Б. Каменев В.П. Ногин, например, рассматривали их как временные переходные органы, предназначенные прежде всего для овладения властью). Характерно, что в резолюциях Апрельской конференции РСДРП(б) Советы были названы в качестве лишь альтернативных органов будущей власти наряду с Учредительным собранием и местным самоуправлением. А. Луначарский в статье «Муниципальная политика», опубликованной 15 октября 1917 г. в первом (и последнем) номере издаваемого большевиками журнале «Город и земство», писал: «Пытаются изобразить дело так, будто муниципалитеты являются конкурентами Советов ... какой вздор! Советы расчищают путь самоуправлениям, Советы защищают их бытие ... Советы и самоуправления должны дополнять друг друга, разделив сферы деятельности: политическую закрепить за Советами, хозяйственную же и культурную за самоуправлениями». В этом же журнале П. Стучка утверждал: «Демократические городские думы и демократические земства являются низшими ячейками местной власти, как экономической, так и политической, так и административной.» Вот такие мысли были у многих большевиков по поводу местного самоуправления и Советов за десять дней до Октябрьской революции!
Так на протяжении многих десятилетий в дореволюционной России методом проб и ошибок складывалась оригинальная система муниципальной (коммунальной) самодеятельности, которая в самой причудливой форме впитала в себя все то положительное, что накопилось на протяжении столетий, и то негативное, что оставили после себя многовековое крепостничество, многочисленные войны, сословное неравенство. Местное самоуправление являлось одним из важнейших факторов развития российского государства, сохранения его как единого целого. Однако местное самоуправление в России так и не достигло стадии своей зрелости, не смогло в полной мере реализовать заложенные в нем внутренние потенциальные возможности. Общественные и государственные структуры не успели (или не смогли?) мобилизовать ресурсы и приложить усилия, достаточные для сдерживания и преодоления негативных явлений и сторон развития местного самоуправления.


2.3. СОВЕТСКИЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ


Революционные, события 1917 г. в России положили начало принципиально новому, беспрецедентному по своим последствиям этапу организации власти на местах. Слом государственной машины на всех иерархических уровнях власти и замена ее новым государственным аппаратом с самого начала сопровождались реализацией ленинской идеи сращивания государственной власти и местного самоуправления, единства всех высших и местных органов (сверху донизу) государственной власти. На месте разрушенной российской государственной машины была организована власть Советов, что означало создание и государственное оформление диктатуры рабочего класса под руководством коммунистической партии.
В результате на многие десятилетия разошлись пути Советского государства и западных демократий в устройстве власти на местах. Советская модель устройства местного управления, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в важный инструмент командно-административной суперцентрализованной системы. Она в то же время выполняла функцию демократического камуфляжа последней.
Советские органы местного управления видоизменялись вместе с изменением их задач и функций. В советском периоде развития местного управления можно выделить, по меньшей мере, четыре стадии различных по протяженности во времени.


2.3.1. Зарождение советской модели местного управления и самоуправления (1917—1920 гг.)


25 октября 1917 г. из всех возможных вариантов будущего России был выбран путь социалистического развития. Под лозунгом «Да здравствует первое в мире государство рабочих и крестьян!» началась коренная ломка идей, принципов и институтов старого государственного аппарата и сложившегося местного самоуправления. На II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских Депутатов, открывшемся вечером 25 октября (7 ноября), большевики объявили «временную революционную власть Советов высшей властью России».
Уже в начале 1918 г. I Всероссийский съезд председателей губисполкомов (власть мест) поддержал взятый большевиками курс на сращивание государственной власти и советского местного самоуправления, на жесткую централизацию и усиление высших эшелонов Советов: Совет народных комиссаров, Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ) и Совет рабочей и крестьянской обороны, преобразованный в 1920 г. в Совет труда и обороны (СТО).
Декретом от 12 ноября 1917 г. были упразднены все старые сословия и гражданские чины. Служащие нового советского аппарата были уравнены с рабочими.
Однако отказываться от своих прерогатив законно избранные народом городские думы и земства не собирались. Всероссийский союз городов обратился к самоуправлениям с воззванием: «Советам не подчиняться!». Но и Советы не склонны были уступать. В наиболее крупных городах — Москве, Петрограде, Саратове, Нижнем Новгороде городские думы были ликвидированы декретом от 15 ноября 1917 г.
В дореволюционном министерстве внутренних дел функционировало Главное управление по делам местного хозяйства, в ведении которого находились земства и городские думы. Но в результате саботажа служащих управление бездействовало. По просьбе левых эсеров на основе их соглашения с большевиками декретом СНК от 16 декабря 1917 г. был образован Народный комиссариат по местному самоуправлению. В декрете указывалась и основная задача нового комиссариата: «... для объединения деятельности всех городских и сельских учреждений». Но это не означало стремления большевиков упрочить положение данных органов власти в системе государственного аппарата. Необходимость слома старых органов была предрешена. Осуществлять же его предполагалось постепенно, в том числе и путем передачи исполнительных органов (управ), где имелись специалисты-профессионалы, под начало Советов. Думы предусматривалось заменить Советами.
Наркомат по местному самоуправлению, который возглавляли левые эсеры, просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заключения Брестского мира вышли из состава советского правительства.
Органы земского и городского самоуправления заменялись советским управлением. Следует, однако, заметить, что установление советской власти не всегда сопровождалось немедленной ликвидацией земств, городских дум, и последние некоторое время (от нескольких недель до нескольких месяцев) существовали параллельно с Советами рабочих и крестьянских депутатов. В некоторых районах страны, и в частности на Урале, процесс упразднения органов местного самоуправления затянулся и был завершен только концу 1918 — началу 1919 г. Такое снисходительное отношение большевиков к органам буржуазной власти было вынужденным. Советы, не располагая на первых порах кадрами и соответствующим аппаратом, не имели возможности взять на себя все функции органов самоуправления. Временное сохранение земств и дум объясняется и тем, что они в период октябрьских событий пользовались поддержкой широких слоев населения деревни и города, умеренных социалистических партий (эсеров и меньшевиков), и новая власть не могла не учитывать этого обстоятельства. И тем не менее к концу марта 1918 г. в стране основная часть земского и городского самоуправления была ликвидирована «как не отвечающая интересам трудового класса рабочих и крестьян» и заменена органами пролетарской диктатуры — областными, губернскими, уездными и волостными Советами.
В мае 1918 г. были распущены Всероссийский Земский Союз и Всероссийский Союз городов. Были предприняты решительные и быстрые действия по национализации Уральских горных округов в первой половине 1918 г. Одним из первых было национализировано имущество Богословского горнозаводского общества декретом СНК РСФСР от 7(20).12.1917 г.
Конституция РСФСР, принятая 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов, окончательно закрепила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. В пределах своего ведения, подчеркивалось в конституции, каждый областной, губернский (окружной), уездный (районный) и волостной съезды Советов, каждый городской и сельский Совет есть «высшая в пределах данной территории власть».
Для выполнения возложенных на органы советской власти задач при Советах (городских и сельских) и исполкомах (областных, губернских, уездных и волостных) были образованы соответствующие отделы.
Таким образом, на разрушение создаваемого в течение полувека аппарата местного самоуправления большевикам понадобилось менее года.
Почему большевики не подчинили себе старую систему самоуправления? Казалось бы, традиции местного самоуправления дореволюционной России должны были получить свое дальнейшее Развитие в практике государственного строительства Советской России. Однако сложившаяся система самоуправления оказалась не совместимой с той системой власти, которая формировалась большевиками. Идеи местного самоуправления, предполагающие известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов местного самоуправления в решении местных дел, вступили в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе централизованным государством. В.И. Ленин прямо писал:
«... историческое призвание Советов быть могильщиком, наследником, преемником буржуазного парламентаризма, буржуазной демократии вообще» [16 Ленин В.И. Поли. Собр. Соч. Т. 41. С. 75.]
.
Характерно, что сам В.И. Ленин не использовал термин «самоуправление», а прибегал к таким, как «народоправство», «народовластие», «участие трудящихся в управлении государством и общественными делами». Ленин в отличие от тех, кто выдвигал идею передачи власти муниципалитетам, абсолютизируя роль Советов в общественных процессах, рассматривал их как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности всю власть: принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь.
Однако большевики от постулата — «каждая кухарка будет управлять государством» отказались очень быстро после того, как взяли власть. Крайне низкий уровень управленческих знаний и навыков тех людей, которые на революционной волне попали в составы Советов и исполкомов, их неготовность к самостоятельной деятельности по управлению территориальными единицами и образованиями способствовали тому, что в аппарате Советов оставалось значительное количество служащих упраздненных земских и городских управ, «сочувствующих советской власти и успешно ведущих свою работу.» Те чиновники, которые не подали заявление о согласии работать в новых структурах власти, считались оставившими службу и уволенными.
Советы, которые должны были быть опорой нового государства диктатуры пролетариата, не были и не могли быть в достаточной степени демократическими органами власти, ибо строились по классовому принципу и не представляли интересов всего народа.
В конце 1920 г. и в начале 1921 г. Совнаркомом был принят ряд декретов, ограничивающих сферу хозяйственных и финансовых отношений, что свело на нет поступления доходов в бюджет от местных источников и резко ограничило функции местных Советов по контролю за местным хозяйством. Государственный и местный бюджеты слились в один нераздельный бюджет.
Законодательные функции целиком были переданы центру, хозяйственные вопросы — местным (региональным) государственным органам ВСНХ, которым придавалось исключительное значение. Оставшаяся компетенция местных Советов была незначительна и сводилась к исполнению поступавших из центра приказов, что лишало их самостоятельности.
В некоторых случаях (в первую очередь в полосе боевых действий) функционирование Советов на местах временно приостанавливалось. В этих районах власть переходила к различным чрезвычайным органам, которые не предусматривались Конституцией.
В сохранившихся органах губерний и уездов наиболее значимыми стали не сами Советы, а их исполкомы с отделами. СТО и ВСНХ в своей деятельности опирались на экономические совещания (ЭКОСО) и Советы народного хозяйства (совнархозы) при губисполкомах. Компетенция губисполкомов была довольно широкой. В частности, им предоставлялось право контролировать и ревизовать деятельность почти всех учреждений, не входящих в состав отделов губисполкома. Они руководили деятельностью местных органов советской власти, начиная с уездных Советов и кончая сельскими Советами. Тем самым было положено начало практики, при которой исполнительные комитеты, по существу, подменяли представительные советские органы и по существу трудящиеся «оттирались» от управления государством.
Процесс советизации проходил при активном вмешательстве наркомата внутренних дел (НКВД). Основным методом работы НКВД по руководству строительства местных Советов был административный с такими элементами, как приказы, принуждение, запреты, распорядительство, единоличная ответственность должностных лиц. Местные органы управления, по существу, были выведены из подчинения местным Советам и подчинялись непосредственно центральным органам. Многочисленные инструкции НКВД прямо предусматривали строительство Советов на местах по образу и подобию центрального. Центр заботило не столько укрепление самостоятельности Советов, сколько введение единой структуры государственной власти сверху донизу.
По мнению современников, не только мировая война, революция, и последовавшая за ней гражданская война положили начало хозяйственной разрухе, но в значительной степени способствовали этому сама логика, принципы и политика военного коммунизма с его тотальным централизмом и милитаризацией общества. Однако лидеры большевиков осознали, что нельзя отбрасывать Советы: это лишило бы большевистскую власть революционной легитимности, поддержки народа. Большевики, прежде всего В.И. Ленин, добивались, чтобы компартия, сохраняя всю власть в своих руках, проводила ее через советские органы.


2.3.2. формирование местного управления в условиях децентрализации власти и новой экономической политики (1921—1927 гг.)


Рассматриваемый период в истории формирования советской власти — это время мучительного поиска путей создания рациональной системы, в которой достижения социалистической экономики соединились бы с рыночным хозяйствованием, а мощная централизованная власть — с демократией и самоуправлением. В начале 20-х годов такие известные представители интеллигенции, как М. Горький, В. Короленко и другие, предупреждали об опасности, которую потенциально несло в себе уничтожение всего старого мира: не только самодержавных учреждений — царской власти, полиции, губернаторов, но и тех институтов, которые исторически были знаками самостоятельности гражданского общества (дума, земства, суды, свобода печати и т.п.).
С течением времени и верхние эшелоны власти стали понимать, что выход из критической ситуации возможен в децентрализации управления. Решающую роль сыграл VII Всероссийский съезд Советов (1920 г.), который утвердил официальный курс на децентрализацию и по «вертикали», и «горизонтали». Съезд поставил Советы между наркоматами и ВЦИК, давая им право приостанавливать распоряжения наркоматов, если они противоречат интересам мест, обращаясь за разрешением спорных вопросов непосредственно во ВЦИК. Это решение дало Советам право защищать свои экономические интересы. Важная роль максимальной инициативы местных органов в экономическом строительстве отмечалась и III Всероссийским съездом совнархозов (1920 г.). В частности, подчеркивалась необходимость децентрализации хозяйственного руководства, передачи ряда функций, не имеющих решающего значения, областным и местным органам, расширения их самостоятельности в целях повышения гибкости планирования и управления.
Стремление найти опору в широких массах населения, опасность нарастания сопротивления революционным преобразованиям (Кронштадтский мятеж, крестьянские восстания), опасность реставрации капитализма побудили высшие эшелоны большевистского руководства начать новую экономическую политику (НЭП). НЭП — это своеобразная контрреволюция сверху по отношению к военному коммунизму. Политика, экономика, идеология, культура, управление представляли собой сложный клубок старых идей и новых подходов. После административного «нетоварного» военного коммунизма снова восторжествовала система рыночно - товарного регулирования, которая составила сущность НЭПа. Потребовалось переосмысление и возможностей местного управления и самоуправления. Специальным постановлением ВЦИК возобновлялись регулярные перевыборы Советов и определялись сроки созыва съездов Советов.
В 1921 г. не только при губерниях, но и при уездных исполкомах для планирования хозяйства были созданы экономические советы или совещания (ЭКОСО), а при них — плановые комиссии. Согласно постановлению ВЦИК экономические совещания должны были согласовывать, регулировать и руководить деятельностью всех местных хозяйственных органов на подведомственной территории, рассматривать их хозяйственные планы, согласовывать их с общехозяйственными планами и задачами центральных органов. ГубЭКОСО просуществовали недолго. По постановлению ВЦИК от 3 октября 1923 г. «Об упрощении аппаратов губернских исполкомов» они были упразднены, а их функции переданы непосредственно президиумам губисполкомов с сохранением при них существующих плановых комиссий.
Начинали решаться вопросы, связанные с имуществом и средствами, необходимыми местным Советам для обеспечения переданной им компетенции. 22 августа 1921 г. появился декрет СНК о местных денежных средствах, а в ноябре 1923 г. принято положение об имуществе местных Советов. Это несомненное влияние НЭПа, ^ обусловившего формирование на местах всего спектра собственности: государственной, муниципальной, кооперативной, частной, личной. Восстановление налоговой системы и платежей за услуги (в первую очередь, квартирной платы), связанное с отказом от бестоварных отношений, принудительного распределения и переходом к так называемой модели «социализма товарно-денежных отношений», привели к тому, что доходы от налогов и плата за услуги также постепенно были переданы в ведение местных Советов.
В 20-е годы в стране была осуществлена крупная административно-территориальная реформа. В основу построения новой системы территориального управления были положены три главных принципа:
1) экономический, т.е. формирование административно-территориальных единиц как экономически организованных комплексов (объединений) с учетом природных, хозяйственных и иных . Ресурсов и перспектив развития;
2) национальный, т.е. соблюдение политики партии большевиков в национальном вопросе;
3) политический, т.е. максимальное укрепление государственного аппарата, приближение его к населению.
В результате россияне получили тот тип государственного устройства, который, как показало время, не мог не завести страну в тупик. По первоначальному замыслу, экономический принцип оказывался основным и должен был обеспечить новое административное деление и территориальное управление по экономическим районам страны. Учитывая сложность проведения коренной административно-территориальной реформы, XII съезд РКП(б) (1923 г.) поручил ЦК партии провести ее сначала в двух экономических районах — промышленном и сельскохозяйственном, чтобы полученный опыт использовать для проведения реформы на всей территории страны.
Из промышленных районов был избран Урал, а из сельскохозяйственных — Северный Кавказ (в феврале 1924 г. был образован Юго-Восточный край, переименованный затем в Северо-Кавказский край). ВЦИК постановлением от 3 ноября 1923 г. утвердил положение об Уральской области, образовав ее на территории пяти бывших губерний — Пермской, Тобольской, Уфимской, Оренбургской и частично Вятской. Вскоре после образования Уральской области Президиум ВЦИК принял предложение УралЭКОСО о делении области на округа. Постановлением от 12 ноября 1923 г. область была разделена на 15 округов. На 1 февраля 1926 г. в области насчитывалось 16 округов и 205 районов, организованных из 984 волостей.
В это время в стране началась острая борьба вокруг идеи самоуправления. Представители ряда политических партий и течений отстаивали мысль о сохранении сложившегося в России муниципального самоуправления, предполагая, что при передаче управления местным органам власти можно отказаться от жесткой централизации. При этом особый упор делался на сохранение ими в основном хозяйственных функций (аналогично дореволюционным думам и управам). В 1924 г. начинает активно обсуждаться проблема расширения прав Советов и в политико-административной сфере.
Советское правительство вплотную подошло к разрешению вопроса о разграничении и статусе городских и сельских поселений [17 См.: Общее положение о городских и сельских поселениях. Утверждено ВЦИКом 15 сентября 1924 г. // Собр. Указ: и расп. правительства РСФСР. 1924. № 73. Ст. 726.]
. Специальным постановлением утверждался порядок выполнения проекта планировки города. Он разрабатывался не в центре и не государственным институтом, а в самом городе рабочей группой, выбранной и оплачиваемой горсоветом.
Превалирование методов и средств военного коммунизма в государственном управлении послереволюционного периода, очевидно и обусловило отсутствие в тексте Конституции СССР 1924 г. определения роли местных Советов как территориальных органов управления экономикой. Однако выдвижение планов индустриализации страны в разряд первоочередных государственных задач потребовало дополнительных решений ЦК РКП(б) и ВЦИК по расширению полномочий Советов в решении финансовых и хозяйственных вопросов.
Административно-территориальный район низового звена (район как административная единица был учрежден в 1924 г.) мыслился и формировался в качестве основной административно-хозяйственно-политической единицы, в границах которой сосредоточивался весь спектр производственных (в основном сельскохозяйственных), партийных и организационных функций (а также культурных, социальных, демографических). Через становление и развитие системы органов районных и сельских Советов последовательно осуществлялся принцип органического объединения и сращивания государственной власти с общественным самоуправлением. Местное самоуправление сводилось к возложению на органы Советской власти и выборные общественные организации задач государственного управления, обеспечения на местах соблюдения классовых интересов.
Первым законодательным актом, заложившим фундамент советского городского самоуправления, было «Положение о городских Советах», введенное в действие 7 декабря 1925 г. на основании ст. 5 постановления Второй сессии ВЦИК XII созыва от 25 октября 1925 г. Согласно ст. 1 названного Положения городские Советы депутатов были образованы во всех городах и поселках СССР. Ст. 3 устанавливала, что «городские Советы в пределах своего ведения являются высшими органами власти на территории соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население Для участия в местном и государственном управлении и строительстве». Одновременно вышел декрет «О выделении самостоятельных городских бюджетов». Хозяйственная функция Советов наращивалась в основном по «горизонтали»: шла передача им государственных функций от местных органов ВСНХ и СТО и постепенное прекращение деятельности этих органов, что позволило ликвидировать засилие этих ведомств на местах. Была создана новая «горизонталь» — Всероссийское заготовительное общество коммун (ВЗОК).
К 1926 г. Советы, по существу, стали хозяевами подведомственных им территорий. В «Положении о местных финансах Союза СССР» от 25 апреля 1926 г. подробно были перечислены функции местных Советов и обусловленные ими расходы, относимые на местные средства. В частности, среди девяти основных групп полномочий органов местного самоуправления и связанных с ними расходов можно выделить обязательства по народному образованию, народному здравоохранению, социальному обеспечению, содержанию коммунального имущества и предприятий, благоустройству населенных пунктов, сельскому хозяйству, промышленности и торговле местного значения. Уже в 1927—1928 гг. объем местного бюджета СССР приблизительно вдвое превысил соответствующие земско-городские бюджеты России 1913 г. Всего за 5 лет (1922/ 1923— 1926/1927 гг.) местный бюджет СССР возрос с 336.3 до 1796,9 млн. руб., т.е. более чем в 5 раз.
Среди источников доходов местных органов власти выделялась группа самостоятельных источников (коммунальные предприятия, самостоятельные местные налоги и сборы, местные займы, имущества местных Советов и др.) и группа финансовых источников, связанных с государственными доходами и передаваемых в местный бюджет в виде различного рода отчислений, а также в виде прямых пособий из государственных средств.
Заложенные основы самостоятельности Советов позволили им приступить к активной деятельности по возрождению народного хозяйства. С 1923 по 1927 гг. города были восстановлены до уровня 1913 г. В 1926 г. 87% городов страны подготовили обмерные планы, на основе которых начали разрабатываться проекты планировки. К этому времени была сформирована иерархия Советов (на местном уровне — сельские, районные, окружные и областные Советы). Существенную роль в «советском строительстве» сыграли сохранившиеся кадры городских и земских деятелей, честно и преданно служившие советской власти в те годы. Их усилиями в структуру и организацию Советов был внесен богатый профессиональный опыт «земского и городского дела», обеспечившие возможность в очень короткий (всего 4 года!) период восстановить российские города, победить разруху
Резюмируя вышесказанное, можно утверждать, что к концу 20-х годов в СССР стала складываться одна из самобытных моделей местного (муниципального) управления. Зададимся вопросом, который еще в 20-е годы поставил известный профессор Л. Велихов: существует ли «местное самоуправление» в Советской России? Следует сказать, что на этот вопрос имелись различные ответы. Многие отождествляли Советы с массовыми общественными организациями. И. В. Сталин в январе 1926 г. в работе «К вопросам ленинизма» писал, что «Советы есть массовая организация всех трудящихся города и деревни». Он относил «Советы с их многочисленными разветвлениями в центре и на местах в виде административных, хозяйственных, военных, культурных и других государственных организаций плюс бесчисленное множество самочинных массовых объединений трудящихся, облегающих эти организации и соединяющих их с населением», к «рычагам» и «приводам», с помощью которых партия коммунистов управляет страной. Советам отводилось второе место в системе этих приводов после профсоюзов.
Л. Велихов оценивал роль местных Советов следующим образом: «Если мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР..., если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными классовыми поправками ...», то можно прийти к выводу, что в СССР в конце 20-х годов сформировался особый вид пролетарского самоуправления, «еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием».


2.3.3. Развитие местных советов (1928—1990 гг.)


На протяжении всего рассматриваемого периода шло строительство социалистического государства. На основе отношений необозримой государственной собственности возникла и развилась сверхмонополизированная и сверхполитизированная экономика (называемая еще государственно-монополистским социализмом) с гигантской хорошо отлаженной машиной государственно-централистской модели власти и управления. Социализм унаследовал и развил чиновничью систему, а также реанимировал давние российские традиции административно-законодательного принуждения. Именно в это время сформировалась и получила законченные формы административно-командная система, в которую никак не могло «вписаться» местное самоуправление. Но вернемся к началу этого периода.
В конце 20-х годов обострилась политическая борьба внутри большевистской партии о дальнейшей судьбе НЭПа. Внутрипартийная борьба выплеснулась на XV съезде ВКП(б) в декабре 1927 г. в серьезный политический спор. Съезд обсудил принципиальный Для экономической политики большевиков вопрос о возможности планового развития народного хозяйства. Ведь именно в плановости большевики видели одно из преимуществ социалистической экономики. Несмотря на то, что на XV съезде ВКП(б) было принято решение продолжить НЭП, в различных его документах содержались идеи, которые противоречили друг другу; несли в себе основу для принципиального противостояния и привели в конечном итоге к ликвидации новой экономической политики.
Это и многое другое не могло не отразиться на развитии местного самоуправления. Все достижения многовековой демократии и политической культуры (свобода печати, выборов, политических партий, самоуправления) были объявлены буржуазными пережитками. Уже во второй половине 20-х годов возможности для выражения иной, небольшевистской точки зрения на самоуправление были исключены. Это означало необходимость безусловного принятия экономистами, историками, юристами и другими специалистами доктрины правящей партии как определяющего звена в трактовке социально-экономических, политических и иных процессов, в том числе и на местном уровне.
Новые реалии, которые были вызваны к жизни условиями НЭПа, все более противоречили партийному курсу на жестко централизованную государственную систему. Поэтому примерно с конца 20-х — начала 30-х годов политика большевиков была направлена на свертывание системы местного самоуправления и замену ее системой государственно-партийного руководства. Стала быстро формироваться новая структура единых, централизованных государственных органов, где все уровни соподчинения (от всесоюзных до местных) были четко определены. Демократические процедуры, особенно выборы, были выхолощены и носили скорее обрядовый характер.
Старое административно-территориальное деление России на губернии и уезды уже не отвечало целям и задачам нового социалистического государства. Еще XII съезд партии наметил трехзвенную систему территориального деления страны: область, округ, район. Советская власть стала постепенно ликвидировать губернии, уезды и волости. Новая система административно -территориального устройства должна была не только выявить все хозяйственные возможности мест в интересах общего экономического подъема советской страны, но и способствовать укреплению диктатуры рабочего класса, упрочению местных органов государственной власти.
Постановлением ВЦИК от 14 января 1929 г. «Об образовании на территории РСФСР административно-территориальных объединений краевого и областного значения» остававшиеся к тому времени губернии были упразднены, на их территории возникли новые краевые и областные образования. К началу 1930 г. по всей территории страны было введено новое районирование.
Однако вскоре районирование было пересмотрено, ибо центр внимания советских и партийных органов был перенесен в район как основное звено социалистического строительства в деревне. Эта мера должна была активизировать процесс коллективизации, приблизить партийный и советский аппарат к селу, колхозам, а также упростить связи ЦК и областей с местами. В соответствии с этим округа были в основном ликвидированы постановлением ЦИК и СНК СССР от 23 июля 1930 г. Они в виде исключения сохранились в отдельных малонаселенных территориях. Одновременно многие сельские районы были разукрупнены, и их общее количество составляло к 1937 г. 3307 (против 1641 в 1927 г.).
В 30-е годы в территориальном управлении страной превалирующим оказался политический принцип, связанный первоначально с доктриной руководящей роли рабочего класса и ведущего значения пролетарских центров. Поэтому территории, административно подчиненные городским Советам, стали занимать особое положение в системе советского управленческого и административно - территориального устройства.
Принципы образования территорий городских Советов были закреплены в постановлении Президиума ЦИК СССР от 9 августа 1930 г. «Об организации работы городских Советов в связи с ликвидацией округов» [18 Собрание узаконений и распоряжений правительства РСФСР. 1931. № 11. Ст. 142.]. Согласно этому постановлению города с населением свыше 50 тыс. человек, а также города, имеющие крупное промышленное и культурно-политическое значение, могли выделяться в самостоятельные административно-хозяйственные единицы с подчинением их областным (краевым) исполкомам или ЦИК республик, не имеющих областного деления. К таким городам присоединялась сельская территория в пределах не более одного района. В следующем постановлении ВЦИК от 30 августа 1930 г. были определены основные условия присоединения: к городу присоединялась только такая сельская местность, которая экономически была связана с этим городским поселением (систематический сбыт продукции сельского хозяйства в этом городе, обслуживание городскими социально-культурными учреждениями населения прилегающих сельских местностей и т.п.).
Однако присоединение сельских местностей к указанным городам не означало включения их в городскую черту. В отдельных случаях сельский район мог быть сохранен как административно-территориальная единица, но райсовет упразднялся, а его функ-
' Собр. Законов и распоряжений СССР. 1930. Отдел 1. № 42. Ст. 435.
95
ции, в том числе по руководству сельским хозяйством, возлагались непосредственно на Советы городов, являвшиеся одновременно и районными центрами. Кроме сельских территорий, во многих случаях в подчинение городских Советов (либо одному из городских районных Советов большого города) передавались также поселки городского типа и даже отдельные небольшие города, территориально расположенные невдалеке от него.
Низовые административные районы и территории, подчиненные горсоветам, стали базовыми звеньями административно-территориального устройства страны и первичными звеньями советской формы самоуправления. Постановление Президиума ЦИК СССР от 8 февраля 1928 г. указывало, что «городские советы являются высшими органами власти на территории города или рабочего поселка».
Положение о сельских советах РСФСР от 1 января 1931 г. определяло, что «сельсовет на объединенной им территории является высшим органом власти, через который пролетариат проводит свою диктатуру»'. В административных районах, городах и сельских советах (низовых административно-территориальных образованиях, подчиненных непосредственно районам) сосредоточились местные органы советской власти, партийного аппарата, а также органы управления культурной и общественной жизнью.
Задачи местных органов государственной власти СССР сводились к следующему: 1) обеспечение законности, социалистического правопорядка, контроль над правильным соблюдением общегосударственных законов; 2) руководство деятельностью подчиненных им органов управления; 3) управление местным хозяйством в пределах своей компетенции.
Согласно постановлению ЦИК СССР от 9 мая 1929 г. имуществом местного значения (жилищный фонд, предприятия, школы, больницы и др.) признавалось то государственное имущество, которое законодательством СССР и союзных республик не было отнесено к имуществам союзного или республиканского значения. Объем имущественных прав местных Советов разных звеньев и порядок их осуществления определялся законодательством союзных республик.
В целом если административные районы с райсоветами сложились как инструмент руководства сельскохозяйственными производствами, то горсоветы с присоединенными территориями были созданы и для обеспечения руководства промышленностью, транспортом организации социально-культурного строительства.
В конце 20-х — начале 30-х годов только некоторые местные органы власти (городские и сельские Советы) избирались непосредственно населением и являлись постоянно действующими органами. Что касается районных, окружных, областных, краевых и автономных республиканских органов власти, то они функционировали в виде периодически созывавшихся съездов Советов, на которых избирались исполнительные органы — исполнительные комитеты, ответственные перед съездами Советов. В период между съездами Советов исполнительные комитеты пользовались почти всеми правами съездов.
В середине 30-х годов в стране окончательно утвердился тоталитарный режим. Всякое проявление народовластия было исключено, а демократические права и свободы, провозглашенные в Конституции СССР 1936 г. (Конституции РСФСР 1937 г.), превратились в фикцию.
И.В. Сталин, создав мощную партийно-государственную машину, использовал ее для искусственного форсирования, «подстегивания» тех социально-экономических процессов, которые, по его мнению, вели к созданию бесклассового общества. Н.Н. Баранский — основатель советской экономической географии — был глубоко убежден, что проект экономического районирования страны не был осуществлен в полном виде исключительно по политическим мотивам. И.В. Сталин, по словам Н.Н. Баранского, ознакомившись с опытом работы двух экспериментально выделенных районов Урала и Северного Кавказа, пришел к выводу: подобная форма организации управления страной существенным образом ущемляет права Центра. Это противоречило избранной им линии на усиление централизации и личной власти.
В 30-е годы вводится ограничение на прописку и передвижение, сельские жители окончательно прикрепляются к территории соответствующих районов. Освобожденное революцией крестьянство снова попадает в положение, близкое к крепостной зависимости. Именно с этого времени административно-территориальное деление стало снова обособляться от экономического районирования, верховенствующими стали национально-территориальные и политические принципы, а экономический принцип ушел в тень (в лучшем случае декларировался). Это было время окончательной утра-fbi демократизма, полного подчинения региональных и местных мужд общегосударственным интересам и потребностям.
Для укрепления централизованной и ведомственной власти, "Преодоления сопротивления органов управления на местах, контролирования исполнения распоряжений сверху (особенно это касалось коллективизации, индустриализации, укрепления тоталитарного режима) в первой половине 30-х годов страна стала активно делиться на сравнительно мелкие административно-территориальные единицы (края, области, административные районы). Ранее созданные крупнотерриториальные края и области стали упраздняться. Вновь возродилась многовековая практика разукрупнения основных административно-территориальных единиц. Стала формироваться сетка областей, весьма близкая к сетке дореволюционных губерний. Образование новых краев и областей было отнесено к ведению общесоюзных органов государственной власти.
Согласно Конституции была модернизирована система органов государственной власти на местах, Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов преобразованы в Советы депутатов трудящихся. Согласно гл. VIII Конституции «Местные органы государственной власти» систему местных органов власти союзных республик составляли местные Советы депутатов трудящихся — краевые, областные. Советы автономных областей, окружные Советы национальных округов, районные, городские, районные в крупных городах, поселковые и сельские Советы депутатов трудящихся. Каждому звену административно-территориальной системы соответствовал местный орган государственной власти. В союзных республиках, как правило, действовала трехзвенная система местных Советов, при этом в большинстве союзных республик вышестоящим звеном являлся областной Совет.
Система съездов Советов была упразднена. Все органы государственной власти, как высшие, так и местные, были превращены в постоянно действующий механизм государства. Советы депутатов трудящихся выбирались на два года избирателями (гражданами СССР, достигшими 18 лет) соответствующей территории на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Советы собирались на сессии, сроки созыва которых определялись конституциями союзных республик. Советы избирали подотчетные им исполнительные и распорядительные органы — исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей и членов. В частности, после проведенных в РСФСР (январь 1939 г.) сессий местных Советов каждый городской Совет депутатов трудящихся избирал председателя, заместителей председателя, секретаря и от 6 до 11 членов исполнительного комитета.
Советы формировали отделы (и управления) исполнительных комитетов по различным отраслям управления в соответствии с компетенцией каждого звена советской административно-территориальной системы. Вышестоящие Советы были вправе отменять решения и распоряжения нижестоящих Советов и их исполнительных комитетов. Вышестоящие исполнительные комитеты имели право отменять решения и распоряжения нижестоящих исполнительных комитетов и приостанавливать решения и распоряжения нижестоящих Советов.
Советы депутатов трудящихся образовывали постоянные комиссии по основным отраслям хозяйственного и культурного строительства, которые наблюдали за работой отделов Советов, ставили вопросы перед сессиями Советов. Советы не только руководили деятельностью подчиненных им органов управления, но обеспечивали охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководили местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливали местный бюджет. Расширение прав местных органов власти сопровождалось ростом объемов их бюджетов, изменением механизма их формирования и использования. Так, если в 1932 г. общая сумма местных бюджетов определялась величиной в 5,9 млрд. руб., в 1935 г. — 13,3 млрд., то в 1940 г. — уже 30,5 млрд. (рост за указанный период более чем в 5 раз). Доходную часть местных бюджетов характеризует то, что, например, в 1940 г. из общей суммы местных бюджетов (30,5 млрд. руб.) 14,8 млрд. (48,5%) были получены от постоянных местных источников (доходы от хозяйства, налоги с населения) и 15,7 млрд. получены из союзного и республиканских бюджетов. В 1940 г. местные Советы следующим образом израсходовали 30,5 млрд. руб.: 5,0 млрд. (16,4%) ушли в сферу народного хозяйства; 21,2 млрд. (69,5%) — на социально-культурные мероприятия и 4,3 млрд. (14,1%) — на управление и другие нужды,
Однако в этот период органы управления городских, районных Советов распространяли свою управленческую деятельность лишь на непосредственно подчиненные им хозяйственные объекты. Неподведомственные им организации, находящиеся на территории местных Советов, управлялись непосредственно вышестоящими отраслевыми органами.
Условия Великой Отечественной войны и послевоенного периода восстановления народного хозяйства СССР заметно усилили государственную вертикаль управления. Например, в течение 1943—1944 гг. на территории РСФСР были созданы 14 новых областей, а за 1946—1954 гг. еще четыре новые области.
40-е и первая половина 50-х годов — самое «глухое» время в развитии советского местного самоуправления. О самоуправлении в это время фактически ничего не говорили и не писали. Термин «самоуправление» был вообще изъят из обихода.
Теоретически роль Советов как единой системы органов государственной власти искусственно абсолютизировалась, но практически жестко проводился принцип непосредственного партийного руководства деятельностью Советов всех уровней.
В круг ведения местных Советов депутатов трудящихся входило составление планов хозяйственного и культурного строительства в пределах своей территории и обеспечение их выполнения. Местные Советы руководили развитием местной промышленности, выполнением планов развития сельского хозяйства и животноводства, обеспечивали выполнение планов государственных заготовок, руководили народным образованием, культурно-просветительными учреждениями, здравоохранением, социальным обеспечением, государственной, кооперативной и колхозной торговлей, коммунальным хозяйством, руководили выполнением финансовых планов и т.п. Но повторяем, все это делалось под жестким контролем правящей партии.
Советы работали в сессионном порядке. Процедура сессий Советов депутатов трудящихся устанавливались конституциями союзных и автономных республик. В частности, в городских и сельских Советах срок созыва сессий устанавливался не реже одного раза в месяц. На этих сессиях принимались решения, предусматривавшие административную ответственность за определенные нарушения (в частности, по охране общественного порядка, охране здоровья населения, установлению порядка и времени торговли, по борьбе со стихийными бедствиями и т.п.). Из депутатов на сессиях Советов по отдельным отраслям образовывались постоянные комиссии:
мандатная, бюджетно-финансовая, местной промышленности, сельского хозяйства и заготовок, здравоохранения, народного образования, культурно-просветительной работы, социального обеспечения, торговли и кооперации, коммунального хозяйства и благоустройства, дорожного строительства и т.п. Кроме постоянных комиссий, избирались и временные комиссии для реализации отдельных поручений, единовременных заданий и т.п.
Местные Советы выбирали исполнительные комитеты, которые являлись их исполнительными и распорядительными органами. Исполкомы Советов действовали на основе принципа двойного подчинения: они непосредственно были подотчетны как Совету, их избравшему, так и исполкому вышестоящего Совета. Исполкомы Советов имели право отменять решения и распоряжения нижестоящих исполкомов и приостанавливать решения и распоряжения нижестоящих Советов. Акты нижестоящих Советов могли быть отменены только вышестоящим Советом, но не исполкомами или другими органами управления.
Для руководства отдельными отраслями хозяйственного и культурного строительства на своей территории местные Советы образовывали отделы и управления исполнительных органов. В конституциях союзных и автономных республик давался перечень отделов и управлений исполкомов, создаваемых Советами.
Например, районные советы имели следующие отделы: дорожный, здравоохранения, кинофикации, культурно-просветительной работы, народного образования, общий, сельского хозяйства, социального обеспечения, торговли, финансовый, плановую комиссию, сектор кадров при председателе исполкома. Кроме того, могли еще образовывать отделы (с утверждения соответствующих вышестоящих государственных органов) коммунальной и местной промышленности. При районных Советах функционировали отделы министерства внутренних дел и государственной безопасности. Такие же отделы, кроме дорожного, создавались и в городских Советах депутатов трудящихся.
Исходя из принципа двойного подчинения, отделы и управления исполкомов местных Советов подчинялись по горизонтали — данному Совету и его исполкому и по вертикали — соответствующему органу отраслевого управления. Так, отделы городских Советов республиканского подчинения по вертикали подчинялись непосредственно соответствующему министерству союзной или автономной республики. Система двойного подчинения отделов и управлений местных Советов соответствовала принципу демократического централизма, который предусматривал сочетание централизованного государственного руководства с учетом местных интересов и особенностей. Советы лишь по форме продолжали сохранять некоторые традиции российского самоуправления по части, например, выборов депутатов в представительные органы трех уровней: поселковые и сельские, районные и городские, областные и краевые Советы. Работа депутатов в Советах, как в свое время и гласных в земских учреждениях и городских думах, считалась почетной общественной обязанностью.
После XX съезда КПСС (1956 г.) началась «оттепель». Она отражала политику верхов, которые стремились отбросить наиболее одиозные стороны сталинизма, наиболее жесткие, репрессивные принципы административно-командной системы. Были попытки реформирования во многих сферах общественной жизни: «... решительно повернуться лицом к экономике»... (Н.С. Хрущев), активизировать развитие сельского хозяйства (целинная эпопея), усилить темпы роста жилищного строительства, проводить работу по обновлению законодательных актов, регулирующих деятельность местных органов власти. В это время появились робкие высказывания о необходимости возрождения общественного самоуправления, возможности передачи отдельных государственных функций территориальным органам управления и общественным организациям.
В 1957 г. была осуществлена первая послевоенная коренная перестройка управления промышленностью, строительством и сельским хозяйством на основе территориального принципа. Были образованы экономические административные районы (в основном совпадающие с областным административным делением) и в них — для руководства промышленными предприятиями и стройками — советы народного хозяйства (совнархозы), представляющие органы государственного управления на местах и находящиеся в непосредственном подчинении советов министров союзных республик.
Реформа предполагала ликвидацию ведомственных барьеров в руководстве предприятиями, расширение специализации и кооперирования промышленности в пределах экономического района, улучшение организации материально-технического снабжения, сочетания централизованного руководства хозяйства с инициативой местных органов. В это же время значительно расширяются права профсоюзных органов, особенно в системе социального страхования. При реформировании возникают такие общественные структуры, как товарищеские суды, народные дружины и т.п.
Существенно трансформировалось административно-территориальное устройство страны. В результате укрупнения административных районов их число уменьшилось с 4368 в 1954 г. до 1833 в 1963 г. (в 2,4 раза). Одновременно укрупнялись сельские административно-территориальные единицы (сельсоветы) в результате укрупнения колхозов. Если в 1954 г. их число составляло 73 730, то в 1963 г. — уже 39 898 (уменьшение в 1,8 раза). Некоторые области, незначительные по масштабам, были упразднены.
В связи с перестройкой административно - территориального деления, образованием промышленных и сельских районов, а также последующим их расформированием, выделением городов республиканского, краевого (областного) и районного подчинения произошли заметные изменения в организационной и территориальной структуре органов советской власти. Однако эти реформы и реорганизации, проводившиеся в условиях сохранения жесткой централизации, командного, волюнтаристского стиля отношений, изобиловали противоречиями. О возрождении территориального (регионального) самоуправления не могло быть и речи, ибо самостоятельность мест и самостоятельность населения шли вразрез с теми целями и принципами, которые ставили перед собой партийные лидеры. Поэтому реформы конца 50-х — середины 60-х годов так и не смогли достичь поставленных целей.
На сентябрьском (1965 г.) Пленуме ЦК КПСС была разработана новая система управления, которая вновь восстановила отраслевой, централизованный принцип управления экономикой, усилила государственное вмешательство в местные дела.
В конце 60-х — начале 70-х годов ЦК партии, Президиум Верховного Совета СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик законодательно закрепили функции местных Советов в координации деятельности предприятий и организаций различной ведомственной принадлежности в части организации обслуживания населения. Определенную роль в активизации деятельности Советов сыграл Закон «О статусе депутатов».
В Законе РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР»'(1971 г.) отмечалось: «Городской, районный в городе Совет депутатов трудящихся является органом государственной власти в городе, городском районе и решает в пределах прав, предоставленных законом, все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов трудящихся города, с учетом исторических, экономических, географических и других особенностей» (ст. 1). Хотя законы РСФСР о полномочиях были приняты для каждого территориального звена, т.е. области (края) до поселкового и сельского Совета, их права и обязанности не были четко разграничены — все занимались одним и тем же. В реальной же ситуации полномочия сосредоточивались на областном уровне, что лишало нижестоящие уровни свободы действий.
Преобладание ведомственных интересов, концентрация финансовых и материальных ресурсов в министерствах и ведомствах привели к экономической недееспособности местных органов государственной власти и управления (местных Советов народных депутатов). Хотя деятельность местных Советов связывалась с обслуживанием потребностей населения, развитием социальной инфраструктуры, на долю Советов в РСФСР приходилась лишь четвертая часть жилого фонда. В то же время ведомствам принадлежала половина, а оставшуюся часть составляли кооперативный и индивидуальный фонды.
Оставалась крайне ограниченной собственная финансовая база местных Советов. Удельный вес всех самостоятельных местных бюджетов (республиканских — АССР, национальных округов, краевых, областных, городских, поселковых, районных и сельских) составлял в 1940 г. - 17,2%; 1950 г. - 16,0%; 1975 г. - 17,9% в государственном бюджете СССР. Советы не имели необходимых прав использовать по своему усмотрению бюджетные средства: запрещалось, в частности, переключать средства с одной статьи на другую, в целом расходы жестко регламентировались сверху. Советы в этой ситуации не были заинтересованы в привлечении дополнительных средств в бюджет, ибо они сразу изымались.
Конституция СССР 1977 г. отражала двойственный характер брежневской политики. Она в целом сохранила в неприкосновенности антидемократическую машину государственной власти, созданную еще И.В. Сталиным, и в то же время попыталась расширить гражданские права и свободы. В Конституцию, красочно расписывавшую достижения «развитого социализма», была включена пресловутая ст. 6, закрепившая руководящую роль КПСС в общественной и государственной жизни. Конституция впервые прямо возложила на местные Советы задачи обеспечения комплексного экономического и социального развития подведомственных территорий. Это дало дополнительный толчок к разработке методологических и организационно-экономических основ управления местным хозяйством городов и районов. На начало 80-х годов пришелся пик разработки многочисленных комплексных планов социально-экономического развития городов и районов, которые выполнялись по типовым методическим рекомендациям и носили лишь «пожелательный характер».
Период 1977—1990 гг. можно считать временем зрелости советской модели самоуправления. Система органов местной власти функционировала устойчиво, внешне бесконфликтно и эффективно. В это время сложились организационно-правовые предпосылки автономизации местного, районного и городского управления.
Административный район оставался одним из основных и наиболее распространенных единиц административно - территориального деления с местными органами управления. В 1970—1980 гг. общее число административных районов увеличивалось примерно на 20 единиц в год.
Социалистический город как объект управления находился в фазе стабильного эволюционного развития. Планы экономической и социального развития СССР предусматривали направления развития городов в связи с задачами по размещению производительных сил, развитию хозяйственных комплексов союзных республик. На местном уровне решающую роль в управлении городами играли городские Советы, осуществлявшие политические, хозяйственные и социальные функции. Все внешние системы (общественно-политический строй, государственное устройство, структура органов государственного управления) трансформировались достаточно медленно. Однако многие проблемы, связанные с искажением основных принципов демократии и местного самоуправления в системе государственного устройства страны, расцвели пышным цветом именно в этот период, что и привело, в конечном счете, к вызреванию так называемой «перестройки», заведя в тупик всю систему государственного управления национальной экономикой.
В это время еще более углубилось противоречие между возрастающими задачами местных органов власти в социально-экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации. Местные бюджеты, средства которых являлись основной финансовой базой деятельности территориальных органов управления, не могли обеспечить эффективное воздействие на социально-экономические процессы в регионе. Так, если местные бюджеты в США, Канаде, ФРГ и других странах составляли от 40 до 50% (и более) общегосударственных бюджетных средств, то в СССР удельный вес местных бюджетов составил в 1980 г. — 16,1%, а в 1990 г. — 16,7%. Доходы местных средств складывались из двух основных источников. Первый источник (25—32% всех доходов) образовывали платежи из прибыли предприятий и организаций местной промышленности, местные налоги и сборы и прочие поступления, закрепленные за местным бюджетом. Второй источник — это прямые или скрытые формы дотаций из вышестоящего бюджета для покрытия сложившегося уровня расходов. В результате 1/^ всех доходов местных Советов не были связаны с деятельностью предприятий и организаций, находящихся на данной территории.
В местных бюджетах доля расходов, на финансирование социально-бытовой инфраструктуры в составе местных бюджетов составляла в 1980 г. - 66,8%, 1985 г. - 65,9%, в 1990 г. - 67,3%.
Интерес к идее местного самоуправления (естественно, социалистического) возродился во второй половине 80-х годов, что было связано с началом новых преобразований, начатых по инициативе высшего руководства страны (очередная реформа «сверху»).
Первые годы перестройки (1985—1987 гг.), несомненно, явились волной взлета политической жизни страны, которая встала на путь Демократического развития. Был опубликован целый ряд работ, авторы которых стремились обнаружить прямые аналогии между НЭПом и теми реформами, которые пытался провести М.С. Горбачев, назвав их «перестройкой», «социалистическим рынком», «социализмом с человеческим лицом», «социалистическим самоуправлением народа».
На XIX Всесоюзной конференции КПСС был сформулирован основной принцип деятельности Советов на новом этапе развития социалистического строительства: «... ни один государственный, хозяйственный или социальный вопрос не может решаться помимо Советов. Политика партии — экономическая, социальная, национальная — должна проводиться прежде всего через Советы народных депутатов как органы народовластия».
С середины 80-х годов по инициативе местных органов началось внедрение так называемого территориального (регионального) хозрасчета. Именно обеспечению деятельности местных Советов на основе принципов самоуправления, самофинансирования, самообеспечения и согласования региональных интересов с общесоюзными была направлена вся последующая работа. Однако на практике монтирование хозрасчетных отношений в жесткую властно-государственную систему во многих случаях стало выливаться в сугубо автаркические, местнические действия, привело к криминализации всей экономической системы СССР. Появились новые возможности для формирования нового многочисленного слоя бюрократических аппаратно-партийных работников, но уже регионального и местного уровня. Структура местных органов власти, как и прежде, представляла собой продолжение центральной государственной власти на местах и находилась под руководящим и направляющим воздействием местных комитетов КПСС.
Основу местных — областных, краевых, автономных областей и автономных округов, районных, городских, районных в городе, поселковых и сельских — органов государственной власти составляли избираемые на безальтернативной основе Советы народных депутатов. Нижестоящий по административно-территориальной иерархии Совет был подотчетен вышестоящему. Все его основные решения, касающиеся комплексного планирования развития территории и территориального бюджета, предварительно согласовывались, а, по сути, утверждались вышестоящим Советом. Причем любое решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отменено вышестоящими органами по признакам незаконности и даже нецелесообразности.
Советы избирали из своего состава исполнительные комитеты — коллегиальные органы исполнительной власти. Они имели свой аппарат, состоящий из структурных подразделений, отличающихся друг от друга по функциональным и административным признакам. Структурные подразделения исполкомов по функциям можно было условно подразделить на отраслевые (организующие оказание населению или оказывающие от собственного имени конкретные виды услуг: образовательные, здравоохранительные, жилищно-коммунальные, торговые, общественного питания и т.п.) и межотраслевые (выполняющие сквозные функции планирования и отчетности, а также финансовые). По административному признаку подразделения отделов и управлений делились на прямо подчиненные председателю исполкома (общий и организационный отделы) и двойного подчинения: председателю исполкома и соответствующему вышестоящему органу управления (обычно аналогичному подразделению вышестоящего исполкома, либо министерству в составе Совмина автономной республики). К подразделениям двойного подчинения относились все жизненно важные для управления территорией подразделения исполкомов, причем межотраслевых подразделений это касалось особенно.
В конце 80-х годов были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее выполнявшиеся исполкомами (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и т.п.). В это время вновь был поднят вопрос комплексного социально-экономического развития территорий .на основе сочетания отраслевых и территориальных принципов управления и планирования. Июньский (1987 г.) Пленум ЦК КПСС принял решение — создать в областях и краях Главные планово-экономические управления (ГлавПЭУ), находящиеся в ведении Советов народных депутатов. Состав управления включал и плановую комиссию, возглавляемую заместителем председателя исполкома, который одновременно являлся первым заместителем начальника управления. К важнейшим задачам территориальных главных производственно-экономических управлений относились: разработка и контроль за выполнением комплексных планов экономического и социального развития регионов; обеспечение пропорционального роста производства и социальной сферы; координация деятельности всех предприятий; руководство хозяйством, подведомственным исполкомам.
Однако принцип двойного подчинения в значительной степени сводил на нет попытки Советов управлять своими исполнительными органами, так как последние по закону не могли уклониться от исполнения указаний своих вышестоящих администраторов. Вместе с тем председатель исполкома и руководители его структурных подразделений утверждались в своих должностях Советом, что само по себе было элементом демократического управления и источником проблем во взаимоотношениях между исполнительными органами разных уровней. Совет в любой момент мог по мотиву недоверия сместить с должности руководителя исполкома, если тот в своей работе отдавал приоритет указаниям вышестоящего административного начальства, а не решениям Совета. На практике демократизм этой нормы закона вполне компенсировался антидемократическим верховенством партийных органов над государственными как в кадровых, хозяйственных, так и в других вопросах.
Между тем в изменившихся условиях политической жизни страны разрешать проблемы соотношения полномочий и функций президиумов местных советов и исполкомов становилось все сложнее. Во многих местных Советах начались затяжные конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев «сильные Советы» стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Советов. В конечном итоге подобная практика ускорила осознание того, что формы построения Советов и исполнительного аппарата требуют коренных изменений.



2.3.4. Конец советской модели местного управления и самоуправления (1990—1993 гг.)


Последние несколько лет периода советской истории отличаются крайней сложностью и противоречивостью, резкими изменениями амплитуды и частоты колебания «маятника» — централизм— децентрализм, которые были вызваны утерей идейного коммунистического единства, ликвидацией главной «вертикали» тоталитаризма — власти КПСС, всеобщим и быстрым отрицанием отжившей системы общественных отношений, глубоким разломом социальных структур и государственного механизма, расшатыванием старой социалистической экономической базы. «Парад суверенитетов», открытый 12 июня 1990 г. Россией, закрепил тенденцию деконцентрации и децентрализации власти.
Коренные реформы в области национально-государственного устройства, федеральных отношений, местного управления и самоуправления были неизбежны. К ним страна была подведена объективным ходом истории, а не только субъективными действиями конкретных людей, политических партий, общественных движений, их заслугами или ошибками.
Началом последнего советского этапа реформы «сверху» местного самоуправления можно считать 9 апреля 1990 г., когда,был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [19 См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №16. Ст. 267.]
. В этом законодательном акте впервые в СССР фиксировались следующие новые положения и нормы:
а) местное (территориальное) самоуправление определялось как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территорий, охраны окружающей среды;
б) уровень местного самоуправления начинается там, где жители способны взаимодействовать непосредственно друг с другом и с органами местного самоуправления;
в) система власти строго разделялась на две подсистемы — государственную и местного самоуправления, причем государственная власть не должна вмешиваться непосредственно в местное самоуправление, но обязана обеспечивать возможности для его функционирования и развития;
г) нижние территориальные уровни власти и управления наделялись максимальными властными полномочиями, ответственностью и экономическими ресурсами;
д) исключалось вертикальное административное подчинение органов власти разного территориального уровня, а все органы власти подчинялись единым законам;
е) каждая из республик, входящих в состав СССР, должна была принимать самостоятельные законы о самоуправлении.
В этом законе впервые в практике советского строительства были предоставлены значительные права местным органам власти. Было установлено, что экономическую основу местных Советов составляет коммунальная собственность, которая формируется из имущества, передаваемого безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущества, создаваемого или приобретаемого местным Советом за счет принадлежащих ему средств (ст. 10). Советам было дано право образовывать и реорганизовывать созданные ими территориальные, межтерриториальные, отраслевые и межотраслевые органы управления, налаживать внешнеэкономические связи. Они могли самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять бюджеты своих территорий, составлять территориальные сводные балансы. Вопросы создания и реорганизации экономических объектов, использования природных ресурсов могли решаться только с согласия местных Советов народных депутатов.
Вместе с тем в Законе «Об общих началах ...» еще не шла речь о полном отказе от природы местных Советов как органов государственной власти. Новизна заключалась в том, что Советы воплощали в себе и государственную власть, и систему местного (народного) самоуправления. Это подтверждалось и тем, что привносимых в Конституцию СССР изменениях и дополнениях соответствующая им гл. 19 продолжала именоваться «Местные органы государственной власти и самоуправления.»
Субъектами государственной власти и местного самоуправления определялись края, области, автономные области, автономные округа, районы, города, районы в городе, поселки, сельские поселения и другие административно-территориальные единицы (ст. 145). Впервые в систему местного самоуправления были включены, кроме Советов народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии.
В течение нескольких месяцев после принятия союзного закона о местном самоуправлении собственные законы о самоуправлении на основе таких же идей были приняты в Прибалтийских республиках, на Украине, в Белоруссии, Казахстане и России.
Однако попытка ввести принципиально новые начала организации управления на местном уровне путем принятия союзного, а затем республиканских законов о местном самоуправлении, не реформируя по существу всю прежнюю общественно-экономическую систему, не могла дать ожидаемых позитивных результатов.
К началу 90-х годов в России (РСФСР) почти полностью сохранилась территориальная структура общества (в том числе и административно-территориальное деление и органы управления), характерная для эпохи расцвета административно-командной системы. В рассматриваемый период в рамках проводимых радикальных политических и социально-экономических реформ были приняты самые главные стратегические решения, смысл которых сводился к трансформации жестко централизованной системы управления в России, децентрализации ее впоследствии до уровня субъектов Российской Федерации и формированию системы местного (территориального) самоуправления, отделенного от государственной власти.
24 мая 1991 г. Съезд народных депутатов РСФСР ввел в Конституцию, в соответствующий раздел VII «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР» дополнение — «Местное самоуправление в РСФСР». В ст. 138 говорилось: «Местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии». В это же время на смену исполкомам местных Советов пришло понятие местная администрация». Она была подотчетна местным Советам вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета в отличие от прежних исполкомов, которые юридически считались исполнительными и распорядительными органами Советов.
6 июля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», который явился кульминационной точкой в развитии местного самоуправления в Советской России [20 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29, Ст. 1010.]
. Закон предусматривал:
расширение сферы государственной власти, к которой были отнесены края, области, республики в составе РСФСР, автономные области и округа, т.е. произошла серьезная деконцентрация государственной власти;
формирование новой территориальной структуры местного самоуправления, включающей районы, города, районы в городах, поселки, сельские населенные пункты, а также территориальные общественные образования (микрорайоны, жилищные комплексы и др.);
дальнейшую децентрализацию законодательства в сфере местного самоуправления — право регулирования местного самоуправления представлялось не только РСФСР, но и ее республикам;
деконцентрацию власти на уровне местного самоуправления, т.е. выделение представительных и исполнительных (местных администраций) органов местных Советов;
создание качественно новой экономической и финансовой базы местного самоуправления, представленной предприятиями муниципальной собственности.
Зарождающаяся новая муниципальная система самоуправления концентрировала в себе сложнейшие социально-политические проблемы переходного периода, отражала его противоречивость, незавершенность многих процессов и решений.
Трения и столкновения в борьбе за реальную власть между Верховным Советом РСФСР и Президиумом РСФСР, республиканских, краевых, областных Советов с соответствующими президентами и главами администраций не могли не отразиться на возрождающемся местном самоуправлении. Исполнительная власть делала все, для того чтобы укрепить себя и ослабить Советы. Воспользовавшись успехом в борьбе с ГКЧП 19—21 августа 1991 г., Президент РСФСР 22 августа 1991 г. издал Указ (дополненный 30 сентября), согласно которому все звенья исполнительных органов вошли в единую систему исполнительной власти (исполнительная вертикаль) Российской Федерации. Осенью 1991 г. были приостановлены, а затем и отменены выборы глав местных администраций (их стали назначать руководители регионов). Низовую исполнительную власть вывели из-под контроля Советов. Одновременно многое было сделано для того, чтобы не сложилось единой системы представительных органов («советской» вертикали) и чтобы каждый уровень власти функционировал сам по себе.
Острые политические разногласия на федеральном уровне в сентябре — октябре 1993 г. привели к очередному кризису власти, который разрешился революционными изменениями — разгоном Президентом съезда и Верховного Совета РСФСР и полной ликвидацией местной власти как таковой. По стране прокатилась волна мероприятий, в итоге которых все прежние Советы прекратили свою деятельность. Указ Президента РФ № 1617 от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» гласил, что «исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, осуществляются администрацией соответствующего субъекта Российской Федерации». Кроме того, было установлено, что «деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая администрация» [21 См.: Собрание актов Президента и правительства Российской Федерации. 1993. №41. Ст. 3924.]
. По Указу Президента № 1760 от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» с подобной же формулировкой была прекращена деятельность районных и городских Советов народных депутатов [22 Там же. №44. Ст. 4188.]. Вводилось новое понятие — глава местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления фактически делегировались назначенному главе администрации, который должен был организовать и работу представительных органов. Как было установлено Указом от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», глава местного самоуправления «... председательствует на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и является главой соответствующей администрации» (п. 4) [23 Там же. №52. Ст. 5071.]
. Глава администрации подписывает решения представильного органа и обладает правом «вето» на эти решения. Он самостоятельно утверждает и структуру администрации.
Формирование подобной системы самоуправления породило немало вопросов. Один из главных парадоксов состоял в том, что назначенный сверху глава администрации становился одновременно главой местного самоуправления, т.е. и председателем депутатского органа. Если вернуться к российскому опыту самоуправления то подобной трансформации органов местного самоуправления просто не найти. Даже Указы Александра III не привели к радикальным изменениям в земских и городских учреждениях.
Таким образом, указы Президента РФ от октября—декабря 1993 г. подвели черту под советской моделью самоуправления, которая складывалась в нашей стране с 1918 г. и была характерна не только для Советского Союза и других стран «мировой системы социализма», но и для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. После 75-летнего существования советская модель отошла в историю и стала представлять уже не практический, а скорее всего академический интерес.
Начавшийся на основе указов Президента РФ процесс реформирования местного самоуправления заложил новые основы организации местного самоуправления в России.
РАЗДЕЛ III. СОВРЕМЕННЫЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы переходного периода, отражает его противоречивость, незавершенность и неопределенность многих процессов и решений.
Реформа местного самоуправления — достаточно длительный процесс, охватывающий десятилетия. В этой связи для успешного начала реформ следует достаточно четко определить направление, по которому следует идти России при реформировании общественных отношений, в том числе на местном уровне, сформулировать конкретные, реалистические задачи каждого этапа реформы.
Российское государство объективно заинтересовано в развитии института местного самоуправления. Оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами, эффективным инструментом региональной политики. Развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности; снижению вероятности возникновения социальных напряжений и национальных конфликтов; формированию адаптированной к местным особенностям экономики. Местное самоуправление — это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению социальных проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей населения в социальной сфере, решения государственных задач силами местных органов самоуправляемых территорий путем передачи им отдельных государственных полномочий.
Известно, что в пространстве страны общественно-политические процессы развиваются неравномерно. Асинхронность протекания различных преобразований и трансформаций обусловлена влиянием крайне противоречивых многослойных региональных факторов: культурно-этническим разнообразованием, неодинаковым уровнем социально-экономического развития регионов, политическими пристрастиями региональных элит (сословий, классов) различными формами хозяйствования. Результирующее действие этих разнокачественных факторов привело к возникновению и развитию многообразных организационных форм осуществления местного самоуправления.
Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности формируют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую.


3.1. ПРАВОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Правовую основу функционирования местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., № 154-ФЗ (с последующими изменениями), другие федеральные законы; указы Президента РФ и постановления Правительства РФ; конституции, уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой базы местного самоуправления в РФ можно считать Европейскую Хартию о местном самоуправлении; ее основные принципы и положения уже нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении. В основе иерархии нормативных актов о местном самоуправлении находятся конституционные предписания, закрепившие общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в РФ. Учитывая, что местное самоуправление в России и в современных условиях устанавливается сверху, необходимы были достаточные конституционные гарантии его утверждения и развития.
Конституция РФ (1993 г.) не только наметила основные контуры устройства самой близкой к населению власти — органов местного самоуправления, но и внесла ряд принципиальных новаций и установок, развивающих концепцию местного самоуправления. В ней в 20 статьях (из 137) содержатся нормы, имеющие непосредственное отношение к осуществлению местного самоуправления. Конституция РФ не просто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственно-властного механизма.
Согласно ст. 12 Конституции власть в стране организационно Разделена на два уровня — систему государственной власти и систему местного самоуправления. Конституционное положение гласит: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти» (вспомним ст. 5 Городового положения от 1870 г.: «Городское общественное управление, в пределах предоставленной ему власти, действует самостоятельно»). Основное назначение этой конституционной нормы — преодоление последствий имевшего место до недавнего времени огосударствления общества, когда местные органы по сути были государственными структурами и брали на себя многие функции государства. Вместе с тем местное самоуправление не может противостоять государственной власти, поскольку оно обязано действовать в рамках федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, актов субъектов РФ. Речь не может идти об абсолютном разделении государственного управления и местного самоуправления, а тем более — о противопоставлении их друг другу.
Местное самоуправление рассматривается Конституцией как одна из основ государственного устройства России. Согласно ст. 12 в «Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Это означает, что без полноценного местного самоуправления Россия не сможет быть демократическим правовым государством, а ограничение его прерогатив должно рассматриваться как посягательство на основы конституционного строя РФ.
Особого внимания заслуживает ч. 2 ст. 3 Конституции, по которой «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Эта норма позволяет утверждать, что местное самоуправление является одной из конституционных форм осуществления народовластия. Характеристика органов местного самоуправления как части механизма народовластия определяет их природу, способы формирования, объем полномочий и ответственность перед населением.
Местное самоуправление осуществляется двояким образом. Во-первых, непосредственно населением путем выборов, местного референдума, участия в собраниях (сходах) граждан, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, создания различных форм территориального общественного самоуправления. Во-вторых, через выборные и иные органы местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц и муниципальных служащих, через образуемые муниципальные предприятия и учреждения.
Местное самоуправление ориентировано прежде всего на личность. Для тоталитарного режима главной" задачей является мобилизация масс на выполнение уже принятых сверху решений. Отсюда и вытекает главная функция «приводных ремней» — довести по сознания каждого человека смысл уже поставленных задач.
Принцип действия саморазвивающейся системы, каковой является и местное самоуправление, совсем иной. В его основе лежит идея участия граждан в принятии решений и реализации их, опираясь на собственные силы.
Среди ряда федеральных законов, регулирующих отдельные вопросы построения и функционирования местного самоуправления, в частности, организацию местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, в приграничных территориях, основ муниципальной службы, земле- и природопользования, собственности, налогов, бюджета, охраны правопорядка и т.п. решающее значение имеет Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.).
В соответствии с Конституцией РФ данным Законом более четко определен понятийный аппарат местного самоуправления, установлены роль и место местного самоуправления в осуществлении народовластия, сформулированы единые принципы развития основ местного самоуправления в стране (правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических), разграничены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. Выделены и обоснованы юридические права, установлены государственные гарантии осуществления местного самоуправления.
Перечислим те основные права, которые даны органам местного самоуправления на основе Конституции РФ и Федерального закона о самоуправлении.
1. Право юридического лица. Согласно этому праву органы местного самоуправления могут заключать контракты, приобретать и отчуждать имущество, быть истцом и ответчиком в суде, принимать на себя разного рода обязательства и т.п., гарантируя исправное выполнение своих обязательств всем муниципальным имуществом.
2. Право владения, пользования и распоряжения объектами муниципальной собственности, право самостоятельно утверждать перечень объектов (имуществ), составляющих муниципальную собственность.
3. Право формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления собственных сборов (местных налогов),распоряжения муниципальными финансами, выпуска местных займов для развития социальной и производственной инфраструктуры.
4. Право издания обязательных постановлений, право надзора за соблюдением постановлений и право соответствующих санкций за нарушение обязательных постановлений.
Все местные административные учреждения должны соблюдать единые правила и условия, предусмотренные законами, чтобы проводить в жизнь политику, которую они сами определяют и которая для разных местных организаций может быть различной.
Подходя к местному самоуправлению как к институту, важному с государственной точки зрения, государство обосновывает и устанавливает гарантии местного самоуправления.
Система государственных гарантий осуществления местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Она включает: общие гарантии, к которым относятся экономические (экономическая система общества, в том числе разнообразие и равноправие форм собственности, включая муниципальную), политические (политико-правовой режим государства), духовные (система духовных ценностей и ориентации деятельности человека, уровень культуры, правосознания) и специальные (собственно юридические) гарантии.
Конституция РФ, федеральные законодательные акты, законодательные и иные правовые акты субъектов РФ, гарантируя местное самоуправление, обеспечивают правовыми средствами и мерами не только организационную и материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, но и защиту прав местного самоуправления.
Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории субъектами права. В случае неисполнения этих решений применяются меры юридической ответственности, используется механизм государственного принуждения.
Особую важность в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, имеет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту. Органы местного самоуправления могут обжаловать касающиеся их решения органов государственной власти по мотивам противоречия данных решений законодательству в соответствии с правилами подсудности, установленными законами РФ.
Особо следует выделить государственную поддержку как способ укрепления гарантий и стимулирования местного самоуправления.
Государственная поддержка местного самоуправления выражается в реальных формах, среди которых: а) издание законодательных актов по вопросам организации и деятельности местного самоуправления; б) рассмотрение предложений и обращений местного самоуправления и принятие мер по их удовлетворению; в) оказание материально-финансовой помощи в виде увеличения размеров отчислений в местные бюджеты, выделения дотаций, предоставления кредитов и т.п.
Со своей стороны, государственные властные структуры сохраняют определенный контроль во избежание выхода органов местного самоуправления за пределы, установленные законами, либо таких их действий, которые наносят ущерб общенациональным интересам или интересам других муниципальных образований.
Органы государственной власти регулируют особенности организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях и т.п. Органы государственной власти могут и должны контролировать лишь законность действий местных органов власти, но не их целесообразность. Если местные органы власти приняли законное решение, государственные властные структуры не должны мешать им исполнять эти решения. В частности, органы государственной власти регулируют и устанавливают ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов. Осуществляется прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, т.е. контроль решений, принимаемых органами местного самоуправления, контроль за лицами, нацеленный на наказание за проступки (превышение полномочий, уклонение от обязательств и т.п.), совершенные этими лицами при исполнении служебных обязанностей.
Конституция РФ отнесла к совместному ведению России и ее субъектов «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» (ст. 72, ч. 1, п. «н»). Это означает, что федеральные акты о местном самоуправлении не могут быть единственными документами, окончательно регулирующими соответствующие отношения. Поэтому, например, Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» является рамочным, несмотря на то, что это акт прямого действия, в том плане, что его положения обязательны и субъекты РФ должны с ним считаться. Тем не менее установочные положения закона могут быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемых субъектами РФ. Кроме того, федеральный закон в ряде случаев предлагает несколько вариантов, какого-то правила, и тогда субъекту тем более необходимо самому определять, чему он отдаст предпочтение, учитывая при этом национальные, исторические, региональные, социально-экономические и иные особенности.
Нормативной базой в сфере местного самоуправления являются также законы о местном самоуправлении, разделы конституций и уставов отдельных субъектов РФ. Таковым является, например, Закон «О местном самоуправлении в Свердловской области», принятый Свердловской Областной думой 5 апреля 1995 г. В данном нормативно-правовом акте дается довольно лаконичное определение местного самоуправления, излагаются основные принципы организации местного самоуправления, т.е. основополагающие идеи, подходы к устройству местного самоуправления на территории области, раскрываются вопросы местного значения, дается определение местного сообщества (граждане РФ, постоянно проживающие в городском или сельском поселении или на иных территориях, объединенные общими интересами в решении вопросов местного значения). Важнейший раздел областного закона посвящен организации финансово-экономических основ местного самоуправления, в котором наиболее полно раскрыты права и обязанности органов местного самоуправления в формировании собственной экономической основы, при определении порядка создания и функционирования муниципальной собственности, в осуществлении финансово-бюджетной деятельности.
Следующий блок связан с организационными основами местного самоуправления. В законе говорится, что местное самоуправление осуществляется как непосредственно — путем выборов, местного референдума, собрания (сходов), так и через выборные и другие органы местного самоуправления, а также органы территориального общественного самоуправления.
Один из узловых блоков областного закона касается правовых взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления: государственная поддержка и гарантии местного самоуправления; взаимное делегирование полномочий; защита интересов местных сообществ; компетенции и полномочия органов местного самоуправления и т.п.
Необходимым компонентом правовой основы местного самоуправления являются уставы, которые принимаются муниципальными образованиями самостоятельно (п. 2 ст. 8 ФЗ от 28.08.95 г.). Они являются, по существу, «малыми конституциями» соответствующих территорий, выражают демократическое начало самоорганизации и саморегулирования в рамках закона и исходят из признания территориальных (местных) сообществ населения субъектами политических отношений властвования. Следует отметить, что полномочие представительных органов самоуправления принимать устав муниципальных образований не имеет аналогов в истории российского земства и городского самоуправления и тем более в практике функционирования командно-административной системы СССР, где официальная доктрина отрицала совместимость местного самоуправления с советской формой организации власти.
Принятие уставов муниципальных образований восходит в значительной мере к опыту организации местного самоуправления в США. Впервые необходимость принятия уставов о местном самоуправлении была законодательно закреплена в Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). Этот законодательный акт предусматривал (ст. 5) обязательное принятие районным и городским Советами положения (устава) о местном самоуправлении, а поселковый и сельский Советы могли по своему усмотрению принимать положение (устав). Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исходит из того, что каждое муниципальное образование должно иметь свой устав. Ст. 8 данного Закона содержит четырнадцать обязательных положений, на которых базируется устав любого муниципального образования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их конкретного содержания относится к сфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы. Перечень регулируемых в уставах вопросов жестко не ограничен. В уставах могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления и т.п.
Федеральный закон предусматривает два способа принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан. После этого устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ.
В Свердловской области процедура государственной регистрации уставов муниципальных образований определяется областным законом «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Свердловской области», принятый Свердловской областной Думой 19 января 1996 г. Данный закон, помимо порядка государственной регистрации уставов, определяет процедуру внесения в них изменений, порядок обжалования отказов в государственной регистрации и других действий. Устав вступает в силу после его официального опубликования (обнародования) в местной прессе, в бюллетенях, вестниках и иных информационных изданиях.
В Уставе Екатеринбурга, принятом Екатеринбургской Городской думой 16 октября 1995 г. и зарегистрированном Управлением юстиции Свердловской области 20 ноября 1995 г., представлена, с одной стороны, четкая картина общих интересов и обязанностей горожан в формировании и обустройстве городской среды, с другой стороны, в Уставе дается детальная схема организации самоуправления в городе. Устав Екатеринбурга как муниципального образования, закрепляет:
1) наименование, границы и состав муниципального образования;
2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
3) форму, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
4) полномочия, структуру, порядок формирования и функционирования органов местного самоуправления, основания и виды их ответственности, а также гарантии прав членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;
5) экономическую и финансовую основы осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
6) другие положения об организации местного самоуправления. Кроме Устава, на муниципальном уровне принимаются и другие нормативно-правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении и т.п.
Резюмируя сказанное, следует подчеркнуть, что Россия находится на начальном этапе создания основ правового пространства местного самоуправления. Создана лишь минимальная правовая база, обеспечивающая деятельность органов местного самоуправления. Движение по пути реформирования и становления местного самоуправления будет сопровождать дальнейшим наращиванием его правовой основы. Так, на федеральном уровне законодательными органами разрабатываются более 20 новых законодательных актов: о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность; о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации; о муниципальных банках; о государственных и муниципальных землях; о городе федерального значения, столице республики, административном центре края, области, автономной области и автономного округа; об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса; о пригородной зоне городов и т.п.
Предполагается принять государственную программу муниципальной политики России, в которой на основании законодательной базы должны четко определяться вопросы децентрализации и деконцентрации власти, понятия муниципальной власти, муниципальных образований, муниципальной политики, формулироваться цели и задачи реформ местного государственного управления и самоуправления.




3.2. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование государственных и муниципальных органов власти и управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Следует подчеркнуть, что проблемы муниципально-территориального устройства вызывают наиболее острые дискуссии. Это обусловлено рядом причин.
Государственная власть на местах организуется в соответствии с административно-территориальным делением, которое имеет несколько иерархических территориальных уровней, что предопределяет соподчиненность в построении единой центральной системы государственных органов. Однако в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно - территориального устройства страны и не представляется возможным определять те территориальные уровни, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления.
Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее существования, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия органов самоуправления, нежели те, что характеризуют государственную систему управления. Вместе с тем органы местного самоуправления тоже функционируют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления.
В свое время, определяя территориальную основу местного государственного управления и самоуправления, законодатели исходили из существовавшего многоуровневого административно - территориального деления. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.), определяя территориальные основы местного самоуправления, также исходили из сложившегося административно -территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок, район, город (район в городе). Закон допускал также возможность выделения и других уровней местного самоуправления с учетом местных условий и национальных особенностей. В Российском законе о местном самоуправлении (1991 г.) отсутствовало понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления. В ст. 2 указанного закона содержался исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в которых должны были действовать органы местного самоуправления: районы, города, районы в городах, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты. Закон не допускал возможности осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях. Таким образом, принципы административно -территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были перенесены на систему местного самоуправления.
По новому подошли законодатели к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления, начиная с октября 1993 г., когда были изданы указы Президента Российской Федерации о реформировании системы местного самоуправления, принята Конституция РФ и издан Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.).
В Положении об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента России от 26 октября 1993 г., впервые в отечественной теории и практике нашел свое отражение так называемый «поселенческий» принцип территориальной организации местного самоуправления [24 См.: Собр. актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №44. Ст. 4188.]
. Согласно этому принципу территориальной основой местного самоуправления прежде всего выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения. Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений.
Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о том, на каких территориях население обладает конституционным правом на осуществление местного самоуправления. Согласно ст. 131 Конституции РФ «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Конституция страны, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем, она и не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

<< Пред. стр.

страница 2
(всего 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign