LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 2
(всего 6)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

30. Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
31. Шаретодинов Э.Ф. Концепция развития природоохранного законодательства республики Башкортостан: Автореф.: дис. канд. юрид. наук. Уфа, 1995.
32. Ерофеев Б.В. Советское экологическое право. М., 1988; Вайнер Д. Экология в Советской России. М., 1991.
33. Ерофеев. Б.В. Экологическое право России. М., 1995. Т. 1. С. 157.
34. СУ РСФСР. 1918. № 42. Ст. 522.
35. Там же. 1919. № 21. Ст. 256.
36. Там же. 1920. № 36. Ст. 171.
37. Там же. 1921. № 52. Ст. 311.
38. Там же. 1921. № 65. Ст. 492.
39. Ерофеев Б.В. Указ. соч. Т. 1. С. 158.
40. СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.
41. Земельное право. М., 1969. С. 156.
42. СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
43. Там же. 1919. № 4. Ст. 43.
44. Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С. 4.




Тема № 3. Экологическое право как отрасль права
1. Сущность взаимодействия общества и природы
Человек во все периоды своего развития использовал природу и вступал с ней во взаимодействие. Формы и способы этого взаимодействия волновали его всегда и стали одной из важных проблем человечества. Но на различных этапах развития человек по-разному подходил к ее решению, отмечает Ф.Х. Адиханов.[1] Адиханов Ф.Х. Экологическое право. Курс лекций. Изд-во Алтайского ун-та. Барнаул, 1994. С. 11.
В первобытнообщинном строе, когда знания человека о природе были ничтожно малы, производительные силы общества очень слабы, человек находился в полной зависимости от сил природы. Все его взаимодействие с природой сводилось к слепому подчинению этим силам. Хотя он и стремился познать и понять природу, жить с ней в гармонии, но сделать этого не мог из-за ограниченности своих экологических знаний.
Такая ограниченность находила отражение в формировании ненаучных, фантастических принципов и норм поведения человека во взаимоотношении с природой. В этот период родились обычаи жертвоприношений с целью умилостивить стихийные силы природы; человек отождествляет себя с различными видами животных и растений и даже явлениями природы и наделяет их сверхъестественными свойствами. Такие объекты объявляли священными родоначальниками и охраняли.
В эпоху рабовладельческой общественной формации, когда человек освоил ремесла, научился добывать и перерабатывать полезные ископаемые, имел представление о небесных телах и мог предсказывать затмение Луны и Солнца, соотношение сил общества и природы изменялось в пользу человека. Человек в этот период в известной мере уже ушел от слепого подчинения силам природы.
Но власть человека над природой была еще слаба, он не мог объяснить многих явлений природы, что объективно породило возникновение религии, которая объявила и природу, и происходящие в ней явления, и самого человека творением Бога.
В период становления и развития капиталистической общественной формации, когда человек открыл периодическую таблицу химических веществ, научился превращать одни вещества в другие, использовать электрическую энергию, он все чаще провозглашает себя господином природы. В этот период общество противопоставляли природе, природа - технике, техника - человеку и т.п. Природа рассматривается как неисчерпаемый источник ресурсов и объект преобразований с вытекающими отсюда пагубными последствиями для природы и для самого человека. Научно-технический прогресс усиливает эту тенденцию.
В данных условиях возникает немало естественнонаучных, социологических и других концепций и прогнозов в отношении дальнейших судеб человечества, путей его спасения от наступающего кризиса во взаимодействии общества и природы (экологического кризиса).
Одни из них выражают упадническое настроение значительной части общества, неверие в лучшее, полагая, что предотвратить наступающий кризис невозможно, или предлагают крайние меры для его предотвращения. Другие, откровенно защищая интересы промышленных монополий или проявляя слепой оптимизм, заявляют, что человечеству экологический кризис не угрожает, так как природа сама залечит наносимые ей раны.
Представитель первых Т. Лебсак (ФРГ) в книге "Последние года человечества", изданной в Мюнхене в 1983 г., рассматривает несколько моделей будущего человечества, точнее, его гибели. В соответствии с первой моделью человечество может погибнуть через 6-8 поколений, то есть между 2170-2250 гг., если это предположение еще раньше не опровергнет атомная война. Вторая модель отодвигает этот срок на 2600 г., когда, согласно прогнозу, природные ресурсы и регенерационные возможности будут полностью исчерпаны. Экологическое равновесие, считает Лебсак, после вымирания человечества восстановится лишь через многие сотни, если не тысячи лет.
Но в мире преобладают реалистические взгляды, реалистический оптимизм. Сторонники реалистического оптимизма вполне осознают возможность наступления экологического кризиса, но не считают его фатально неизбежным. Эти взгляды сводятся к следующему. С одной стороны, окружающая нас природная среда существует независимо от воли и сознания человека. Больше того, сам человек является продуктом природы, находится внутри нее, составляет ее часть, испытывает на себе влияние законов природы. С другой стороны, человек взаимодействует с природой, влияет, воздействует на нее.
Правда, другие живые существа (дикие животные) - также продукты природы и также воздействуют на природу и взаимодействуют с ней. Но они воздействуют на природу главным образом фактом своего пребывания в природной среде, потреблением элементов природы в пищу и существенных изменений в природу не вносят.
Человек же как разумное существо, как социальный организм воздействует на природу своим трудом, изменяет ее, в известной мере даже властвует над ней, что позволяет ему достигать успехов в химии, физике, энергетике, строительной технике и т.д. Но, как заметил Ф. Энгельс, человек властвует над природой не так, как завоеватель властвует над чужим народом, а как существо, своей плотью и мозгом принадлежащее природе и находящееся внутри нее. Господство человека над природой заключается в том, продолжает Ф. Энгельс, что он в отличие от других существ умеет познавать ее законы и правильно их применять.[2] Энгельс Ф. Диалектика природы... С. 141.
Это господство заключается "не в воображаемой независимости от законов природы, - писал В.И. Ленин, - а в познании этих законов и в основанной на этом знании возможности планомерно заставлять законы природы действовать для определенных целей".[3] Ленин В.И. Материализм и эмпириокритицизм // Полн. собр. соч. Т. 18. С. 195. "До тех пор, пока мы не знаем закона природы, - отметил В.И. Ленин, - он действует вне нашей воли и сознания, делает нас рабами природы... А познав законы, человек становится ее господином".[4] Там же. С. 198.
Стремление господствовать над природой вопреки ее законам и таким образом одержать над ней легкую победу оканчивается для человека всегда печально. Имея в виду достижения в области химии, физики, энергетики и в связи с этим предостерегая от легкой победы над природой, Ф. Энгельс писал: "Не будем, однако, слишком обольщаться нашими победами над природой. За каждую такую победу она нам мстит и мстит порой жестоко".[5] Энгельс Ф. Диалектика... С. 140. Мстит, конечно, не в силу своего злого нрава, а потому, что человек необдуманным вмешательством нарушает сложившуюся миллионами и миллиардами лет взаимосвязь и взаимообусловленность явлений в природе и получает отрицательный результат, ибо в природе ничего не совершается обособленно, каждое явление связано с другими.
В подтверждение сказанного можно привести множество примеров. Человек далеко не всегда действует умышленно, а чаще из благих намерений. Так, истребление некоторых хищников в Боливии привело к таинственной болезни у людей, над распознаванием и установлением источника которой медики работали два года. Оказалось, что источником болезни явились чрезмерно расплодившиеся из-за сокращения количества именно этих хищников крысы и мыши.
Из благих намерений человек завез в Австралию кроликов и домашний скот. Первые настолько размножились, что стали интенсивно уничтожать сельскохозяйственные культуры, а навоз вторых природой не перерабатывался и портил почву. Тогда для сокращения поголовья кроликов пришлось завозить собак, названных впоследствии динго, а для переработки навоза - колорадского жука. Собаки вскоре одичали и стали поедать и домашний скот. Возникла проблема борьбы с динго.
Еще один пример неумышленного нарушения равновесия в природе. Недавно в Индии обнаружили массовое заболевание среди молодых крестьян юга - искривление коленных суставов (остеопороз). Началось с того, что там соорудили плотину. Вследствие этого повысился уровень грунтовых вод и в почве стало больше щелочей. В растении сорго, которым питаются жители, возросло содержание молибдена, а это привело к снижению количества меди в организме человека, особенно у молодых людей. Отсюда и массовое заболевание остеопорозом.
Печальные примеры отрицательного результата вмешательства человека в природу можно привести из жизни России и других государств СНГ. После повального осушения болот в Белоруссии земли многих ее районов были буквально оголены из-за сдувания пересушенной болотной почвы. Аналогичный результат был получен в России, но уже из-за ветровой эрозии почвы целинных земель. По этой причине только на Алтае были выведены из сельскохозяйственного оборота сотни тысяч гектаров земель.
Нельзя не упомянуть о строительстве водохранилищ на равнинных землях. Вопреки ожидаемому результату в таких водохранилищах рыба погибает, вода плесневеет, не говоря уже о том, что навсегда теряются для сельского хозяйства многие десятки и сотни тысяч гектаров земель.
Человек нарушает законы природы и получает печальный результат также в связи со сведением (чрезмерной рубкой) лесов, неразумным истреблением диких животных и т.д. Нарушением законов природы является и загрязнение воды и воздуха, ибо природа без вмешательства человека представляет собой безотходное производство.
Задача человечества заключается в том, чтобы использовать природу разумно, воздействовать на нее с учетом ее законов, научно обоснованно и целенаправленно. В противном случае неизбежен конфликт общества с природой, экологический кризис или, как нередко сейчас говорят, экологический иммунодефицит (экологический СПИД, недостаток или отсутствие в природе защитных сил против отрицательного воздействия человека).
Природа не признает шуток с ней, она всегда права, ошибки и заблуждения исходят от людей.
Это одна сторона проблемы. Другая кроется в том, что в странах социалистического лагеря она, как и все остальное, имела идеологическую окраску с пагубными последствиями для дела охраны природы и рационального использования природных ресурсов. Классики марксизма-ленинизма, а вслед за ними и мы, до недавнего времени считали, что при социализме (коммунизме) проблемы взаимодействия общества и природы будут решаться сами собой, в силу преимуществ самой системы. "Коммунизм как положительное упразднение частной собственности, - писал К. Маркс, - ...есть действительное разрешение противоречия между человеком и природой".[6] Маркс К. Экономико-философские рукописи 1844 года // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 42. С. 116. Как мы теперь видим, эти взгляды ошибочны, больше того, они вредны, ибо уводят общество от решения конкретных вопросов в область несбыточной мечты, дезорганизуют людей.
А реальности таковы, что капитализм, так называемое эксплуататорское общество, оказалось более способным в деле установления гармонии между обществом и природой. В США, в этом прежде ругаемом нами на все лады оплоте империализма, ежегодно выделяется на нужды охраны окружающей среды до 70-80 млрд дол., а в бывшем СССР планировалось использовать на эти цели около 45-50 млрд руб. за ... пятилетие.
Следовательно, дело не в общественном строе, а в реальных возможностях общества, его способности и желании решить эту проблему. У социализма при его отсталой технологии и низкой производительности труда экономической мощи хватало лишь на гонку вооружений, в то время как "загнивающий" капитализм развивал и мирную экономику.
Познание законов природы и воздействие на природу в соответствии с ее законами - первостепенная задача человечества. Вторая задача состоит в том, чтобы внутреннюю и внешнюю политику государства как можно больше экологизировать. Все - экономика, право, наука и техника, образование и воспитание - должно быть проникнуто экологическим духом, духом разумного использования природных ресурсов и эффективной охраны природной среды.
Человек взаимодействует с природой в двух формах, которые соответствуют выполняемым природой двум ролям: экономической и экологической.
Разговор о сути экономической формы взаимодействия можно предварить эпиграфом: "Природа для человека - хлеб насущный". Действительно, она является главным источником богатства любой нации. За счет нее человек получает около 3/4 всех материальных благ. За счет природных ресурсов члены общества обеспечиваются питанием и одеждой, жильем и элементами благоустройства, комфорта и т.д. За счет природы обеспечивается развитие науки и техники, обороноспособность и т.д.
Чтобы обеспечить общество необходимыми материальными благами, соответствующие отрасли народного хозяйства добывают сырье (древесину, уголь, нефть и др.), выращивают сельскохозяйственные культуры, а другие перерабатывают их в различные материалы. В целом общество вступает во взаимодействие с природой с целью удовлетворения своих экономических потребностей. В этом суть экономической формы взаимодействия. Экономическое взаимодействие общества и природы должно быть построено так, чтобы сохранить природу как источник материальных благ, сырья для настоящего и будущих поколений на неопределенно длительное время.
Разговор об экологической форме взаимодействия общества и природы в отличие от экономической можно начать с народной пословицы: "Не хлебом единым жив человек". Природа, как отмечалось, не только источник сырья и продуктов, но и место обитания человека, место его труда, отдыха, вдохновения, эстетического наслаждения и т.п.[7] Адиханов Ф.Х. Экологическое право. Часть общая. Курс лекций. Барнаул: Изд-во Алтай. ун-та, 1994. С. 12-17.
Профессор Ю.Е. Винокуров считает, что уже сейчас многие факторы позволяют характеризовать современную тенденцию во взаимоотношении человека и природы как антропогенный экоцид - разрушение людьми экологической жизни на Земле.[8] Экологическое право РФ: Курс лекций / Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Изд-во ЛЕНЭПУ, 1997. С. 4.
Не обошли вниманием данную проблему и законодатели. По всей видимости в силу значительности последствий такого рода преступных деяний состав экоцида фигурирует в Уголовном кодексе РФ в разделе XII: "Преступления против мира и безопасности человечества".[9] Уголовный кодекс РФ // Российская газета. 1996. 25 июня. Ст. 358.
Предметом такого преступного посягательства является окружающая природная среда в целом, выступающая в качестве среды обитания человека.
Объективную сторону составляют такие действия, как массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов и т.п. Экологически вредными последствиями Закон называет наступление экологической катастрофы. Такого рода действия могут быть причинены только с прямым умыслом. Их цель одна - уничтожение человечества.
2. Предмет экологического права
Предметом экологического права в соответствии с традиционной точкой зрения являются общественные отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества и природы.
Правильное определение предмета правового регулирования, по мнению профессора Б.В. Ерофеева, является обязательным условием правильного применения правовых норм, поскольку ошибки в правоприменительной практике чаще всего бывают из-за ошибок в определении тех общественных отношений, к которым применима та или иная норма, либо, наоборот, в подборе той или иной нормы к интересующим нас отношениям.[10] Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. Т. 1. М., 1995. С.91.
Профессор Петров рассматривает предмет экологического права с точки зрения взаимосвязи отраслевых экологических отношений и комплексных и считает, что экологическое право действует в рамках данной взаимосвязи и решает задачи обеспечения качества окружающей природной среды.
Профессор Ерофеев придерживается традиционной точки зрения и наделяет предмет экологического права следующими признаками.
1. Профессор Ерофеев считает, что данные отношения должны иметь волевой характер. Другими словами их возникновение, изменение и прекращение происходит в соответствии с волеизъявлением людей.
Но определение волевого характера общественных отношений равносильно определению возможности правового воздействия на те или иные общественные отношения, развивает мысль профессор Ерофеев. Так, изменение путей миграции диких животных не может зависеть от воли человека, оно происходит в соответствии с объективными законами природы. Поэтому при размещении или строительстве объектов (транспортных магистралей, линий связи, каналов и т.п.) должны разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции животных. В действительности бывает наоборот - предпринимаются попытки изменить эти пути с целью наиболее благоприятного размещения объектов.
Таким образом, в качестве предмета правового регулирования могут выступать не все общественные отношения, а лишь поддающиеся правовому регулированию, имеющие "правовую природу".
По данному вопросу мнения профессоров Петрова и Ерофеева сходятся. Правовое вмешательство государства в экологические общественные отношения действительно не самоцель, а средство обеспечения благоприятной для жизни и деятельности человека среды обитания. Это вмешательство необходимо, когда экономические потребности общества входят в противоречие в первую очередь с экологическими интересами. Например, ст. 86 Лесного кодекса регламентирует возможность граждан реализовывать право общего природопользования, определяя пребывание граждан в лесах. И несмотря на то, что предметом регулирования является естественное право человека, ч. 5 ст. 86 ограничивает это право в интересах пожарной безопасности лесов, ведения лесного хозяйства, а в государственных природных заповедниках, национальных, природных парках и на других особо охраняемых территориях - в связи с установленным на них режимом лесопользования. В данном случае интересы природопользования возобладали.
По этому поводу Ерофеев считает, что возможность и потребность правового регулирования общественных отношений предопределяет отнесение их к предмету правового регулирования.
2. Эти отношения должны складываться по поводу объектов природы, образующих различные экологические системы.
3. Эти отношения должны быть направлены на регулирование не только всех компонентов природной среды, образующих различные экосистемы, но и всей совокупности объектов, составляющих среду обитания человека и обеспечивающих условия его жизнедеятельности и состояние здоровья.
Данное положение действует при одном условии - такие общественные отношения должны складываться в рамках использования природных объектов. Общественные отношения, связанные с затратами человеческого труда, не следует признавать предметом экологического права. Например, мелиоративные работы сопряжены со вторжением в природные экосистемы, и общественные отношения, складывающиеся по поводу этих работ, являются предметом экологического права; непосредственную же эксплуатацию мелиоративных систем (насосов для перекачки воды узлов, механизмов и частей мелиоративных машин) нельзя отнести к предмету экологического права.
Для определения предмета экологического права, утверждает Ерофеев, необходимо точно установить природу объекта, по поводу которого складываются общественные отношения. Она имеет двойственный характер:
1) общую для всех объектов природу возникновения и состояния. Ее характеризуют естественный характер возникновения и состояние объектов в экологических связях с окружающей природной средой. Так, корова не может иметь правовой статус объекта природы, поскольку произведена от искусственно выведенной человеком породы животных и находится не в экологической взаимосвязи с природой, а в системе производственных отношений сельского хозяйства. Не может являться таковым и дикий лось в зоопарке на основании отсутствия экологической взаимосвязи с природой - второго признака любого природного объекта. Изъятый из состояния естественной свободы лось перестает быть частью экосистемы и становится частью социальной системы. С этого момента на него распространяются имущественные отношения;
2) специфическую природу возникновения и существования, обусловленную функциональными особенностями природного объекта. Например, земля является основным средством производства. Законодательно установлен приоритет охраны земель сельскохозяйственного назначения. Воды являются обязательным условием существования живых организмов, без воды человек может прожить всего несколько дней. Поэтому законодательством установлен приоритет вод, предназначенных для питьевых и бытовых нужд населения. Леса являются легкими Земли, вырубка которых приводит к дисбалансу химических элементов в атмосфере, и поэтому законом определен приоритет интересов лесного хозяйства и т.п.
Правовой статус некоторых природных объектов неоднозначен. Сложность определения правового статуса атмосферного воздуха заключается в том, что "он, обладая всеми свойствами, присущими объектам материального мира, в практическом плане не поддается индивидуализации".[11] Габитов Р.Х. Правовая охрана атмосферы: Учеб. пособие. Уфа, 1996. С. 8. В связи с этим, по мнению Р.Х. Габитова, необходимо обратить внимание на некоторые проблемные аспекты понятия правовой охраны атмосферного воздуха.
В первую очередь следует определить понятие атмосферного воздуха как объекта правовой охраны, так как это позволит правильно определить круг отношений, регулируемых законодательством об охране атмосферного воздуха, область его распространения.
Кроме того, понятие атмосферного воздуха лежит в основе правовой модели его охраны, четкое определение которого позволит совершенствовать конструкцию этой модели.
Далее Габитов задается вопросом, что же охраняет закон: "атмосферу" или "атмосферный воздух"? На наш взгляд, ответ на данный вопрос позволит уяснить специфику природного объекта.
Автор отмечает, что в толковых и энциклопедических словарях отсутствует термин "атмосферный воздух". Но в литературе существует следующее определение. Это "чистый и сухой воздух над уровнем моря, который представляет собой механическую смесь нескольких газов. Основные из них: азот - 78,09 %, кислород - 20,95 %, аргон - 0,93 %, углекислый газ - 0,3 %. Содержание остальных газов - неона, гелия, метана, ксеона, водорода, азона, иода - незначительный процент. Нормальное соотношение этих газов в атмосфере является оптимальным для жизнедеятельности человека и животного мира. Уменьшение содержания какого-либо компонента воздуха, так же как и его увеличение, губительно сказывается на здоровье людей.
Из тысячеметровой глубины атмосферы наиболее благоприятный для жизнедеятельности человека состав воздуха находится в слое до 18 км. На этом уровне, в частности в верхней части тропосферы (8-18 км), характерны движения воздуха в горизонтальном направлении, достигающие скорости до 100-150 м/с. В результате атмосферный воздух очень быстро распространяется на большие расстояния. Эта исключительно большая подвижность атмосферного воздуха затрудняет определение его как объекта охраны законодательством. Поэтому, когда в законодательстве речь идет о запрещении загрязнения атмосферного воздуха, то, надо полагать, действует запрет на загрязнение атмосферы как пространства, находящегося над территорией того или иного предприятия, города, региона".[12] Габитов Р.Х. Указ. соч. С. 10-11. Далее автор отмечает, что мнение относительно рассмотрения атмосферы в качестве пространства поддерживают и другие ученые. Так, Н.И. Малышко по этому поводу пишет, что "помимо охраны атмосферного воздуха от загрязнения и обеспечения его чистоты, новым в законодательной практике является регулирование общественных отношений по использованию атмосферного воздуха не только как пространства и среды для транспортных сообщений, сброса пылевых и газообразных отходов промышленности, транспорта и других народно-хозяйственных отраслей, а и для производственных нужд".[13] Малышко Н.И. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Киев, 1982. С. 40. С этих позиций Р.Х. Габитов в завершение рассматривает соотношение понятий загрязнения атмосферы и загрязнения атмосферного воздуха. В рамках выявленных различий между понятиями воздуха и пространства автор указывает, что загрязняется, как правило, атмосфера. Таким образом, под загрязнением атмосферного воздуха понимают любое отклонение состава воздуха от нормального, при котором он содержит 78,03 % азота, 20,99 % кислорода, 0,04 % углекислого газа и около 1% водорода, аргона и других инертных газов.[14] Детри Ж. Атмосфера должна быть чистой. М., 1973. С. 15.
Что же касается загрязнения атмосферы, то под ним понимаются выбросы газообразного и физического характера различными источниками, насыщающие атмосферу посторонними примесями до такой степени, что их присутствие ухудшает, затрудняет или вообще делает невозможным использование человеком здоровой воздушной среды.
Обобщая, автор делает следующий вывод. Атмосфера как объект правовой охраны представляет собой часть окружающей среды, взаимосвязанную и взаимодействующую с другими ее элементами. Это та часть окружающей земной шар воздушной оболочки, которая находится в пределах государственных границ, в верхнем слое ограниченная теми максимально возможными пределами, в которых она используется на данном этапе развития производительных сил и охраняется в целях сохранения благоприятных условий для жизнедеятельности людей путем применения различных мер, в том числе и правовых.
Такого рода специфика природных объектов определяет и специфику общественных отношений, складывающихся в сфере их функционирования, считает Б.В. Ерофеев.[15] Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. Т. 1. М., 1995. С. 94. В данном случае речь идет об общественных отношениях, связанных с привнесением в природную среду вещества или энергии, не существовавших ранее в природе.

Рис. 3. Виды общественных отношений, составляющих предмет экологического права
Таким образом общественные отношения, возникающие по факту привнесения в природный объект (например, в атмосферу) чужеродного вещества, работают в рамках правомерной деятельности (в соответствии с установленными предельно допустимыми нормами техногенной нагрузки - ПДК, ПДВ), реализуя тем самым контрольную функцию государства.
Общественные отношения, связанные с охраной используемых природных объектов, экосистем и окружающей природной среды в целом, возникают с учетом дополнительных оснований. Известно, что сам факт наличия вредных веществ в атмосфере в рамках ПДК не ухудшает санитарно-бытовых условий жизнедеятельности людей. Загрязнение происходит в результате различных превращений и взаимодействия атмосферных загрязнителей. Эти реакции образуют соединения в виде аэрозольных частиц. При некоторых погодных условиях могут образовываться большие скопления вредных газообразных и аэрозольных примесей в приземном слое воздуха, так называемые смоги. Смог - это результат циклической реакции, в итоге которой в атмосфере постепенно накапливается озон. По своему физиологическому воздействию на организм человека они крайне опасны для дыхательной и кровеносной системы.
Кроме того, существуют общественные отношения, связанные с извлечением веществ и энергии из природной среды (отношения по недропользованию, сопряженные с изъятием полезных ископаемых), связанные с использованием полезных свойств природного объекта (сельскохозяйственное землепользование, основанное на плодородии почв). И, наконец, в рамках предмета экологического права действуют общественные отношения, возникающие в связи с преобразованием используемого природного объекта. Ерофеев подразделяет их на преобразовательные отношения радикального характера, в ходе которых изменяется природная функция этого объекта (пример - выращивание лесопосадок улучшает качество земель), и частичные изменения используемого природного объекта, в силу чего происходит совершенствование его экологических функций (пример - мелиорация улучшает биофизические свойства почв).
Рассмотрев виды общественных отношений, перейдем к особенностям их содержания. Надо заметить, что не все отношения, касающиеся природных объектов, составляют предмет экологического права. Ерофеев устанавливает следующие критерии принадлежности к ним. Экологические общественные отношения должны находиться в сфере действия эколого-правовых норм. Например, строительство предприятием очистных сооружений является формой взаимодействия с природой и поэтому входит в предмет экологического права, а деятельность по разработке проекта этого сооружения, снабжение строительства необходимыми материалами, руководство работами и т.п. составляют предмет специальных отраслей права.
Поскольку под предметом правового регулирования понимают общественные отношения, на которые направлено действие правовых норм, то сам предмет, по мнению Ерофеева, определяется не по "норме - руководителю", а по "норме - исполнителю". Например, обеспечение лесорубочных работ осуществляет лесохозяйственная организация в соответствии с ее уставом ( ст.ст. 52, 173 ГК РФ). Рабочие лесхоза осуществляют рубку леса в соответствии с трудовым соглашением, но тем не менее отношение по рубке (непосредственное лесопользование) входит в предмет не трудового права, а экологического, поскольку процесс лесопользования урегулирован нормами Лесного кодекса (нормами - исполнителями).
Таким образом, вышеизложенное позволяет охарактеризовать особенности экологических общественных отношений следующим образом:
1. Данные общественные отношения носят исторический характер, поскольку порождены особенностями конкретного исторического периода. Другими словами, они напрямую зависят от уровня развития производительных сил. Чем выше становился уровень развития производительных сил, тем более возрастала техногенная нагрузка на окружающую природную среду. Такое положение вещей потребовало радикальной переориентации способов взаимодействия с природой - с потребительского на охранительный.
2. Данные общественные отношения носят производственный характер, поскольку только в рамках производственных отношений человечество оказывает негативное воздействие на природную среду. А поэтому экологические отношения присутствуют во всех четырех фазах экономического процесса воспроизводства: производстве, распределении произведенной продукции, обращении ее и потреблении.[16] Яковлев В.Н. Экологическое право. Кишинев, 1988. С. 34.
Так, субъекты хозяйственной деятельности обязаны вносить установленные платежи за пользование природными ресурсами, осуществлять за счет своих средств природоохранные мероприятия, возмещать причиненный их действиями ущерб. Поэтому совершенствование экологических общественных отношений осуществляется не только через непосредственное их правовое обеспечение, но и через экологизацию хозяйственной деятельности.
3. В экологических общественных отношениях немаловажную роль играет государство в качестве субъекта. Так, если в имущественных отношениях государство вмешивается лишь в использование наиболее важных для общества имущественных объектов, то в экологических отношениях его присутствие практически постоянно.
4. Экологические общественные отношения всегда имеют многоцелевой характер, отличающий использование природных объектов от хозяйственной эксплуатации имущества. Это:
а) сохранение природных объектов в ходе их использования. Такая цель присуща и хозяйственной эксплуатации объектов имущественного характера, однако, если имущество в ходе его эксплуатации подвергается неизбежному износу, то природные объекты не изнашиваются, а изменяются под воздействием человеческой деятельности. Поэтому понятие "обеспечивать сохранность" применительно к экологическим отношениям означает недопущение необратимых отрицательных изменений природных объектов в результате человеческой деятельности. Например, лов рыбы запрещается в период нереста, так как в противном случае это повлечет за собой истощение рыбных запасов;
б) улучшение природных объектов в ходе их использования. Если применительно к эксплуатации имущества это улучшение выражается в ремонте, замене частей объекта более качественными частями и т.п., то применительно к природным объектам оно выражается в активизации его полезных природных функций и нейтрализации вредных. Например, в ходе эксплуатации земель землепользователи обязаны повышать плодородие земель (то есть активизировать полезную функцию земли) и устранять эрозийные процессы (то есть нейтрализовать отрицательную функцию);
в) восстановление нарушенных природных объектов, то есть принятие таких мер, которые бы обеспечивали восполнение природными объектами их полезных свойств, утраченных в ходе эксплуатации или иного воздействия на них.
Одновременно с вышеперечисленными свойствами экологических общественных отношений эффективное использование природных объектов выражается в двух основных направлениях:
1) в эффективном использовании непосредственно эксплуатируемых природных объектов. Так, при рубке леса лесорубочные делянки должны использоваться полно, без недорубов;
2) в эффективном использовании полезных свойств эксплуатируемых природных объектов. Например, потеря древесины на местах рубок влечет нехватку ее для производственных нужд, что в свою очередь требует расширения объемов лесозаготовок.
Таким образом, приходит к выводу Ерофеев, экологические общественные отношения - это исторически обусловленные производственные отношения, направленные на сохранение, улучшение, восстановление и эффективное использование природных объектов (экосистем) при одновременной их охране в целях максимального обеспечения сохранности окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений людей.
Определение правовой природы экологических общественных отношений позволяет сформулировать предмет экологического права - это складывающиеся в сфере действия эколого-правовых норм исторически обусловленные производственные отношения между гражданами и организациями при обязательном участии государства по поводу улучшения, восстановления, эффективного использования природных объектов (экосистем) в целях сохранения окружающей среды и в интересах настоящего и будущего поколений.
Отличительной особенностью вышеуказанного определения предмета экологического права является обозначенное автором положение государства - быть в качестве третьего лица. Традиционное же определение предмета экологического права и в частности экологических общественных отношений относит государство к одной из сторон таких отношений. Так, по мнению В.В. Петрова, в рамках действия эколого-правовых норм возникают общественные отношения между государством в лице специально уполномоченных органов и природопользователями. Такое распределение ролей, на наш взгляд, наиболее соответствует истине, так как практически сохраняется монополия государственной собственности на природные объекты. И такое положение вещей будет справедливым, если относиться к природе как к национальному достоянию.
Употребление будущего времени здесь не случайно. В силу того обстоятельства, что наша страна переживает глубокий экономический кризис, регионы пытаются привлечь инвестиции в умирающее производство различными способами. Например, как и Красноярский край, объявляя свои территории свободной экономической зоной. Нельзя сказать, что такой шаг является "ноу-хау" в мировом бизнесе, поэтому уже сейчас следует говорить о противостоянии торговли и охраны окружающей среды. Об этой проблеме на международном уровне пишет И.О. Краснова.[17] Краснова И.О. Торговля и окружающая среда: международный аспект // Государство и право. 1996. № 8. Автор данной статьи акцентирует внимание на том, что "сторонники охраны окружающей среды придерживаются точки зрения о том, что свободная торговля по своей сути не может не вызывать ухудшения экологических условий на Земле. В качестве наиболее яркой иллюстрации и доказательства истины этого суждения приводится так называемая проблема Макиладора" - проблема усилившейся деградации окружающей среды в приграничной с США зоне Мексики, возникшей после установления здесь свободной торговли.[18] Программа Макиладора была принята в соответствии с Указом Президента Мексики в 1965 г. Данная программа направлена на обеспечение экономического развития приграничной зоны страны посредством стимулирования иностранных инвестиций. В соответствии с ней иностранным компаниям разрешалось приобретать в собственность мексиканские комплектовочные предприятия, получившие название "макиладерас", и осуществлять экспертно-импортные операции с произведенными на этих предприятиях товарами без таможенной пошлины. Первоначальный эффект превзошел ожидания. Эта деятельность оказалась экономически крайне выгодной для обеих сторон. Мексике она принесла рабочие места, а американским компаниям помогла получить высокие прибыли за счет экономии на дешевой рабочей силе. Kelly M.J. Anovironmental Amplications of the Northern American Yree Yrade Agreement, 3 Andiana Anternational and Comparatioe Law Review, 361 (Spring 1993).
Как характеризуют экологические последствия этой реформы некоторые комментаторы, "американские компании, привлекаемые режимом беспошлинной и бесконтрольной торговли, создали здесь такой экологический хаос, которого не было еще четверть века назад".[19] Rich J.G. Bordering on Jrouble, Jhe Environmental Jorum, May/ June 1991. At 26.
Свободная торговля также открывает привлекательные возможности для экологической экспансии - еще более значительного загрязнения окружающей среды государств с ослабленными экологическими требованиями, которые становятся так называемым экологическим убежищем для грязных производств.[20] Duffy J.P. III, The Environmental Amplications of the North American Yree Yrade Agreement, 10 Hotsfra Labor Law Journal. 561.
Доказательства в перспективе экологически благополучного характера международной торговли приводятся в так называемой концепции о "кривой ". В основе ее лежит мысль о том, что лишь на высоком уровне развития государства становятся политически, морально и экономически подготовленными к охране окружающей среды. Другими словами, международная торговля дает богатство, необходимое для проведения мероприятий по охране окружающей природной среды. Следовательно, чтобы иметь возможность эффективно охранять окружающую среду, надо сначала достичь определенного уровня экономического развития, путь к которому лежит через свободную международную торговлю. Одновременно данная концепция предполагает, что богатство экономически отстающих государств может быть достигнуто прежде всего за счет своих природных ресурсов и сопряженной с этим первоначальной деградацией окружающей среды, которая будет своего рода платой за ожидаемое богатство.[21] Weiss E.B. Environmental and Yrade as Partners in Sustainable Development: A Commentary, 86 American Journal of Anternational Law, 728, 730. 1992.
Таким образом, если согласиться с мыслью о том, что экономическое благополучие облегчает решение экологических проблем, плата в виде добровольно допускаемой деградации окружающей среды в мировом масштабе выглядит достаточно высокой, при условии, что 2/3 всех государств находятся в состоянии кризисного или отсталого экономического развития. Это также означает, что данные государства присоединяясь к системе свободной международной торговли, должны полностью представлять себе экологические последствия, быть готовыми к ним и в итоге должны сделать выбор между ними и экономическими благами, которые они рассчитывают получить.[22] Краснова И.О. Торговля и окружающая среда: международный контекст // Государство и право. 1996. № 8. С. 67. Данный вывод, на наш взгляд, достаточно справедлив - при отсутствии реально действующих правовых механизмов решения экологических проблем, будь то международный или региональный уровень, речь может идти только о выборе, золотая же середина - научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов - задача, на данный момент практически не осуществимая.
Прежде чем перейти к изучению других вопросов экологического права, следует разобраться, что же понимается под природой в рамках правовых категорий.
Ф.Х. Адиханов в своем курсе лекций по экологическому праву для раскрытия данного вопроса использует точку зрения Ф. Энгельса, позволяющую обозначить рамки исследуемого понятия. "По мнению Ф. Энгельса, к природе относится не только то, что находится на земле, но и Солнце, все другие планеты, весь звездный мир, так как они тоже окружающий нас мир". Далее автор курса задается вопросом, справедливо ли говорить о взаимодействии человека с окружающей природной средой в таких пределах". "В век освоения космического пространства этот вопрос не является риторическим. Уже сейчас появилась необходимость охраны околоземного космического пространства, включая Луну и некоторые другие планеты Солнечной системы, от остатков научно-технических экспериментов, от радиоактивного, химического и бактериологического загрязнения и иного антропогенного воздействия, которое может оказаться неблагоприятным".[23] Адиханов Ф.Х. Экологическое право. Часть общая. Курс лекций. Барнаул: Изд-во Алтай. ун-та, 1994. С. 4.
Такая позиция автора, на наш взгляд, вполне обоснована. Но реальные границы действия эколого-правовых норм не распространяются так далеко.
"... Когда мы говорим о природе, имеем в виду прежде всего объекты земельные. Они неоднородны и подразделяются на две группы. Первую составляет биосфера, сфера жизнедеятельности человека и живых организмов, а также объекты неживой природы (недра и т.п.) или естественная природная среда. Во вторую группу входят объекты, которые в результате человеческой деятельности "оторваны" от естественной среды и превращены в товарно-материальные ценности: промышленное, техническое и иное сырье в виде добытых полезных ископаемых, срубленного дерева, отстреленного дикого животного, выловленной рыбы и т.д. Такие предметы материального мира перестают быть природными объектами. На них экологическое законодательство не распространяется".[24] Там же. С. 5.
Далее автор закономерно замечает, что определение объектов экологического права не вызывает затруднения, если речь идет о естественных природных объектах.
Но нередко деление предметов окружающего мира на объекты природы и товарно-материальные ценности не является столь очевидным. Здесь, считает Адиханов, уместно обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, для сохранения, восстановления и умножения объектов природы человек, как правило, привносит в природу свой труд, например сажает лес, разводит диких животных и выпускает в места их естественного обитания. Такой лес, животные, по мнению автора, не перестают быть природными объектами. Хотя и затрачен человеческий труд, они не могут быть признаны товаром, так как здесь цикл товарного производства не завершен, объекты природной среды не отделены от естественной среды и возобновляются для осуществления ими экологической функции.
При определении правового статуса природы в качестве объекта экологического права следует учитывать следующие особенности:
1. Природные объекты не имеют стоимости, выраженной в денежном эквиваленте. Их купля-продажа, залог осуществляются по условной цене. Например, покупная (залоговая) цена земли исчисляется в кратном соотношении к земельному налогу за соответствующий участок.
По этой же причине при определении размера причиненного природным объектам вреда обычный способ его определения через стоимости не применим. Поэтому используется специальная таксовая система методики подсчета размера ущерба.
В отличие от товарно-материальных ценностей природные объекты учитываются не в рублях, а в площадях (земельные, лесные участки, водные поверхности) и в единицах (наземные и водные животные).
2. Правовой статус природного объекта, как правило, неоднозначен. Они выступают в двух (а по мнению В.В. Петрова, в трех) качествах. Во-первых, как природные ресурсы и, во-вторых, как составная часть окружающей природной среды.
Профессор Петров наделяет природные объекты, кроме того, тремя титулами: 1) собственно объекта охраны; 2) объекта собственности и 3) объекта хозяйствования.
3. Для природных объектов характерно деление их на возобновимые и невозобновимые (исчезающие). Такая дифференциация обусловливает характер устанавливаемого правового режима.
4. Правовой режим охраны устанавливается в отношении как отдельного природного объекта, так и природных комплексов. Речь идет об особом режиме - особо охраняемых природных территориях. Для того чтобы территория получила данный статус недостаточно простого набора природных компонентов. Необходимо соответствие определенным условиям, например, если это естественная экосистема, уникальный природный объект и т.п. Признаются природные территории особо охраняемыми в установленном законом порядке (Закон РФ об особо охраняемых территориях был принят в 1995 г.).
5. Достаточно условно природа может быть разделена на естественную природную и окружающую среду. Естественная природная среда - это та часть природы, которая не была подвергнута антропогенному воздействию. Имеется в виду, что при таком понимании природы в ней господствуют естественные экосистемы.
В такой среде качество и сохранение экосистемы обеспечивается самой природой. Это отделенные от традиционных мест проживания человека и его хозяйственной деятельности участки.
В наиболее чистом виде естественная природная среда сохранилась, например, в Антарктиде.
В отличие от естественной природной среды окружающая среда - та часть природы, которая подвергается воздействию человека, несет на себе нагрузку прежде всего хозяйственной деятельности человека. Окружающая среда - это в известной мере преобразованная и видоизмененная экосистема, где естественные связи сочетаются со связями социальными. Здесь качество окружающей среды, достаточное для нормального проживания человека, обеспечивается им самим. Примером такой окружающей среды являются населенные пункты и другие хозяйственно обжитые территории.
Однако следует подчеркнуть, что между естественной природой и окружающей средой нет четкой грани, тем более в правовом смысле. Достаточно, что сфера воздействия человека на природу расширяется все больше и больше. Даже природу Антарктиды в полном смысле нельзя назвать естественной средой. Там в крови пингвинов обнаружены остатки вредных веществ, выбрасываемых в отходы за тысячи километров от этого материка.
3. Метод экологического права
Метод правового регулирования - одна из дискуссионных тем в Российской правовой науке. Одни ученые полагают, что каждой отрасли свойственен только один метод правового регулирования,[25] Чхиквадзе В.М., Ямпольская Ц.А. О системе советского права // Советское государство и право. 1967. № 9. другие - несколько методов,[26] Павлов И.В. О системе советского социалистического права // Советское государство и право. 1958. № 11; Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 178. третьи - что метод имеет характер универсальный, надотраслевой.[27] Райхер В.К. Общественно-политические типы страхования. М., 1947; Яковлев В.Н. Страховые правоотношения в сельском хозяйстве. Кишинев, 1973. С. 86-91. Наиболее удачной Б.В. Ерофеев считает точку зрения о том, что каждая отрасль права имеет комбинацию методов. Такая комбинация методов присуща экологическому праву.
Специфика метода обусловлена спецификой предмета[28] Аксененок Г.А. Методы правового регулирования земельных отношений в СССР // Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 107-108. экологического права, поэтому комплекс экологических общественных отношений, составляющих предмет экологического права, выражен в комбинации методов его правового регулирования. Несмотря на свою зависимость от предмета, он обладает определенной самостоятельностью, так как если не будет выявлена специфика метода, то, следовательно, будут отсутствовать основания выделения совокупности правовых норм, в самостоятельную отрасль права.[29] Яковлев В.Ф. Объективное и субъективное в правовом регулировании // Правоведение. 1970. № 6. С. 58.
Предмет и метод должны обладать определенным единством и общностью. Что это означает? Отрыв способов воздействия от содержания регулируемых общественных отношений отрицательно сказывается на эффективности правового регулирования.[30] Яковлев В.Н. Экологическое право. С. 37.
Для преодоления этого отрыва в экологическом праве ведущим, по мнению Ерофеева, является метод экологизации. Данное понятие было введено В.В. Петровым. Такой метод правового регулирования направлен на гармонизацию отношений общества и природы. Этот метод вводится как сочетание общеэкологического подхода с дифференцированным, пообъектным, когда в правовом регулировании использование каждого природного объекта осуществляется с позиций интересов сохранности данной экосистемы, но в то же время учитываются и особенности объекта.
Метод экологизации порожден особенностями предмета экологического права. Эти особенности сводятся к тому, что в рамках правового регулирования экологических правоотношений должны учитываться законы природы.
Метод экологизации включает следующие элементы:
1. Закрепление в действующем законодательстве тех элементов экосистемы, которые экологически и экономически значимы и использование которых либо воздействие на которые нуждается в правовом регулировании и обеспечении.
2. Закрепление в действующем законодательстве структуры тех органов, которые осуществляют конкретное регулирование использования природных объектов, контролируют сохранность и воспроизводство экологических систем.
3. Закрепление в законодательстве круга природопользователей, оказывающих воздействие на окружающую природную среду.
4. Четкая регламентация правил природопользования, которые обусловлены, с одной стороны, спецификой объекта природопользования, а с другой - правовым статусом природопользователя. Так, пользование дикой фауной (охота) регламентировано с учетом особенностей дикой фауны, а также уставной правоспособностью организации, которой выделены охотничьи угодья.
5. Установление юридической ответственности за нарушение правил природопользования.
Перечисленные пять элементов, по мнению Ерофеева, составляют содержание метода экологического права. Однако всякое содержание имеет свои формы проявления.
Эколого-правовой метод регулирования проявляется, как и в других отраслях права, через императивный и диспозитивный подход к установлению обязанностей и правового статуса субъектов правоотношений.
Императивный подход в определении правомочий субъектов выражается в установлении обязательных предписаний и запретов.
Установление обязательных предписаний составляет значительный удельный вес в экологическом праве, поскольку интересы природопользователей не всегда совпадают с экологическими интересами государства. Поэтому природопользователям устанавливаются точные обязанности по целевому использованию природных объектов.
Установление запретов применяется в тех элементах природопользования, где происходит столкновение личных и общественных интересов и без правового вмешательства проблему нельзя решить. Обычно запреты бывают обеспечены к исполнению наличием ответственности за их нарушение.
Диспозитивный подход в установлении правомочий субъектов выражается в трех основных формах: рекомендаций, санкционирования принятых природопользователем решений и разрешений.
Рекомендации как форма диспозитивного подхода в установлении правомочий субъектов экологических правоотношений выражаются в виде примерных правил, действуют наряду с локальными нормативными актами.
Санкционирование как форма диспозитивного подхода выражается в том, что субъект наделяется правом принимать решения по установленному кругу общественных отношений, но при условии, что юридическая сила этих решений появится с момента утверждения их компетентным органом.
Разрешение как форма диспозитивного подхода выражается в предоставлении права принимать решения по определенному кругу вопросов.
В заключение Ерофеев предлагает использовать следующую схему метода экологического права (рис. 4).

Рис. 4.
4. Система экологического права
Основой экологического права является эколого-правовая норма, представляющая собой общее правило, предусмотренное для определенного круга лиц и рассчитанное на неоднократное применение.
Общий характер правила, заложенного в эколого-правовой норме, предполагает регулирование не какого-то единичного отношения, а типичных видов отношений. Например, ст. 34 Федерального закона РФ о животном мире, предусматривая возможность использования животных в научных целях, распространяется на все виды научно-исследовательских работ и в отношении всех видов дикой фауны.
Определенный круг лиц, предусмотренный в эколого-правовой норме, имеет то значение, что лица, не указанные в этой норме, не могут быть участниками тех или иных правоотношений.
Неоднократное применение нормы выражается в том, что она может применяться бесчисленное количество раз, если возникают юридические факты, являющиеся основанием для ее применения. Вместе с тем эколого-правовая норма может ни разу не примениться, если таковых фактов не возникало. Так, ответственность за превышение предельно допустимых выбросов должна быть применена всякий раз, как только допущен такой выброс, но если такие выбросы содержали количество веществ, не превышающее предельно допустимого уровня, то такая норма не может быть применима.
Эколого-правовая норма также является системой, состоящей из элементов, то есть своего рода микросистемой, и из таких микросистем состоит экологическое право как отрасль права. Элементами эколого-правовой нормы являются гипотеза, диспозиция и санкция.
Гипотеза - это условие, при котором возможно применить правило, закрепленное в эколого-правовой норме. Так, гипотезой нормы, предусматривающей порядок разработки месторождений полезных ископаемых, является признание данной организации недропользователем, поскольку только от недропользователя можно требовать соблюдения правил, указанных в разделе II Закона о недрах (при разработке учитывать состояние запасов полезных ископаемых и т.п.).
Диспозиция эколого-правовой нормы - это само правило поведения субъекта правоотношений, закрепленное в норме. Например, все природопользователи обязаны эффективно и рационально использовать природные объекты и т.п.
Санкция эколого-правовой нормы - это те меры ответственности, которая может наступить за невыполнение или за ненадлежащее выполнение нормы. Законодательством предусмотрены такие виды наказания, как дисциплинарное, административное, уголовное; материальная ответственность в случае причинения ущерба и наступления неблагоприятных для нарушителя последствий (например сокращение или запрет водопотребления в случае перерасхода воды установленного лимита).
Эколого-правовые нормы в зависимости от круга регулируемых отношений объединены в институты (субинституты), которые в свою очередь объединены в изучаемую отрасль права.
Под институтом экологического права понимают совокупность правовых норм, регулирующих узкий круг сходных общественных отношений. Например, в экологическом праве существует институт права собственности на природные объекты и др.
В зависимости от значимости институты в экологическом праве объединены в общую часть, особенную и специальную. Такова точка зрения Ерофеева. Схематично данная точка зрения на систему экологического права представлена на рис. 5.
Следует отметить следующие особенности данной схемы.
Во-первых, Ерофеев придерживается традиционной структуры системы права, формируя при этом международные нормы в отдельную часть.
Во-вторых, наряду с совокупностью необходимых мер для поддержания экологических систем и создания нормальных условий для их эффективного функционирования общая часть ориентирована на создание такой системы производственных отношений, которая бы соответствовала объективным законам экосистем.
В-третьих, особенная часть обособляет правовые режимы природных объектов, составляющих национальную экологическую систему России от эколого-правовой защиты отдельных компонентов экологической системы.



1. Адиханов Ф.Х. Экологическое право. Курс лекций. Изд-во Алтайского ун-та. Барнаул, 1994. С. 11.
2. Энгельс Ф. Диалектика природы... С. 141.
3. Ленин В.И. Материализм и эмпириокритицизм // Полн. собр. соч. Т. 18. С. 195.
4. Там же. С. 198.
5. Энгельс Ф. Диалектика... С. 140.
6. Маркс К. Экономико-философские рукописи 1844 года // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 42. С. 116.
7. Адиханов Ф.Х. Экологическое право. Часть общая. Курс лекций. Барнаул: Изд-во Алтай. ун-та, 1994. С. 12-17.
8. Экологическое право РФ: Курс лекций / Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Изд-во ЛЕНЭПУ, 1997. С. 4.
9. Уголовный кодекс РФ // Российская газета. 1996. 25 июня. Ст. 358.
10. Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. Т. 1. М., 1995. С.91.
11. Габитов Р.Х. Правовая охрана атмосферы: Учеб. пособие. Уфа, 1996. С. 8.
12. Габитов Р.Х. Указ. соч. С. 10-11.
13. Малышко Н.И. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Киев, 1982. С. 40.
14. Детри Ж. Атмосфера должна быть чистой. М., 1973. С. 15.
15. Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. Т. 1. М., 1995. С. 94.
16. Яковлев В.Н. Экологическое право. Кишинев, 1988. С. 34.
17. Краснова И.О. Торговля и окружающая среда: международный аспект // Государство и право. 1996. № 8.
18. Программа Макиладора была принята в соответствии с Указом Президента Мексики в 1965 г. Данная программа направлена на обеспечение экономического развития приграничной зоны страны посредством стимулирования иностранных инвестиций. В соответствии с ней иностранным компаниям разрешалось приобретать в собственность мексиканские комплектовочные предприятия, получившие название "макиладерас", и осуществлять экспертно-импортные операции с произведенными на этих предприятиях товарами без таможенной пошлины. Первоначальный эффект превзошел ожидания. Эта деятельность оказалась экономически крайне выгодной для обеих сторон. Мексике она принесла рабочие места, а американским компаниям помогла получить высокие прибыли за счет экономии на дешевой рабочей силе. Kelly M.J. Anovironmental Amplications of the Northern American Yree Yrade Agreement, 3 Andiana Anternational and Comparatioe Law Review, 361 (Spring 1993).
19. Rich J.G. Bordering on Jrouble, Jhe Environmental Jorum, May/ June 1991. At 26.
20. Duffy J.P. III, The Environmental Amplications of the North American Yree Yrade Agreement, 10 Hotsfra Labor Law Journal. 561.
21. Weiss E.B. Environmental and Yrade as Partners in Sustainable Development: A Commentary, 86 American Journal of Anternational Law, 728, 730. 1992.
22. Краснова И.О. Торговля и окружающая среда: международный контекст // Государство и право. 1996. № 8. С. 67.
23. Адиханов Ф.Х. Экологическое право. Часть общая. Курс лекций. Барнаул: Изд-во Алтай. ун-та, 1994. С. 4.
24. Там же. С. 5.
25. Чхиквадзе В.М., Ямпольская Ц.А. О системе советского права // Советское государство и право. 1967. № 9.
26. Павлов И.В. О системе советского социалистического права // Советское государство и право. 1958. № 11; Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 178.
27. Райхер В.К. Общественно-политические типы страхования. М., 1947; Яковлев В.Н. Страховые правоотношения в сельском хозяйстве. Кишинев, 1973. С. 86-91.
28. Аксененок Г.А. Методы правового регулирования земельных отношений в СССР // Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 107-108.
29. Яковлев В.Ф. Объективное и субъективное в правовом регулировании // Правоведение. 1970. № 6. С. 58.
30. Яковлев В.Н. Экологическое право. С. 37.



Тема № 4. Источники экологического права
1. Понятие источников экологического права
Источники экологического права представляют собой нормативно-правовые акты, содержащие эколого-правовые нормы.
В силу объективного закона противоречий между нормой и формой ее выражения - нормативно-правовым актом чаще всего отдельные элементы нормы "расчленены" по различным нормативным актам. Например, если гипотеза правовой нормы, регулирующей право водопользования, закреплена в ст. 25 Водного кодекса РФ, в которой определен круг водопользователей, ее диспозиция - в ст. 40, 46 ВК РФ (права и обязанности водопользователей), то санкция - ответственность за нарушения данной нормы определена в ст. 107-109 ВК РФ, ст. 135, ст. 118-121 КЗоТ РСФСР, в соответствующих статьях КоАП РСФСР и УК РФ.
Необходимо научиться находить эколого-правовые нормы в нормативно-правовых актах. Речь идет о так называемых экологизированных нормативных актах. Например, эколого-правовые нормы содержатся и в Федеральном законе от 21 июля 1994 г. "О Конституционном суде РФ" (эти нормы дают право суду отменять акты органов управления, противоречащие конституционным экологическим нормам),[1] Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447. и в Законе РСФСР от 26 июня 1991 г. "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" (ст. 11 обязывает инвесторов принимать участие в предотвращении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, возникших из-за промышленного объекта, в который вложены инвестиции)[2] Законодательство РСФСР // Сб. нормативных актов. М., 1991. и т.п.
Противоречия между эколого-правовой нормой и ее носителем - нормативно-правовым актом обусловлены и потребностями юридической техники, в соответствии с которыми конструируются нормативно-правовые акты. Так, гипотеза подавляющего числа норм Особенной части всех природно-ресурсовых нормативных актов, указывающая на то, кто может быть природопользователем, отделена от диспозиций и закреплена в Общей части, чем обеспечена текстовая экономия всего нормативного акта, так как одна статья "обслуживает" десятки статей Особенной части.
Кроме того, эколого-правовая норма может быть выражена и "молчанием" нормативно-правового акта. Например, в ст. 46 Водного кодекса РФ в числе оснований прекращения права водопользования не была названа реорганизация предприятия водопользователя, и поскольку перечень оснований прекращения водопользования определен в данной статье исчерпывающе, расширительному толкованию не подлежит, то в ст. 46 ВК РФ молчанием было выражено правило: "Реорганизация предприятия не является основанием расторжения права водопользования".
В целом можно выделить три основные группы признаков, по которым правовые нормы не совпадают с их носителями - источниками экологического права:
1) по форме выражения. Источник права может быть выражен только нормативным текстом, и поэтому устных источников экологического права не существует. Источник существует только в виде каких-либо нормативно-правовых актов: закон, кодекс, устав, положение, инструкция и т.п. Правовая же норма может быть выражена и отсутствием того или иного нормативно-правового акта или его молчанием. Так, отсутствие статей закона, предоставляющих гражданам право сдавать в аренду другим лицам находящийся в пользовании природный объект (кроме земли), означает наличие нормы, запрещающей это делать, то есть Основы законодательства об аренде не упустили этого правила, а ввели его методом умолчания в ст. 4 (права граждан быть арендодателями природных объектов, находящихся у них в пользовании);
2) по структуре отраслей. Если эколого-правовые нормы составляют экологическое право как отрасль права, то нормативно-правовые акты составляют отрасль законодательства. Отрасль права имеет только вертикальную структуру, а отрасль законодательства может иметь наряду с вертикальной и горизонтальную структуру. Например, наряду с земельным законодательством РФ существует земельное законодательство и других субъектов РФ;
3) по структуре первичных элементов, составляющих норму права и нормативный акт. Если норма права имеет постоянную структуру (гипотезу, диспозицию, санкцию), то нормативно-правовой акт может содержать бесконечное многообразие внутренних элементов: статьи, пункты, абзацы и т.п. Соответственно в одном пункте, статье закона и другом элементе нормативно-правового акта может содержаться несколько правовых норм либо одна правовая норма может содержаться в нескольких нормативно-правовых актах.
Источники экологического права должны отвечать следующим требованиям:
1. Нормативно-правовой акт должен иметь объективно выраженную форму в виде документа, издаваемого соответствующим компетентным органом.
2. Не всякий документ может быть нормативно-правовым актом, а лишь принятый уполномоченным на то государственным органом либо негосударственной организацией, которой делегированы права на принятие данных нормативных актов. Так, не являлись нормативно-правовыми актами постановления ЦК КПСС, поскольку они были актами общественной организации (за исключением совместных постановлений с Советом Министров СССР и другими государственными органами), постановления Всероссийского общества охраны природы и т.п.
3. Принятые уполномоченными органами государства нормативно-правовые акты должны иметь форму, определенную законом. Так, Государственная Дума принимает федеральные законы, федеральные конституционные законы и постановления; Правительство РФ - постановления и распоряжения; Президент РФ издает указы и распоряжения; федеральные министерства и ведомства, а также другие органы исполнительной власти издают приказы и инструкции и т.п.
В случае нарушения формы принятого нормативного акта он должен быть отменен.
4. Наконец, для того, чтобы тот или иной документ стал источником экологического права, он должен быть принят в условиях установленной процессуальной формы правотворчества.
Не может считаться нормативно-правовым актом решение компетентного органа, сели оно принято по конкретному делу и в отношении конкретных лиц. Так, не считаются нормативно-правовыми решения правительства о финансировании того или иного объекта, о выделении материально-технических средств на проведение природоохранных работ и т.п.
Вопрос об источниках экологического права представляет собой многообразие нормативно-правовых актов. Помогает ориентироваться в этом многообразии классификация информационного массива.
Применительно к источникам экологического права можно дать следующую классификацию:
1. По юридической силе все источники подразделяются на законы и подзаконные акты.
Законы как источники экологического права представляют собой нормативные акты, принимаемые представительным и законодательным органом РФ - Федеральным Собранием, состоящим из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.
Среди законов можно выделить федеральные законы, занимающие верховное место среди нормативно-правовых актов и являющиеся руководящими основами в дальнейшей правотворческой деятельности по совершенствованию экологического законодательства. К числу федеральных законов относят прежде всего Конституцию РФ, федеральные конституционные законы (так, Закон о статусе депутатов регламентирует реализацию депутатами конституционных положений, направленных на реализацию экологического благополучия в стране); иные федеральные законы, не имеющие значения конституционных, которые регулируют отдельные аспекты природопользования. Например, Законом о животном мире предусмотрены меры по взаимодействию общества с миром дикой фауны и т.п.
Федеральный закон РФ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде РФ" обеспечивает механизм действия законодательства конституционного уровня.
Согласно ст. 84 Закона о Конституционном Суде РФ правом на обращение в суд с запросом о проверке соответствия положениям Конституции указанных в ч. 2 ст. 125 нормативно-правовых актов обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Конституционность нормативно-правового акта проявляется с позиций:
а) содержания правовых норм в данном нормативном акте. Например, если права граждан и организаций в эколого-правовом акте ущемлены вопреки установленным Конституционным положениям, то такой эколого-правовой акт может быть признан не соответствующим Конституции РФ;
б) формы нормативно-правового акта. Так, если вместо постановления как формы принятия нормативно-правового акта, установленной законом, был издан приказ, то есть форма, не предусмотренная законом, то такой акт может быть признан неконституционным;
в) порядка принятия нормативно-правового акта, введения его в действие и опубликования. Например, нельзя считать конституционным такой нормативный акт, который не был опубликован и доведен до исполнителей;
г) установленной Конституцией РФ компетенции между федеральными органами государственной власти. Например, если Государственная Дума Федерального Собрания РФ примет эколого-правовой акт без одобрения Совета Федерации, будет явное нарушение разграничения компетенции между этими органами;
д) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иным договором о разграничении предметов ведения. Например, признается неконституционным нормативно-правовой акт, который принимается органами власти субъектов РФ, в то время как его принятие отнесено только к компетенции федеральных органов государственной власти.
С момента вступления в силу постановления о признании нормативного акта или его части неконституционными, нормативный акт или его часть не могут быть опубликованы и введены в действие, а будучи введенными в действие, считаются недействительными.
Подзаконные нормативные акты как источники экологического права представляют собой документы правового характера, принимаемые Правительством РФ, правительствами республик РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами и ведомствами, а также иными органами и должностными лицами, имеющими право на принятие данных актов.
2. По предмету регулирования все источники профессор Ерофеев классифицирует на общие и специальные.
Общие источники характерны тем, что предмет их регулирования охватывает как экологические общественные отношения, так и иные, не относящиеся к сфере экологии. Например, Конституция РФ регулирует не только экологические отношения, но и гражданские, жилищные, семейные и прочие отношения. Специальные источники отличаются от общих тем, что имеют предметом регулирования только экологические общественные отношения.
3. По направленности правового регулирования все источники можно подразделить на материальные и процессуальные.
Материальные источники имеют предметом своего регулирования экологические общественные отношения, складывающиеся по поводу тех или иных природных объектов. Например, таковыми являются отношения по непосредственной эксплуатации земель, водных объектов, участков леса, выделенных под рубку и т.п.
Процессуальные источники в отличие от материальных направлены на процедуру обеспечения природопользования, являются формой его обеспечения. Так, для получения земельного участка в пользование законом предусмотрена процедура обращения в местные органы исполнительной власти, оформления землеустроительных документов, выбора места отвода, согласования места отвода участка с заинтересованными лицами и т.п.
4. По характеру нормативно-правовых актов источники можно условно подразделить на кодифицированные и не являющиеся таковыми.
К кодифицированным относятся нормативные акты, в которых в ходе правотворческой деятельности произведена и приведена в соответствие с системой регулируемых отношений систематизация нормативного материала. Такие нормативные акты отличаются более высоким качеством и, как правило, являются головными в той или иной отрасли права. К их числу следует отнести прежде всего Закон РФ об охране окружающей природной среды.
Подавляющее число экологических нормативно-правовых актов относится к числу некодифицированных, они регулируют отдельные стороны сферы природопользования. Систематизация нормативных актов осуществляется на практике, как правило, в форме инкорпорации, то есть объединения в каком-либо источнике по предметному признаку без изменения формы самих нормативно-правовых актов.
5. По степени значимости в регулировании экологических общественных отношений источники экологического права можно подразделить на основные нормативно-правовые акты и вспомогательные.
Основные нормативно-правовые акты составляют конструкцию действующего законодательства и представляют собой закрепленные в этих актах правила общего характера, распространяемые на неопределенный круг лиц. Например, земельным законодательством предусмотрена обязанность рационально использовать закрепленную за землепользователями землю.
Вспомогательные нормативно-правовые акты имеют, в основном, технико-юридический характер и позволяют применять тот или иной нормативный акт к регулируемому правоотношению. Возьмем для примера ГОСТ 26640-85 "Земли". Термины и "определения" позволяют правильно раскрыть понятия "рациональное использование земли" всеми ее пользователями как максимальное достижение целей ее использования при учете взаимодействия с окружающей природной средой и ее охраной, то есть этот вспомогательный акт позволяет правильно применить ответственность за нарушения рационального использования земель и предъявить соответствующие требования к пользователям земли.
Отсутствие вспомогательных нормативных актов затрудняет применение и основных.
К группе нижеперечисленных нормативных актов следует отнести руководящие постановления Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ.[3] Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в РФ" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589. Эти нормативно-правовые акты нужно рассматривать в качестве вспомогательных, облегчающих правоприменительную практику основных актов, поскольку постановления Пленумов судов:
а) устраняют пробелы правовых норм в сфере экологического законодательства, применяя при разрешении конкретных дел аналогию закона или аналогию права;
б) в дальнейшем становятся базой для совершенствования действующего экологического законодательства.
Определенную вспомогательную роль по совершенствованию правоприменительной практики играют стандарты, например, ГОСТ 17.5.1701-78 "Охрана природы". Данные нормативные акты не устанавливают для субъектов экологических отношений каких-либо обязанностей и не предоставляют прав в отношении отдельных природных объектов, однако эти стандарты обеспечивают "расшифровку" содержания закона, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной практике.
Правом принимать вспомогательные нормативные акты наделены лишь специально уполномоченные на то органы. Так, Госстандарт РФ наделен правом принимать стандарты. Объектами такой стандартизации являются только те, в отношении которых имеется специальное постановление Правительства РФ.
2. Понятие и сущность экологического законодательства
Вопрос о том, что понимать под термином "законодательство" имеет, по мнению кандидата юридических наук И.А. Игнатьевой, не только теоретическое, но и прикладное значение.[4] Игнатьева И.А. Проблемы развития экологического законодательства России: Автореф.: дис. канд. юрид. наук. М., 1997.
Одним из следствий точного определения законодательства, считает автор, является повышение эффективности законодательства вообще и экологического в частности, в то время как отсутствие четкого, нормативно закрепленного определения понятия "законодательство" создает трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности, учете и систематизации нормативных актов.[5] Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 1.
Конституция РФ провозгласила, что Россия представляет собой демократическое федеративное государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ). Одним из наиболее важных принципов построения правового государства, наряду с принципом разделения властей, связанности государства и граждан взаимными правами и обязанностями, является принцип верховенства закона. Анализ современной теоретической литературы позволяет сделать вывод, что в перспективе экологическое законодательство надо формировать как систему законодательных актов. Однако изучение действующего экологического законодательства показывает, что оно существует в настоящее время как система законодательных и иных (подзаконных) нормативно-правовых актов.
Экологическое законодательство регулирует общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества и природы. Однако Закон "Об охране окружающей природной среды" не раскрывает сущность этих отношений.
Природно-ресурсовые законодательные акты регулируют общественные отношения по использованию и охране отдельных природных ресурсов. При этом важно учитывать, что одним из признаков природного объекта является его взаимосвязь с окружающей природной средой. Антропогенное влияние на один природный объект неизбежно влечет влияние на другой.
В результате проведенного автором исторического исследования было установлено, что уже в законодательстве конца XIX в. нашло отражение понимание тесной взаимосвязи всех природных объектов. Так, Горный Устав 1899 г., устанавливая нормы по использованию недр, содержал требования к горнопромышленникам охранять минеральные и водные источники.
Кроме того, была выявлена тенденция к совместному регулированию как использования, так и охраны природных ресурсов. Так, на протяжении всей истории российского права особой охране со стороны государства подлежали леса. Однако охрану лесов осуществляли преимущественно посредством установления особого режима использования данного природного ресурса. В целом, усилия законодателя, направленные на установление ограничений в использовании природных ресурсов, вызванные прежде всего необходимостью защиты прав их собственников, прямо или косвенно охраняли данные природные ресурсы.
На основе принципов Декларации Рио-де-Жанейро по охране окружающей среды и ее развитию, подписанной на состоявшейся в 1992 г. конференции ООН, сегодня в обществе осознана объективно существующая потребность в обеспечении экологической безопасности, что влечет за собой необходимость выделения наряду с отношениями по охране и использованию окружающей природной среды, отношений по обеспечению экологической безопасности.
Таким образом, исследование предмета правового регулирования рассматриваемой отрасли законодательства показало, что им являются общественные отношения по охране окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. Именно эти три формы взаимодействия общества и природы должны регулироваться единой отраслью законодательства - экологического законодательства.[6] Ерофеев Б.В. Указ. соч. С. 42.
Такова точка зрения Игнатьевой. Но следует заметить, что по вопросу сферы действия экологического законодательства в научном мире так и не сложилось единого мнения. Причины разночтений коренятся в первооснове предмета - понятийном аппарате. Здесь понимание сущности основополагающих терминов также разноречиво. М.М. Бринчук считает, что используемое в общеправовом классификаторе отраслей законодательства название "экологическое законодательство" представляется некорректным. Автор отмечает, что по поводу регулирования использования окружающей среды как интегрированного объекта в рассматриваемом законодательстве закреплены не только отношения по охране, но и иные отношения, образующие предмет экологического права (в частности по использованию природных ресурсов, по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц). В названии же отражен лишь один вид отношений. Понятно, что адекватным является название "Законодательство об окружающей среде" (а применительно к отдельным природным ресурсам - о земле, о водах, о недрах, о лесах и т.д.).
Собственную точку зрения Бринчук имеет и относительно необходимости и правовой целесообразности выделения обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления деятельности общества и государства, в качестве отдельного вида общественных отношений.
В отечественной научной литературе, законодательстве и в сфере управления по вопросам охраны окружающей природной среды, утверждает М.М. Бринчук, "все чаще употребляются понятия "экологическая безопасность" и "обеспечение экологической безопасности". Обеспечение экологической безопасности в последнее время стало развиваться как самостоятельное направление деятельности общества и государства наряду с природопользованием и охраной окружающей среды. Именно в таком сочетании эти направления отнесены Конституцией России к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации." [7] Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 28.
В некоторых научных работах последних лет наряду с отношениями по природопользованию и охране окружающей природной среды рассматриваются отношения по обеспечению экологической безопасности. Данный факт и вынуждает М.М. Бринчука вновь обратиться к данному вопросу. К тому же, по мнению автора, анализ вопросов обеспечения экологической безопасности в контексте экологического права представляет теоретическое и практическое значение. Теоретическое значение связано с необходимостью установления правовой нагрузки данного понятия, определения его соотношения с понятиями "природопользование" и "охрана окружающей среды"; практический смысл - с тем, чтобы, исходя из теоретической конструкции экологической безопасности, решать вопросы применения законодательства, организации государственного управления, осуществления планирования и иной соответствующей деятельности.
Согласно законодательству под экологической безопасностью понимают состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий. Обеспечение экологической безопасности - система действий по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их последствий, включая отдаленные.[8] Закон РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769. С измен.; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст. 77.
Анализ принятого Государственной Думой самостоятельного Федерального закона "Об экологической безопасности" позволил автору выделить три объекта такой безопасности - интересы личности, интересы общества, интересы окружающей природной среды.
Правовыми средствами обеспечения безопасности как системы действий по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их последствий, включая отдаленные, очевидно являются нормирование вредных воздействий на природу отдельными источниками, использования природных ресурсов, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, сертификация, регулирование режима экологически неблагополучных территорий, контроль, юридическая ответственность за экологические правонарушения и некоторые др. Но также очевидно, что все перечисленные правовые средства суть правового механизма обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.
Вопрос экологической безопасности личности и общества, по мнению Бринчука, наиболее целесообразно рассматривать в контексте экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, так как, во-первых, экологическая безопасность личности и общества может обеспечиваться лишь в рамках их экологических прав и интересов и, во-вторых, в законодательстве должны быть предусмотрены механизмы обеспечения соблюдения, охраны и защиты этих прав и интересов. Под экологическими правами и интересами физических и юридических лиц понимают признанные и закрепленные в законодательстве права и интересы индивида и юридических лиц, обеспечивающие удовлетворение разнообразных потребностей человека и общества при взаимодействии с природой. Это - права на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья от ее неблагоприятного воздействия, возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан, на природопользование и др.
Правовыми средствами обеспечения соблюдения экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц как деятельности по обеспечению их экологической безопасности является экологическое нормирование, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, сертификация, регулирование режима экологически неблагоприятных территорий, контроль, юридическая ответственность за экологические правонарушения и некоторые другие средства обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Другими словами, отношения по обеспечению соблюдения экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц как деятельности по обеспечению их экологической безопасности регулируются в рамках отношений по природопользованию и охране окружающей среды, утверждает Бринчук.
Вне отношений по природопользованию и охране окружающей среды остаются лишь отношения по охране и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Регулирование этих отношений Бринчук выделяет в отдельную группу общественных отношений, образующих предмет экологического права.
Таким образом, по мнению автора, отсутствуют основания для выделения отношений по обеспечению экологической безопасности в виде отдельной группы общественных отношений, регулируемых экологическим правом, наряду с отношениями по использованию природных ресурсов и охраны окружающей среды.
3. Проблемы развития экологического законодательства
Одной из проблем развития экологического законодательства является проблема разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В ст. 71-73, 76-78 Конституции РФ определен круг вопросов, относящихся либо к ведению РФ, либо к совместному ведению Федерации и субъектов РФ, либо к ведению субъектов РФ. Однако, по мнению профессора А.И. Бобылева, такое разграничение порождает много противоречий в практике регулирования отношений по природопользованию и охране окружающей среды. Особенно политизированной выглядит формулировка "совместное ведение", в которой не находит отражения юридическая норма. Видимо, целесообразнее закрепить в Конституции гражданско-правовую норму о форме собственности на природные ресурсы, находящиеся в "совместном ведении". Законодательство устанавливает, что природные ресурсы могут находиться в государственной собственности РФ, в государственной собственности субъектов РФ и "совместном ведении". Поэтому важным является установление режима собственности, пользования тех объектов природы, которые находятся в "совместном ведении".
Тормозом к цивилизованному разграничению полномочий является, по мнению автора, отсутствие федерального закона, определяющего правовое положение субъектов РФ с учетом накопленного опыта федерального устройства РФ.[9] Бобылев А.И. Проблемы развития экологического аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Государство и право. 1997. № 7. С. 88.
С обозначенной проблемой следует согласиться без сомнения. Но, на наш взгляд, в данном случае не следует смешивать разграничение предмета ведения и разграничение государственной собственности на природные ресурсы, так как по сути речь идет о сфере управления природными объектами и о видах государственной собственности (федеральной и субъектов Федерации) на них. Об этом свидетельствует ст. 72 Конституции РФ, которая определяет в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации вопросы владения, пользования, распоряжения природными ресурсами и вопросы разграничения государственной собственности (п. 2).
В развитие данного положения п. 2 ст. 77 Конституции устанавливает единую систему исполнительной власти в РФ.
Таким образом, законодательно урегулирован как раз режим объектов природы, находящихся в совместном ведении. Не регулированным остается режим разграничения государственной собственности на федеральную и субъектов Федерации.
Данный вопрос усложняется стилистическим разночтением права собственности на природные объекты. Так, Лесной кодекс РФ трактует федеральную и собственность субъектов федерации на леса в ст. 19 как формы собственности на лесной фонд.[10] Комментарий к Лесному кодексу РФ / Под ред. С.А. Боголюбова М.: Изд-во ИНФРА М - НОРМА, 1997. Водный кодекс РФ, наоборот, исходит из Конституционного значения форм собственности на водные объекты, устанавливая государственную, муниципальную и частную формы собственности на природные объекты. Кроме того, это единственный ресурсовый нормативный акт, который не только закрепил ст. 37 собственность субъектов Федерации на водные объекты, но и заложил правовые принципы разрешения этой острой проблемы.[11] Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. дом "Юстицформ", 1997. Другие же нормативные правовые акты ( Лесной кодекс РФ) признают в лучшем случае за субъектами РФ правовую возможность иметь природные ресурсы в собственности. Реальной правовой основой признания права собственности на природные ресурсы субъектов Федерации остается на сегодняшний день Федеративный договор. Однако в законодательстве до сих пор не решены вопросы, касающиеся механизма реализации этих норм.
Отсутствие законодательного разграничения права государственной собственности на природные объекты порождает нежелательные конфликты, ущемляет права субъектов федерации.
Так, постановлением Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 ноября 1993 г. было вынесено решение о взыскании с Норильского горно-металлургического комбината в пользу Красноярского краевого управления лесами 1 млрд 185 млн 468 тыс. 324 руб. в возмещение ущерба, причиненного лесному хозяйству на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. Поскольку ущерб был причинен лесным ресурсам автономного округа - самостоятельного субъекта РФ, а Высший Арбитражный Суд РФ вынес решение о взыскании ущерба в пользу Красноярского управления лесами, это вызвало негативную реакцию со стороны органов власти округа, посчитавших, что лесные ресурсы на его территории принадлежат округу.
В связи с этим, утверждает И.О. Краснова, опыт американской государственности, имеющий дело со схожей проблемой, представляет для нас определенный интерес.
Современное экологическое право США включает совокупность нормативных актов, принимаемых законодательными и исполнительными органами Федерации, штатов и местных органов. Основу построения этой системы составляют принципы федерализма и верховенства федерального права, призванные обеспечить, с одной стороны, независимость законотворчества на различных уровнях власти, а с другой - единство и сбалансированность правовых требований на всей территории страны.
В свою очередь оба конституционных принципа служат исходной точкой для установления законодательной прерогативы каждого уровня. В США установление прерогативы или преимущественного права используют в качестве основного механизма разграничения совместной компетенции между уровнями власти, в сферу которой входит правовое регулирование охраны окружающей среды. На практике установление прерогатив федерального или штатного законодательства имеет характер сложного, порой конфликтного процесса, на который оказывают влияние, помимо толкований самой Конституции, политические приоритеты и правовые традиции.
В процессе перераспределения компетенции наблюдается существующая уже много лет тенденция к усилению позиций Федерации в области правового регулирования охраны окружающей среды. В результате в настоящее время федеральное экологическое законодательство занимает доминирующие позиции. Установление федеральной прерогативы означает лишение штата права осуществлять собственное правовое регулирование по данному вопросу. Техника установления прерогативы Федерации включает фактическое принятие федерального экологического закона в конкретной области, после чего соответствующие правила штатов, если они были приняты ранее в данной области, перестают действовать. При этом прерогатива штатов и местных органов, или право осуществлять правовое регулирование по отдельным более узким вопросам, может оговариваться в таких законах или же возникает автоматически на основании применения доктрины так называемых "полицейских полномочий", позволяющих штатам и местным органам вводить экологические ограничения в интересах охраны "здоровья, безопасности, морали и общего благосостояния местного населения". Для установления своих законодательных полномочий штаты нередко прибегают к помощи судов. Распространенным способом является также заключение договоров. Эти меры позволяют штатам развивать свое экологическое законодательство, отражающее специфику штата, без вхождения в противоречие с федеральным законодательством.
С учетом российских проблем и интересов в американском опыте привлекают внимание следующие моменты. В силу комплексного характера экологического права разграничение компетенции не останавливается на принятии одного или ряда законов, определяющих меру допустимых законодательных полномочий каждого уровня. Скорее разграничение компетенции в целом и в области охраны окружающей среды - это постоянный процесс, который развивается под влиянием и правовых традиций, и меняющихся общественных условий, и приоритетов в государственной политике, и судебных решений. Вместе с тем этот процесс подчинен своим правилам и базируется на принципах и критериях, позволяющих поддерживать предсказуемость принимаемых решений, предупредить излишний, необоснованный диктат центра или, наоборот, его уход от решения общегосударственных проблем.
В новой России разграничение компетенции в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования вступило в начальную фазу. В настоящее время происходит накопление нормативного материала, осуществляются попытки выработать взаимоприемлемые для Федерации и субъектов Федерации подходы. Однако нерешенных проблем еще достаточно. Разграничение компетенции, особенно в области распоряжения природными ресурсами, остается конфликтной сферой внутригосударственных отношений. Все еще не ясно, на каких принципах будет поделена государственная собственность и каким образом будет разграничено управление ею. Решить одним разом эти и другие проблемы не представляется реальным.
Вместе с тем опыт США позволяет извлечь некоторые уроки. Прежде всего ясно, что физическое разделение государственной собственности не является панацеей от конфликтов по разграничению полномочий. Будет невозможно полностью исключить участие субъектов Федерации или местных органов, скажем, в управлении федеральной собственностью, то есть вопрос о разграничении снят не будет.
Чтобы устранить дублирование правового регулирования на федеральном и субъектном уровнях и возникновение здесь противоречий, может оказаться полезным принцип, применяемый в США, который исключает параллельное регулирование субъекта Федерации в сфере действия федерального закона, кроме случаев, когда последнее прямо не разрешено законом.
В американской теории и практике постепенно сложились технико-юридические методы контроля жизнеспособности законодательства, позволяющие поддерживать акты экологического права в состоянии оптимальной активности. Ясное установление конкретных целей каждого закона, установление сроков достижения этих целей и этапов финансирования дисциплинируют правореализацию и повышают эффективность правового регулирования. Постоянная оценка эффективности законодательства является частью американской правотворческой работы и основанием для своевременных корректировок правовых актов.
Что касается содержательной стороны экологического права, обращает на себя внимание высокая детализированность правовых норм, подробная регламентация прав и обязанностей, ясность целей и определенность ожидаемых результатов. К решению каждой индивидуальной проблемы американский законодатель подходит как к решению математической задачи, когда путь к однозначно понимаемому ответу лежит через цепочку правильно совершенных и логически взаимосвязанных действий. Российский же закон ориентирован на провозглашение стратегических задач, общих принципов, простых и универсальных решений. Недостатками такого подхода являются риск разночтений, вольных толкований, трудности контроля или просто неисполнения законодательных положений. В этом смысле детализированное американское законодательство, устанавливающее сложные правовые режимы и множество барьеров для неисполнения, преодолевает эти недостатки.
Особенностью американского экологического права является взаимосвязанное развитие материальных и процессуальных норм. Процессуальные нормы помогают расшифровать, обеспечить единое понимание порой страдающих декларативностью целей, задач, прав и обязанностей. Благодаря этому уже в момент издания закон переводится в практическую плоскость, трансформируя провозглашенные обязанности в последовательность конкретных, ясно обозначенных исполнительных действий. Процедура позволяет также уверенно применять закон, определять правонарушение и доказывать вину.
В США, как и в России, административно-правовое регулирование является главным методом государственной деятельности по реализации экологических требований законодательства. Поэтому в масштабе правовых норм экологической сферы большой удельный вес занимают подзаконные нормы и акты, издаваемые министерствами, ведомствами и другими органами исполнительной власти. Обилие подзаконных нормативных актов - характерная черта американского экологического права.
Однако угроза беспредельного расширения ведомственного правотворчества с его плюсами и минусами поставила государство перед необходимостью установления жестких правовых рамок материального и процессуального характера для такой деятельности государственных органов.
Как американское государство отреагировало на эту необходимость? Прежде всего, был введен в действие принцип, по которому органы исполнительной власти вправе принимать нормативные акты только тогда и по тем вопросам, когда это прямо указано в законе. Во-первых, процедура принятия ведомственных нормативных актов жестко и подробно урегулирована Законом об административной процедуре. Элементами процедуры являются сроки, формы законопроектной работы, круг участников, привлечение общественности, предварительная публикация текста, порядка апробации, возможность судебного обжалования и т.п.
Но в американской практике ведомственного правотворчества имеется и немало отрицательных моментов и слабых сторон. Даже, казалось бы, такое позитивное явление, как открытый доступ граждан к правительственной информации и правотворческому процессу, приводит к удорожанию и затягиванию процесса и часто не дает полезного результата.[12] Краснова И.О. Экологическое право США: сравнительно - правовое исследование: Автореф.: дисс. д-ра. юрид. наук. М., 1997.
Наиболее важной проблемой развития экологического законодательства на уровне субъектов Федерации является реализация их интересов в рамках федерального законодательства.
Законодательством РФ предусмотрен ряд форм участия субъектов в экологическом законодательстве:
а) путем формирования представительными органами субъектов РФ предложений к проектам федеральных законов;
б) через своих депутатов в Государственной Думе;
в) через своих представителей в Совете Федерации.
Таким образом, считает профессор Бринчук, имеются необходимые правовые условия участия субъектов РФ в подготовке и принятии федеральных законов в сфере экологических отношений.
Изучение практики показывает, что на уровне субъектов Федерации по-прежнему сохраняется традиция преимущественно подзаконного нормотворчества в сфере взаимодействия общества и природы. Как и на федеральном уровне, в субъектах Федерации основа правового регулирования отношений по природопользованию и охране окружающей среды от вредных воздействий должна определяться законами, то есть актами представительной власти, а не исполнительной. Это норма правового государства.[13] Бобылев А.И. Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Государство и право. 1997. № 7. С. 90-91.
4. Конституционные основы экологического права
При анализе Конституции России как источника права можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования, и непосредственно экологические.
К общим относится норма, сформулированная в ст. 1: "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство...". Характеристика РФ как правового государства означает, что в организации и деятельности государства, в том числе при подготовке и принятии экологически значимых решений, превалируют принципы права, а не мотивы политической или иной целесообразности. Один из наиболее существенных признаков правового государства тот, что власть связана правом, что право превыше власти. Не случайно в некоторых странах вместо категории "правовое государство" используется понятие "господство права". С одной стороны, правовое государство исходит из признания неотчуждаемых прав и возложения на соответствующих субъектов обязанности соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Власть в таком государстве осуществляют только те, кто уполномочен на это конституцией и законами, причем в рамках определенных им предметов ведения и компетенции. Построение правового государства послужит, по мнению М.М. Бринчука, мощным фактором установления строгого экологического правопорядка в России. С другой стороны, соблюдение требований права окружающей среды будет служить одним из критериев правового государства.
В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма также имеет непосредственное отношение к праву окружающей среды, прежде всего в части соблюдения и защиты экологических прав граждан. Достойная жизнь человека, которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические компоненты. В той мере, в какой проблемы окружающей среды затрагивают экологические интересы общества, эти проблемы носят социальный характер. Соответственно последовательное их решение в интересах человека и общества с помощью средств права окружающей среды является инструментом создания в России социального государства.
Одна из наиболее существенных новаций основ Конституционного строя России, установленных действующей Конституцией, связана с закреплением принципа разделения власти в государстве на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Конституция закрепила не что иное, как разделение труда уполномоченных государственных органов. Применительно к рассматриваемой сфере - это деятельность по формированию современного экологического законодательства, обеспечению его реализации. Цель разделения властей - создание гарантий от произвола, обеспечение законности.
В Конституции РФ существует много иных норм общего характера, которые имеют отношение к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды, защиты прав человека. Например, положения ст. 71, 72 о предметах ведения РФ и субъектов Федерации при принятии федеральных законов (п. а ст. 71); об обеспечении соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных актов краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам (п. а ст. 72); о защите прав и свобод человека и гражданина. Принципиальное значение имеют также положения ст. 76 ч. 4 относительно собственного правового регулирования субъектов РФ и соответствия законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ, применяемых по предметам совместного ведения, Конституции РФ и федеральным законам (ч. 5).
При характеристике Конституции РФ как источника экологического права надо обратить особое внимание на специальные экологические нормы. Многие из них закрепляют принципиально новые подходы к регулированию отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды.
Одной из центральных по значимости является ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1). Данная норма определяет роль и место природных ресурсов с учетом их естественных и экономических свойств в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях.[14] Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 93. Именно в этой норме закрепляется экологическая функция государства и субъектов природопользования. В соответствии с теорией права экологическая функция или функция охраны окружающей среды - одна из основных постоянных функций российского государства. С учетом роли природных ресурсов как основы жизни и деятельности людей природопользователи и государство призваны обеспечивать рациональное их использование и эффективную охрану на уровне, отвечающем жизненным потребностям общества.
Ст. 9 Конституции РФ устанавливает также многообразие форм собственности на природные богатства. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и других формах собственности. Значение этой нормы особенно показательно на фоне соответствующих положений социалистических конституций СССР, устанавливавших исключительную собственность государства на землю, ее недра, воды и леса. Закрепляя право собственности на природные ресурсы иных субъектов, Конституция 1993 г. поставила Россию в ряд современных государств и заложила правовые предпосылки для развития рыночной экономики.
Отношения собственности на природные ресурсы регулируются также в ст. 36 Конституции РФ, закрепившей право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю - основное средство производства и операционный базис.
В той же статье провозглашен один из основных принципов рыночной экономики - свободы собственника по владению, пользованию, распоряжению принадлежащим ему имуществом. Закрепляя в ч. 2 ст. 36 принцип свободы собственника, Конституция РФ воспроизвела принцип, закрепленный в конституциях передовых зарубежных государств, заключающийся в существовании возможности ограничения свободы собственника земли и других природных ресурсов ради общего блага. Он свободно владеет, пользуется и распоряжается ими до тех пор, пока при этом не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.
Конституция РФ закрепляет право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41). Охрана окружающей среды - важный фактор обеспечения охраны здоровья. Гарантиями такого обеспечения являются ч. 2 ст. 41, финансирование федеральных программ охраны и укрепления здоровья человека, принятие соответствующих мер по развитию государственной, частной, муниципальной систем здравоохранения, поощрение деятельности, способствующей укрепление здоровья человека, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.
В развитие содержащегося в ст. 2 Конституции РФ положения о том, что человек, его права, свободы являются высшей ценностью, закрепляет в ст. 42 право каждого человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Политическое и юридическое значение этой нормы трудно переоценить. Конституционное признание экологических прав важно отметить в контексте других статей общего характера Основного закона. Признание соблюдения и защиты прав и свобод гражданина являются обязанностью государства (ст. 2). Права и свободы, непосредственно действующие, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).[15] Бринчук М.М. Экологическое право. М.: Юристъ, 1998.


1. Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
2. Законодательство РСФСР // Сб. нормативных актов. М., 1991.
3. Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в РФ" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.
4. Игнатьева И.А. Проблемы развития экологического законодательства России: Автореф.: дис. канд. юрид. наук. М., 1997.
5. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 1.
6. Ерофеев Б.В. Указ. соч. С. 42.
7. Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 28.
8. Закон РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769. С измен.; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст. 77.
9. Бобылев А.И. Проблемы развития экологического аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Государство и право. 1997. № 7. С. 88.
10. Комментарий к Лесному кодексу РФ / Под ред. С.А. Боголюбова М.: Изд-во ИНФРА М - НОРМА, 1997.
11. Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. дом "Юстицформ", 1997.
12. Краснова И.О. Экологическое право США: сравнительно - правовое исследование: Автореф.: дисс. д-ра. юрид. наук. М., 1997.
13. Бобылев А.И. Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Государство и право. 1997. № 7. С. 90-91.
14. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 93.
15. Бринчук М.М. Экологическое право. М.: Юристъ, 1998.




Тема № 5. Объекты экологического права
1. Понятие объектов охраны окружающей среды
После Закона РСФСР 1960 г. этот Закон является единственным, который определяет перечень природных объектов, подлежащих охране.
Ст. 4 данного Закона гласит, что на территории РФ подлежат охране естественные экологические системы; озоновый слой атмосферы, земля и ее недра; поверхностные и подземные воды; атмосферный воздух; леса и иная растительность; животный мир; микроорганизмы; генетический фонд и природные ландшафты.[1] Закон "Об охране окружающей природной среды" от 19.04.91г. // Ведомости. 1992. № 10. Ст. 457, 459; 1993. № 28. Ст. 1111.
Под объектами охраны окружающей природной среды понимаются природные объекты, то есть составные части окружающей природной среды, находящиеся в экологической взаимосвязи с природой и выполняющие экологические, экономические, культурно-оздоровительные функции. Закон выделяет три группы объектов охраны.
К первой относятся естественные экологические системы и озоновый слой атмосферы. Эти объекты имеют глобальное значение. Надо заметить, что Закон охраняет не любые, а лишь естественные экологические системы. Модифицированные и трансформированные экологические системы, согласно международной классификации, не могут безоговорочно служить объектами охраны, ибо они не всегда положительно воздействуют на человека (аграрные зоны, городская среда, водохранилища и т.п.).
Основное предназначение озонового слоя атмосферы состоит в охране живой природы и человека от губительного воздействия ультрафиолетового излучения. Из-за опасности разрушения мировое сообщество выделяет его в один из приоритетных объектов охраны.
Он представляет собой слой атмосферы в пределах стратосферы, лежащий на высоте 7-8 км (на полюсах), 17-18 км (на экваторе) и до 50 км над поверхностью Земли, отличающийся повышенной концентрацией молекул озона (в 10 раз выше, чем у поверхности Земли), что позволяет поглощать ультрафиолетовое излучение, гибельное для биоорганизмов.
Загрязнение окружающей природной среды химическими веществами, среди которых имеются и озоноразрушающие соединения, ведет к постепенному понижению содержания озона. Образуются пространства с пониженным содержанием озона (до 50 %), которые получили названия озоновых дыр. С 1987 г. зарегистрирована расширяющаяся область пониженного содержания озона (по 4 % в год).
Несмотря на признание приоритетной охраны данного природного объекта мировым сообществом, не все страны готовы решать эту проблему посредством экономических и правовых мер. И дело даже не в отсутствии правового механизма как такового, а в том, что это проблема прежде всего экономического характера. Одна из наиболее эффективных мер охраны озонового слоя на сегодняшний день - замена озоноразрушающих веществ. Но не все государства могут позволить себе приобретение новых технологий.
Непростая ситуация складывается и в сфере действия российского законодательства. Наша страна еще в бытность СССР подписала ряд международных соглашений по охране озонового слоя (Монреальский протокол и Венскую конвенцию). Финансовый кризис не позволил нам пойти дальше этого подписания. Помощь же развитых держав ограничилась внедрением сомнительных технологий. Так, достаточно известная фирма Дюпон активно внедряла в производство наших холодильников "чудо-хладон-134" на льготных условиях. Как выяснилось позже, он, хотя и менее опасен для озонового слоя, зато усиливает парниковый эффект. В результате ожидаются штрафы за неисполнение обязательств. Вместо экономического задействован правовой механизм. В 1996 г. принят ряд нормативных актов, регулирующий порядок ввоза и вывоза озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции.[2] Положение о порядке ввоза в РФ и вывоза из РФ озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции: утверждено постановлением Правительства РФ от 8 мая. 1996 г. № 563 // Собрание законодательства. 1996. № 20. Ст. 2353.
Данное положение было разработано во исполнение федеральных законов "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", "Об экологической экспертизе" и Постановления Правительства РФ от 24 мая 1995 г. № 526 "О первоочередных мерах по выполнению Венской конвенции по охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой". Данными нормативными актами закреплены четыре действующих правовых института: лицензирование, институт экологической экспертизы, контроль, ответственность. Закреплен также специфический круг субъектов: решение о возможности осуществления ввоза в РФ и вывоза принимается Государственным комитетом по охране окружающей природной среды, исходя из требований и рекомендаций Венской конвенции и Монреальского протокола. На основе данного решения Министерство внешних экономических связей выдает лицензию. Контроль за ввозом и вывозом лицензируемых озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции осуществляют в установленном порядке Государственный таможенный комитет и другие специально уполномоченные органы.
Кроме данного положения был издан Приказ Минприроды РФ "О временном порядке представления документации, обосновывающей производство, ввоз и вывоз озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции, контролируемых Монреальским протоколом по веществам, разрушающим озоновый слой" от 26 февраля 1996 г. № 78.[3] База данных по законодательству "Эталон" для ПЭВМ НИПИ при Минюсте РФ. Экологическое право России: Сб. нормативных правовых актов и документов. М.: БЕК, 1997.
Письмо Государственного таможенного комитета РФ "О порядке ввоза в РФ и вывоза из РФ озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции (к приказу ГТК России от 31 мая 1996 г. № 336)" от 13 ноября 1996 г. № 01-15/20163.[4] Справочная система "Гарант" НПП "Гарант-Сервис".
Помимо принятых нормативных актов была создана Межведомственная комиссия по охране озонового слоя.[5] Положение о межведомственной комиссии по охране озонового слоя // Российская газета. 1997. 6 июня. Начать решили с разработки новой программы, наиболее отвечающей реальным возможностям отечественной экономики. Она была согласована с Глобальным экологическим фондом. В соответствии с международными правилами, оговоренными в подписанных соглашениях, каждая страна в условиях форс-мажорных обстоятельств имеет право на отсрочку выполнения принятых обязательств. Теперь такую возможность имеет и Россия - мы уже не проходим по договору как "сверхдержава" и потому имеем возможность обратиться за помощью к другим странам, при этом получить не ссуду, а грант, который должен быть использован только по прямому назначению, а именно на переоборудование своих предприятий в соответствии с нормами экологической безопасности. Таким образом, в 1997 г. Россией было получено 2 гранта общей суммой в 100 млн дол.
Вносились предложения о том, чтобы в число объектов глобального направления включить климат. Они не были приняты по следующим соображениям. Сам по себе климат не может рассматриваться в качестве составной части природной среды. Он относится к категории природных условий, определяющих природные процессы. В данном случае речь может идти не об охране климата, а об устранении опасных изменений в климатических процессах, таких как его потепление, чреватое глобальными негативными последствиями. Такие изменения происходят в результате отрицательного воздействия на окружающую среду, загрязнения атмосферного воздуха углекислым газом, запыления атмосферы, что создает препятствия в теплообмене Земли и Космоса, ведет к потеплению климата планеты.
В целях недопущения негативных изменений в 1996 г. была принята федеральная целевая программа "Предотвращения опасных изменений климата и их отрицательных последствий".[6] Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий // Российская газета. 1996. 30 октября. Основными методами реализации данной программы являются сбор и аналитическая обработка информации, создание системы наблюдения, системы предупредительных мер, ограничение антропогенных выбросов парниковых газов. В результате реализации данной программы будет создана нормативно-правовая база и разработаны научные рекомендации.
По международным экспертным оценкам, ожидаемый ущерб от изменения климата при отсутствии адекватных мер по предотвращению отрицательных последствий его изменения превысит ущерб, наносимый в настоящее время в результате стихийных бедствий и загрязнения окружающей среды.[7] Федеральная целевая программа "Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий" // Российская газета. 1996. 30 октября.
Ко второй группе относятся отдельные природные объекты. Закон дает их подробный перечень. Некоторые из них, что важно отметить, помимо своего естественнонаучного определения нуждаются еще и в дополнительных юридических признаках.
Так, земля в законодательстве - это поверхности земли на глубину ее почвенного слоя. Недрами называется часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов и простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. В то же время недрами земли являются и те участки поверхности земли, которые содержат полезные ископаемые.
К водам закон относит как поверхностные, так и подземные воды, а также снега, ледники. Не включаются в водный фонд почвенная влага, водоемы, пруды, расположенные в парках, на дачных участках, на сельхозугодьях. Такое разграничение имеет значение при применении водного законодательства в борьбе с загрязнением, засорением, истощением вод.
Лесами называют такие совокупности древесно-кустарниковой растительности, которые произрастают на землях лесного фонда, отведенных для этой цели в установленном законом порядке. При подобных критериях легко разграничивать лес от иной совокупности растительности, которая может быть, например, парком и подчиняться иным экологическим режимам. Под иной растительностью понимают дикую и культурную растительность, не вошедшую в категорию лесов и выполняющую полезащитные, озеленительные, декоративные функции. В указанную категорию не входят посевы сельскохозяйственных культур, плодово-ягодные насаждения, фруктовые деревья и тому подобная искусственная растительность, которая выполняет не экологические, а экономические, культурные функции.
В понятие "животный мир" входит вся фауна на территории государства, находящаяся в диком состоянии. Это наземные животные, птицы, рыбные запасы, насекомые, различные микроорганизмы.
К третьей категории объектов окружающей природной среды Закон относит особо охраняемые природные территории и объекты, имеющие заповедное значение.
Следует заметить, что Закон не имеет статьи, определяющей право собственности на природные объекты. Во-первых, потому, что собственность на них - условная категория. Они создавались самой природой в результате ее эволюционного развития и, следовательно, являются общечеловеческим достоянием. Во-вторых, не все природные объекты, охраняемые законом, могут быть объектами собственности. Такой природный объект, как атмосферный воздух, не может состоять в чьей-либо собственности по объективным причинам, как не имеющий материальной субстанции. В-третьих, собственность на природные объекты, существующая в цивилизованном мире, носит, как и вся собственность, не экологический, а экономический характер. Государство устанавливает ее не для охраны природы, а для ведения хозяйства.
2. Виды и правовой статус объектов окружающей природной среды
2.1. Земля
Все земли, находящиеся в пределах РФ, составляют единый земельный фонд страны. Хотя собственность и иные права на земельные участки осуществляются в разных формах, общество несет ответственность за их состояние, использование и охрану. Государственным органам принадлежит ведущая роль в обеспечении охраны и рационального использования земель - они организуют и осуществляют землеустройство, ведут земельный кадастр и мониторинг земель, государственный контроль за использованием земель, разрешают земельные споры.
Важной прерогативой управления земельным фондом является классификация земель по категориям в зависимости от их целевого назначения. Это позволяет, во-первых, не допускать без достаточных оснований перевод их из одной категории в другую, во-вторых, осуществлять контроль за режимом использования земель в зависимости от их целевого назначения.
Стабильность целевого назначения земель, сохранение прежде всего сельскохозяйственных земель, а также недопущение их необоснованного перевода в менее эффективные формы использования всегда являлись основными принципами российского земельного права.
К землям сельскохозяйственного назначения относятся пашня, выгон, сенокос, сад, огород, используемые в качестве главного средства сельскохозяйственного производства. Площадь земель, предоставленных для сельскохозяйственного производства, ежегодно сокращается на сотни тысяч гектаров, что не может не вызвать тревогу и заставляет задуматься об экологической и продовольственной безопасности страны.[8] Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма-Инфра, 1998.
С. 240.
В действующем законодательстве, отмечает Е.Ю. Чмыхало, не содержится определения сельскохозяйственных угодий.[9] Чмыхало Е.Ю. Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель // Государство и право. 1998. № 4. С. 51. Согласно земельно-учетной терминологии сельскохозяйственные угодья - это земельные участки, используемые в сельскохозяйственном производстве как его главное средство. В зависимости от конкретного использования выделяют и виды сельскохозяйственных угодий, перечисленные выше.
Сельскохозяйственные угодья составляют большую часть земель сельскохозяйственного назначения. Но земли, непосредственно используемые для выращивания сельскохозяйственной продукции, имеются и в составе земель населенных пунктов. В ст. 71 Земельного кодекса РФ среди прочих видов земель населенных пунктов названы и земли сельскохозяйственного использования. Сельскохозяйственные угодья могут находиться и в составе земель лесного фонда. В ч. 2 ст. 8 Лесного кодекса РФ определено, что к землям лесного фонда относятся как земли, занятые лесом, так и нелесные земли, в том числе занятые сельскохозяйственными угодьями.
Поскольку сельскохозяйственные угодья - земли, непосредственно используемые для выращивания сельскохозяйственной продукции, то наибольшее значение для них, по мнению Чмыхало, имеют качественные характеристики, в целях сохранения которых в земельном законодательстве должны быть предусмотрены специальные нормы по охране данной категории земель, так как в действующем законодательстве не только отсутствует понятие сельскохозяйственных угодий, но и не обозначены четко нормы, обеспечивающие особую охрану указанной категории земель.
Хотя следует заметить, что отдельные нормативные положения ЗК РФ в какой-то мере касаются создания условий для рационального использования и охраны сельскохозяйственных угодий. Так, закреплена особая процедура изменения целевого использования сельскохозяйственных земель. Однако особенности установлены лишь при совершении сделки купли-продажи, когда требуется на это разрешение исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.[10] Указ Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27.10.93 г. // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4191; 1993. № 52. Ст. 5082. Сложно объяснить, почему только при продаже земель, используемых в сельскохозяйственном производстве с изменением целевого назначения, предусматривается особая процедура.[11] Чмыхало Е.Ю. Указ. соч. // Государство и право. 1998. № 4. С. 51.
Второй категорией земель являются земли населенных пунктов. Они используются как пространственный базис для проживания, строительства зданий, сооружений, удовлетворения культурно-бытовых нужд населения.
Индустриализация и научно-технический прогресс обусловили выделение земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения (ранее они назывались землями специального назначения).
Самой большой категорией земельного фонда по площади считаются земли лесного фонда, режим которых подчиняется правилам использования, охраны и воспроизводства лесов на них произрастающих. К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, водоохранные зоны, прибрежные полосы. Близки к ним по режиму использования земли особо охраняемых территорий - природоохранного, заповедного, рекреационного назначения. Резервом являются земли запаса.
Целевое назначение земель - это установленные правом порядок, условия, пределы использования земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель.[12] Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма-Инфра, 1998.
С. 240.
Цель, для которой предоставляют земельные участки, обязательно указывается в разрешениях на право пользования (в решении о предоставлении земельного участка). Поэтому использование природного объекта не в соответствии с целевым назначением рассматривается законодательством как правонарушение и служит одним из юридических оснований для аннулирования права пользования земельным участком.[13] Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С. 13.
Режим использования земли определяется совокупностью правил эксплуатации, включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга.
Назначение и режим земель отражаются в землеустроительной и градостроительной документации и не являются неизменными - они систематически пересматриваются в государственных органах и органах местного самоуправления.
Категория земель указывается в постановлениях органов исполнительной власти и решениях органов местного самоуправления о предоставлении (передаче) земельных участков или об установлении особых правовых режимов использования земель; в свидетельствах, договорах и иных документах, удостоверяющих права на землю; документах государственного земельного кадастра; в документах государственной регистрации земель, недвижимого имущества.
В отношении каждого вида земель предусматривается полномочный орган, имеющий право перевода земель из одной категории в другую. Нарушение установленной подведомственности перевода земель из категории в категорию может явиться основанием для признания недействительными актов или сделок, для отказа в государственной регистрации прав на землю.
Государственное управление землями подразделяется на общее и отраслевое. Общее управление землями возложено на органы общей и специальной компетенции и распространяется на все территории независимо от категорий земель и форм владения ими. Общее управление землями возложено на Федеральное Собрание, Президента, Правительство РФ. Это - органы общей компетенции.
Государственный комитет России по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем) преобразован Указом Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" в Государственный земельный комитет Российской Федерации и является специально уполномоченным государственным органом в области охраны земель. Таким образом, Государственный земельный комитет - орган общего управления специальной компетенции.
Отраслевое управление осуществляют министерства, государственные комитеты, федеральные службы по принципу подведомственности им предприятий, учреждений, организаций, которым предоставлены земли. Осуществление ими управления, как правило, не зависит от территориального размещения земель. Задачи перед отраслевым управлением ставят органы общего государственного управления.
2.2. Воды
Определение данного объекта требует уточнения, так как водное законодательство разграничивает понятия "вода" и "воды". Если "воды" - это вся вода, находящаяся в водных объектах, то есть в естественном природном состоянии на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, то "вода" - это изъятое из природной среды вещество, которое уже не находится в водном объекте. Оно может быть заключено в резервуарах, других емкостях, водопроводных трубах и просто в бытовой посуде для питья и использовано для повседневных нужд. Отношения, связанные с использованием "воды", регулируются гражданским законодательством, как и другие вещи, находящиеся в товарном обороте.
Отношения же по поводу "вод", то есть воды, находящейся в окружающей природной среде и сосредоточенной в водных объектах, регулируются водным законодательством. Ограниченность водного пространства рамками водного объекта имеет важное значение для определения сферы действия водного законодательства. Так, если вода, хотя и находится в окружающей природной среде (например влага в атмосфере), но не сосредоточена в водных объектах, то отношения по поводу этой воды не являются предметом регулирования водного законодательства. То же можно сказать о поверхностном стоке воды (водосборной площади). Безусловно, сток воды находится непосредственно в окружающей природной среде, но пока он не сформировал водного объекта, его рассеянная в природе вода не образует предмета водного законодательства.
Закон подразделяет воды на поверхностные и подземные. Если использование поверхностной воды водного объекта регулируется исключительно водным законодательством, то отношения по поводу использования подземных вод могут регулироваться не только водным законодательством, но и законодательством о недрах.
В определенных случаях, когда речь идет о водных запасах страны, субъектов РФ, о планировании их рационального использования и охраны, о других проблемах хозяйственной эксплуатации водных объектов, в законодательстве используется термин "водные ресурсы". Водные ресурсы - это все находящиеся на территории РФ поверхностные и подземные воды. Они могут быть неиспользуемыми на данный момент природными запасами воды.
Под водным объектом понимают не только запас воды, сосредоточенный в определенных границах на поверхности земли и под землей, но и те элементы земной коры (или же искусственные сооружения), которые облегают водную массу. Вместе с тем, в понятие водного объекта не входит погруженная, плавающая и донная растительность, водная живность, микроорганизмы, а также наносы.
В прежде действовавшем водном законодательстве к водным объектам относились каналы. Согласно новому Водному кодексу к поверхностным водным объектам относятся лишь каналы "межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов" (ст. 10).[14] Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. дом "Юстицинформ", 1997. С. 22. В соответствии со ст. 5 Водного кодекса, отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским и иным законодательством РФ. Отсюда логически вытекает, что оросительные (ирригационные), а тем более осушительные каналы, а также многие каналы, служащие для обводнения отгонных пастбищ, водными объектами не признаются.
В числе водных объектов ст. 1 ВК РФ называет "обособленный водный объект". Его определению отвечают залитые водой карьеры и пруды - копани. Близки к ним некоторые естественные впадины, заполненные водой, а также пруды на ручьях с небольшими скоростями. Поскольку такие водные объекты, как правило, вмещаются в рамки одного землепользования, они принадлежат тому, кто владеет земельным участком. Правовой режим водного объекта в таком случае во многом зависит от правового режима земельного владения.
Ст. 1 ВК не устанавливает минимума водных масс, которые образуют водные объекты. Это объясняется тем, что в разных регионах и климатических зонах хозяйственная и иная ценность скоплений одинакового объема воды может быть неравноценной. Так, в сухостепной зоне даже пересыхающие к концу лета "блюдца" с водой имеют большое значение для дикой природы. В более же северных районах, где много постоянных водоемов, хозяйственная ценность пересыхающих мелководий может быть минимальной, скорее всего они будут рассматриваться как объекты для осушения.
Формирование Водного законодательства находится в совместном ведении России и ее субъектов и состоит из Водного кодекса РФ 1995 г. и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов.
Водное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов (водные отношения) в целях обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду: поддержания оптимальных условий водопользования; качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям; защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; предотвращения или ликвидации вредного воздействия вод, а также сохранения биологического разнообразия водных экосистем.
Специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда - Министерство природных ресурсов РФ - осуществляет свои полномочия непосредственно либо через территориальные органы. Постановлением Правительства РФ утверждено Положение об этом Министерстве, образованном на базе упраздненных Роскомвода и Роскомнедр.
2.3. Леса

<< Пред. стр.

страница 2
(всего 6)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign