LINEBURG




ОГЛАВЛЕНИЕ

Основные направления реформирования системы местной власти.

“Парадокc числа”
Оформившиеся и просуществовавшие десятилетия и даже столетия системы организации местной власти разных стран переживают в настоящее время период широкомасштабной реформы, начавшейся в 70-80е годы. Главная ее причина - численность и размеры местных единиц, их территориальная обособленность и функциональная замкнутость находятся в противоречии с современным требованиями рыночной экономики, не могут способствовать эффективному экономическому развитию отдельных территорий, регионов и тормозят экономический прогресс в общегосударственном масштабе. Главное препятствие - множественность числа местных единиц при малочисленности их населения.
Прочно бытовавшее годами мнение, что большое число единиц местного управления свидетельствует о широком охвате населения демократическими формами решения их насущных повседневных проблем, о максимальной приближенности органов управления к гражданам, а значит о достаточно высокой степени эффективности функционирования местного управления, подверглось коренной ревизии. Многие страны столкнулись с так называемым "парадоксом числа", сформулированным во фразе, прозвучавшей в одном из докладов американской президентской комиссии по межправительственным связям: "Так много местных правительств, но не хватает местного управления".
Вопрос об оптимальности числа и размеров единиц местного управления не является новым, едва ли у кого-нибудь возникали серьезные сомнения в том, что объем местного самоуправления, которое может быть эффективно осуществлено, находится в прямой зависимости от размера единицы, в рамках которой оно осуществляется. Единица, слишком маленькая для обеспечения важных функций общественной безопасности и здравоохранения, не является действительно единицей самоуправления, поскольку для их финансирования неизбежно обращение к более высоким уровням управления.
Еще Аристотель, рассуждая об оптимальности размера городов, писал: "Один так мал, что не имеет силы для самозащиты, но ведь это важно для города; другой так велик, что способен на самозащиту, которая необходима, но в таком случае это уже нация, а не город....Первая вещь, следовательно, которая необходима - город должен иметь такую численность, которая была бы достаточной, чтобы дать жителям возможность жить счастливо в их политической общине." (Aristotle. A Treatise on Government.-Everyman`s Library Edition,1947,Book VII,Chap.IV,pp.209-210).
В современных условиях оптимальным следует признать тот размер местной единицы, который является достаточным для удовлетворения всех существенных нужд и потребностей населения, для ее функционирования как самодостаточной.
Можно выделить несколько негативных проявлений в существовании мелких местных единиц:
а) мелкие единицы, особенно в сельской местности, редко имеют достаточно знающей, квалифицированной публики, чтобы составить сносный муниципальный совет, а значит есть большой риск административной несостоятельности такой единицы. Кроме того, длительная ставка на одного или нескольких способных людей в этой ситуации может привести к диктаторству и самоуправству;
б) мелкие единицы создают более реальную почву для оформления элитных групп ведущих семей, являющихся собственниками основных предприятий, объектов торговли, средств массовой информации, управляющих банками, семей, которые реально принимают важные решения, редко утверждаемые другими членами местного сообщества ( что уже было показано на примере американских городов);
в) множественность мелких единиц затрудняет процесс планирования и координации экономического развития;
г) увеличение объемов и усложнение структуры местного хозяйства при сохраняющейся крайней скудости самостоятельной финансовой базы неизбежно приводит к финансовой несостоятельности и банкротству.
Последнее представляется наиболее актуальным в современных условиях, поскольку касается вопроса фактического выживания и сохранения системы местного самоуправления как института. Именно экономико-финансовые соображения и лежали в основе реформирования местной власти в большинстве зарубежных стран.

Основные направления реформ.
Выбор конкретных направлений реформ зависит от экономических, географических, исторических особенностей и традиций каждого государства, развитости системы местного управления, степени жесткости централизации отношений между уровнями управления и т.п. Тем не менее, можно выделить общие направления современных реформ местной власти, в той или иной степени проявившиеся в практике большинства стран:
- пересмотр числа и размеров местных единиц;
- перераспределение задач и функций между уровнями управления;
- финансовая реформа.
Наличие совокупности общих направлений реформ не исключает выбора каждым государством приоритетного направления на том или ином этапе развития системы местной власти. Так,в одних странах акцент был сделан на максимальном укрупнении размеров местных единиц и сокращении их числа. К примеру, в Дании парламентским актом (Local Government Reform Act) от 1 апреля 1970 года общее число местных единиц было сокращено более чем на 80%: муниципалитетов - с 1400 до 275, округов - с 25 до 14. Целью являлось формирование “жизнеспособных” местных единиц, обладающих количеством жителей, достаточным для создания адекватной инфраструктуры и налоговой базы. В 80-е годы в Дании вновь развернулась дискуссия, продолжающаяся и в настоящее время, по поводу целесообразности проведения новой реформы, одним из направлений которой должно стать слияние округов и муниципалитетов, чтобы сократить число местных единиц до 50-75.
В ФРГ в результате реформы за 15 лет число городов и других местных единиц сократилось с 24.500 до 8.600, округов - с 425 до 235. Если в 1968 году 33% жителей проживали в муниципалитетах с численностью менее 5.000 человек, то в 1978 году уже менее 15% жителей проживали в подобных муниципалитетах. ( См.: Arthur B.Gunlicks. The Reorganization of Local Governments in the Fegeral Republic of Germany/ Local Government Reform and Reorganization: An International Perspective/ ed.by Arthur B.Gunlicks.- N.Y./ London, 1981, p.175)
В странах Бенилюкса значительное сокращение числа муниципалитетов ( при неизменном административном делении) происходило также преимущественно путем разнообразного их слияния. Так, в Нидерландах число муниципалитетов сократилось с 1209 до 647, в Люксембурге их насчитывается 12.

Приведенные выше примеры иллюстрируют практическую реализацию идей распространившегося во многих странах движения консолиданистов, суть которого - укрупнение местных единиц путем их слияния в целях повышения их доходной достаточности, способности нести полную ответственность за сбалансирование местных нужд и источников.
Однако консолидация мелких местных единиц в целях укрепления их финансовой и административной состоятельности осуществлялась не только путем слияния, но и путем объединения и создания различного рода муниципальных ассоциаций. Так, в ФРГ существуют несколько типов ассоциаций общин : районы (являющиеся общинными союзами и территориальными образованиями), союзы общин (земля Нижняя Саксония),объединения общин ( Рейнланд Пфальц), административные объединения (Бавария) и др. Они преимущественно осуществляют планирование землепользования, а также бюджетные, расчетные и кассовые операции для очень мелких общин (См.: Общественное и государственное управление в ФРГ.- М.,1993,с.51-52). Во многих землях существуют региональные ассоциации, объединяющие обычно не более 10 маленьких городов и деревень и сформированные в виде своеобразной добровольной федерации, члены которой предписывают передачу определенных публичных служб и услуг тому члену сообщества, который мог бы их обеспечить.
В Дании оформилось три основных типа межмуниципальной кооперации - кооперация нескольких небольших муниципалитетов с одним крупным; кооперация в целях общего руководства определенными сферами деятельности; кооперация в виде компаний.
Во Франции, как отмечалось ранее, такое межкоммунальное сотрудничество оформилось, главным образом, в виде межкоммунальных синдикатов, дистриктов и городских объединений.
Другие страны избрали иную направленность реформ местного управления, не вносящую существенных изменений в размеры и численность местных единиц. Одно из таких направлений - процесс регионализации. Так, в США в 1970-е годы довольно быстрыми темпами шло формирование региональных организаций, и особенно многоцелевых добровольных ассоциаций управления ( в 1981 году существовало уже около 600 многоцелевых и 1200 специально-целевых региональных советов, обслуживающих около 250 метропольных и 350 неметропольных территорий).
Еще в 1920-30-е годы в США происходил процесс формирования метрополий, одной из причин которого явилось частое наслоение на практике юрисдикций множества местных управленческих единиц - муниципалитетов, графств и др. Многие исследователи местного управления приходили к выводу, что необходимо решать проблему путем широкотерриториальной реорганизации, направленной на создание упрощенной структуры местного управления в рамках метропольных территорий ( вместо создания дополнительного промежуточного звена управления).
Отправной точкой отсчета в развитии субштатного регионализма в США называют год 1965, когда были приняты два закона: Акт о жилищном и городском развитии и Акт о публичных работах и экономическом развитии. Эти и последуюшие акты ( Акт о развитии метрополий 1966г., Акт о межправительственной кооперации 1968 г. и др.) буквально изменили управленческую структуру в Соединенных Штатах, поместив систему подштатных регионов между штатным и местными правительствами. Но эти новые регионы не являются новым звеном управления, они скорее межправительственный механизм, призванный заполнить бреши между существующими уровнями управления - федеральное, штатное и местное,- замкнув осуществление полномочий на этих традиционных уровнях без создания нежелательного четвертого уровня управления.
Серия законодательных актов по развитию регионализма в последующие годы фактически покрыло всю нацию сетью подштатных региональных организаций (прежде всего планирующих). Образование региональных организаций явилось необходимым шагом в условиях ограниченности территориальных границ местных единиц, когда те или иные проблемы выходили за рамки юрисдикционной и физической способности отдельной единицы по их разрешению. Первоначально создавались региональные плановые комиссии, комиссии экономического развития и советы управления, преимущественно в метропольных территориях. Сейчас образуются общецелевые и специально-целевые организации как в метропольных, так и неметропольных территориях.
Их цель - обеспечение межправительственной интеграции, идентификация региональных проблем и работа по разрешению этих проблем. Цели достигаются главным образом посредством общерегионального планирования, координации, добывания федеральных и штатных грантов, представительства местных нужд в штатном правительстве, проведения административной, профессиональной и технической экспертиз для маленьких и слабых местных единиц, и др.
Несколько особняком от остальных стран в проведении реформ местной власти стоит Франция. Ее структура местной власти изменялась очень мало. В отличие от других стран, сокративших число местных единиц, Франция имела их около 38.000 еще в 1789 году и примерно столько же имеет сейчас. Различные варианты реформ часто проваливались. Французские короли Бурбоны в 17 веке вместе с прусскими королями в 17-19 веках явились основателями современной рационально-правовой административной системы в ее высокоцентрализованной версии.
Однако Франция испытывает потребность в проведении реформ и в качестве приоритетного избирает путь функциональной реформы. Еще в 1970-е годы многие сторонники сильно централизованного взгляда на публичную власть уверовали, что нужна некоторая реформа, чтобы государство не задохнулось от веса административных мелочей и политического пресса. В 1970 году правительство промульгировало ряд важных мер, известных как "decrets antiremontees": все бюджетные расходы были поделены на 4 категории в соответствии с территориальным признаком направленности тех или иных мер: нация, регион, департамент и коммуна. Фонды, касающиеся последних трех, передаются поквартально региональной администрации, которая затем перераспределяет некоторые из денег между департаментами и коммунами. Региональным властям передана и часть надзорных функций.
Эти изменения,однако, не создали новой модели политико-административной системы во Франции и не ослабили жесткий централизм в местном управлении. Власть продолжала концентрироваться в руках центрального правительства и его агентов на местах. Социальные силы и группы интересов продолжали нацеливать свои попытки влиять на решения, принимаемые не на местах, а в Париже.
Законом от 2 марта 1982 года начался этап реформы под лозунгом децентрализации, основными направлениями которой явились:
- регионы, которые около 30 лет существовали как административные и полуполитические институты, формально были трансформированы в местные правительства с налоговыми полномочиями и прямо избираемым советом;
- исполнительным органом департамента как местного коллектива перестал быть префект;
- отменена “техническая опека”, т.е. ослаблена жесткость центрального контроля над решениями местных властей;
- некоторые функции переданы от центрального правительства к местным органам ( контроль за землепользованием в коммунах, строительство и содержание школ в регионах и др.);
- переданы на места некоторые налоги ( ежегодный автомобильный налог - в департаменты, налог на водительскую лицензию - в регион); и др. (См.: Remy Prud’homme. Decentralization of Expenditures or Taxes: The Case of France/ Decentralization Local Governments, and Markets: Towards a Post-Welfare Agenda/ ed. by Robert J.Bennett.- Clarendon Press, Oxford, 1990, p.127).
Новый этап реформ связан с принятием законов от 7 января и 22 июля 1983 года о распределении компетенции между государством и территориальными коллективами и разделении источников финансирования, а также последующих законов: 1984 года о коммунах, 1986 года о регионах, 1988 года о развитии децентрализации, с внесением в августе 1990 года законопроекта об основных установках, относящихся к местной администрации. Однако, несмотря на проведенные реформы, система местного управления во Франции остается одной из наиболее жестко централизованных.
В Великобритании Актами о местном управлении 1972, 1973, 1985, 1988 годов и другими осуществлены серьезные изменения в структуре (введена двух-звенная система управления), функциях и финансах местного управления, однако местные органы продолжают действовать в достаточно жестких рамках “inter vires”, т.е. только в пределах прямо предоставленных законом полномочий.
Подводя итог всему вышесказанному, следует еще раз отметить, что все страны в той или иной мере ощутили потребность в реформировании местной власти; на характер и направленность реформ влияли экономические, социальные, исторические особенности и традиции государств; реформы затрагивали разнообразные стороны организации и функционирования местных органов. Но, пожалуй, главное, что объединяло все страны в этом процессе - это то, что вызван он был проблемами и потребностями в социально-экономическом развитии стран и прежде всего состоянием экономики и финансов.



ОГЛАВЛЕНИЕ

Copyright © Design by: Sunlight webdesign