LINEBURG


страница 1
(всего 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

серия "ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ"
основана в 1996 г.




Е.Г. Анимица
А.Т. Тертышный






ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Учебник
Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по экономическим специальностям




















Москва
ИНФРА-М
2000
Содержание
ВВЕДЕНИЕ 4
РАЗДЕЛ 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ 6
1.1. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 6
1.2. ИСХОДНЫЕ ПРИЗНАКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 10
1.3. ФАКТОРЫ И УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 13
1.4. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ 17
1.5. ЦИКЛИЧНО-ВОЛНОВОЙ ХАРАКТЕР РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 19
РАЗДЕЛ II. ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 23
2.1. ИСТОКИ ЗАРОЖДЕНИЯ САМОУПРАВЛЕНИЯ 23
2.1.1. Развитие начал самоуправления в эпоху средневековья (XVI — середина XVII вв.) 23
2.1.2. Реформа Петра I и организация местного управления 29
2.1.3. Реформы Екатерины II и возникновение институтов местного управления и самоуправления 35
2.1.4. Местное управление и самоуправление в дореформенной России (XIXв.) 41
2.2. ФОРМИРОВАНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 44
2.2.1. Земская и городская реформа XIX века 44
2.2.2. Период контрреформ в местном самоуправлении в конце XIX в. 56
2.2.3. Попытки реорганизации местной власти в начале XX в. 62
2.3. СОВЕТСКИЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ 72
2.3.1. Зарождение советской модели местного управления и самоуправления (1917—1920 гг.) 72
2.3.2. формирование местного управления в условиях децентрализации власти и новой экономической политики (1921—1927 гг.) 76
2.3.3. Развитие местных советов (1928—1990 гг.) 81
2.3.4. Конец советской модели местного управления и самоуправления (1990—1993 гг.) 94
РАЗДЕЛ III. СОВРЕМЕННЫЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 99
3.1. ПРАВОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 100
3.2. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 107
3.3. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 116
3.4. КОМПЕТЕНЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 126
3.5. ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 132
РАЗДЕЛ IV. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ЗА РУБЕЖОМ 148
4.1. ОСНОВНЫЕ ТИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 148
4.2. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ СТРУКТУРА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 153
4.3. КОМПЕТЕНЦИИ, ПОЛНОМОЧИЯ И СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 158
4.4. ФИНАНСОВАЯ АВТОНОМИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ 170
ЛИТЕРАТУРА 177
УДК 32(075.8) ББК 66.3(2Рос)12я73 Г 93
Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного само управления. — М.: ИНФРА-М, 2000. — 208 с. — (Серия «Высшее образование»).
ISBN 5-16-000134-4
Учебное пособие содержит материал, позволяющий читателю получить представление об эволюции местного самоуправления в России и за рубежом, о проблемах местного самоуправления на современном этапе и возможных направлениях решения этих проблем. Книга рассчитана на тех, кто изучает муниципальный менеджмент, региональную и муниципальную экономику, деятельность работников, занятых в государственных и муниципальных структурах представительной и исполнительной власти. Она написана доступным языком, содержит систематическое изложение основ современного местного самоуправления и будет интересна как студенту, так и муниципальному чиновнику и депутату
ISBN 5-16-000134-4 ББК 66.3(2Рос)12я73 © Анимица Е.Г, Тертышный А.Т, 2000
Редактор Л. В. Бобылева
Корректор Э.Б. Прудникова
Компьютерная верстка В.О. Комлев
ЛР№ 070824 от 21.01.93 г.
Подписано в печать 23.11.99.
Формат 60 х 88/16. Гарнитура NewtonC. Печать офсетная. Усл. печ. л. 12,74. Тираж 4000 экз. Заказ 1205 Цена договорная.
Издательский дом «ИНФРА-М», 127214, Москва, Дмитровское ш., 107. Тел. 485-70-63, 485-74-00. E-mail: books@infra-m.ru .
www.infra-m.ru
Отпечатано в ОАО "Типография №9" 109033, Москва, ул. Волочаевская, д.40 (095)362-89-59
ВВЕДЕНИЕ


Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает возрождение местного самоуправления как важнейшего института самоуправления в сложившихся демократических обществах;
Россия не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. Эти поиски начались давно, еще на заре возникновения российского государства. Многочисленные труды нескольких поколений российских ученых оставили заметный след в изучении данного вопроса. Тем не менее, до сих пор не найдены такие механизмы, которые удовлетворяли бы потребности и интересы верховной государственной власти, региональных и местных управленческих структур и, главное, жителей конкретных поселений и иных территориальных сообществ. Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что на протяжении десятилетий советской власти, функционирования административно-командной системы отвергались сами принципы самоуправления. В советской общественной науке отражалось директивное отрицание его идеи.
В конце XX в. среди обществоведов достаточно широко распространено мнение о необходимости возрождения института местного самоуправления. Прочность и надежность «каркаса здания» государственности зависит от его фундамента, и этот фундамент — сфера местного самоуправления. Без самоорганизации общества невозможно обеспечить высокие социальные стандарты, сформировать гражданское общество, укрепить государственную целостность России.
Без достаточно развитой системы местного самоуправления, без законодательного, реального обеспечения возможностей самостоятельно решать на местном уровне экономические, финансовые, социально-бытовые, культурные и иные вопросы, весьма трудно формировать рыночные структуры.
Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы переходного периода, отражает его противоречивость, незавершенность и неопределенность многих процессов и решений.
По вопросам местного самоуправления за последние несколько лет высказано немало суждений, проведены не одна дискуссия и не одно парламентское слушание. Каждая решенная проблема приближает нас к выработке такой системы самоорганизации граждан и организации власти на местном уровне, которая в наибольшей степени отвечает интересам различных слоев населения и российского государства в целом. Реформа местного самоуправления — достаточно длительный процесс, охватывающий десятилетия. В этой связи для успешного начала реформ следует достаточно четко определить направление, по которому следует идти России при реформировании общественных отношений, в том числе на местном уровне, сформулировать конкретные, реалистические задачи каждого этапа реформы.
Известно, что в пространстве страны общественно-политические процессы развиваются неравномерно. Асинхронность протекания различных преобразований и трансформаций обусловлена влиянием крайне противоречивых многослойных региональных факторов: культурно-этническим разнообразием, неодинаковым уровнем социально-экономического развития регионов, политическими пристрастиями региональных элит (сословий, классов), различными формами хозяйствования. Результирующее действие этих разнокачественных факторов привело к возникновению и развитию многообразных организационных форм осуществления местного самоуправления.
Развитие демократических ценностей и институтов в российском обществе связывается, с одной стороны, с сильным государством, а с другой — с богатой, разнообразной и заметно дифференцированной жизнью людей, основанной на традициях местного самоуправления.
Российские вузы начали осуществлять подготовку специалистов в области государственного и муниципального управления (специальность 061000), национальной экономики (специальность 060700). Государственные требования к минимуму подготовки указанных специалистов устанавливают в качестве обязательной дисциплину «Основы местного-самоуправления». Как учебная дисциплина она только складывается. Кафедры и преподаватели различных вузов выдвигают собственные версии учебных программ, определяют методологические подходы к преподаванию, формируют новые понятия, наполняют современным содержанием старые, уточняют и корректируют теоретические построения, касающиеся местного самоуправления.
Основная цель настоящей книги —- рассмотреть в общих чертах генезис и этапы развития местного самоуправления в России, показать особенности реформирования самоуправления в условиях становления демократии и развития рыночных отношений с учетом отечественного и зарубежного опыта. Авторы сосредоточили основное внимание на раскрытии узловых социально-экономических вопросов, ибо реальность и эффективность местного самоуправления определяются прежде всего материально-финансовыми и иными ресурсами, имеющимися в распоряжении местных властей.
Книга рассчитана на широкий круг лиц, изучающих историю и практику местного самоуправления, и может быть использована студентами, аспирантами, преподавателями, научными работниками. Освещение самых разнообразных аспектов развития местного самоуправления в России и за рубежом позволяет рекомендовать книгу экономистам, работающим в муниципальных службах, депутатам, государственным и муниципальным служащим, всем тем, кого интересуют проблемы развития местного самоуправления.
РАЗДЕЛ 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ


1.1. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Понятие «местное самоуправление» вошло в отечественное обществоведение относительно недавно — в 1990 г., хотя вопросы местного самоуправления, местного хозяйства в свое время являлись предметом исследования юристов, экономистов, историков и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных ученых в 20-е годы.
Понятие «местное самоуправление» нами рассматривается в двух аспектах. Во-первых, так именуется научная дисциплина — совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практику реализации норм местного самоуправления. Во-вторых, так называется новая учебная дисциплина, изучение которой предусматривается учебными планами вузов. Оба эти значения местного самоуправления, хотя и имеют свое специфическое содержание, тесно взаимосвязаны, ибо у них общий предмет: признаваемая и гарантируемая государством самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения территориальных сообществ по решению вопросов местного значения.
Современная теория и методология самоуправления находятся в начальной стадии своего становления. В стадии формирования находится и категорийно-понятийный аппарат. В этих условиях приходится в основном ориентироваться на то содержание понятий и терминов, которое используется в отечественном законодательстве.
Самоуправление трактуется нами как относительно автономное функционирование какой-либо общественной организации, которое обеспечивается принятием членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, передачей по исторической эстафете традиционных социокультурных ценностей и навыков социального поведения, совместным ведением этими индивидами общих для них дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления.
Единицы самоуправления делятся на два больших типа в зависимости от того, какие организации составляют их основу. Если основа — коллективы, объединенные производственно-профессиональной деятельностью, или одной политической программой, или вероисповеданием, или общими заботами и творческими устремлениями, то речь идет о корпоративных единицах и системах самоуправления (например, профсоюзах). Если же «естественной» базой организации выступает территориальная общность людей, т.е. исторически сложившаяся и находившаяся в непрерывном развитии устойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и взаимодействий, сложившихся в результате постоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории, то такая единица самоуправления квалифицируется в качестве территориальной (например, город, село). Эти две формы самоуправления тесно взаимосвязаны, но в то же время существенно отличаются друг от друга.
В данном пособии речь идет прежде всего о территориальной общности населения, где все члены сообщества прямо или косвенно взаимодействуют друг с другом, живут и воспроизводятся в конкретных административно-территориальных образованиях, формах расселения (городских или сельских поселениях и их системах), которые представляют собой определенную целостность с точки зрения жизнедеятельности, саморегулирования и управления. Именно в пределах территориальных общностей берут свое начало, связываются, координируются, переплетаются и нередко заканчиваются все бесконечные потребности человека. Поэтому важной особенностью местного самоуправления является реализация именно местных интересов, нужд, потребностей. В границах территориальных общностей местные интересы населения превалируют над глобальными, ведомственными или узкопрофессиональными.
Интеграция людей в территориальном сообществе с целью что-то произвести, продать или потребить происходит на добровольной, сознательной основе, с учетом представлений, желаний, мотивов, устремлений, бытия каждого человека или, по крайней мере, большинства людей. Признаком территориальной общности являются чувство сопричастности, психологическая идентификация интересов человека с интересами сообщества, едиными морально-этическими ценностями.
В настоящей книге термин «самоуправление» выступает синонимом местного самоуправления еще и потому, что хозяйственными и иными делами какой-либо общественно-территориальной единицы или территориальной общности ведают не центральные или региональные государственные властные структуры, а ее жители и органы, непосредственно избираемые ими и стоящие во главе каждой территориальной общности. Поэтому реально осуществлять местное самоуправление могут только те территориальные сообщества, которые имеют конституционно-правовой статус. Благодаря возможности выбирать и контролировать власть, местное сообщество в принципе становится не только объектом, но, в известной мере, и субъектом управления. Если местные органы являются проводниками интересов только общегосударственных, центральных властных структур, то следует говорить о местном управлении.
Как и многие термины в общественных науках, местное самоуправление не имеет законченного и единого научного толкования. В разных странах, в разное время и различными авторами самоуправление понималось по-разному.
В литературе предлагается более тридцати определений местного самоуправления. Существует определение местного самоуправления, принятое Советом Европы. Оно зафиксировано в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. в Страсбурге и ратифицированной Российской Федерацией 11.04.98г. В соответствии с п. 1 Хартии ст. 3 под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [1 См.: Европейская Хартия о местном самоуправлении. (Русская версия). Серия европейских договоров. №122. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISBN. — № 92-871-0804-8. 1990, май.]
.
Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает в п. 1 ст. 2: «Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» [2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.]
. Данное определение базируется на нормах Конституции РФ, элементы формулировок которых использованы в настоящем определении: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно» (ст. 12); «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130); местное самоуправление осуществляется «с учетом исторических и иных местных традиций» (ч. 1 ст. 131).
Необходимо отметить, что определение, изложенное в Федеральном законе № 154-ФЗ, преемственно определению, данному в предшествовавшем ему Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). Но в новом определении отсутствует понятие «система». Согласно ранее действовавшему закону, устанавливалась единообразная организация местного самоуправления по всей России. Федеральный закон № 154-ФЗ исходит из возможности многообразия форм местного самоуправления.
В Федеральном законе дается нормативное определение местного самоуправления. Эта норма-дефиниция имеет принципиальное значение для правильного понимания рассматриваемого явления и представляет собой ключевое определение как для данного Федерального закона и всех его статей, так и для других законов РФ и ее субъектов, а равно иных правовых актов, так или иначе связанных с местным самоуправлением. Вместе с тем, в законах субъектов РФ, касающихся местного самоуправления даются нередко другие определения местного самоуправления. В частности, в законе Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области» (1995 г.) в ст. 1 под местным самоуправлением понимается «самостоятельное и под свою ответственность решение местным сообществом вопросов местного значения». Если федеральный законодатель для обозначения первичного субъекта самоуправления использует категорию «население», которое осуществляет самоуправление, то законодатель Свердловской области выдвигает категорию «местное сообщество».
Следует подчеркнуть, что в настоящее время понятие местного самоуправления раскрывается в следующих основных аспектах: а) местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации современного демократического общества; б) местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения; в) местное самоуправление — специфическая форма реализации власти народа, вопросы устройства и функционирования которой определяются местным сообществом самостоятельно на основе федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.
Наряду с термином «местный» в отечественном законодательстве для характеристики как городского, так и сельского самоуправления с 1991 г. применяется термин «муниципальный». Можно напомнить, что появление термина «муниципалитет» (от латинского «municipium»: «munis» — тяжесть, тягота, бремя, a «capio», «recipio» — беру, принимаю) относится к республиканской эпохе Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления.
Федеральный закон № 154-ФЗ устанавливает в ст. 1, п. 2 следующую норму: «Термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления». Из этой формулировки следует, что термин «муниципальный» и «местный» не следует применять в правовых актах для характеристики объектов и отношений, не связанных с осуществлением местного самоуправления. Они могут употребляться в качестве синонимов только на уровне местного самоуправления.
В качестве объекта местного самоуправления выступает часть общественных дел, вопросы местного значения, которые имеют локально-территориальный характер, и возникают на муниципальном уровне в процессе осуществления своей деятельности населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Вопросы местного значения носят комплексный характер, так как представляют собой совокупность производственных отношений, возникающих при реализации территориальных экономических интересов граждан отдельного сообщества во всех сферах местной жизни: экономической, финансово-бюджетной, социально-культурной и т.п.
Рассматриваемые производственные отношения отражают собственную совместную деятельность сообщества и по эффективному управлению, т.е. организации и координации действий граждан и хозяйствующих субъектов для обеспечения комплексного социально-экономического развития территорий, удовлетворения социально-культурных потребностей населения, улучшения экологической ситуации и др.
В соответствии с правом на организацию местного самоуправления, на формирование собственного управленческого аппарата местное сообщество имеет возможность выбирать и контролировать власть.
Субъектом местного самоуправления является население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования и реализующее свое право осуществления местного самоуправления. Общие интересы и запросы жителей местного сообщества субъективируются в самостоятельной деятельности отдельных граждан, физических и юридических лиц, в том числе предприятий, учреждений, организаций, органов власти, других непосредственно изъявляющих свою волю субъектов.
Учитывая изложенное, местное самоуправление можно характеризовать как комплексную учебную дисциплину, в которой дается целостное представление о сложной, многосторонней деятельности местного сообщества по решению собственных и иных стоящих перед ним вопросов на основе принципов самоорганизации с целью улучшения качества и повышения уровня жизни населения соответствующего муниципального образования.
Местное самоуправление — это новое междисциплинарное поле внутри системы общественных наук. Его внимание сосредоточено на особенностях человеческой деятельности в пределах местных сообществ — муниципальных образованиях. Местное самоуправление как комплексная учебная дисциплина тесно связано и взаимопереплетается с такими сложными и сопряженными дисциплинами, как муниципальный менеджмент, муниципальное право, муниципальная экономика, региональная экономика, каждая из которых имеет собственные характерные отношения к процессам, происходящим в пространстве местного сообщества. Между ними существует определенное разделение труда, хотя некоторое перекрытие и взаимное проникновение приносят большую пользу, внося в развитие этих дисциплин синтез явлений и процессов.


1.2. ИСХОДНЫЕ ПРИЗНАКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Местное самоуправление представляет собой отнюдь не государственническое (в узком смысле этого слова), а общественное явление, продуцируемое социальной средой, хотя в классовом обществе местное самоуправление вплетено в ткань политико-административных и социально-экономических отношений и процессов, происходящих в государстве. По своим сущностным признакам — генетическим, субстанциальным, динамическим — оно качественно отличается от государства.
Можно выделить основные признаки, которые характеризуют местное самоуправление и отличают его от центральной управленческой власти.
Во-первых, это различие в характере власти. Если центральная управленческая власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, то местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью, т.е. законом. Более того, государственные структуры призваны оберегать и гарантировать организационную и функциональную самостоятельность органов местного самоуправления, в решении вопросов местного значения, обеспечивать им условия, достаточные для успеха (например, право местного нормотворчества в установленных законом пределах, известная бюджетно-финансовая самостоятельность, наличие муниципальной собственности и т.п.).
Во-вторых, это разграничение сфер компетенции властей центральных, региональных и местного самоуправления, т.е. ограничение круга дел, вверяемых местному самоуправлению. Обычно к ведомству местного самоуправления относят дела местного хозяйства, местные вопросы, которые связаны с повседневными нуждами жителей, а также некоторые общегосударственные дела, которые возлагает на него государство.
В-третьих, следует указать на принцип локально-территориальной ограниченности, который всегда сопутствует самоуправлению. Система самоуправления функционирует и развивается на законодательно оформленных нижних и верхних территориальных уровнях (например, город, село, волость, уезд, район, округ и т.п.). Это пространство, отличающееся определенной целостностью, обозначается административными, географическими, экономическими, информационными и иными границами.
В-четвертых, местное самоуправление, выступающее в качестве системы организации жизнедеятельности населения на соответствующей территории, представляет собой совокупность выборных и иных органов и институтов власти. Эта совокупность функционирует как единый целостный механизм и обеспечивает организационную обособленность, автономность местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется эффективно, если внутри территориального сообщества имеются горизонтальные взаимосвязи и взаимодействия, которые формируются, закрепляются и соседскими связями, и сетями дружеских отношений, и усилиями политических партий и общественных движений.
В-пятых, местное самоуправление организуется и функционирует как структура, учитывающая историческую, национальную, этническую, культурную и иную общность соответствующего населения. Местная специфика, причем не только природно-географическая, но и традиции, уклад жизни, культура оказывают значительное влияние на формирование институтов самоуправления, характер их взаимодействия, определяют управленческую активность граждан, правила и процедуры принятия управленческих решений. Это позволяет строить местное самоуправление и его деятельность с максимальным разнообразием.
В-шестых, местное самоуправление предполагает единство самостоятельности и ответственности при решении всех вопросов местного значения: экономических, социальных, культурных и иных. При этом под самостоятельностью понимается не только право населения муниципального образования непосредственно или через своих представителей без вмешательства каких-либо других властных структур определять круг вопросов местного значения, принимаемых к своему ведению, но и необходимость решать их, действуя в соответствии с законами и нормативными актами муниципального образования, опираясь при этом только или преимущественно на собственные ресурсы, материальные, финансовые и иные средства. Деятельность под свою ответственность предполагает, что бремя последствий за решения местных вопросов ложится в полной мере на местное самоуправление. Следует сказать о троякой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: а) перед населением (избирателями) муниципального образования; б) перед государством; в) перед физическими и юридическими лицами. Согласно ст. 126 Гражданского кодекса муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом.
В-седьмых, местное самоуправление, самостоятельно решая вопросы местного значения, в своей деятельности исходят из интересов населения соответствующей территории. Они выявляются, анализируются и учитываются, например, при подготовке местного бюджета, целевых программ, при построении структур местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и должностных лиц.
В-восьмых, местное самоуправление опирается на правовую базу. Ее составляют прежде всего Конституция РФ, федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации. Правовые акты федеральных органов и органов власти субъектов РФ дополняются и конкретизируются в уставах о местном самоуправлении.
В-девятых, местное самоуправление — сложно организованный объект социальной действительности с общими характеристиками систем. Его отличает территориальная, организационно-структурная и социально-экономическая целостность составляющих его элементов, находящихся во внутреннем взаимодействии, в результате чего оно отделяется от других организационно-управленческих структур (региональных, общенациональных).
Подытоживая сказанное, следует подчеркнуть, что две стороны общественного управления — самоуправленческие и государственнические начала — следуют в общем русле изменений социально-экономических и политических процессов, переплетаясь и синтезируясь в единый институционально-нормативный комплекс публичной власти. Но при этом механизм управления страной в целом, ее региональными и местными (территориальными) самоуправляющимися единицами постоянно меняется, склоняясь в сторону то централизации, то децентрализации власти.
Централизация и децентрализация — это две обязательные компоненты власти, которые объективно взаимодействуют, взаимодополняют и уравновешивают друг друга.
История развития российского местного самоуправления складывается в органической взаимосвязи и чередовании этапов усиления централизации, чрезмерного государственного вмешательства в дела мест и этапов децентрализации, отказа центральных государственных структур от выполнения ряда функций в определенных сферах в пользу местного самоуправления.
Сегодня Российское государство, взяв курс на децентрализацию, принимает соответствующие законы, указы и постановления. Так, в Конституции РФ определяется место самоуправления в осуществлении власти народа, гарантируется его деятельность, признается и защищается муниципальная собственность, показывается роль местного самоуправления в осуществлении прав и свобод человека, представляются его функции в обеспечении жизнедеятельности населения и т.п. С другой стороны, это лишь декларирование усилий возрождения местного самоуправления. Реальное местное самоуправление невозможно без определенных гарантий и активной государственной поддержки, без программно-целевого управления реформированием местного самоуправления органами государственной власти разных уровней.


1.3. ФАКТОРЫ И УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Местное самоуправление в собственном смысле не может быть декретировано сверху. Принятые законы о самоуправлении, даже самые идеальные — это только одно из важных условий длительного процесса самоорганизации населения города, села, района, любого муниципального образования. При наличии самых хороших правил игра не получится, если люди, которым предлагают играть, никогда в нее не играли и никто не заботится о том, чтобы показать, как это делается. Местное самоуправление никогда не станет реальностью, пока местные власти, местные предприниматели, местные жители не освоят (воспримут как свои) эти правила и соответствующий образ мышления и действий.
Каждая страна по-своему формирует эти «правила игры», по-своему конструирует свою систему местного самоуправления. Тем не менее сложилась совокупность исходных условий и факторов, которые необходимы для становления самоуправления. Они определяют его характер и отдельные черты, образуют в совокупности движущую силу, формируют тот своеобразный механизм, под воздействием которого происходят функционирование и развитие местного самоуправления. При этом влияние каждого из них в отдельности теряет свою однозначность, перестает быть линейным
Исходные предпосылки и факторы, необходимые для становления реального самоуправления, можно, на наш взгляд, сгруппировать в восемь основных групп.
Для целостного, всестороннего и объективного познания территориального самоуправления следует учитывать исторический фактор. Это позволяет, во-первых, рассматривать самоуправление как единый процесс его возникновения, формирования, становления и развития, далекий от монотонности и прямолинейности. Во-вторых, анализ исторической эволюции дает возможность выделить в общем историческом движении самоуправления ряд качественно отличающихся этапов с весьма неодинаковыми политико-правовыми и социально-экономическими параметрами. В-третьих, несмотря на то, что общественное развитие в России характеризуется радикальными сменами парадигм (от монархии — к советскому авторитарному и тоталитарному правлению, от тоталитарного — к постсоветскому правлению) и, что принцип историзма требует оценивать развитие самоуправления на каждом этапе по законам той эпохи, а не по критериям более поздним, ретроспективный анализ содержания, функционирования системы местного самоуправления позволяет проследить некую преемственность на протяжении последних двухсот лет российской истории самоуправления. В частности, несмотря на существенное различие исторических условий проведения реформ самоуправления в России, можно выявить общие тенденции в развитии правовых форм, исполнительно-распорядительной деятельности, фискальной политики, административно-территориальном устройстве, формах хозяйствования и т.п. Это позволяет при проведении очередных реформ учитывать «исторические корни», использовать все, что представляется пригодным. В-четвертых, приемы историко-сравнительного анализа позволили в архитектонике российского самоуправления уловить и обосновать трехфазную волновую последовательность движения и развития: стагнация — реформа — контрреформа.
Экономические предпосылки предполагают формирование частной, муниципальной, областной, республиканской, федеральной и других форм собственности, становление рыночных структур и отношений, замену административно-командных методов управления экономическими. В данном случае речь идет о признании того, что каждое муниципальное образование (от крупного города до сельского населенного пункта) обязано иметь сферу самостоятельного регулирования экономических отношений, должно самостоятельно распоряжаться, владеть и пользоваться своей (муниципальный) собственностью, финансово-экономическими и природными ресурсами, а также самостоятельно принимать под свою ответственность решения. Все муниципальные образования равны в праве осуществлять соответствующую регулирующую деятельность, в том числе и в сфере предпринимательства.
Политические факторы: признание необходимости применения общепризнанных и понятных критериев, открытых (гласных) процедур, единых подходов к перераспределению функций, полномочий и компетенции между всеми ветвями власти по вертикали и горизонтали в системе нового федерализма. Отношения между местными органами власти и субъектами федерации по поводу собственности, природопользования, организации бюджетно-налогового процесса и прочим вопросам должны основываться на тех же принципах и механизмах, что и аналогичные отношения между федерацией и ее субъектами.
Правовые условия подразумевают создание юридической базы, закрепляющей права и гарантии местного самоуправления, определяющей ответственность органов представительной и исполнительной власти в законодательно принятой сфере их деятельности, устанавливающей систему норм, процедур и механизмов регулирования и регламентации территориально-экономических отношений с учетом местных интересов.
Необходимо правовое гарантирование того, что социальные, экологические, национально-этнические, культурные и иные ценности территориальной общности не будут разрушаться в ходе деятельности хозяйствующих субъектов.
Как отдельный гражданин, так и властные структуры (даже в лице государства) должны быть равными в свободе выбора и возможности принимать самостоятельные решения, руководствуясь своими интересами в пределах одинаково понимаемых и обязательных для всех законов и правил.
Организационные возможности: ориентация на широкое привлечение граждан к управлению через органы общественного самоуправления (объединения, ассоциации, союзы, партии, клубы, фонды и т.п.), а также разнообразные институты непосредственной демократии (собрания, сходы, местный референдум и др.).
Социально-экономические условия: представление о любом муниципальном образовании как о территориальной общности, обладающей свойствами относительной завершенности, целостности какого-либо воспроизводственного процесса, характеризующейся высоким уровнем взаимосогласованности позиций, едиными интересами населения, социальных групп в различных областях жизни, способностью адаптации жителей к меняющимся условиям среды обитания.
Пространственно-географический фактор в эволюции российского местного самоуправления играет особую роль. Именно он де-. терминировал неравномерность осуществления во времени экономических, социальных, политических и иных процессов в разных частях страны. Наиболее отчетливо пространственно-географический фактор проявился в динамике распространения местного самоуправления в европейской и азиатской частях России.
Идеологические предпосылки, заключающиеся в овладении идеями самоуправления как управленцами всех уровней, депутатами, должностными лицами, так и самим населением, которое отказывается от пассивного ожидания решений и санкций вышестоящих инстанций и сознательно активно подключается к управлению местными делами, к решению проблем жизнедеятельности города, поселка, села, района.
Реформы, которые в очередной раз осуществляются сверху, «буксуют» не только и не столько потому, что они отвергаются противниками их, а во многом потому, что отсутствует четкая формулировка идеи реформ. Необходима рациональная идеология реформ, близкая людям, соответствующая образу жизни, культуре, образованию и обычаям народа, материальной и технической базе страны. В развитии местного самоуправления важную роль играет человеческий фактор, ибо самоуправление как органическая часть общественных соотношений тесно связана с менталитетом и опытом людей (религиозным, культурным, социальным, семейным и т.п.), которые отражаются и во властных структурах.
Ядро российского общества — русский народ, индоевропейский по языку, по моральным и интеллектуальным качествам, психологическим особенностям, во многих отношениях по религии, своему биоантропологическому облику. Однако, оказавшись на периферии европейской цивилизации, являясь ее составной частью, российское государство одновременно расположилось на стыке многих социокультурных, религиозных, исторических и экологических зон, что не могло не сказаться на характере государственного устройства. Цивилизационная неопределенность (не Запад и не Восток), синдром «догоняющей страны» предопределили необходимость восприятия образцов, достижений и опыта ближних и не очень ближних соседей в области местного управления. Это и копирование Петром I передового по тому времени шведского опыта городского управления, и заимствование Екатериной II и Александром II элементов прусской системы организации местного самоуправления, и использование реформаторами конца XX в. западноевропейских управленческих новаций и американских образцов городского самоуправления. Но используемые зарубежные идеи в области местного самоуправления были адаптированы к условиям российской действительности, прогрессировали одновременно с остальными элементами общества, что позволило сформировать в России оригинальную систему земского и городского самоуправления. Несмотря на достаточно жесткий контроль со стороны государственной администрации, стремившейся всячески ограничить их компетенцию, земства и городские думы решали практические задачи местного самоуправления.
Коллективистские начала в менталитете россиян — благодатная основа для возрождения и развития самоуправления. Российский коллективизм — это особый исторический феномен. Он основан на духовном наследии православия, отстаивающего равенство всех людей перед Богом и по своей природе является терпимым по отношению к другим культурам и религиям. Коллективизм в России всегда связывается с образом общественной совестливости, социальной справедливости, сострадания, которые своими корнями уходят в духовный опыт российского народа, его культуру и религию. Конечно, речь идет не о том «коллективизме», который в СССР был канонизирован и стал официальной государственной доктриной.
К сказанному следует добавить и то, что в российском обществе исстари заметную роль играли меньшинства — этнические, конфессиональные, этносоциальные и иные. Именно в границах самоорганизующихся территориальных сообществ эти меньшинства находили гарантии своего существования.
Таким образом, все вышерассмотренные факторы и условия только в совокупности могут образовать ту полноценную жизненную среду, в которой происходит процесс становления и развития самоуправления. Но мы еще не можем достаточно четко, определенно представить будущую систему самоуправления, ибо она предполагает, как видим, коренные преобразования во всех сферах жизни российского общества и требует времени, желания, энергии и труда руководителей всех рангов, населения всей страны и каждого ее гражданина.


1.4. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ


В России исторически сложились две системы управления на местах: а) местное государственное управление и б) земское и городское самоуправление. С начала 90-х годов XX в. стала формироваться новая форма самоуправления — муниципальная. Все они в той или иной мере представляют единую систему местного управления.
Следует обратить внимание на подвижность понятия «местное управление». Положение местного управления на стыке государственного управления и местного самоуправления определяет его пограничный, переходный характер. В тех случаях, когда выборные местные органы власти ведут не местные, а общегосударственные дела по указам и под контролем центрального правительства, местное самоуправление по существу является непосредственным продолжением местной государственной власти (как было, например, в период советской власти). В то же время, если выборные местные органы власти относительно независимы от государственных институтов и решают самостоятельно дела территориального сообщества, то их можно считать единицами местного самоуправления.
В дореволюционной России и в Союзе ССР территориальная система органов местного государственного управления и система органов местного самоуправления строились и функционировали на основе общего административно-территориального деления (АТД), которое относилось к компетенции центральной власти. Субъектами местного государственного управления и местного самоуправления являлись различные административно-территориальные единицы (ATE). Однако не на все виды и типы ATE распространялись принципы местного государственного управления, и местное самоуправление не могло быть непременной принадлежностью каждой единицы общего АТД. Возведение определенных ATE в ранг государственно управляемых или самоуправляющихся субъектов относится к прерогативе государственной власти.
В частности, к 1913 г. в Российской империи государственный аппарат местного управления был представлен в 78 губерниях (в том числе в 49 — управляемых по Общему учреждению, 4 — сибирских, 10 — царства Польского, 7 — кавказских и 8 — финляндских), 21 областях (5 — кавказских, 3 — туркестанских, 5 — степных, 6 — сибирских, Закаспийская и Войска Донского), двух округах (в составе Кавказского края — Закатальский и Сухумский), имеющие самостоятельное значение. Кроме того, восемь крупных городов (Петербург, Москва, Одесса, Севастополь, Керчь-Еникале, Николаев, Ростов-на-Дону и Баку) были выделены из состава губерний и образовывали так называемые градоначальства, непосредственно подчиненные центральным властям.
В каждой ATE размещались соответствующие учреждения, которые являлись представителями правительственной власти на территории. Все они были лишены необходимой для самоуправления самостоятельности. Вместе с тем вся система местного государственного управления оказалась двойственной и внутренне противоречивой. Так, на уровне губерний (основной ATE в дореволюционной России) выбирались высшие распорядительные органы местного самоуправления — губернские земские собрания. В свою очередь, губернское земское собрание, в котором председательствовал губернский предводитель дворянства, избирало губернскую земскую управу — высший исполнительный орган губернской власти. С другой стороны, губернское управление во главе с губернатором являлось важным органом центрального правительства. Оно подчинялось МВД и было сборщиком налогов. Губернатор, которому были подчинены все ведомства и все должностные лица губернии, был по существу хозяином губернии.
В дореволюционной России все субъекты местного самоуправления являлись единицами общего АТД, причем основной единицей самоуправления оказалось среднее звено административного деления — уезд. По российскому законодательству самоуправление распадалось на три вида: а) земское самоуправление: б) городское самоуправление; в) самоуправление окраин. Самоуправление в городах и сельских местностях имело существенные различия, с чем и было связано проведение собственно городских реформ местного самоуправления. Земское самоуправление было организовано раньше городского и во многом послужило ему образцом. Однако и земские, и городские реформы местного самоуправления развивались в России взаимосвязанно, преследовали одни и те же цели, в их основе лежал сословный характер организации местного самоуправления. Следует отметить, что в земском самоуправлении участвовало население не только уезда, но и городов.
Для советской модели государственного устройства типичной оказалась тенденция сращивания местной государственной власти и местного самоуправления. Местное управление в РСФСР (1987 г.) представляли 16 автономных республик, 5 автономных областей, 6 краев, 49 областей, 10 автономных округов, 1834 административных района, 1030 городов, 396 городских районов, 2178 поселков городского типа и 23 107 сельских Советов [3 Народное хозяйство РСФСР за 70 лет. Стат. ежегодник. — М., 1987. С. 265.]
. Вся эта совокупность таксономических единиц относилась к объектам местного государственного управления. Именно с этим уровнем государственного устройства соотносились такие понятия, как «местное управление», «местное хозяйство», «местные органы власти», «местные финансы».
В постсоветский период в Российской Федерации складывается новая территориальная структура местного государственного управления и самоуправления, которая основывается на совершенно новых принципах.
С повышением конституционно-правового статуса бывших автономных республик, краев, областей и некоторых других ATE до уровня субъектов РФ территориальные рамки местного государственного управления и самоуправления резко сузились. Теперь понятие «местное» (как и производные от него понятия «местный бюджет», «местное хозяйство» и т.п.) ассоциируется в основном с муниципальными образованиями, а также с низовыми ATE. Более высокие территориальные уровни (области, края и другие субъекты РФ) связываются с понятием «региональный». Причем Конституция РФ не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Эти вопросы — сфера деятельности субъектов РФ, каждый из которых решает их самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям.
В ряде субъектов РФ наряду с органами местного самоуправления имеются и местные органы государственной власти. Например, согласно Конституции Республики Башкортостан, в республике устанавливаются два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление.
В новых условиях развитию местного самоуправления препятствует неразработанность теории территориальной организации общества, в первую очередь, таких его сторон, как формы расселения людей, среда обитания человека, административно-территориальное устройство. В современных российских общественных науках отсутствует стройная концепция первичной (базовой) ячей ки территориальной организации общества. Сегодня не совсем ясно, на каких территориальных уровнях начинается и кончается местное самоуправление. Поиск и обоснование первичной территориальной ячейки общества — такая же важная и острая проблема в общественных науках, как проблема клетки в биологии или проблема атома в физике.


1.5. ЦИКЛИЧНО-ВОЛНОВОЙ ХАРАКТЕР РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Особенностью местного самоуправления как открытой системы, которая погружена в общество и связана с ним сетью бесконечных прямых и обратных связей, является цикличный характер ее существования и развития.
Историческое движение местного самоуправления — это дли тельный, растянутый во времени и пространстве процесс, состоящий из совокупности ряда сменяющих друг друга исторических этапов (циклов). Причем сам циклический процесс не ограничен во времени, не лимитирован количеством этапов и зависит только от формы и способа их выделения. Выделение циклов — во многом результат оценочных суждений, которые основываются на авторском видении, оценке и понимании процессов, происходящих в обществе. Вместе с тем они обязательно соотносятся с другими взглядами, представлениями, концепциями, объясняющими развитие того или иного цикла и всего процесса.
С точки зрения макроуровня в российском местном самоуправлении можно выделить три больших этапа (цикла): 1) дореволюционный период, охватывающий несколько столетий; 2) советский, длившийся меньше столетия; 3) постсоветский, берущий свое начало в 90-е годы XX в.
Разумеется, хронологические рамки этих этапов в известной, мере условны. Между тем порогами дискретизации послужили резкие, переломные моменты в развитии российского самоуправления, вызванные проявлением совокупности общегосударственных и региональных экономических, социальных, культурных, политических и иных тенденций и процессов, в конечном счете определивших возможность возникновения и развития системы самоуправления в России. Глубина, размах и частота преобразований в местном самоуправлении в общем синхронны изменениям в социально-экономической сфере страны, ибо в местном самоуправлении в той или иной степени отражаются и действуют всеобщие общественные законы.
Каждый этап развития местного самоуправления представляет собой некую целостность. Он внутренне организован, выделяется собственным внутренним временем, особенностями протекания социально-экономических, организационно-административных и иных процессов. В то же время этап — это синтез внутреннего состояния местного самоуправления и действия внешних по отношению к нему факторов, устойчиво и случайно реализуемых при переходе от одного состояния к другому. Этап как движение местного самоуправления от одного качественного состояния к другому складывается из совокупности отдельных состояний (стадий), отчетливо определенных количественно и качественно. Их анализ дает возможность выявить мезо- и микроизменения в процессах эволюции самоуправления.
В каждом из этапов развития местного самоуправления в России можно выделить пять последовательно сменяющих друг друга стадий; зарождение —> формирование -> становление —> зрелость —> упадок, увядание (или гибель). Каждая из этих пяти стадий имеет особенности, долговременные тенденции и закономерности, в соответствии с которыми происходит развитие процесса самоуправления. Каждая стадия накапливает потенциал, который обусловливает закономерность перехода от одного состояния в другие, создает условия для образования и развития последующей стадии. Переход от одной стадии к другой сопровождается появлением новых структур, форм, функций в самоуправлении. Все стадии существуют во взаимодействии, включены друг в друга и только в совокупности придают этапу некий завершенный, законченный характер.
Для того чтобы протянуть общую связывающую (осевую) линию через все это историческое время, нужно определить не только особенное, специфическое, свойственное лишь тем или иным последовательно сменяющимся стадиям, но вычленить то общее, что объединяет отдельные стадии в относительно целостное образование (этап).
Время и в стадии, и в этапе выступает, с одной стороны, как последовательность дискретных, прерывистых положений, а с другой — как единство прерывности и непрерывности движения единой -системы российского местного самоуправления.
Любопытно, что в русском языке слова «время» и «цикл» трактуются похоже. Сравним, по И.В. Далю: время — это длительность бытия; последовательность существования; дни за днями и века за веками; цикл — это период времени, срок, оборот дней, годов, круг. Русское слово «время» — однокоренное со словом «веретено», символом цикличности.
Процессы, протекающие в системе местного самоуправления на различных стадиях развития, происходят в соответствии с конкретными условиями с разной скоростью и ритмичностью. Хорошо заметно «ускорение времени» в развитии местного самоуправления в новейшей истории России в связи с возрастанием интенсивности общественных процессов.
Следует особо выделить то обстоятельство, что в отношении местного самоуправления стадия — это период между двумя кардинальными реформами.
Типичной особенностью российских преобразований в том числе и в области местного самоуправления, является осуществление их традиционным для России способом «сверху вниз», по инициативе верхов, путем властного вмешательства государства. И в механизме подготовки реформ, и в их содержании, и в реализации решающую роль играли государственно-бюрократические структуры.
В условиях сверхцентрализованной государственной власти проведение крупных преобразований общероссийского масштаба (а крупные реформы были, по существу, комплексными, ибо они касались всех сторон жизни общества — земской, городской, административно-территориальной, судебной и т.д.) возможно было только по инициативе самодержавной или высшей государственно-политической власти. Борьба за тот или иной подход к реформе во многом зависела от мнения первого лица в государстве, его позиции. Поэтому для российского менталитета характерны персонификация реформ и замыкание их на лидерах (реформы Петра I, Екатерины II, Александра II, Хрущева и т.п.).
Начатые «сверху» при одном царе коренные перемены, которые могли быть реализованы только в течение длительного времени, зачастую не продолжались, не доводились до конца последующими государями (лидерами государства). Процессы реформирования стечением времени угасли, ослабевали, и требовалось или «влить новое масло в угасающую светильню», или окончательно потушить ее.
Русские мыслители XIX—XX вв., начиная с Чаадаева, обращали внимание на незавершенный, промежуточный характер устройства российского цикла. Это сказалось на экономике, политике, управлении и самоуправлении.
Россия в силу ряда природно-географических, исторических, этнических, социальных, внешнеполитических и иных причин фактически всегда запаздывала с реформами, с модернизацией своей экономики, с решением общецивилизационных задач, в том числе и в сфере местного самоуправления. Отставание процессов социального и экономического развития от общемировых тенденций, неоднократная концентрация своих внутренних потенциальных ресурсов для стремительных рывков вперед наложили неизгладимый отпечаток на развитие всех общественных процессов в стране. Это, в первую очередь, предопределило «скачкообразный» характер социально-экономического развития России. Стремительные рывки под воздействием внутренних процессов и внешних воздействий сменялись длительным периодом стагнации, накоплением клубков противоречий, приближавших революционные катаклизмы.
РАЗДЕЛ II. ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


2.1. ИСТОКИ ЗАРОЖДЕНИЯ САМОУПРАВЛЕНИЯ


Местное самоуправление возникает не сразу в виде системы, а сначала в виде определенных предпосылок, формирующихся при благоприятных условиях. Конкретный анализ материалов настоящей темы показал, что в процессах зарождения местного самоуправления можно выделить две промежуточные фазы: а) скрытое потенциальное начало, охватывающее период земских реформ Ивана IV до реформ Екатерины II (1775 г.); б) непосредственное начало возникновения самоуправления, от реформ Екатерины II до реформ Александра II (1775—1861 гг.).


2.1.1. Развитие начал самоуправления в эпоху средневековья (XVI — середина XVII вв.)


Изучение происхождения и сущности местного самоуправления, как и всякой общественной предельно сложной системы, следует начинать с определения и анализа той начальной стадии, когда она возникает и проявляет свои потенциальные возможности, а в дальнейшем и ведущие признаки.
Историки, юристы, географы не пришли к единому мнению о времени зарождения самоуправления в российских городских и сельских общинах. Одни вели отсчет российского городского самоуправления с рубежа XI—XII вв., от вольнодумства двух русских феодальных республик — Новгорода и Пскова. Они считали вече (от старославянского «вет» — совет) органом народной власти, народоправства (в монографии Н.И. Костомарова «Северорусские народоправства» этот взгляд нашел особенно яркое выражение). Другие же (например, М.Н. Тихомиров, С.В. Юшков) видели в народном вече атрибут феодальной государственности.
Не вдаваясь в суть дискуссий по вопросам определения формы государственного устройства Новгорода, Пскова и других вечевых городов и выявления в них роли местного самоуправления (над этой проблемой трудится не одно поколение историков, юристов, литераторов), исходя из целевой установки настоящей работы выделим лишь следующие узловые моменты.
Первые идеи об общественной самостоятельности идут именно из Новгорода или новгородских владений, и первые внешние формы самостоятельности первоначально берутся оттуда же (вече, сложившаяся система избираемых и сменяемых по воле вече должностных лиц, возникновение волостей, пригородов, городских концов, погостов и т.п.).
Смешение новгородцев с общей массой русского населения в определенной степени помогло новгородским идеям проникнуть в другие русские области. И -все же анализ эпохи развития вечевых республик показывает, что ее, по-нашему мнению, не следует брать за начало, за некую точку отсчета цикла российского местного самоуправления.
В Новгородской феодальной республике, просуществовавшей более шести веков, достигшей расцвета своего развития в последней трети XIII в. и павшей в XV в. в борьбе с московскими великими князьями в ходе образования централизованного русского государства, отдельные элементы местного управления были органически вплетены в «ткань» государственных (республиканских) учреждений. Местные дела, местные потребности и интересы были растворены в общегосударственных. Даже наличие относительно автономных концов в вечевых городах, а также относительно самостоятельных пригородов придавало городам характер федераций. Поэтому местное самоуправление как разновидность управления вообще еще не успело «отщепиться» от государственного. Оно еще не было осязаемо воплощено в тех или иных организациях, структурах, которые можно было бы считать относительно автономными единицами территориального самоуправления.
Начальный этап зарождения российского самоуправления в истинном смысле этого слова связывается с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. Именно с этого времени началось развитие его ростков, отдельных элементов. Возможности для этого создали в корне изменившиеся социально-экономические предпосылки.
К середине XVI в. в Московской Руси в основном закладывались основы государственного устройства, которые советские обществоведы определяли как сословно-представительную монархию. Русское государство представляло собой объединение земель без строгой вертикальной схемы «центр — периферия». Местные органы власти имели достаточно высокую степень автономии. Вместе с тем каждый подданный принадлежал к определенному сословию и исполнял свои обязанности — государственные службы, или тягла. Совокупность этих сословий государства — служилых и тяглых — составляла обобщающее понятие «вся земля». Существенное значение имело взаимодействие верховной власти и сословий посредством сословно-представительных учреждений — «советов всея земли» — земских соборов и челобитной деятельности.
Удельная система управления была отражением господствовавшей на Руси экономической системы. Наместники и волостели были «натуральной» администрацией, вполне соответствовавшей натуральному хозяйству.
В течение XVI в. происходило отделение городского общества от сельского. Стали образовываться особые разряды городского населения, различные по своей службе, иногда со своими правами. Рядом с посадскими видное место заняли ратные люди, появились приказные люди, из среды посадских выделились бобыли и т.п. Города стали превращаться в островки ремесла и торговли в безбрежной сельскохозяйственной округе. Посадское население городов поддерживало притязания великого князя в Москве на ограничение прав крупных феодалов в городах. Купцы, ремесленники, горожане в целом более всего были заинтересованы в порядке, спокойной возможности производить и торговать. Можно сказать, что на Руси XVI в. уже наметился некий союз центральной власти и горожан, характерный для Западной Европы того времени, где складывался союз королевской власти и буржуазии. В свое время советский историк, академик М.Н. Тихомиров выдвинул и обосновал тезис о причинах возникновения и развития русских городов. «Настоящей силой, вызвавшей к жизни русские города, писал он, было развитие земледелия и ремесла в области экономики, развитие феодализма — в области общественных отношений».
В первой половине XVI в. постепенно формируется в общественный класс поместное дворянство, которое как бы замещало боярство, быстро теряющее свои позиции.
Экономическое развитие Московской Руси непосредственным образом отразилось и на местном управлении XVI в.
В мировой практике того времени складывались два способа управления территориями государственных образований:
1. Децентрализаторский, когда большую роль играют местное управление и самоуправление, представители которого выбираются населением. Отчасти и то, и другое контролируются центральными властями.
2. Централизаторский — сверху донизу всеведущая, всепроникающая административная власть, которая всячески ограничивает местное управление и самоуправление. Русь, начиная с Ивана Грозного, уверенно пошла вторым путем. Вместо старого патриархального управления, рассчитанного на небольшие владения, цари начали создавать совершенно новый, разветвленный самодержавный аппарат власти, пронизывающий все государство. Постепенно центральные власти стали подминать, сокрушать старинные вольности, которыми обладали города и различные территориальные образования. Начавшись с закона о Юрьевом дне (1497 г.), в стране в течение всего XVI в. нарастало закрепощение крестьян, которое и завершилось в середине XVII в. Самодержавная сверхцентрализация и крепостное право сказались самым непосредственным образом на формировании и развитии российского местного управления и самоуправления.
В XV—XVI вв. на Руси все большее распространение получает такое территориально-политическое образование, как земство, т.е. власть, исходящая от земли, от народа. В период образования централизованного государства термин «земский» носил скорее характер общегосударственный, а не местный, но постепенно земство стало восприниматься как местное сообщество с присущими ему местными интересами и нуждами.
В XVI в. начала формироваться такая ключевая административно-территориальная единица, как уезд. Именно с историей развития уездной формы территориальной организации общества неразрывно связана история всего российского самоуправления.
Уезд изначально формировался из пригородов или воссоединяемых с Российским государством земель по мере освобождения их от монгольского ига. Отсюда шло и неравенство уездов, и различие в их наименовании — «уезд», «земля», «царство». Эти земли постепенно расчленялись на отдельные части и выделялись в административно-территориальные единицы — волости. Создавались также особые единицы — станы, погосты, трети, четверти. К концу XVI в. уезд по своей значимости «перевешивает» более крупные единицы (земли) и более мелкие (волости). Границы уездов уже определялись государственными специалистами — межевиками.
Волость в то же время сохранялась как основная хозяйственная единица, особенно на Севере, где большинство населения составляли свободные, черносошные крестьяне. Необходимо подчеркнуть, что на протяжении столетий все функциональное многообразие российской общины было подчинено главной цели — коллективному выживанию в суровых природно-климатических условиях. Исторически сложилось так, что, наряду с поместьями и вотчиной, сельская община — волость была признана низовой территориально-административной ячейкой и стала частью государственного организма, обладавшей самоуправлением и известным комплексом публично-правовых функций. В рамках волости развивалось крестьянское хозяйство с обязательным севооборотом, сенокосами, с общим выпасом скота и т.п. Волость играла решающую роль в раскладе оброка, налогов и повинностей и сборе их. Именно на волости держалась сложная громада фискальной организации, и через нее последняя доходила до каждого плательщика. Круговая порука волощан обеспечивала государственный интерес фиска.
Таким образом, к середине XVI в. в Российском государстве сформировались самые важные территориальные сообщества для устройства местного самоуправления: города, волости и уезды.
Однако, старая система наместничьего управления городами и волостями (наместник, назначенный великим князем, являлся представителем верховной власти, управлял городом, волость возглавлял волостель), основанная на кормлении (управитель кормился в буквальном смысле слова за счет управляемого населения), не соответствовала новым условиям. Наместники и волостели (кормленщики) несли лишь гражданскую ответственность перед управляемыми местными обществами, но не государственную ответственность перед центром, что привело к децентрализации власти. Московское правительство сознавало необходимость проведения реформ, ибо сохранение сложившихся порядков стало угрожать безопасности всего государства.
Реформы проводились с момента самостоятельного правления царя Ивана IV (1547 г.) и до его смерти (1584 г.). Главная цель реформ — укрепление молодого централизованного государства и усиление режима личной власти.
Важнейшим указом для земских преобразований Ивана IV был «Приговор царский о кормлениях и о службах» (1555—1556 гг.).
Земская реформа, целью которой было обустройство возникающего Московского государства, определила три характерные черты земства:
1. Земское устройство впервые получило юридическое определение. Отмена кормлений приводила к повсеместному учреждению земских властей (земские органы действовали, как правило, в границах волостей). Земское устройство, однако, не послужило исходным пунктом для развития и упрочения земской самостоятельности. Оно явилось, лишь новой формой децентрализации бюрократического управления, главным образом, в области податной и судопроизводства. Сущность земского управления XVI в. состояла не столько в праве обществ «ведать местные земские дела», сколько в обязанности исполнять известные общегосударственные, приказные поручения, выбирать из своей среды ответственных исполнителей «к государственному делу». Это был особый род государственной службы, новая земская повинность, возложенная на тяглое население. Следует напомнить, что сельское и городское население в Московской Руси объединялось под общим названием «тяглых людей». Подобно тому, как «служилые» обязаны были не выезжать из московских пределов и служить, крестьяне и горожане «тянули тягло», — т.е. несли бремя денежных и натуральных повинностей.
Города как бы покупали у правительства право на самоуправление путем обязанности ежегодно платить в казну особый налог — «посошный выкуп». Городам предоставлялось самоуправление на основе «откупной системы», и город мог, «откупившись» от феодального государства, более интенсивно развиваться по буржуазному типу. Однако этому помешали Ливонская война и опричнина, вызвавшие рост государственных налогов. Увеличение тягла сопровождалось строжайшей припиской горожан в городские кадастры и ограничением права передвижений, прикреплением крестьян к общинам, в которых они числились. Известную позитивную роль сыграло учреждение уставных государственных грамот, которые представляли собой своеобразное средство защиты населения волостей от произвола местных правителей. В грамотах определялся порядок местного правительственного управления.
2. Реформа завершила перестройку местных органов власти по принципу сословного представительства. Произошла разверстка Земских (государственных) повинностей между различными слоями общества, между обособлявшимися классами. В Московском государстве местное управление, составленное из разобщенных сословных групп, классов, разделенных особыми интересами и обязанностями, не могло еще объективно сформироваться в цельное земство с дружной совместной деятельностью.
Земские власти (таковыми в городах и волостях являлись «излюбленные головы», «старосты излюбленные»), а также целовальники, которые были своего рода исполнительными органами, избирались на короткий срок (чаще всего на год) всеми земскими сословиями, кроме служилого (последнее подчинялось прямо государю, выпадало из подчинения земских властей, а поэтому и не избирало их) из наиболее зажиточных («лучших») посадских людей и черносошных крестьян. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: денежные, хозяйственные, полицейские и судебные. Но главными функциями земских учреждений были раскладка, сбор и доставка в Москву прямых налогов.
3. Служба в земских учреждениях (в частности, земских избах, выборных органах местного управления в городах, черных и дворцовых волостях) была неотделима от строгого надзора и отчетности местных органов перед центральным правительством и зависимости от местного населения. Контроль за исполнением земской повинности обеспечивался мирской ответственностью, сплошной порукой: выбирать, например, земского старосту, целовальников, земского дьячка значило тогда отвечать за выборных, в том числе и материально. Связь с населением усиливалась и тем, что как в распределении («разводе») податей между группами населения, так и в разделении («разметке», «разрубе») налога между отдельными плательщиками, всегда участвовал совет, в который входили выборные от мира (или миров, составлявших волость), а также бывшие старосты, сотские и другие земские выборные. За свои труды выборные земские старосты и целовальники не получали жалования; должности по теперешней терминологии считались «почетными» и вознаграждались известными общественными привилегиями.
В общем задачи укрепления государства были решены за счет населения, которое поставило ему на службу новые ответственные и даровые органы местного управления. В целом земская реформа времен Ивана IV была прогрессивным явлением. К сожалению, она сменилась политикой полицейского государства, опричниной (от слова «опричный» — особый) для борьбы с предполагаемой изменой в среде феодалов (массовые репрессии, казни, конфискации и т.п.). Таким образом, первая российская реформа «сверху» на исходном витке исторической спирали породила жесточайший политический режим, сопровождаемый огромными человеческими жертвами и лишениями.
После смерти Ивана IV в управлении социально-экономическими и государственными процессами на длительное время наметился «откат» от каких-либо реформаторских действий. Правители, как и прежде, пытались управлять традиционными методами насилия. Любая инициатива преобразований, в том числе и в сфере местного управления, встречала отрицательное отношение властей.
В конце XVI — начале XVII вв. в Российском государстве заметно обострился конфликт между двумя принципами организации государственного управления: земским и активно насаждаемыми сверху элементами бюрократической организации. Резко усилившиеся социальные, экономические и политические противоречия породили Смутное время — грандиозный кризис, потрясший основы Российского феодального государства. Польско-шведская интервенция усугубила кризис и создала реальную угрозу существованию суверенного Российского государства. Центральные органы власти и управления были практически парализованы и в значительной степени утратили контроль за положением дел в стране. Единственной реальной политической силой стало земское управление на местах, значительно окрепшее в Смутное время. Во время смуты русские люди получили возможность почувствовать себя гражданами и соответственно действовать.
Восстановление государственной власти, провозглашение 21 февраля 1613 г. Земским избирательным собором царем Михаила Федоровича Романова-Юрьева, разорение и упадок хозяйства, сложность социально-классовых противоречий, общая слабость политической системы вынуждали правительство опираться на авторитет Земского собора (т.е. по-нынешнему, представительного учреждения), складывающуюся практику местного управления и самоуправления. Однако эти процессы вызывали сильное противодействие правящих кругов. Они стремились поставить органы местного земского управления под жесткий правительственный контроль. На протяжении XVII в. деятельность Земских соборов постепенно сходила на нет, приходило в упадок и местное управление. Произошел решительный поворот от земского управления к бюрократическому приказно-воеводскому управлению. Земские избы постепенно попали под контроль приказных изб. К 1625 г. воеводы (коронные чиновники) были уже в 146 российских городах. Они вытеснили «выборных людей» и стали бесконтрольными начальниками уездов и городов.
В соответствии с наказами воеводы наделялись чрезвычайно широкой властью и в своем ведении сосредоточивали все местные административные функции: финансовые, полицейские и судебные; они ведали городом (городским хозяйством), руководили обороной, охраной порядка. Там, где оставались земское и губное управления, осуществлял контроль за деятельностью земских и губных старост.
Подводя итог, следует подчеркнуть двойственный характер приказно-воеводского управления. С одной стороны, усилилась бюрократизация управления («московская волокита»), что в конечном счете ослабляло государственную власть. С другой стороны, хотя о развитии местного самоуправления, всегда предполагающего самостоятельную деятельность местных сословий или классов, не могло быть и речи, приказно-воеводское управление не привело к уничтожению первых ростков самоуправления вообще. Земские учреждения в некоторых областях продолжали существовать и при воеводах. Земские органы сохраняли определенную самостоятельность в финансовой и экономической деятельности. Однако подавляющее большинство дел решалось в соответствующих московских приказах и осуществлялось через поставляемых из Москвы воевод. Элементам самоуправления, еще не успевшим окрепнуть, отводилось все меньше и меньше места в управлении.


2.1.2. Реформа Петра I и организация местного управления


Новая фаза в укреплении самодержавной власти и организации местного управления и самоуправления в России начинается с реформаторской деятельности Петра I, т.е. с XVIII в.
Петр I стремился к достижению двух основных целей — созданию самой полной административной централизации при единой верховной власти и укреплению внешнего могущества государства. Петр первым из российских царей понял, какие возможности кроются в бюрократической организации государственного аппарата для достижения поставленных целей.
Можно утверждать, что именно при Петре I начал создаваться подлинный культ учреждения, административной инстанции. Ни одна общественная структура — от торговли до церкви, от частного дома до солдатской казармы — не могла существовать без управления, контроля, наблюдения со стороны специально созданных органов общего или специального назначения.
Образцом для задуманной государственной реформы Петр I избрал шведское государственное устройство, в основе которого лежал принцип камерализма: введение в систему управления четкого бюрократического начала, при котором структура аппарата создавалась по функциональному признаку. Единство иерархической структуры аппарата сочеталось с единством обязанностей, штатов, оплаты труда чиновников, строгой регламентацией.
В начале XVIII в. Петром I были проведены реформы местного управления.
Учитывая интересы дворянства (шляхетства), являвшегося социальной опорой абсолютистского государства, в уездное управление был внесен новый элемент самоуправления. Так, в каждом уезде при воеводах создавались дворянские советы из двух-четырех Дворян. Члены советов выбирались дворянами уезда «из числа добрых и знатных людей». Советы должны были управлять уездом наряду с воеводами. В России насчитывалось в это время 319 уездов. Управлять таким большим количеством административно-территориальных единиц непосредственно правительственным органам было нелегко. В первую очередь затруднялось взимание налогов с населения, составляющих существенную часть государственного бюджета. Радикально решить проблему ускорения работы вновь создаваемого государственного механизма Петр надеялся с помощью областной реформы — создания новых административных образований — губерний, объединявших несколько прежних уездов.
В 1702 г. была образована первая в России губерния из вновь отвоеванных у Швеции земель в результате 20-летней Северной войны — Ингерманландская (название более чем нерусское). Указом от 18 декабря 1708 -г. Петр I учредил уже восемь губерний:
Московскую, Ингерманландскую (переименованная в 1710 г. в Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую (Архангельскую), Казанскую, Азовскую и Сибирскую.
В 1719 г. оформляется деление губерний (их число увеличилось до 11) на провинции (вначале 47, а затем до 50), а впоследствии — на дистрикты.
Во главе губерний стояли губернаторы, назначаемые царем. В их ведении были гражданское управление губерний, сбор налогов, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские и некоторые судебные функции. Этот правительственный орган дополнялся элементом дворянского самоуправления. Так, согласно Указу от 24 апреля 1713 г. при губернаторах учреждались посты ландратов, избираемых дворянством (8—12 человек), вместе с которыми они должны были коллегиально решать все дела. В Указе говорилось, что губернатор должен управлять губернией «не яко властитель, но яко президент». Просуществовали ландраты недолго — до 1719 г.
Во главе дистриктов (или уездов) стояли земские комиссары, подчинявшиеся земским камерирам — провинциальным чиновникам, ведавшим финансами провинции под руководством воевод. Провинциальные воеводы подчинялись губернаторам только по военным и судебным делам, на них лежала «забота о торгах и рукоделиях, вере и просвещении», сбор налогов, надзор за дорогами, помощь нарождающейся промышленности.
Однако в целом система органов местного государственного управления, учрежденная Петром I в первой четверти XVIII в., окончательно так и не сложилась. Она оказалась не способной к выполнению тех задач, которые на нее возлагались. Основными ее недостатками были громоздкость, бюрократизация, медлительность делопроизводства.
Петром I были проведены также реформы, направленные на изменение состояния «городского дела», на создание управления для другого формирующегося сословия — горожан. При оформлении горожан в сословие им дали первоначально название «граждане» а впоследствии — «мещан» (по образцу Польши) [4 Мещанин — польск. mieszczanin — «горожанин», образовано посредством суф. - anin от miasto — «город» и является калькой немецкого «burger» — житель города.]
.
Русский город московских времен (а во времена Петра I городское население составляло 3%) — это прежде всего крепость и средоточие управления. Поэтому русский город в качестве общественной единицы (в отличие от западноевропейского) был порождением самого государства («государев город»), и это обстоятельство отразилось на всей истории городского управления в России. Если на Западе городская община относительно самостоятельно вырабатывала нормы и методы управления городскими делами, рассматриваемыми как совокупность общих интересов горожан, то в России городское управление организовывалось сверху, исходя из потребностей и интересов в первую очередь самого государства. Так поступило и правительство Петра I, которое в целях оказания содействия развитию торговли и промышленности изменило систему городского управления. Предоставление новых прав и относительной самостоятельности торгово-промышленному классу давало возможность государству не только использовать для нужд Северной войны экономику городов, но и увеличить поборы с горожан.
Так, 30 января 1699 г. были изданы два указа, согласно которым посадское население изымалось из ведения воевод и подчинялось бурмистерской палате и земским избам, переименованным позднее ратуши. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления г. Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления всеми городами страны. В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространилась на все недворянское, но свободное население.
Состав бурмистерской палаты и земских изб был выборным, поскольку их члены, бурмистры, избирались сотнями и слободами, т.е. торгово-промышленным населением, а также селами и Деревнями, т.е. «уездными людьми» — крестьянами. Избирать же Должны были из «первостатейных и пожиточных граждан», из «дельных и лучших в купечестве людей». Это было установление .особого пассивного ценза, в пользу богатого купечества. Ежегодный выбор бургомистров предоставлялся самим горожанам — «кого и по скольку человек они захотят», т.е. не только состав, но и структура органов местного городского управления представлялась на усмотрение населения.
Основными функциями земских изб были сбор «всяких денежных доходов», раскладка податей и повинностей между членами торгово-промышленного класса. Право расходования собранных сумм земским избам предоставлено не было. Для произведения любого вида расхода требовался указ монарха, скрепленный печатью Московской бурмистерской палаты. Реформа ставила провинциальных бурмистров в подчинение Московской бурмистерской палате, избираемой московским купечеством.
Реформа 1699 г. не признала за городом права юридического лица. Город еще не рассматривался как единое целое, как общественная единица. Объектом нового городского управления были только торгово-промышленное тяглое население городов, а также тяглые «уездные люди», являвшиеся не горожанами, а государственными крестьянами. Поэтому в выборах должностных лиц участвовали только ремесленные и торговые люди (а не все городское население), а также уездные крестьяне. Земские избы могли называться городскими органами только по месту их нахождения.
Новая попытка организовать городское управление была предпринята в 1718—1724 гг., причем образцом в этот раз послужило управление остзейское. Были утверждены городские магистраты «на основании римского и ревельского регламентов». Но сходство было лишь формальным, поскольку основные принципы городского управления оставались прежними. Магистраты управляли лишь торгово-промышленным классом, а их компетенция ограничивалась в основном финансовой сферой.
В 1720 г. на правах коллегии взамен Бурмистерской палаты был учрежден Главный Магистрат. 16 января 1721 г. был утвержден «Регламент или Устав Главного магистрата», определивший его функции и утвердивший городовые магистраты во всех губерниях и провинциях [5 Регламент или Устав Главного Магистрата от 16 января 1721 г. // Полн. собр. Законов Российской империи. Собр. I.T. VI. № 3708.]
. Главный магистрат руководил работой городовых магистров (снабжал их «добрыми уставами и ограждениями», следил за тем, чтобы в городах развивались «купечество и мануфактура», «чтобы было правосудие» и т.п.), в связи с чем они выводились из непосредственного подчинения местной государственной администрации (например, губернаторов, стоявших во главе губерний и воевод, возглавлявших уезды). Городовые магистраты — сословные выборные органы, которые избирались на посадских сходах и наделялись определенными полномочиями в хозяйственной, финансовой, полицейской и судебной деятельности. Магистраты должны были посылать в столицу в Главный магистрат: а) «чертежи о положении тех городов, которые при морях или при больших реках лежат»; б) «описание, в каком состоянии оные города обретаются» какие здесь промыслы имеются, откуда товары прибывают и куда отправляются; в) подробное описание «всем жителям в городах и «кто какой промысел имеет».
В данном правительственном документе впервые российские города были официально классифицированы на 5 групп: 1) большие главнейшие города: Санкт-Петербург, Москва, Новгород, Казань, Рига и другие, в которых дворов от 2 до 3 тыс. и выше; 2) города, в которых от тысячи до полутора тысяч дворов и выше; 3) города, в которых от пятисот до тысячи дворов; 4) небольшие города, в которых от двухсот пятидесяти дворов и выше; 5) все малые города и слободы, «где какие обретаются» (гл. V).
Согласно Регламенту городское управление с элементами самоуправления носило скорее сословный, а не территориальный характер. Оно было призвано удовлетворять общие интересы сословия, а не территориальной общности. Известным самоуправлением пользовались только знатные (нерегулярные) граждане (дворяне — «шляхетство, которое в близости от городов деревни и усадьбы свои имеет», духовенство, приказные-служители, «удел приставленные»), а также регулярные граждане, разделенные на две гильдии (банкиры, знатные купцы, врачи, аптекари, художники, портные, сапожники и др. относились к первой гильдии, мелкие торговцы и ремесленники — ко второй). Гражданами не числились «все подлые люди, обретающиеся в наймах и в черных работах». Регулярные и знатные граждане собирались на сходы, обсуждали текущие дела, устанавливали размер денежных сборов среди своих членов и избирали должностных лиц — гильдийского старосту и его товарищей.
Ремесленники, входившие в состав второй гильдии, согласно регламенту подразделялись на особые корпорации — цехи. Последние возглавлялись выборными должностными лицами, которые наблюдали за качеством ремесленных изделий, производили и распределяли сбор государственных податей, распределяли повинности. Цехи возглавляли старшины (альдерманы).
Помимо магистратов в городах существовали и другие городские учреждения, так называемые «земские советы» (мирские посадские сходы), которые создавались посадскими старостами.
Последние наделялись исполнительной властью и председательствовали на сходах. В состав сходов входили «все мирские люди». На сходах обсуждались «мирские нужды», вопросы городского хозяйства, раскладывались отдельные гражданские сборы, подушные подати и т.п. Но главной функцией посадских сходов были выборы членов магистратов и ратуш, а также других должностных лиц. Причем закон запрещал оказывать давление на сходы со стороны членов магистратов, воевод и губернаторов. Избранные лица утверждались Главным магистратом и считались на государственной службе, в соответствии с чем получали чины.
В итоге преобразований Петра I прекратило свое существование Московское царство, превратившееся с этого времени в Российскую империю.
Что касается местного управления, то реформы Петра I перенесли на русскую почву первые ростки европейского опыта организации местного самоуправления, особенно в городах. Однако реформы не превратили русский город в самоуправляющуюся административную единицу буржуазного типа, каким был город в , передовых государствах Европы того времени. Создававшиеся один за другим органы местного управления, лишенные действительной самостоятельности и не имевшие корней в местном населении, сами быстро превращались в бюрократический придаток сильно разросшегося государственного механизма. Реальной властью выборные должностные лица не обладали. Они выполняли в основном государственные службы и повинности на местах.
И дворяне, и горожане смотрели на органы самоуправления не как на проводника своих сословных интересов, а как на место отбытия очередной государственной повинности. В результате власть на местах все более сосредоточивалась в руках губернатора. Еще при жизни Петра I зародился антагонизм между бюрократическими государственными структурами управления, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении — с другой.
После смерти Петра I (1725 г.) начался откатный, или контрреформистский, период. Реформы Петра I стали быстро «растворяться» в последовавшей политической стагнации.
При преемниках Петра I, во второй четверти XVIII в., в политике русского абсолютизма усилилась централизация. В отношении самоуправления, особенно городского, возобладали феодально-крепостнические и бюрократические тенденции. Указом 24 февраля 1727 г. городовые магистраты вновь были переданы в подчинение губернаторам и воеводам. На этом же основании в 1728 г. был ликвидирован и Главный магистрат. Правда, в 1743 г. в Петербурге был восстановлен Главный магистрат, а в других городах - магистраты, переименованные из ратуш. Но их лишь формально можно было назвать органами городского самоуправления, Власть царской администрации, губернаторов и воевод особенно резко проявлялась при несвоевременном выполнении магистратами их обязанностей по денежным платежам и сборам. В подобных случаях губернатор и воеводы могли держать бургомистров под арестом до тех пор, пока недоимка не будет погашена. Превращая органы городского управления в придаток местных государственных властей, правительство предписывало, чтобы «магистраты и ратуши губернаторам и воеводам были послушны».
Все эти меры, несомненно, задерживали и без того замедленное развитие русского города в условиях длительного господства феодально-крепостнических отношений.
Тем временем углублялось противоречие между необходимостью организации местного управления и потребностями государственного характера в связи с усложнением социально-экономической и политической жизни страны.


2.1.3. Реформы Екатерины II и возникновение институтов местного управления и самоуправления


Непосредственное возникновение местного самоуправления в России приходится на эпоху Екатерины II, которая начала социально-экономические и политические преобразования сразу после двух тяжелейших войн (с Пруссией и Турцией), подавления Пугачевского восстания, а также в условиях государственной и хозяйственной разрухи. Последней, помимо войн, способствовала политика предшествующих царствований, подорвавшая реформы Петра!, усилившая чиновничий аппарат в центре и ослабившая участие земств и городских магистратов в местном управлении. Именно с этого времени местное самоуправление стало выступать как конкретное, реальное образование, имеющее содержание и форму, количественные и качественные характеристики. Начала складываться особая форма общественной материально-предметной деятельности, связанная с функционированием территориальных сообществ.
Екатерина II, начавшая очередную «революцию сверху», была напугана перспективами революции снизу. Как раз в это время Великая революция во Франции сотрясает Европу, вызывая у Екатерины II и ее окружения сомнения в «просвещенных путях» преобразований, если они доводят до Конвента и гильотины. По мнению Екатерины II, значительным недостатком сложившейся системы управления были чрезмерная централизация и оторванность органов местного управления от широких кругов дворянства. Задача реформы поэтому и состояла в расширении прав местных органов управления и вовлечении дворянства в местное управление. Российское дворянство было в то время единственной общественной силой, которая могла бы противостоять сверхмощной монаршей власти. «Ее царствование ... может и должно быть названо царствованием благородного дворянства, для которого она действительно создала целую лестницу привилегий».
Коренная реформа всего строя местного управления стала проводиться на основе децентрализации и всесословности. Областная реформа 1775—1785 гг. оказала значительное влияние на новую структуру местных органов управления. 7 ноября 1775 г. был принят законодательный акт — «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (28 глав утверждены 7.11.1775 г., а 3 последние — 4.1.1780) [6 Поли. собр. Законов Российской Империи. Собр. 1. Т. XX. № 14392.]
.
Это был первый в истории российского права законодательный акт, посвященный местному управлению. В данном документе сказалось влияние идеи Ш. Монтескье о разделении властей, которая, однако, получила весьма противоречивое развитие в первую очередь из-за особых интересов дворянского сословия. В «Учреждениях ...» нашли отражение обе тенденции — централизация и децентрализация управления. Этот закон имел задачей не только изменение административно-территориального устройства и техническое улучшение центрального административного аппарата, но и расширение функций провинциальной администрации. Первоначально «Учреждения ...» не распространялись на территорию. Украины и Прибалтики, но в 1782 г. был издан специальный акт о введении их в действие на Украине, а в 1783 г. — в Прибалтике.
Екатерининский закон о губерниях привел к радикальным изменениям административно-территориального устройства России. В начале царствования Екатерины II в России было 15 губерний, которые включали в себя 44 провинции и 178 уездов. По новому закону вместо прежнего тройного деления (губерния, провинция, уезд) предусматривалось только два деления — губерния и уезд. Основанием деления служило преимущественно количество населения (ревизских душ): для губернии — 300—400 тыс., а для уезда — 20—30 тыс. В частности, в соответствии с этими принципами Казанская губерния распалась на три самостоятельные губернии: Казанскую, Вятскую и Пермскую, охватывавшие территории прежних провинций.
Указом 1781 г. губернии были сгруппированы в наместничества „ли генерал-губернаторства, в большинстве случаев — по две-три губернии в одно наместничество. Этим указом было открыто и Пермское наместничество, которое вместе с Тобольским должно было войти в состав тринадцатого по счету генерал-губернаторского округа. Наместничество было образовано из бывшей Пермской провинции с присоединением к ней зауральских земель и делилось на две области — Пермскую и Екатеринбургскую, которые, в свою очередь, делились на 16 уездов.
Разделив всю Россию на 50 губерний, Екатерина II значительно изменила и сами административные учреждения. Каждая губерния получила однообразное устройство. Для устранения смешения различных дел в каждой губернии были образованы новые обособленные губернские, уездные и городские учреждения. Так, в губернии были учреждены: для полиции — губернское управление, для юстиции — уголовная палата и палата гражданского суда, для финансов — казенная палата, представлявшие в целом высшие административные инстанции на местах. Все упомянутые губернские учреждения имели в каждом уезде свои органы с огромным штатом служащих. Тем самым Уложение о губерниях закрепляло в основании административно-территориального устройства России уезд.
Главным начальником губернии по-прежнему оставался губернатор, назначаемый непосредственно верховной властью. Как представитель высшей правительственной власти, губернатор имел право: 1) заведовать обнародованием законов; 2) осуществлять надзор за всем управлением губернии; 3) самостоятельно издавать обязательные постановления. Но он, в свою очередь, подчинялся государеву наместнику, или генерал-губернатору.
Для заведования одной или несколькими губерниями «по личному доверию государя императора» назначались генерал-губернаторы. При них не полагалось никаких учреждении, кроме канцелярии и чиновников особых поручений. Следует отметить, что государевы наместники, или генерал-губернаторы, по приезде в столицу могли заседать в Сенате с правом решающего голоса. «Государев наместник, или генерал-губернатор, когда приедет в столицу, заседает в Сенате в общем собрании, и в том департаменте, где ведомы дела его ведомства, и в оном бывает он ходатаем по Делам вверенного ему наместничества, и имеет голос, так как и прочие заседающие в Сенате» (ст. 91). В этом усматривается аналогия с организацией управления в федеративном государстве.
Екатерининское законодательство сделало почин еще в одном отношении. Оно поставило перед местным управлением задачу не только выкачивать налоги из местного населения для государственных нужд, но и оказывать ему ряд культурно-просветительных услуг. С этой целью был создан «приказ общественного призрения» (ст. 378), задачей которого являлось насаждение в провинции различных социальных и просветительных учреждений: больниц, школ, приютов, богаделен и т.п.
По областной реформе город впервые становится самостоятельной административной единицей. В нем вводилась должность город-'ничего или коменданта, а в столице — обер-полицмейстера. Городничий исполнял административно-полицейские функции в городе, в его распоряжении находилась штатная военная команда. Учреждения возлагали на городничего обязанности поощрять людей за трудолюбие и прочие полезные для общества дела. В частности, в них предписывалось: «Городничий словами долженствует поощрять обывателей не только ко всякому дозволенного трудолюбия, рукоделия и промысла, но вообще всех людей, в городе живущих, к добронравию, человеколюбию и порядочному житию» (ст. 274).
По областной реформе в городах оставались городовые магистраты. Они состояли из выборных — двух бургомистров и четырех ратманов, исполнявших свои служебные обязанности поочередно. Членов городового магистрата через каждые три года избирало на своем собрании городовое купечество и мещанство. В небольших городах вместо магистратов полагалось иметь ратуши. Деятельность магистров и ратуш сильно ограничивалась правительственной администрацией.
Таким образом, центр тяжести административного управления Екатерина II перенесла из столицы в губернию и уезды. Но мало что изменилось в полномочиях, структуре и функциях местного самоуправления.
Наиболее значимым, имеющим историческое значение актом Екатерины II, было дарование 21 апреля 1785 г. двух жалованных грамот — дворянству и городам.
Правительство Екатерины II, понимая необходимость развития промыслов и торговли, в интересах купечества издало 21 апреля 1785 г. «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи» [7 См.: Поли. собр. Законов Российской империи. Собр. I. Т. XXII. № 16188.]
. Это был, по существу, первый юридический акт, утвердивший местное самоуправление в России, первоначально только в городах, предоставивший им известную самостоятельность.
Городовое положение окончательно оформило юридическое положение города как самостоятельной административной единицы, подчеркнуло его отличие от сельского поселения. Расширился состав городского населения за счет включения в него лиц всех сословий, проживающих в городе: «Городовым обывателям каждого города жалуется дозволение собираться в том городе и составить общество градское и пользоваться ... правами и выгодами» (ст. 29). В законодательство впервые вводится понятие городского общества как совокупности обывателей без различия сословной принадлежности. Под городовыми обывателями, составлявшими городское общество, разумелись «все те, кои в том городе или старожилы, или родились, или поселились, или дома, или иное строение, или места, или землю имеют, или в гильдии, или в цех записаны, или службу городскую отправляли, или в оклад записаны, и по тому городу носят службу или тягость» (ст. 77).
В этом определении городского общества лежат такие принципы всесословности, как оседлость, владение недвижимой собственностью, занятие торгом и ремеслом, а также городская служба. Городу принадлежали по Межевой инструкции (25 мая 1766 г.).... «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбные ловли, леса, рощи, кустарники, пустые места, мельницы водяные или ветряные...» (ст. 2). Причем запрещалось застраивать городские выгоны (норматив, равный двум верстам в окружности, устанавливался генеральным межеванием).
Жалованной грамотой предписывалось: «Город строить по утвержденному плану за подписанием руки Императорского Величества». Каждый город в качестве юридического лица должен был иметь свой герб, печать, дом для собраний и архивы. Обществу градскому дозволялось «составлять особливую казну своими добровольными складками», возникавшими в силу предоставленного городским обывателям права самообложения, доходами с недвижимости, взносами, взимавшимися с лиц, принимаемых в состав городского общества, определенным процентным сбором с питейных и таможенных доходов.
Городское население для занесения в «обывательскую книгу» было разделено на шесть разрядов, или «состояний»: 1) на настоящих городских обывателей, таких, которые имеют в городе дом или иное строение, или место, или землю; 2) на купцов гильдейских (первой, второй или третьей гильдии); 3) на цеховых ремесленников (мастера, подмастерья и ученики различных ремесел); 4) на иногородних и иностранных гостей; 5) на именитых граждан (чиновники, ученые, художники, капиталисты, банкиры и др.); 6) на посадских, которые промышляют «промыслом, рукоделием чли работою кормятся в том городе». Эти состояния различались "ли происхождением, или размером капитала.
Впервые в России, согласно Жалованной грамоте, «градское общество» получило право выбирать органы городского самоуправления.
Органом городского общества являлось собрание городских обывателей, в состав которого входили только те, кто обладал высоким имущественным цензом и удовлетворял возрастному цензу: 1) проценты с капитала должны быть не менее 50 рублей; 2) лицо — не моложе 25 лет. Каждый из шести разрядов населения города в соответствии с полученным правом представительства посылал депутатов в городское собрание. Городское собрание собиралось один раз в три года, в зимнее время и не иначе, как «по приказанию и дозволению» генерал-губернатора или губернатора. Последнее обстоятельство доказывает зависимость этого органа городского самоуправления от администрации. Функции городского собрания заключались в следующем:
представление губернатору или генерал-губернатору «о своих общественных нуждах и пользах»;
заслушивание «предлогов», т.е. предложений, генерал-губернаторов или губернаторов, на которое собрание должно было «чинить по случаю пристойные ответы»;
проверка городовой обывательской книги;
избрание должностных лиц городского управления (городской голова, староста) и судебно-сословной сферы (бургомистры, ратманы, судьи и др.). Городское собрание из своей среды избирало представительный орган — общую городскую думу, которая являлась нововведением Жалованной грамоты городам. Общая городская дума состояла из городского головы и гласных, избиравшихся раз в три года раздельно шестью разрядами городских обывателей.
Общая дума созывались не периодически, а по мере надобности, «когда нужда и польза городская потребует». Ее функциями были: избрание гласных из своего состава в шестигласную думу (по одному от каждого разряда); разрешение дел, которые вызывали сомнение шестигласной думы по своей «важности и трудности».
Постоянным исполнительным органом городского самоуправления являлась шестигласная дума, состоящая из шести членов (по одному от каждого из шести «состояний») под председательством городского головы. Шестигласная дума как исполнительное учреждение собиралась еженедельно. В ее ведении концентрировалось все городское управление, в частности: доставлять жителям города «нужное пособие к их прокормлению или содержанию»; сохранять город «от ссор и тяжб с окрестными городами или селениями»;
сохранять между жителями города «мир, тишину и доброе согласие»; всякими способами поощрять «привоз в город всего, что ко благу и выгодам жителей служить может»; стараться «о приращении городских доходов на пользу города ...».
Следует подчеркнуть, что Екатерина II особо заботилась о формировании в городах «среднего рода людей» (так называемого «среднего» сословия), которые «упражняются в ремеслах, в торговле в художествах и науках». Именно торгово-промышленный класс должен был играть решающую роль в городском самоуправлении.
В целом городские учреждения, введенные новым Городовым положением, не получили той самостоятельности и ответственности, которая была официально провозглашена. Фактически вся деятельность органов городского самоуправления находилась под строгим контролем и опекой местной правительственной администрации, состоявшей из дворян. Реальная власть в городе оказалась в руках городничих, полиции и местных чиновников, назначаемых губернаторами, т.е. администрации. Органы городского самоуправления ведали в основном второстепенными вопросами в масштабе города: благоустройством, продовольствием, санитарным состоянием, развитием торговли и ремесла. Хозяйственная деятельность органов местного самоуправления не обеспечивалась достаточными финансовыми средствами.
Сохранение жесткого административного контроля и сословных разграничений препятствовало быстрому росту капиталистических отношений в городах.
И.И. Дитятин, один из известных дореволюционных историков, посвятивший обширное историко-правовое исследование городам России XVIII в., отмечает беспомощность органов городского самоуправления перед лицом местной администрации, которая контролировала всю их деятельность. Слабость органов городского самоуправления, по его мнению, служила причиной того, что города России XVII в. находились в «жалком состоянии», и еще более печально было их экономическое положение.
Тем не менее Жалованная грамота городам, при всей своей ограниченности и даже консервативности в ряде вопросов, создала , благоприятные предпосылки для оживления промышленности и торговли в городах, ускорила объективный процесс становления капиталистических отношений в стране.
Вслед за екатерининскими реформами последовала их нейтрализация консервативными и реакционными силами. Павел 1, пришедший к власти после Екатерины II, большую часть нововведении свернул или исказил (контрреформы в российских условиях также осуществлялись не иначе, как сверху). При этом усилилась политическая централизация, уродливые формы принимало деспотическое правление, основанное на полном, беспрекословном' подчинении всевластному государю, пресекались личные дворян-3 ские «свободы» и «вольности».
Павел I отменил губернские учреждения в присоединенных к России остзейских и польских провинциях, что затруднило управление ими. Были также упразднены наместничества. В 1796 г., например, Пермское наместничество было преобразовано в губернию, ликвидировано деление на две области и до 12 сокращено количество уездов.
Павел I упразднил Жалованную грамоту городам и пытался создать новую организацию городского управления.
Парадоксальной стороной контрреформы была попытка своеобразного союза с «чернью», единения императора с народом. Павел I ограничил барщину тремя днями в неделю и запретил продавать крестьян без земли. При Павле I в сельской местности были созданы волостные самоуправляющиеся организации. Эти органы сельского правления выполняли полицейские, финансовые и судебные функции.
Деятельность Павла I не могла удовлетворить интересы большинства дворян, которое в начале XIX в. представляло собой самостоятельную политическую силу. Очередной дворцовый переворот (как бы далекое эхо петровской «революции сверху») 11 марта 1801 г. уничтожает Павла и возводит на престол последнего представителя просвещенного абсолютизма АлександраI.


2.1.4. Местное управление и самоуправление в дореформенной России (XIXв.)


Вступивший в начале XIX в. на престол Александр I вынужден был вернуться к многим оправдавшим себя традициям и идеям Екатерины II. «Верхние преобразования» начались с попыток реализации коренных и даже революционных (особенно, если бы они осуществились) планов — отмены крепостного права и принятия первой Российской конституции, восстановления уничтоженных привилегий дворянам, возрождения системы местного управления. В частности, им были отменены многие распоряжения Павла I, в том числе в полном объеме восстановлено действие Жалованной грамоты дворянству, а структура городского общественного самоуправления формально продолжала оставаться на Жалованной грамоте городам 1785 г.
Начало нового витка преобразований было положено реформами центрального государственного управления. Старая коллегиалья система, созданная еще Петром I, уже была не способна эффективно управлять государством. Не соответствовала она и Екатерининской реформе местного управления. Поэтому манифестом от 8 сентября 1802 г. было учреждено министерское административное управление (вначале было создано 8 министерств, а позднее их число возросло до 11), основанное на принципах единоначалия и личной ответственности. Эта реформа завершила унификацию административных органов и сделала еще один шаг на пути усиления централизации управления. К 1809 г. графом М.М. Сперанским был подготовлен стройный «План государственного преобразования», который призван был укрепить российское самодержавие. Он предусматривал внедрение принципа разделения властей и создание при монархе законосовещательного представительного органа — Государственной думы, опирающейся на формирующуюся систему местного самоуправления. Несмотря на свою умеренность, план Сперанского, одобренный царем, не был поддержан дворянством и высшим чиновничеством, которые опасались в случае его осуществления неизбежного ущемления своих прав.
В феврале 1818 г. царь поручил графу А.А. Аракчееву руководить составлением проекта об уничтожении крепостного права, но этот проект тоже не был осуществлен.
К началу XIX в. возникла проблема переустройства местного управления, главным образом для упорядочения отправления различных повинностей. В Указе «Предварительное положение о земских повинностях» впервые в законодательном порядке уясняется понятие «земство» и определяется его отношение к государству. Законодатель видел отличие земских повинностей от государственных в том, что первые отбывались на местах.
Были приняты законодательные акты, учитывающие особенности местного управления в различных регионах России. Можно выделить два законодательных акта 1822 г., регулирующих устройство и управление Сибирью — Учреждение для управления Сибирских губерний и. Устав об управлении инородцев Сибири. Согласно Уставу у каждого разряда народов (оседлых, кочевых и бродячих) формировались свои органы управления. Кочевые народы, например, при условии, что улус или стойбище насчитывали 15 семейств, имели родовое управление. Несколько улусов или стойбищ подчинялись инородной управе. Более крупное территориальное объединение подчинялось степной думе. Должностные лица родового и степного управлений избирались. Степные думы существовали, например, у бурят, хакасов, эвенков. У якутов были инородные Управы и родовые управления. Оседлые — это коренные народности, проживающие постоянно в городах и поселках. Они приравнивались к сословиям русского населения, но были освобождены от рекрутской повинности. Были подготовлены проекты особых «Степных законов» для кочевых народов Сибири, но они отвергались официальной государственной комиссией. К тому же события 1825 г. изменили общественно-политическую ситуацию в России.
Новый император Николай I, подавив в 1825 г. восстание декабристов (неудавшуюся революцию «сверху», поддержанную снизу войсками), предпринял в первые годы своего правления новые попытки либерального реформирования России. Были разработаны десятки тайных проектов, созданы 11 секретных комитетов по крестьянскому вопросу (сама секретность при самодержавном режиме — важный признак серьезности намерений). Но реформы Николая I не осуществились, прежде всего из-за сильного и даже нараставшего сопротивления аппарата, высшей бюрократии, высокопоставленных крепостников. Годы правления Николая I вошли в российскую историю как «тридцатилетняя контрреволюция». Являясь ревнителем монархической идеи, свои преобразования он направил на укрепление абсолютизма, который при нем достиг апогея своего развития. Николаевская политика централизации носила гипертрофированный характер, что неизбежно привело к усилению надзора над всеми органами власти, к росту авторитаризма, к дальнейшей бюрократизации как центрального управления, так и провинциальной власти. Чиновник стал важнейшей фигурой центрального и местного управления. По словам одного из современников, «губерния представляла собой завоеванную страну, отданную на разграбление завоевателей».
Основным вопросом николаевского правительства оставался крестьянский вопрос. Как известно, в начале 1830-х годов вместо просвещенного курса на реформы с опорой на дворянскую интеллигенцию была провозглашена теория официальной народности. Новая идеология держалась на «трех китах»: самодержавие, православие, народность.
Структура городского общественного управления, хотя формально и продолжала основываться на Жалованной грамоте городам, в течение первой половины XIX в. претерпела заметные изменения. Городское самоуправление все глубже входило в общую систему государственной администрации. Еще более закреплялся принцип сословности в городском управлении. Дворяне, чиновники, духовенство, владеющие домами и землею, обязаны были нести городские повинности, но участия в городских собраниях не принимали. Законодательство стало признавать городское общество, состоящее из трех сословий: купеческого, мещанского и цехового.
В структуре городского управления практически везде отсутствовали общая дума и собрание городских представителей. Распорядительные функции осуществляло «собрание городского общества», большинство которого составляли мещане. В состав шестигласной думы вместо шести предписанных сословий включались, как правило, купцы и мещане, не подготовленные к управленческой деятельности.
Во второй половине XIX в. законодательство стало постепенно отказываться от сословного начала в организации городского управления. В 1846 г. было введено новое Городовое положение — сначала в Санкт-Петербурге, а позднее видоизмененное в Москве, Одессе и в Тифлисе [8 См.: Полн. собр. Законов российской империи. 11. Т. XXI. Отд. I. № 19721.]
. Закон обеспечивал преобладание в городском управлении дворянства, почетных граждан и купечества.
Городовое положение 1846 г. давало более четкое разграничение полномочий распорядительной и исполнительной власти. Содержание же этих функций по сравнению с Жалованной грамотой 1785 г. практически не изменялось. Как и прежде, деятельность городского самоуправления жестко контролировалась администрацией. Собрание общей думы могло состояться только по распоряжению губернатора.
После смерти Николая I в 1855 г. самодержавие начало предпринимать активные попытки перестройки экономических отношений, перехода от административного, волевого механизма к рыночному. Стали серьезно задумываться о необходимости перемен и в общественно-политической сфере.
Были разработаны различные проекты организации губернского и уездного управления на началах самоуправления. Но уже слишком очевидным было и то, что никакое действительное улучшение механизма управления на местах невозможно при существовании крепостного права.


2.2. ФОРМИРОВАНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


2.2.1. Земская и городская реформа XIX века


Великие реформы шестидесятых годов XIX в., начатые Александром II, и затронувшие абсолютно все сферы российской жизни были в значительной степени взращены и подготовлены реформами Екатерины II. Непосредственный толчок этому дали не только брожение в среде крепостных крестьян, но и бесславная Крымская (Восточная) война 1853—1856 гг., взбудоражившая все российское общество. Это был период гигантского общественно-политического разлома, когда страна делала решающий поворот от феодализма к капитализму. Не случайно вслед за русской дореволюционной историографией современные зарубежные историки называют 1860—1870-е годы «эпохой великих реформ».
Российская «природа вещей» предлагала, в первую очередь, ограничение самодержавия и отмену крепостного права, проведенные опять же сверху. Знаменитая формула, произнесенная императором Александром II в 1856 г., «освободить сверху, пока не освободились снизу», ясно осознавалась в это время. Шаг в сторону буржуазной монархии неизбежно должен был повлечь за собой реорганизацию старой административной системы, ее децентрализацию. Верхи все более убеждались в необходимости передачи части государственных функций местным органам власти.
Введению институтов системы местного самоуправления предшествовали годы интенсивного изучения, тщательного анализа и обобщения не только российского опыта самоуправления, но и главным образом зарубежного.
Пониманию местного самоуправления как объективно существующего целостного образования способствовало принятие целой совокупности законодательно-нормативных актов.
Формирование системы местного самоуправления в этот период означало не просто процесс последовательного количественного роста числа территориальных самоуправляющихся единиц. В первую очередь это был процесс их постепенного качественного развития со многими сторонами и явлениями, в ходе которого возникали принципиально новые функции в самоуправлении, осуществлялись многообразные взаимодействия с другими ветвями власти, с населением.
Именно в это время в русской юридической науке были заложены правовые основы местного самоуправления, разработаны многие теоретические положения.
В 60-х годах в русской юридической науке широкое распространение получила «общественная» теория самоуправления (А. И. Васильчиков, В.Н. Лешков, Б.Н. Чичерин и др.). Истоки этой теории кроются не только в славянофильских идеях об особом курсе развития русского государства, но и в представлениях о «естественных» правах общины, которые активно пропагандировались западноевропейскими (особенно немецкими) учеными. По мнению представителей общественной теории самоуправления, местное сообщество должно самостоятельно ведать своими собственными хозяйственными и общественными делами. А. И. Васильчиков — самый яркий представитель данной концепции самоуправления — утверждал что самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — земскими обывателями. От государства, правительственных органов общественная теория требовала одного: чтобы они не вмешивались в дела самоуправления и не стесняли последнего. В свою очередь самоуправление не должно вторгаться в сферу государственных дел.
Успех и плодотворность органов местного самоуправления зависят прежде всего от умения сообразовываться с конкретными условиями каждой местности, с требованием времени, с имеющимися материальными и личными силами. Для представителя местного сообщества местные условия, местные интересы стоят на первом плане.
Сторонники общественно-хозяйственной концепции самоуправления утверждали, что «заведование» земскими делами уездов и губерний должно быть вверено населению уезда и губернии, так же, как частное хозяйство предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное — распоряжению самого общества. В этом отношении теоретические начала и положения права согласуются с историческим опытом и хозяйственными практическими соображениями: никто не может усерднее и заботливее вести хозяйственные дела, как тот, кому оно принадлежит; никто не чувствует так последствия дурных распоряжений и не несет за них такой материальной ответственности, как сам хозяин дела.
Представители общественной теории видели сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами.
Таким образом, самоуправление и государство представлялись не зависящими друг от друга общественными структурами, с разными интересами, целями и задачами.
Еще современники обращали внимание на одно слабое место общественно-хозяйственной теории самоуправления. Многие сторонники этой теории не делали особых различий между территориальным (местным) управлением и самоуправлением (представленными губерниями, уездами, городами) и корпоративными общественными объединениями (союзами и обществами, начиная с конфессий и кончая, например, обществами конькобежцев). Государство не вмешивается в деятельность последних, не требует образования или прекращения их функционирования. Образование профессиональных союзов и обществ — это право, а не обязанность граждан. Напротив, ни земские, ни городские органы власти не могут прекратить деятельность по своему усмотрению.
Но если либералы и сторонники данной теории говорили об общественном значении самоуправления, имея в виду избавление его от тени государственной власти, то правящая бюрократия, взявшая на вооружение исходные моменты этой теории при разработке земской реформы, придавала им совсем иную смысловую нагрузку. Официальные круги, провозглашая общественную значимость самоуправления, предполагали поставить его ниже правительственных органов и тем самым оставить за администрацией последнее слово в решении дел губернии и уезда.
Вокруг Александра II постепенно объединились приверженцы глубокого многоэтапного реформирования российского общества по европейскому образцу. Основной движущей силой реформ явились либеральная интеллигенция и «просвещенная» бюрократия, которые начали складываться еще в николаевское время.
Именно тогда, когда вводились земские учреждения в губерниях и уездах, решался важнейший вопрос: быть ли Всероссийскому земству? Случись такое, явился бы на свет российский парламент, пусть слабый, в значительной степени совещательный, и самодержавие было бы хоть немного ограничено законодательным органом. Однако только формирование земств, уездных и губернских, аналогичных им городских дум, а также реформирование сельского устройства — вот максимум того, на что смогло в 60-х годах пойти самодержавие.
Следует особо выделить то, что стараниями наиболее активной части общества земская идея сразу же поднялась выше чисто западноевропейской муниципальной, ибо в ней воплотились представления о гражданской активности, общественном служении и просветительстве.
Реформы проводились относительно медленно. На них лежала печать той борьбы, которая велась в верхах вокруг земской идеи самоуправления между различными слоями российского общества. Кроме того, необходимо было учитывать степень готовности отдельных территорий воспринять нововведения.
Крестьянская реформа 1861 г. предусматривала, во-первых, правила устройства сельского общества, во-вторых, порядок наделения крестьян землей в постоянное пользование и, в-третьих, правила выкупа земли, отданной в постоянное пользование. Положение от 19 февраля 1861 г. имело целью также организацию крестьянского самоуправления в селе и волости [9 Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости // Поли. собр. Законов Российской империи. Собр. II. Т. XXXVI. № 36657.]
.
Сельское общество — это поселение, принадлежавшее одному владельцу, или часть большого поселка, принадлежавшего нескольким владельцам. Сельское общество представляло собой хозяйственно-административное образование. Оно управлялось сельским сходом, состоящим из крестьян-домохозяев, и старосты. Сход выбирал сельских должностных лиц, в том числе и волостного старосту, решал дела об общинном пользовании землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества; сход осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и натуральных повинностей, рекрутские наборы и т.п. В задачи волостного старосты' входило исполнение этих решений. Кроме того, старосты ведали на территории села дознанием, вопросами охраны порядка, могли своей властью подвергнуть аресту до 2 дней или штрафу до 1 рубля.
Сельские общества, соседние друг к другу, соединялись в волость. По мысли составителей Положения 19 февраля 1861 г., волости должны были стать самоуправляющимися территориями — «в каждой волости заведование общественными делами предоставлено миру». Волостное управление состояло из волостного схода (один выборный от 10 дворов), волостного правления во главе с волостным старшиной и волостного крестьянского суда. Волостной сход решал применительно к волости тот же круг вопросов, что и сельский сход в сельском обществе. Кроме того, он утверждал расходы на содержание волостного правления. В коллегиальный состав волостного правления (исполнительного органа) входили волостной старшина, все сельские старосты, писарь и сборщик податей. Все должности были выборными на три года. Волостной старшина, как и староста, был наделен административно-полицейскими полномочиями. Волостной сход избирал членов волостного суда, в компетенцию которого входили гражданские и малозначительные уголовные дела крестьян. Однако волость так и не стала первичной территориальной единицей местного самоуправления, хотя и в правительственных кругах, и в печати ставился вопрос о необходимости организации всесословной волости.
Своеобразную территориально-управленческую ячейку представлял собой приход, который формировался для удовлетворения духовно-нравственных потребностей сельчан. Расстояние поселений от приходских церквей, за редким исключением, определялось в таких размерах, чтобы жители могли посетить их без особых затруднений. В приходах осуществлялись важнейшие акты гражданского состояния — метрические записи о рождении, браке и смерти прихожан. Приход составлял самое естественное средоточение для дел призрения и благотворительности (опека сирот, малолетних, неимущих и малосостоятельных). В приходе размещалась начальная церковно-приходская школа.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях было утверждено Императором 1 января 1864 г. [10 См.: Поли. собр. Законов Российской империи. Собр. II. Т. XXXIX. № 40457.]
. В этом документе можно выделить три основных принципа.

страница 1
(всего 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign