LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 7
(всего 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

§ 3. Нормативно-правовое обеспечение
отношений в области государственного кредита
Если в стране развитая экономика и поступления в государственный бюджет имеют стабильный характер, то такая страна не нуждается во внешних заимствованиях для финансирования своих функций. Тем не менее любому государству, особенно стране с переходной экономикой, необходимые средства для выполнения положенных на нее задач. Особенно остро стоит вопрос о финансировании социальных мероприятий.
В такой ситуации возникает потребность государственного вмешательства у функционирование экономических процессов рядом с рыночными механизмами управления экономикой. Возможный и путь привлечения внешних заимствований для реконструкции экономики, которая направлена на оборонительный комплекс, на производство товаров народного потребления. Все это нуждалось в значительных средствах, получить которые из внутренних источников в начале 90-х лет невозможно. Перестройка украинской экономики, трансформация ее в рыночную среди других качественных преобразований включают также отладки внешнеэкономических связей и их открытость.
Проблема привлечения иностранных кредитов для финансового подкорма экономических реформ в Украине имеет два аспекта. Один связанный с особенностями нашей внутренней финансово-кредитной системы, второй - с влиянием внешних факторов на ведение экономической политики в Украине, стрежнем которого является угроза роста внешнего долга и зависимость нашей экономики от стран и организаций-доноров.
Вместе с тем принятая практика гарантирования кредитных обязательств Правительством Украины в последние годы стала критической, что привело к необходимости почти полнейшего ее прекращения. В частности, была принята Концепция государственной долговой политики на 2001 — 2004 года, согласно которой предусмотрено отказаться от предоставления государственных гарантий по займам, которые предоставляются путем финансирования закупки иностранных товаров, за исключением льготных займов от международных финансовых организаций; активизировать работу по возмещению расходов государственного бюджета, которые возникли вследствие выполнения гарантийных и долговых обязательств государства за кредитами, в том числе иностранными1. В частности, в ст. 11 Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2002 год» был установлен запрет предоставлять государственные гарантии при получении кредитов субъектами предпринимательской деятельности, кроме кредитов, которые предоставляются международными финансовыми организациями, или на условиях співфінансування вместе с международными финансовыми организациями, а также возвращения которых предполагается осуществлять за счет средств государственного бюджета по согласованию с Верховной Радой Украины2.
Конкретное правоотношение по поводу предоставления государственных гарантий возникают на основании нормативно-правовых актов Кабинета Министров Украины. Решение о предоставлении юридическим лицам - резидентам права использования иностранных кредитов принимаются на заседании Кабинета Министров Украины и оформляются соответствующим постановлением. Действующий порядок предусматривает оформление решения о предоставлении иностранного кредита при условиях валютной самоокупаемости; условия заключения юридическим лицом и уполномоченным банком кредитных и других соглашений, а также договоров залога, поруки или заключение договора страхования. Считается, что эти условия должны быть общими и едиными абсолютно для всех заемщиков без исключения. Способ обеспечения кредита должен покрывать: сумму основного долга, проценты за пользование кредитом, расхода на его обслуживание и т.п..
Оформление индивидуальных гарантий Кабинета Министров Украины осуществляется Минфином Украины и соответствующими государственными органами по представлению банка-агента после заключения индивидуального соглашения между Минфином и юридическим лицом, где определяется механизм бюджетных расходов. После получения оригиналов гарантий банк-агент заключает с иностранным кредитором индивидуальное кредитное соглашение и присылает необходимые документы. В случае предоставления гарантии юридическое лицо (заемщик) пересчитывает на счет Минфина Украины плату до 1% годовых сумм гарантии в сроки, определенные внутренним соглашением с банком-агентом.
Способы обеспечения гарантийных обязательств и избежание переложения суммы долга на бюджет: залог, поручительство, страхование; Министерство финансов может осуществлять продажа права требования за долговыми обязательствами под гарантии правительства. Кроме того, банки-агенты могут предоставлять встречные гарантии в пользу правительства и определять приемлемость и достаточность имущественного обеспечения юридических лиц самостоятельно.
В случае невыполнения заемщиком своих долговых обязательств и соответственно осуществление выплат из Государственного бюджета органы Государственной налоговой службы по представлению Минфина, банка-агента осуществляют взыскание на заставленное имущество или поднимают дело о банкротстве. С 2001 г. возмещение расходов из государственного бюджета за государственными гарантиями из обеспечение иностранных кредитов осуществляется за механизмом взыскания не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей, включая погашение такой задолженности за счет имущества должников органами Государственной налоговой службы.
Отношения по поводу государственного гарантирования обязательств третьих лиц должны иметь четкое правовое регулирование и отвечать ряду принципов, которые должными быть закрепленные на законодательному равные и не могут подниматься при любых обстоятельствах. К таким принципам принадлежат законность, отчетность, прозрачность, ответственность всех субъектов правоотношения в сфере условного государственного кредита; законодательное закрепление основных требований и принципов предоставления гарантий местными органами (муниципальные гарантии)1.
Бюджетный кодекс Украины регламентирует порядок предоставления гарантий относительно выполнения долговых обязательств. В частности, согласно ст. 17 БКУ Кабинет Министров Украины в лице Министра финансов Украины, Совет министров Автономной Республики Крым в лице Министра финансов Автономной Республики Крым и городские советы в лице руководителей их исполнительных органов могут предоставлять гарантии относительно выполнения долговых обязательств субъектам исключительно в пределах полномочий, установленных соответственно Законом о Государственном бюджете Украины или решением о местном бюджете. Гарантии предоставляются лишь на условиях платности, строковості, имущественного обеспечения и встречных гарантий, полученных от других субъектов. Платежи, связанные с выполнением гарантийных обязательств, принадлежат к платежам из долга.
Еще в 1992 г. Кабинет Министров Украины начал создавать правовое поле для привлечения иностранных кредитов. Так, согласно постановлению Кабинета Министров Украины «О создании Валютно-кредитної совета Кабинета Министров Украины» от 16 июня 1992 г. №3371 был создан орган, который должен был упорядочить использование иностранных кредитов и средств Государственного валютного фонда Украины. В связи с этим на Валютно-кредитну совет Кабинета Министров Украины были положенные такие задачи, как рассмотрение проектов сведенных валютного плана и платежного баланса Украины и представление их Кабинета Министров Украины.
Тем не менее изменения, которые сопровождали экономическую жизнь Украины, нуждались в изменениях в нормативно-правовом регулировании отношений в сфере внешних заимствований. Учитывая тенденции экономического развития Украины, а также принятие Бюджетного кодекса Украины, 11 июля 2001 г. Кабинет Министров Украины своим постановлением № 787 «О мероприятиях по привлечению государством или под государственные гарантии иностранных кредитов и предоставление государственных гарантий» ликвидировал Валютно-кредитну совет Кабинета Министров Украины2. Было установлено, что центральным органом исполнительной власти, который координирует работу по подготовке и внедрению проектов, которые предусматривают привлечение иностранных кредитов под государственные гарантии, есть Министерство экономики. Проекты решений Кабинета Министров Украины относительно предоставления кредитов за счет средств, привлеченных государством или под государственные гарантии во исполнение обязательств юридических лиц-резидентов, рассматриваются Правительственным комитетом экономического развития.
Агентские функции относительно отдельного кредитора относительно привлечения, погашение и обслуживание иностранных кредитов, возвращения которых гарантируется Кабинетом Министров Украины, и предоставление юридическим лицам-резидентам кредитов за счет привлеченных средств выполняют банки-агенты, определенные Кабинетом Министров Украины по результатам конкурса, порядок проводки которого устанавливает Минфин. С указанными банками-агентами Министерство финансов от лица Кабинета Министров Украины заключает агентские соглашения, в которых определяется порядок выплаты комиссионного вознаграждения банка-агента за выполнение агентских функций.
Действующим законодательством установлено, что в случае принятия Кабинетом Министров Украины решение о предоставлении юридическим лицам-резидентам иностранных кредитов, привлеченных государством или под государственные гарантии, они вносят в государственный бюджет в порядке, определенному внутренним кредитным соглашением, заключенным с банком-агентом, плату за предоставление кредита и/или государственной гарантии выполнения обязательств юридическими лицами-резидентами в таком размере:
- 0,5 % годовых части непогашенной суммы кредита, если его погашение и обслуживания предполагается осуществлять за счет средств государственного бюджета;
- 2 % годовых непогашенной суммы кредита, если его погашение и обслуживания предполагается осуществлять за счет небюджетных средств.
В случае принятия Кабинетом Министров Украины решение о предоставлении согласно законам Украины государственных гарантий выполнения обязательств юридических лиц-резидентов перед иностранными заказчиками по внешнеэкономическим договорам (контрактами) эти юридические лица вносят в государственный бюджет в порядке, определенном соглашением о порядке возмещения расходов государственного бюджета, которые могут возникнуть вследствие выполнения гарантийных обязательств Кабинетом Министров Украины, заключенной между юридическим лицом-резидентом и Минфином, плату за предоставление государственной гарантии в размере 1 % годовых суммы предоставленной гарантии.
В случае невыполнения юридическими лицами своих обязательств относительно погашения и обслуживание предоставленных на условиях возвращения кредитов, привлеченных государством или под государственные гарантии, других гарантированных государством обязательств, и взыскание задолженности перед Государственным бюджетом Украины с предоставленных предприятиям и организациям ссуд из государственного бюджета, ссуд, предоставленных за счет средств, привлеченных государством или под государственные гарантии, платы за пользование этими ссудами органы взыскания применяют механизм взыскания этой задолженности в порядке, предусмотренном законом для взыскания не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей, включая погашение такой задолженности за счет имущества должников.
§ 4. Порядок осуществления заимствований
к местным бюджетам Украины
Рынок местных заимствований во многих странах с развитой рыночной экономикой давно превратился на весьма важный сектор национального рынка капиталов, причем долговые обязательства некоторых муниципалитетов также котируются и на международном фондовом рынке. Проекты, которые реализуются за счет привлеченных таким образом средств, положительно влияют на местные общины, создавая новые рабочие места, развивая инфраструктуру, без которой невозможное развитие конкурентной предпринимательской среды и повышение социальных стандартов.
Развитие рынка муниципальных заимствований (или, как его еще иногда называют, рынка муниципальных кредитов) нуждается в обеспечении определенных условий, среди которых нужно назвать:
— макроэкономические условия (рынок муниципальных заимствований является составной частью национального рынка капиталов, его состояние и развитие во многом определяются макроэкономической, фискальной и грошово-кредитною политикой. Очевидно, что муниципальные облигации, которые есть, как правило, инструментами с фиксированной доходностью, могут быть привлекательными для потенциальных покупателей лишь при условии низких уровней инфляции);
— институционные и регулятивные (развитие рынка муниципальных заимствований нуждается в определенной інституційно-правовой системы, т.е. местная власть должна иметь определенный институционный потенциал организации и обслуживание местных займов);
— кредитный рейтинг (кредитный рейтинг є фактически показателем уровня доверия в местные органы власти; его получение от соответствующей агенції может стать важным фактором осуществления местного заимствования);
— гарантии (они предоставляются инвесторам со стороны местных органов власти и должны быть инструментом повышения привлекательности такой формы вкладывания средств для инвестора и уменьшение стоимости заимствований);
объединение разных источников финансирования местных расходов (возможность использования местными органами власти разных финансовых инструментов и создание соответствующих финансовых институтов, в том числе муниципальных фондов развития, муниципальных банков).
Как свидетельствует опыт многих стран, средства для финансирования местной инфраструктуры мобилизуются из внутренних источников, тогда как иностранные заимствования выступают скорее дополнением, а не заменителем местного (национального) финансирования.
Например, муниципальные ценные бумаги занимают за надежностью второе место после долговых обязательств Казначейства США. Вот почему частные лица владеют в той или другой форме 74 % муниципального долга, величина которого оценивается в 1,3 трлн долл. (тогда как сумма всех долговых обязательств, которые оформлены облигациями и подлежат уплате, превышает 13 трлн долл. США). В Японии объем таких обязательств составляет приблизительно 40,5 трлн иен (тогда как соответствующий показатель рынка правительственных облигаций равняется 265,8 трлн иен)1.
Привлечение частных средств должны строиться на принципах экономической эффективности, а не социальной целесообразности. В частности, действующее бюджетное законодательство закрепляет право на осуществление заимствований местными органами власти. Вместе с тем Бюджетный кодекс Украины содержит ряд ограничений на осуществление таких заимствований. Так, согласно ст. 16 БКУ исключительно Верховная Рада Автономной Республики Крым и городские советы имеют право осуществлять внутренние заимствования.
Внешние заимствования могут осуществлять лишь городские советы городов с численностью населения свыше 800 тыс. жителей по официальным данным государственной статистики на время принятия решения об осуществлении заимствований. Следует отметить, что в Украине лишь 6 мост имеют население свыше 800 тыс. человек и, соответственно, имеют право на внешние заимствования.
В статье 74 БКУ регламентируется порядок осуществления заимствований к местным бюджетам. Заимствование к местным бюджетам осуществляются с определенной целью и подлежат обязательному возвращению. Заимствование к соответствующим бюджетам могут быть осуществлены лишь в бюджет развития, кроме случая взятия займа на покрытие временного кассового разрыва.
Согласно ст. 73 Бюджетного кодекса Украины для покрытия временных кассовых разрывов, которые возникают во время выполнения общего фонда местного бюджета, Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации, исполнительные органы соответствующих советов по решению Верховной Рады Автономной Республики Крым или соответствующего совета могут получать краткосрочные ссуды в финансово-кредитных учреждениях на срок до трех месяцев, но в пределах текущего бюджетного периода. Порядок получения таких ссуд определяется Минфином Украины. Предоставление ссуд с одного бюджета другому запрещается1.
Расходы на обслуживание долга осуществляются за счет средств общего фонда бюджета.
Расходы на обслуживание долга местных бюджетов не могут ежегодно превышать 10 % расходов от общего фонда соответствующего местного бюджета на протяжении любого бюджетного периода, когда планируется обслуживание долга. Если в процессе погашения основной суммы долга и платежей из его обслуживание, обусловленных договором между кредитором и заемщиком, имеет место нарушения графика погашения по вине заемщика, соответствующий совет не имеет права осуществлять новые заимствования на протяжении 5 следующих лет. Бюджетное законодательство также четко устанавливает принцип персональной ответственности за обязательствами к местным бюджетам и закрепляет, что государство не несет ответственности за обязательствами за заимствованиями к местным бюджетам.
Порядок осуществления заимствований к местным бюджетам устанавливает Кабинет Министров Украины согласно условиям, определенным Бюджетным кодексом. В пределах поставленных Бюджетным кодексом задач Кабинет Министров Украины регламентировал порядок осуществления заимствований к местным бюджетам, и муниципалитеты официально достали возможность проводить местные займы. Правительство Украины 24 февраля 2003 г. утвердил постановление «Об утверждении Порядка осуществления заимствований к местным бюджетам» № 2072.
Отсутствие этого документа не разрешало муниципалитетам осуществлять закрепленное Бюджетным кодексом право выходить на рынки внешних и внутренних займов. В январе 2003 г. в мэрии г. Киева сообщили, что они обратились к Минфина Украины за разрешением привлечь на внешнем рынке около 120 млн. евро во втором квартале 2003 г. Кое-кто в Минфине считает, что указанное постановление появилось именно в ответ на обращение Киевской мэрии. Они провели встречи с большими институционными инвесторами — Киев получил в декабре 2002 г. рейтинг международной агенції Moody’s B2 со стабильным прогнозом и от агенції Standart&Poor’s — на равные B с отличным прогнозом, который отвечает кредитным рейтингам Украины, и теперь отстаивает позицию, чтобы его бумаги выпускались согласно законодательству1.
Киевская власть планирует выпустить еврооблигации сроком до пяти лет под ставку до 11,5% годовых на сумму около 130 млн. долл. не позднее начала июля 2003 г. Заместитель председателя Киевской госадминистрации, начальник Главного управления внешнеэкономического отношения и инвестиций Г. Поливанов сообщил, что к моменту поступления средств будет полностью готовая программа их использования.
После получения разрешения Минфина на размещение еврооблигаций Киев объявит конкурс на лед-менеджера среди банков из размещения еврооблигаций на внешнем рынке. Вместе с тем Киев навряд будет выпускать облигации внутреннего займа, так как это приведет к подорожанию выпуска облигаций внешнего займа2.
Благодаря принятой Кабинетом Министров Украины постановлению № 207 органа местной власти могут цивилизованно решать многие проблемы и не требовать деньги у предпринимателей. Больше того, в них появилась возможность стать более независимыми от центральной власти. Центральный бюджет непосредственно связан почти с 700 местными бюджетами. Каждый из них теперь может выходить на рынок капитала самостоятельно. Вместе с тем, как уже отмечалось, Бюджетный кодекс устанавливает ограничение относительно осуществления внешних и внутренних заимствований.
Положительным шагом разрешения осуществлять местные заимствования есть также создания дополнительных благоприятных условий для развития предпринимательства. В частности, для предпринимательских структур создается возможность заработать, поскольку для проводки заимствований (в зависимости от вида) необходимые: лед-менеджер - банк, который организует выдачу кредита или проводит подготовительную работу с целью выпуска облигаций местного займа; юридический советник, который сделает безопасным положение заемщика от возникновения юридических несогласований и ошибок при подготовке заимствований; рейтинговая агенція, которая предоставит заемщику свой вывод о его кредитоспособности, которая может существенным образом повлиять на конечную стоимость заимствования; кредиторы.
Так, в Донецкий области планируется осуществлять муниципальные займы, средства от которых будут направляться на развитие и модернизацию технической базы санитарных предприятий города, благоустройство территорий и парковых зон. Банкиры города готу рассматривать такие проекты, хотя и понимают, что возвратить средства местной власти за короткий срок будет очень тяжело. Вместе с тем приобретать облигации с длинным сроком их погашения рискованно, поскольку любой новый мэр города может принять решение об их реструктурировании1.
В Льве планируется выпуск местного займа, хотя объемы эмиссии пока что не разглашаются. Скорее заем будет проводиться под строительство жилья или подземных гаражей. Это найперспективніші направления для привлечения средств внутренних инвесторов, особенно население. Кроме того, эмиссия муниципальных облигаций может стать стимулом для развития строительной индустрии в городе и увеличение рабочих мест2.
Президент Украины поручил руководству Днепропетровской области рассмотреть возможные пути привлечения средств за счет выпуска облигаций, лотерей. Однако руководители городов и районов Днепропетровской области указали, что их пока что не интересует такой путь привлечения ресурсов. У Днепропетровска есть отрицательный опыт выпуска облигаций местного займа. В 1997 г., когда были выпущены облигации, областной совет полгода израсходовал на оформление и согласование их выпуска с Минфином и другими исполнительными органами центральной власти. Кроме того, после внесения изменений в Закон Украины «О налогообложении прибыли предприятий» реализация таких ценных бумаг стала убыточной. Вследствие этого местная власть получила бумаги, которые нельзя было выпускать на рынок, поскольку на них было напечатано «1997 год», а выпущенные они были лишь в 1998 г.3
В Харькове отрабатывают схемы проводки займов под залог коммунального имущества, чтобы гарантом за займом выступал не бюджет, а именно имущество. Создание муниципального залогового фонда при современных условиях может стать действенным стимулом для инвесторов местных проектов. Вместе с тем специалисты считают, что проводить выпуск «прямых» облигаций для населения города невыгодно, поскольку согласно законодательству как гарантии в бюджете должны быть заморожены средства в размере двукратного размера эмиссии. Кроме того, под муниципальные бумаги необходимо заложить благоприятные для населения проценты. Итак, выгоднее взять свободный ресурс на внешнем рынке заимствований. Но и здесь есть ряд проблем. Кредитный рейтинг города не может быть выше, чем у государства и столицы, а рейтинг государства сейчас невысокий1.
Однако, характеризуя порядок осуществления местных заимствований, нужно учесть такое. Согласно ч. 6 ст. 74 Бюджетного кодекса Украины, Закона Украины «О ценных бумагах и фондовой бирже» и постановления Кабинета Министров Украины «Об утверждении Порядка осуществления заимствований к местным бюджетам» от 24 февраля 2003 г. № 207 заимствование муниципального органа могут осуществляться в форме: 1) выпуска облигаций внутренних местных займов; 2) заключение соглашений о получении займов, кредитов, кредитных линий в финансовых учреждениях.
Решение Верховной Рады Автономной Республики Крым или городского совета об осуществлении заимствования должны содержать ведомости об: 1) важные условия заимствования; 2) форму осуществления заимствования; 3) цель заимствования. Изменения в решение об осуществлении заимствования могут вноситься по письменному согласию кредитора (кредиторов).
О намерениях осуществить заимствование или реструктуризацию долговых обязательств за ним или проводка другой операции Верховная Рада Автономной Республики Крым или городской совет присылает Минфину письменное сообщение.
К сообщению прибавляются:
1) проект решения об осуществлении заимствования или реструктуризацию долговых обязательств за ним или проводка другой операции;
2) обоснование соответствия заимствования или реструктуризации долговых обязательств за ним или проводка другой операции требованиям, установленным бюджетным законодательством, относительно способности в полном объеме и в определенный срок выполнить свои долговые обязательства;
3) копия отчета о выполнении соответствующего местного бюджета за год, который передует году, в котором принимается решение об осуществлении заимствования или реструктуризацию долговых обязательств за ним или проводка другой операции;
4) информация о текущем состоянии выполнения обязательств относительно погашения местного долга, а также о состоянии расчетов за местным долгом за предыдущие пять лет;
5) обоснование доходов бюджета развития специальный фонда местного бюджета, которые будут направляться на погашение основной суммы местного долга на протяжении всего периода его погашения, к которым принадлежат средства от отчуждения имущества, которое находится в коммунальной собственности, в том числе от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения; поступление дивидендов, начисленных на акции (доли, паю) хозяйственных обществ, которые находятся в собственности соответствующей территориальной общины; средства от возвращения займов, которые предоставлялись с соответствующего бюджета ко вступлению в силу Бюджетным кодексом Украины, и проценты, уплаченные за пользование ими;
6) вывод рейтингового агентства относительно способности Верховной Рады Автономной Республики Крым или городского совета своевременно и в полном объеме осуществлять расчеты за долговыми обязательствами.
При этом рейтинговым агентством считается юридическое лицо (резидент или нерезидент), что специализируется исключительно на предоставлении услуг по определению кредитного рейтинга и информационно-аналитических услуг, связанных с обеспечением деятельности по определению кредитных рейтингов, и имеет разработанную шкалу, которая обеспечивает однозначное толкование кредитного рейтинга; методологию определения кредитного рейтинга, т.е. систему принципов и приемов, которые используются в процессе определения рейтинга; информационную инфраструктуру, достаточную для эффективного собирания, обработку и анализа данных; средства распространение информации, достаточные для надлежащего обнародования определенного кредитного рейтинга, и проводит мониторинг событий, которые могут изменить кредитный рейтинг (согласно методологии) любого объекта. Соответствие юридического лица этим признакам должны быть подтвержденная экспертным выводом или Мирового банка, или Международного валютного Фонда, или Европейского банка реконструкции и развития.
В случае осуществления внешнего заимствования, кроме информации и документов, указанных в этом пункте, подается также справка Госкомстата о численности населения города на момент принятия Верховной Радой Автономной Республики Крым и городским советом решения об осуществлении заимствования.
Минфин на протяжении 20 рабочих дней после получения информации и документов, указанных в п. 6 этого Порядка, рассматривает их и проверяет соответствие объема расходов на обслуживание местного долга границам, установленным законом. В случае если обслуживания местного долга за заимствованием или другой операцией будет осуществляться в следующих бюджетных периодах, во время проводки указанной проверки используется объем расходов общего фонда соответствующего местного бюджета по результатам отчета о выполнении местного бюджета за год, который предшествовал году, в котором будет приниматься решение об осуществлении заимствования или проводка другой операции. Если обязательство за такими заимствованиями выражаются в иностранной валюте, их сумма пересчитывается по официальному обменному курсу Национального банка на день проводки проверки.
По результатам рассмотрения и проверок делается вывод о соответствии или несоответствии проекта решения об осуществлении заимствования или проводка другой операции требованиям, установленным бюджетным законодательством, который приходится к сведению соответствующего органа. Во время рассмотрения информации и документов в случае необходимости Минфин имеет право получать в установленном порядке дополнительную информацию, необходимую для подготовки вывода. Реструктуризация долговых обязательств за заимствованием в форме выпуска облигаций внутренних местных займов не должна приводить к увеличению местного долга.
Предполагается гласный характер осуществления деятельности в сфере местных заимствований. В частности, информацию об осуществлении заимствования Верховная Рада Автономной Республики Крым и городские советы подают Минфина ежеквартально до 15 числа месяца, который наступает за отчетным кварталом. Ведомости, которые содержатся в полученной информации, вносятся в общий реестр заимствований к местным бюджетам.
Контрольные вопросы:
1. Раскройте понятие государственного кредита?
2. Какие формы государственного кредита существуют?
3. Дайте общую характеристику нормативно-правового регулирования в сфере государственных заимствований?
4. Какие правовые основы осуществления муниципальные заимствования установлены действующим законодательством?
Раздел ІІІ
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
И БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ
В УКРАИНЕ
ЛЕКЦИЯ 21
Правовое регулирование государственных
расходов и кошторисно-бюджетного
финансирования
§ 1. Понятие государственных расходов,
особенности отношений в области расходов
Опыт свидетельствует, что главной функцию государства в современной экономике есть осуществления комплекса согласованных мероприятий экономической стратегии и тактики. Общая цель применения государственного влияния на экономику заключается в том, чтобы рассматривать человека как цель производства, принудить экономику функционировать как фактор развития человечества, а не человека — как фактор производства, предоставить рыночной экономике «рыночного лица»1.
В своем послании Верховной Раде Украины Президент Украины указал, что одним из ключевых задач правительства есть обеспечения переориентации бюджетного механизма, преобразование его на эффективный инструмент социально-экономической стратегии2. Хроническая несбалансированность и низкая эффективность государственных финансов, которые сохраняются и во время экономического роста, обусловленные системными ошибками бюджетной политики, ее сугубо фискальной направленностью. Должны состояться социальная переориентация экономической политики. В частности, в социальной сфере главными задачами должны стать целенаправленное обеспечение надежных предпосылок реализации прав и свобод граждан во всех их проявлениях, утверждение среднего класса - основы политической стабильности и демократизации общества, значительное ограничение угрожающей дифференциации доходов населения и преодоление бедности.
Расходы - одна из определяющих сторон финансовой деятельности государства. Они являются беспрерывным использованием государством в лице уполномоченных органов средств бюджета и внебюджетных фондов и собственных средств предприятий и организаций на нужды, которые определены в актах о бюджете. Размер расходов определяется государственными задачами, которые закрепляют прогнозы и целевые программы.
Производственные предприятия в системе хозяйства покрывают свои нужды за счет собственных средств или привлеченных в кредитно-финансовых учреждениях кредитных ресурсов. Такие расходы есть за своей финансовой природой децентрализованными. В свою очередь расходы бюджетных организаций являются централизованными расходами, поскольку осуществляются за счет средств соответствующего бюджета (государственного или местного). Вместе с тем бюджетные учреждения, которые финансируются за счет средств централизованного фонда, имеют возможность получить доходы от собственной деятельности. В связи с этим существует два режима бюджетного финансирования: 1) кошторисно-бюджетний режим; 2) режим финансирования предприятий и организаций, которые имеют свои доходы, а бюджетные ассигнования получают как финансовую помощь.
Расходы бюджета - это прямые целевые расходы государства, которые обеспечивают ее бесперебойное функционирование и отображают экономические отношения, которые связаны с распределением и перераспределением части национального дохода, которая концентрируется в бюджете.
В Бюджетном кодексе конкретизированы понятие расходов бюджета, которые определяются как средства, направленные на осуществление программ и мероприятий, предусмотренных соответствующим бюджетом, за исключением средств на погашение основной суммы долга и возвращение переизбытка уплаченных в бюджет сумм. Расхода бюджета - это расходы бюджета и средства на погашение основной суммы долга.
Нужно заметить, что понятие расходов государственного и местных бюджетов значительно шире, чем процесс включения в соответствующие бюджеты расходов на содержание конкретных областей и учреждений и отпуска им средств — бюджетного финансирования. Как считают научный работники, в институт расходов государственного и местных бюджетов нужно отнести целевое, целесообразное и эффективное использования (кассовые и фактические расходы) средств распорядителями бюджетных средств1.
Государство, выделяя бюджетные ассигнования, всегда определяет 1) приоритеты расходов; 2) общий объем финансирования; 3) целевое использование средств; 4) нормы расходов.
Независимо от источников покрытия расходов финансирование осуществляется на основании таких принципов: плановость, безвозмедность и бесповоротность, целевое направление средств, эффективность их использования, финансирование по мере выполнения плана, оптимальное объединение собственных, бюджетных и кредитных источников, осуществление контроля за использованием средств. Дополнительными принципами кошторисно-бюджетного финансирования есть: получение максимума эффективности при минимуме расходов; учет прежде использованных средств.
Всю финансовую деятельность государства пронизывает метод планирования, поскольку все расходы из централизованных фондов средств должны обязательно отображаться в финансовых планах. Объективной необходимостью планирования при нынешних условиях есть усиления социальной направленности финансовых планов, отказ от остаточного метода финансирования социальной сферы. Объектом финансового планирования есть финансовые ресурсы.
Финансовое планирование осуществляется путем заключения финансовых планов — индивидуальных и сведенных. Индивидуальные финансовые планы включают балансы доходов и расходов предприятий, сметы бюджетных учреждений и т.п.. Сведенные финансовые планы делятся на общегосударственные, территориальные и отраслевые. Общегосударственными планами есть сведенный финансовый баланс, государственный бюджет, баланс доходов и расходов населения. Территориальные финансовые планы — это местные бюджеты, сведенные финансовые балансы территорий, планы финансовых институтов. Отраслевые включают финансовые планы министерств, ведомств, корпораций, объединений и т.п.. Все финансовые планы связаны между собой вследствие юридической и экономической природы бюджета2.
Характерной особенностью расходного правоотношения есть их безвозмездный характер, поскольку средства из бюджета выделяют во исполнение определенных задач и функций уполномоченных органов или финансирования общегосударственных или местных программ и не требуют возвращения. Итак, принцип бесповоротности и безвозмедности финансирования государственных расходов означает выделение средств без прямого их возвращения государству и без внесения к государственным фондам средств любого жалованья за получение этих средств. Вместе с тем экономическая выгода государства в расходной политике заключается в том, что косвенное (опосредствованное) возвращение полученных от государства средств реализуется в материальном приросте основных фондов в государственной и коммунальной производственной и непроизводственной сферах, увеличении прибылей государственных и коммунальных предприятий, подготовке квалифицированных кадров для общества и т.п..
Принцип целевого направления финансирования государственных расходов состоит в необходимости сурового соблюдения при осуществлении расходов целей и мероприятий, которые финансируются согласно утвержденным финансовым планам. Т.е., если сметой бюджетное учреждение предусмотрено определенную сумму, которая должна направляться на финансирование текущих расходов на протяжении отчетного периода, такая сумма может отпускаться именно на финансирование текущих расходов (например, выплату заработной платы работников или финансирование командировок). Средства должны отпускаться и использоваться в пределах утвержденных финансовых планов на основании четко определенных нормативов.
Действующее законодательство четко ограничивает возможность использовать средства не по целевому назначению, поскольку существует угроза недофинансирования плановых расходов. Для соблюдения принципов эффективности и сбалансированности бюджетов соответствующего уровня бюджетным учреждениям запрещено осуществлять заимствование в любой форме или предоставлять за счет бюджетных средств ссуды юридическим и физический лицам, кроме случаев, предусмотренных Законом о Государственном бюджете Украины. Таким образом законодатель старается избегнуть возможности отвечать за счет бюджетных средств в случае невозможности выполнения бюджетным учреждением своих обязательств за цивільно-правовими соглашениями, как и терять бюджетные ресурсы в связи с невозвращением заимствованных средств третьими лицами.
На подтверждение реализации этого принципа в Украине 14 сентября 2002 г. была утверждена Концепция применения программно-целевого метода в бюджетном процессе1. Целью его внедрения есть установления непосредственной связи между выделением бюджетных средств и результатами их использования. Внедрение программно-целевого метода в бюджетном процессе направлено, в частности, на обеспечение прозрачности бюджетного процесса, который четко определяет цели и задача, на достижение которых тратятся бюджетные средства, повышение уровня контроля по результатам выполнения бюджетных программ.
Эффективное использование средств имеет целью получения общественно необходимого или желательного результата за минимальных расходов трудовых и материальных ресурсов. Реализация этого принципа на практике означает усовершенствование форм и методов оперативного управления производственной и финансовой деятельностью государства, разработку дополнительных рычагов и стимулов, направленных на сокращение материальных потерь и непроизводительных расходов, интенсификацию производства и использование научно-технического прогресса; использование высоких компьютерных технологий и ноу-хау.
Принцип финансирования по мере выполнения планов означает, что средства выделяются не автоматически, а согласно фактическому выполнению работ, количественных и качественных показателей, которые предопределяют объемы расходов на конкретные цели в момент возникновения реальной потребности в предоставлении средств. Благодаря этом принципе денежные ресурсы могут находиться в постоянном обращении. Выполнение этого принципа можно проследить при финансировании капиталовложений и капитальных ремонтов, где в случае невыполнения планов усвоения средств неиспользованные денежные ресурсы учитываются при предоставлении бюджетных средств на следующий период.
Принцип оптимального объединения собственных, кредитных и бюджетных средств заключается в том, что во время определения объема финансирования на всех уровнях сначала учитывается наличие и возможность использования собственных средств или сокращение собственных расходов, потом — возможность получения банковских кредитов и лишь за объективной невозможности покрыть расходы из вышеупомянутых источников решается вопрос о выделении бюджетного или ведомственного финансирования. Этот принцип применяется на стадии планирования, распределения и использование государственных ресурсов при покрытии текущих расходов и капиталовложений. Указанный принцип довольно сложно реализуется в полной мере на практике, поскольку кредитно-финансовые учреждения неохотно идут на финансирование предприятий и учреждений, которые финансируются за счет бюджетных средств, особенно учитывая последние изменения бюджетного законодательства относительно запрета бюджетным учреждениям осуществлять заимствование.
Принцип соблюдения режима экономии применяется на стадии фактического использования средств и проявляется в рациональном использовании трудовых и материальных ресурсов, использовании новейших ресурсозберігаючих технологий, повышении норм выработки сырья и природных ресурсов и т.п.. В частности, действующее законодательство, которое определяет правовые основы кошторисно-бюджетного финансирования, устанавливает, что обязательным есть выполнения требования относительно первоочередного обеспечения бюджетными средствами расходов на оплату труда с начислениями, а также на хозяйственное содержание учреждений1. Во время определения расходов в проектах смет учреждения должен обеспечиваться суровый режим экономии средств и материальных ценностей. К сметам могут включаться только расходы, предусмотренные законодательством, необходимость которых обусловлена характером деятельности учреждения. Расходы на приобретение оборудования, капитальный ремонт помещений и т.п., которые не являются первоочередными, могут предполагаться лишь при условии обеспечения средствами неотложных расходов и отсутствия задолженности. При этом расходы на заработную плату из средств специальный фонда исчисляются в зависимости от объема деятельности, которая проводится за счет этих средств, с применением установленных законодательством норм, которые используются учреждениями аналогичного профиля.
Поиск и развитие техники и технологии производства, поиск дешевых ресурсов могут привести к экономии и рациональному использованию естественных, материальных и денежных ресурсов государства.
Определяющее место в реализации расходной политики государства принадлежит всестороннему финансовому контролю, который обеспечивает соблюдение финансовой дисциплины всеми участниками расходных отношений. Контроль дает возможность выяснить ошибки и недостатки в финансовой деятельности государства и принять меры относительно их устранения. На основании полученных информационных данных разрабатываются показатели для перспективного и текущего планирования государственных расходов во время определения целевого направления средств и их оптимальных объемов.
Итак, финансирование государственных расходов — это плановый, целевой, безвозвратный и безвозмездный отпуск средств, который осуществляется с учетом оптимального объединения собственных, кредитных и бюджетных источников финансирования, проводится по мере осуществления планового использования средств для обеспечения выполнения общегосударственных функций, а также для содержания социально-культурной сферы, создание социальных гарантий населения и выполнение обязательств государства, с соблюдением режима экономии при всестороннем постоянном контроле.
§ 2. Понятие и принципы
бюджетного финансирования
Бюджетное финансирование представляет собой безвозвратный и безвозмездный отпуск средств из государственного и местных бюджетов во исполнение общегосударственных функций и функций муниципальных органов и обеспечение деятельности бюджетных учреждений и организаций.
Каждое отдельное бюджетное предприятие, организация или учреждение получает ассигнование лишь с одного бюджета. Именно это есть одним со специфических принципов бюджетного финансирования рядом с общими принципами осуществления расходной политики. Исключением из общего правила есть финансирование незапланированных мероприятий, связанных со стихийным бедствием, эпидемиями, ликвидацией потерь от катастроф и т.п.. В таком случае средства на покрытие расходов выделяются как с местных, так и с государственного (в частности, из Резервного фонда Кабинета Министров Украины) бюджетов.
Еще одним специальным принципом бюджетного финансирования есть финансирование бюджетных учреждений на основе установленных экономически и научно обоснованных нормативов, которые устанавливаются для каждой сферы деятельности государства.
Распределение учреждений на те, что финансируются из государственного бюджета, и те, что получают ассигнование из местных бюджетов, осуществляется в зависимости от их значимости и подчинение. Так, из государственного бюджета получают финансирование национальные учреждения; предприятия, организации и учреждения, которые подчинены непосредственно министерствам Украины, государственным комитетам и ведомствам. Другие бюджетные учреждения финансируются главным образом из соответствующих местных бюджетов.
Согласно ст. 86 Бюджетного кодекса Украины размежевание видов расходов между местными бюджетами осуществляется на основе принципа субсидіарності с учетом критериев полноты предоставления услуги и приближение ее к непосредственному потребителю. Из бюджетов сел, поселков, мост и их объединений осуществляются расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, которые обеспечивают необходимое первоочередное предоставление социальных услуг, гарантированных государством, и какие расположенные наиближе к потребителям.
Из бюджетов городов республиканского Автономной Республики Крым и мост областного значения, а также районных бюджетов осуществляются расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, которые обеспечивают предоставление основных социальных услуг, гарантированных государством для всех граждан Украины. В свою очередь расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, которые обеспечивают гарантированные государством социальные услуги для отдельных категорий граждан, или финансирование программ, потребность в которых существует во всех регионах Украины, осуществляются из бюджета Автономной Республики Крым и областных бюджетов. Через бюджеты городов Киева и Севастополя финансируются все три предусмотренных группы расходов.
В расходных отношениях принимают участие по меньшей мере три субъекты. Властной стороной выступают Министерство финансов Украины, которое составляет роспись расходов, и Государственное казначейство, которое разрешает пользоваться бюджетными назначениями (ассигнованиями). Последнее может возобновлять или прекращать финансирование бюджетных учреждений в зависимости от состояния соблюдения финансовой дисциплины. Посредником выступает уполномоченный банк, где открыто единый казначейский, личный и регистрационный счета бюджетного учреждения. Банк осуществляет контроль за расходованием денежной наличности, порядком уплаты налогов и обязательного собрания, порядком списания средств со счета. Третьим участником расходного правоотношения есть или распорядитель бюджетных средств, или непосредственный отримувач бюджетных средств. Ни один из субъектов не имеет права оперативной самостоятельности.
Как уже отмечалось, распорядители бюджетных средств делятся на главных и низшего уровня. Главные распорядители средств Государственного бюджета Украины утверждаются Законом о Государственном бюджете Украины путем установления им бюджетных назначений. Соответственно, главные распорядители средств местных бюджетов определяются решением о местном бюджете.
Главными распорядителями бюджетных средств могут быть исключительно:
1) за бюджетными назначениями, предусмотренными Законом о Государственном бюджете Украины, - органы, уполномоченные соответственно Верховной Радой Украины, Президентом Украины, Кабинетом Министров Украины обеспечивать их деятельность, в лице их руководителей, а также министерства, другие центральные органы исполнительной власти, Конституционный Суд Украины, Верховный Суд Украины и другие специализированные суды; учреждения и организации, которые определенные Конституцией Украины или входят в состав Кабинета Министров Украины, в лице их руководителей;
2) за бюджетными назначениями, предусмотренными бюджетом Автономной Республики Крым, - уполномоченные юридические лица (бюджетные учреждения), что обеспечивают деятельность Верховной Рады Автономной Республики Крым и Совета министров Автономной Республики Крым, а также министерства и другие органы власти Автономной Республики Крым в лице их руководителей;
3) за бюджетными назначениями, предусмотренными другими местными бюджетами, - руководители местных государственных администраций, исполнительных органов советов и их секретариатов, руководители главных управлений, управлений, отделов и других самостоятельных структурных подразделов местных государственных администраций, исполнительных органов советов.
В пределах установленных полномочий главный распорядитель бюджетных средств: 1) разрабатывает план своей деятельности согласно задачам и функциям, определенным нормативно-правовыми актами, исходя из необходимости достижения конкретных результатов за счет бюджетных средств; 2) разрабатывает на основании плана деятельности проект сметы и бюджетные запросы и подает их Министерству финансов Украины или местному финансовому органу; 3) получает бюджетные назначения путем их утверждения в Законе о Государственном бюджете Украины или решении о местном бюджете, доказывает в установленном порядке к распорядителям бюджетных средств низшего уровня (получателей бюджетных средств) ведомости об объемах ассигнований, обеспечивает управление бюджетными ассигнованиями; 4) утверждает сметы распорядителей бюджетных средств низшего уровня, если другое не предусмотрено законодательством; 5) осуществляет внутренний контроль за полнотой поступлений, полученных распорядителями бюджетных средств низшего уровня и получателями бюджетных средств, и расходованием ими бюджетных средств; 6) получает отчеты об использовании средств от распорядителей бюджетных средств низшего уровня и получателей бюджетных средств и анализирует эффективность использования ими бюджетных средств.
В пределах установленных бюджетных назначений главный распорядитель имеет возможность перераспределять свои расходы с целью обеспечения их приоритетности как на стадии формирования проекта бюджета при подготовке бюджетного запитую, так и на стадии выполнения бюджета при составлении бюджетной росписи и в процессе текущего выделения средств.
Распорядитель средств бюджета низшего уровня - это распорядитель, который в своей деятельности подчиненный соответствующему главному распорядителю, распорядителю высшего уровня, и/или деятельность которого координируется через него.
Распорядители бюджетных средств низшего уровня делятся на распорядителей средств второй и третьей степени. Распорядителями бюджетных средств 2-го степени есть бюджетные учреждения в лице их руководителей, которые уполномоченные на получение ассигнований, принятие обязательств и осуществление выплат из бюджета, во исполнение функций самого учреждения, которое они возглавляют, и на распределение средств для перевода распорядителям 3-го степени и непосредственно подчиненным им получателям.
Распорядителями бюджетных средств 3-го степени есть бюджетные учреждения в лице их руководителей, которые уполномоченные на получение ассигнований, принятие обязательств и осуществление выплат из бюджета, во исполнение функций самого учреждения, которое они возглавляют, и на распределение средств непосредственно подчиненным им получателям.
Учитывая персоналізацію ответственности за нарушение бюджетной дисциплины и необходимость повышения финансового контроля за расходованием средств, Бюджетным кодексом предусмотрено, что средства бюджета, которые получают физический лиц и юридические лиц, которые не имеют статуса бюджетного учреждения (получателе бюджетных средств), предоставляются им лишь через распорядителя бюджетных средств. Итак, получатели бюджетных средств — это предприятия и хозрасчетные организации, общественные и другие организации, которые не имеют статуса бюджетного учреждения, которые получают средства из бюджета как финансовую поддержку или уполномоченные органами государственной власти во исполнение общегосударственных программ, предоставление услуг непосредственно через распорядителей.
После получения средств из бюджета на свои счета главные распорядители в установленном порядке пересчитывают средства на текущие счета подведомственных предприятий, организаций и учреждений - на счета распорядителей низшей степени.
По бюджетам городов районного подчинения, сельских и поселковых бюджетах финансирования осуществляют соответствующие исполнительные комитеты органов местного самоуправления. Таким образом, в финансировании расходов из бюджета принимают участие все звенья бюджетной системы Украины.
Анализируя расходные отношения, целесообразно вспомнить и правовые формы, которые применяются в регулировании указанного института финансового права. В частности, отношения в области расходов регулируются актами, которые делятся на:
1) акты, нормы которых регламентируют финансовые отношения: Закон о Государственном бюджете Украины, решение о местных бюджетах, постановлениях Кабинета Министров Украины, инструкции Минфина и Госказначейства;
2) акты соблюдения и выполнение правовых норм, с помощью которых реализуются права и обязанности участников расходных отношений: сметы, бюджетные доверенности, ордера, денежные чеки, лимитные справки и т.п..
Осуществление расходов распорядителей и получателей бюджетных средств в пределах утвержденных смет доходов и расходов, планов ассигнований или планов использования бюджетных средств органами Государственного казначейства проводится через регистрационные, специальные регистрационные счета распорядителей бюджетных средств. Такие счета приоткрываются для получения средств из бюджета и для полного учета бюджетных средств и контроля за их использованием в органах Государственного казначейства на каждый бюджетный год. По окончании года счета закрываются, поскольку согласно действующему законодательству все бюджетные назначения теряют силу после истечения бюджетного периода, за исключением тех случаев, когда отдельным законом предусмотренные многолетние бюджетные назначения.
Например, в своем общему письме «О завершении бюджетного года» от 20 декабря 2001 г. № 25-211/2049-7942 Национальный банк Украины, Департамент платежных систем и Государственное казначейство Украины указали, что «в связи с завершением бюджетного года, обязываем, в срок к 15-00 часа 28 декабря 2001 г. обеспечить проводка платежей распорядителей и получателей бюджетных средств в пределах сметных назначений (в первую очередь заработной платы, стипендий, пенсий, других социальных выплат и расчетов за энергоносители)».
Регистрационный счет приоткрывается после письменного сообщения об этом распорядителя бюджетных средств.
Для того, чтобы открыть счет в Казначействе, бюджетное учреждение должна подать заявление об открытии, подписанной двумя подписями (руководителя и главного бухгалтера); справку о внесении учреждения в Единый реестр предприятий и организаций Украины с указанием идентификационного номера учреждения; нотариально заверенную копию устава (положение) организации; справку о доведении к распорядителю средств объема ассигнований, предусмотренных в акте о бюджете на текущий период с распределением их за всеми подразделами бюджетной классификации; справку об утверждении сметы с поквартальным распределением; карточку с образцами подписей; отчет о выполнении предыдущей сметы.
Органы Государственного казначейства заключают с распорядителями средств договоры на осуществление счетов и обслуживание таких лиц согласно установленным лимитам. Количество регистрационное счетов для распорядителя бюджетных средств зависит от степени детализации контроля казначейства за использование бюджетных средств согласно бюджетной классификации.
Основанием для осуществления расходов распорядителей бюджетных средств есть платежные поручения, подготовленные собственниками счетов, и документы, которые подтверждают целевое направление средств (счета, счета-фактуры, накладные, товарно-транспортні накладные, трудовые соглашения (контракты), договоры во исполнение работ, акты выполнения работ и т.п.). Порядок их оформления и представление к органам Государственного казначейства регламентируется требованиями законодательства, которые определяют порядок учета обязательств, в пределах которых распорядитель бюджетных средств должен уплатить определенную сумму средств исполнителю. Платежные поручения подаются в органы Государственного казначейства в двух экземплярах или в количестве экземпляров, нужных для всех участников безналичных расчетов. Срок их действия устанавливается в пределах 10 календарных дней со дня выписки. В пределах установленных полномочий казначейские органы определяют порядок и сроки хранения расчетных документов согласно действующему законодательству.
Контрольные вопросы:
1. Каким образом регулируется правоотношение в сфере государственных расходов?
2. Что такое бюджетное финансирование и какие принципы бюджетного финансирования Вы можете назвать?
3. Распорядителей бюджетных средств каких уровней Вы можете назвать?
4. Какой правовой статус получателей бюджетных средств?
5. Каким образом осуществляется обслуживание распорядителей бюджетных средств учреждениями Государственного казначейства Украины?
ЛЕКЦИЯ 22
Правовые основы кошторисно-бюджетного
финансирования
§ 1. Смета как индивидуальный
плановый^-плановый-финансово-плановый акт.
Порядок кошторисно-бюджетного
финансирования
Базовыми принципами для кошторисно-бюджетного финансирования есть те самые принципы, которые определяют суть бюджетного финансирования. Кошторисно-бюджетне финансирование — это метод безвозвратного, безвозмездного отпуска денежных средств на содержание учреждений, которые находятся на полном финансировании из бюджета, на основе соответствующих финансовых планов — смет бюджетных учреждений.
Согласно Бюджетному кодексу Украины бюджетное учреждение - это орган, учреждение или организация, определенная Конституцией Украины, а также учреждение или организация, созданная в установленном порядке органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым или органами местного самоуправления, которая полностью содержится за счет соответственно государственного бюджета или местных бюджетов. Бюджетные учреждения являются неприбыльными.
За кошторисно-бюджетним методом финансируется почти вся непроизводственная сфера общества, которое базируется на государственной или коммунальной (муниципальной) форме собственности, т.е. вся бюджетная сфера. В частности, на кошторисно-бюджетному финансировании находятся учреждения и организации, которые осуществляют государственное управление, международную деятельность, обеспечивают национальную оборону и правоохранительную деятельность и безопасность государства. За счет средств бюджетов соответствующего уровня содержатся учреждения социально-культурной сферы: образования, здравоохранения, социальной защиты и социального обеспечения, культуры и искусства, физической культуры и спорта и т.п.. Преимущественно из местных бюджетов содержатся учреждения жилищно-коммунального хозяйства.
Итак, обеспечение бюджетных учреждений денежными ресурсами называется кошторисно-бюджетним финансированием, которое представляет собой систему научно и экономически обоснованных мероприятий по определению критериев распределения средств и направлений использования финансовых ресурсов, а также определение их оптимальных объемов для каждого объекта, который содержится за счет бюджетных средств.
Смета бюджетных учреждений є основным плановым документом, который предоставляет полномочие бюджетному учреждению относительно получения доходов и осуществление расходов, определяет объем и направления средств для выполнения бюджетным учреждением своих функций и достижение целей, определенных на год согласно бюджетным назначениям.
Такие назначения определяют объем полномочий главного распорядителя бюджетных средств, предоставленных ему Бюджетным кодексом Украины, Законом о Государственном бюджете Украины или решением о местном бюджете. Бюджетное назначение имеет количественные и временные ограничения и разрешает предоставлять бюджетные ассигнования.
Финансово-правовые отношения за кошторисно-бюджетного финансирования возникают с момента утверждения сметы бюджетного учреждения распорядителем бюджетных средств высшего уровня, поскольку согласно действующему законодательству бюджетным учреждениям могут выделяться бюджетные средства только при наличии утвержденных смет и планов ассигнований. Именно в этом вбачається правовое значение сметы как индивидуального финансово-планового акта, который хотя и не устанавливает правовых норм, но направленный на их выполнение и конкретизирует ту или другую правовую норму в разрезе конкретного правоотношения1.
Правовые основы составления, утверждение и выполнение смет бюджетных учреждений определенные Кабинетом Министров Украины2. Форма сметы утверждается Министерством финансов Украины.
В отличие от практики предыдущих лет, с 2000 г. в Украине есть два вида смет: индивидуальные и сведенные, что составляются согласно бюджетной классификации. Они различаются уровнем обобщения информации о доходах и расходах бюджетных учреждений. В частности, бюджетное учреждение независимо от того, или ведет она учет самостоятельно, или обслуживается централизованной бухгалтерией, для обеспечения своей деятельности составляет индивидуальные сметы и планы ассигнований за каждой выполняемой ею бюджетной программой (функцией).
План ассигнований из общего фонда бюджета представляет собой помесячное распределение ассигнований, утвержденных в смете для общего фонда, по сокращенной форме экономической классификации, который регламентирует взятие учреждением обязательств на протяжении года. План ассигнований является неотъемлемой частью сметы и утверждается вместе с этой сметой. Как и форму сметы, форму плана ассигнований утверждает Минфин.
В свою очередь сведенные сметы и сведенные планы ассигнований содержат обобщенную информацию относительно всех распорядителей бюджетных средств, которые финансируются через главного распорядителя и используются как для осуществления контроля за своевременным расходование бюджетных ресурсов, так и на этапе формирования планированных показателей доходов и расходов при составлении проектов актов о бюджете.
Сведенные сметы и планы ассигнований — это сведение показателей индивидуальных смет и планов ассигнований распорядителей средств бюджета низшего уровня, которые составляются главным распорядителем для представления Минфина, Министерству финансов Автономной Республики Крым, местным финансовым органам. Сведенные сметы не утверждаются.
Учитывая наличие двух фондов в бюджетах — общего и специального, а также необходимость усиления контроля за расходованием бюджетных ресурсов и их экономией, было признано целесообразным отменить внебюджетные фонды бюджетных учреждений1 и ввести, соответственно, две составные части сметы:
— общий фонд, который содержит объем поступлений из общего фонда бюджета и распределение расходов за полной экономической классификацией во исполнение бюджетным учреждением основных функций;
— специальный фонд, который содержит объем поступлений из специальный фонда бюджета на конкретную цель и их распределение за полной экономической классификацией на осуществление соответствующих расходов согласно законодательству, а также на реализацию приоритетных мероприятий, связанных с выполнением учреждением основных функций.
Учреждения имеют право брать бюджетные обязательства, расходовать бюджетные средства на цели и в пределах, установленных утвержденными сметами и планами ассигнований.
Сметы, планы ассигнований и штатные расписания утверждаются руководителем соответствующего вышестоящего учреждения.
Сметы, планы ассигнований и штатные расписания отдельных учреждений утверждаются:
1) министерств и других центральных органов исполнительной власти за бюджетными программами «Руководство и управление» - руководителями соответствующих центральных органов исполнительной власти по согласованию с Минфином, за другими бюджетными программами, которые выполняются непосредственно аппаратом министерств и других центральных органов исполнительной власти, - руководителями соответствующих центральных органов исполнительной власти. Сметы, планы ассигнований и штатные расписания органов исполнительной власти, которые принадлежат к сфере управления министерств и других центральных органов исполнительной власти, утверждаются руководителями этих министерств и других центральных органов исполнительной власти;
2) областных, Киевской и Севастопольской городских госадминистраций - главами соответствующих госадминистраций по согласованию с Минфином;
3) министерств и ведомств Автономной Республики Крым, управлений, отделов, других подразделов областных, Киевской и Севастопольской городских, районных госадминистраций - Советом министров Автономной Республики Крым, областными, Киевской и Севастопольской городскими госадминистрациями после экспертизы, проведенной Министерством финансов Автономной Республики Крым, главными областными и главным Киевским городским и Севастопольским городским финансовыми управлениями;
4) управлений, отделов, других подразделов райгосадминистраций - райгосадминистрациями после экспертизы, проведенной районными финансовыми управлениями;
5) Государственного лечебно-оздоровительного управления за бюджетной программой «Руководство», президиумов государственных академий наук за бюджетными программами «Научная и организационная деятельность президиума» - их руководителями по согласованию с Минфином; за другими бюджетными программами, которые выполняются непосредственно аппаратом этих учреждений, - их руководителями;
6) за бюджетными программами специальный фонда государственного бюджета, которые выполняются за счет 30 % сбора за загрязнение окружающей природной среды, - главным распорядителем по согласованию с Минфином;
7) национальных высших учебных заведений, которым непосредственно установленные назначения в государственном бюджете, - руководителями этих учреждений по согласованию с главным распорядителем, если другое не предусмотрено законодательством.
Сметы и планы ассигнований, предусмотренные на проводку централизованных мероприятий, утверждаются отдельно на каждое мероприятие руководителями министерств, других центральных органов исполнительной власти, госадминистраций и исполнительных органов местных советов, которые запланировали указанные мероприятия. Такие сметы и планы ассигнований могут быть утверждены по общему объему расходов. Для осуществления каждого конкретного мероприятия не позднее чем за месяц составляется отдельная смета на основе календарных планов.
Вместе с тем со сметой утверждается план ассигнований и штатное расписание учреждения, включая структурные подразделы, которые содержатся за счет собственных поступлений. Указанные документы подаются и утверждаются в двух экземплярах, один из которых поворачивается этому учреждению, а второй остается в учреждении, руководитель которой их утвердил. Смета утверждается за общим и специальный фондами на год без распределения за периодами в объеме, который равняется сумме этих фондов.
В недельный срок после утверждения штатных расписаний главные распорядители подают Минфина Украины, Министерству финансов Автономной Республики Крым, местным финансовым органам сведенные показатели за сетью, штатными расписаниями и контингентами учреждений и получателей за формами, установленными Минфином.
К утверждению в установленном порядке смет, планов ассигнований и планов использования бюджетных средств основанием для осуществления расходов есть проекты смет, планов ассигнований и планов использования бюджетных средств, удостоверенные подписями руководителя учреждения и главного бухгалтера. По окончании 30-дневного срока органы Государственного казначейства осуществляют операции из розрахунково-касового обслуживания распорядителей средств государственного бюджета только согласно утвержденным и зарегистрированным в учете соответствующим органам Государственного казначейства смет и планов ассигнований.
Для осуществления контроля за соответствием ассигнований, определенных в сметах и планах ассигнований распорядителей, ассигнованием, утвержденной годовой росписью ассигнований государственного бюджета и помесячной росписью ассигнований общего фонда государственного бюджета, органы Государственного казначейства проводят регистрацию и ведут учет сведенных смет и планов ассигнований распорядителей высшего уровня в разрезе распорядителей низшего уровня и получателей.
Распорядители имеют право проводить деятельность исключительно в пределах ассигнований, утвержденных сметами и планами ассигнований, при наличии извлечения, доказанное органом Государственного казначейства, которое подтверждает соответствие этих документов данным казначейского учета. С этой целью распорядители, которые получили от органов Государственного казначейства извлечение, должны подать этим органам данные о распределении показателей сведенных смет и планов ассигнований в разрезе распорядителей низшего уровня и получателей. Указанные показатели приходятся к соответствующим органам Государственного казначейства по месту расположения распорядителей низшего уровня и получателей.
Действующее законодательство предусматривает, что осуществление расходов учреждений и получателей без утвержденных в установленном порядке смет, планов ассигнований и планов использования бюджетных средств прекращается через 30 календарных дней после утверждения годовой росписи ассигнований и помесячной росписи ассигнований общего фонда соответствующих бюджетов.
Бюджетные учреждения имеют право брать обязательства относительно расходов общего фонда бюджета согласно смете и плану ассигнований исходя из нужды в обеспечении выполнения приоритетных мероприятий и с учетом осуществления платежей для погашения обязательств прошлых периодов, если другое не предусмотрено законодательством. Бюджетное учреждение не имеет права осуществлять заимствование в любой форме или предоставлять за счет бюджетных средств ссуды юридическим и физический лицам. Относительно доходов бюджетного учреждения, то при составлении проектов смет в доходной части отмечаются плановые объемы поступлений, которые предполагается направить на покрытие расходов учреждения из общего и специальный фондов проектов соответствующих бюджетов.
Отчитываясь о выполнении общего фонда сметы бюджетного учреждения, распорядители бюджетных средств должны отобразить следующие показатели, которые закрепляют расходы за экономической классификацией и представляют содержание сметы за расходами общего фонда.
И. Текущие расходы:
1. Расходы на товары и услуги, в том числе:
- оплата труда работников бюджетных учреждений (заработная плата, денежное содержание военнослужащих, выплаты по временной нетрудоспособности);
- начисление на заработную плату;
- приобретение предметов снабжения и материалов, оплата услуг и другие расходы (предметы, материалы, оборудование и инвентарь; медикаменты; продукты питания; оплата транспортных услуг и содержание транспортных средств; аренда и эксплуатационные услуги; текущий ремонт оборудования; техническое обслуживание; услуги связи и т.п.);
- расходы на командировку;
- материалы, инвентарь, строительство, капитальный ремонт и мероприятия специального назначения, которые имеют общегосударственное значение;
- оплата коммунальных услуг и энергоносителей (оплата водоснабжения и водоотвод; электроэнергии; природного газа; других коммунальных услуг и энергоносителей);
- исследование и разработки, государственные программы.
2. Выплата процентов (дохода) за обязательствами.
3. Субсидии и текущие трансферты:
- субсидии и текущие трансферты предприятиям (учреждениям, организациям);
- текущие трансферты органам государственного управления других уровней;
- текущие трансферты населению (выплата пенсий и помощи; стипендии; другие текущие трансферты);
- текущие трансферты за границу.
ІІ. Капитальные расходы:
4. Приобретение основного капитала:
- приобретение оборудования и предметов долгосрочного пользования;
- капитальное строительство (приобретение) (в том числе строительство (приобретение) жилья; административных объектов; другое строительство);
- капитальный ремонт, реконструкция и реставрация (капитальный ремонт и реконструкция жилищного фонда; административных объектов; других объектов; реставрация памяток культуры, истории и архитектуры).
5.Создание государственных запасов и резервов.
6. Приобретение земли и нематериальных активов.
7. Капитальные трансферты (предприятиям, учреждениям, организациям; органам государственного управления других уровней; капитальные трансферты населению; за границу; в бюджет развития).
8. Нераспределенные расходы.
9. Кредитование с вычитанием погашения.
Вместе с тем, как уже отмечалось выше, смета имеет общий и специальный фонды. Согласно законодательству бюджетное учреждение имеет право на собственные поступления, в том числе: специальные средства бюджетных учреждений и организаций; средства, полученные бюджетными учреждениями и организациями во исполнение отдельных доверенностей; другие собственные поступления бюджетных учреждений и организаций; субвенции из местных бюджетов и т.п.. Формирование доходной части специальный фонда сметы осуществляется на основании расчетов доходов, которые составляются за каждым источником доходов и за основу которых берутся такие показатели:
- объем предоставления тех или других платных услуг, а также другие расчетные показатели (площадь помещений и стоимость оборудования и другого имущества, которые кажутся в аренду, количество мест в общежитиях, количество посещений музеев, выставок и т.п.) и размер платы в расчете на единицу показателя, который должны устанавливаться согласно законодательству;
- прогнозное поступление собрания (обязательных платежей) к специальный фонду бюджета.
На основании указанных показателей определяется сумма доходов на следующий год за каждым источником их поступления с учетом конкретных условий работы учреждения. Во время формирования показателей, на основании которых определяются доходы планового периода, обязательно учитывается уровень их фактического выполнения за последний отчетный год, а также ожидаемого выполнения за период, который передует планированному. Показатели должны приводиться в объеме, указанному в расчете, и полностью отвечать показателям бухгалтерской отчетности за определенные периоды.
Расходы специальный фонда бюджета производятся исключительно в пределах и за счет соответствующих поступлений в этот фонд на основании смет с учетом внесенных в них изменений. Вместе с тем учреждения имеют право использовать на протяжении текущего года остатки средств на счетах специальный фонда к началу года для осуществления расходов, предусмотренных в сметах на текущий год (путем внесения изменений в специальный фонд сметы).
Распределение расходов специальный фонда сметы проводится исключительно в пределах и за счет соответствующих поступлений, запланированных на эту цель в указанном фонде. Расходы специальный фонда сметы за счет собственных поступлений планируются в такой последовательности: за определенной целью, на погашение задолженности учреждения и на проводку мероприятий, связанных с выполнением основных функций, которые не обеспечены (или частично обеспеченные) расходами общего фонда. Поскольку такие расходы планируется производить за счет поступлений специальный фонда, они предполагаются в специальный фонде сметы.
§ 2. Соблюдение финансовой дисциплины
Регулирование бюджетного процесса за новыми нормами, установленными Бюджетным кодексом Украины, реформирование правового регулирования бюджетных отношений (в частности, переход на формирование государственного бюджета за программно-целевым методом, воплощение основ новых межбюджетных отношений, введение казначейского обслуживания бюджетов, принятие нового порядка кошторисно-бюджетного финансирования) создают основания для вывода относительно постепенного реформирования бюджетной системы страны, в том числе и по вопросу обеспечения всестороннего финансового контроля за эффективным и целевым использованиям бюджетных ресурсов.
В статье 7 БК Украины среди принципов, которые характеризуют бюджетную систему Украины, закрепленный и принцип ответственности участников бюджетного процесса, согласно которому каждый участник бюджетного процесса несет ответственность за свои действия или бездеятельность на каждой стадии бюджетного процесса. Действие этого принципа может быть экстраполировано и на отношения, связанные с осуществлением бюджетного, в том числе кошторисно-бюджетного, финансирование.
Так, к полномочиям Счетной палаты из контроля за соблюдением бюджетного законодательства принадлежит осуществление контроля, в том числе за использованием средств Государственного бюджета Украины согласно Закону о Государственном бюджете Украины, эффективностью использования и управление средствами Государственного бюджета Украины (ст. 110 БКУ).
Среди контрольных полномочий, которыми наделено Государственное казначейство, есть осуществления контроля за соответствием платежей взятым обязательством и бюджетным ассигнованием (ст. 111 БКУ).
Органы Государственной контрольно-ревизионной службы Украины обеспечивают контроль за целевым и эффективным использованиям средств государственного бюджета и местных бюджетов и должны ежемесячно предоставлять Верховной Раде Украины и Минфина Украины обобщенные результаты отчетов о проведенных проверках.
В Бюджетном кодексе есть понятия бюджетного правонарушения (ст. 116), под которым признается несоблюдение участником бюджетного процесса установленного действующим законодательством порядка составления, рассмотрения, утверждение, внесение изменений, выполнение бюджета или отчета о выполнении бюджета. Понятно, что со стороны распорядителей бюджетных средств нарушения бюджетной дисциплины могут допускаться как на стадии выполнения бюджета, так и на стадии составления проекта бюджета (в частности, путем отображения неправомерных данных в бюджетных запросах).
В пределах установленных полномочий Минфин Украины, Министерство финансов Автономной Республики Крым, местные финансовые органы каждый год на протяжении трех месяцев после принятия соответствующих бюджетов проверяют правильность составления и утверждение смет и планов ассигнований. Сокращение завышенных ассигнований, выявленных в результате проверки правильности составления смет, проводится Минфином Украины, Министерством финансов Автономной Республики Крым, местными финансовыми органами на основании материалов проверок.
Следует отметить, что в стране и до сих пор существует отрицательная тенденция относительно использования бюджетных средств, которая оказывается по результатам ревизий и проверок контрольных финансовых органов. Так, Счетная палата Украины в своем отчете за 2001 г. констатировала, что значительным за объемами был такой вид нарушения как наличие завышенных ассигнований и излишне полученных бюджетных средств в связи с необоснованным составлением сметных назначений (200,6 млн грн., что составляет 40,5 % от общей суммы нецелевого использования). Системного характера приобрел на протяжении последних лет такой вид нецелевого использования бюджетных средств, как формирование главными распорядителями средств непредвиденных законодательством резервов за счет средств Государственного бюджета.
Ревизорами финансовых органов были выявлены также факты использования средств государственного бюджета не по целевому назначению, в частности вследствие финансирования договоров, тематика которых не была предусмотрена государственными программами, или финансирование договоров, заключенных на основании национальных программ, которые не имели дальнейшего продолжения в государственных программах. А согласно ст. 119 БКУ нецелевое использование бюджетных средств (т.е. расходование их на целые, что не отвечают бюджетным назначением, установленным Законом о Государственном бюджете Украины или решением о местном бюджете), выделенных бюджетным ассигнованием или сметой, имеет следствием уменьшения ассигнований распорядителям бюджетных средств на сумму средств, которые израсходованы не по целевому назначению, и привлечение соответствующих должностных лиц к дисциплинарной, административной или криминальной ответственности в порядке, определенном законами Украины.
В случае нецелевого использования бюджетных средств, полученных в виде субвенции, указанные средства подлежат обязательному возвращению в соответствующий бюджет в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины. Соответствующие должностные лица привлекают к ответственности согласно закону.
Действующее законодательство содержит основания, за которыми может быть приостановлены бюджетные ассигнования. В частности, Министерство финансов Украины, Государственное казначейство Украины, Государственная контрольно-ревизионная служба Украины, местные финансовые органы, главы исполнительных органов городских городов районного значения, поселковых и сельских советов, главные распорядители бюджетных средств в пределах своих полномочий могут приостанавливать бюджетные ассигнования в случае:
1) несвоевременного и неполного представления отчетности о выполнении бюджета;
2) невыполнение требований относительно бухгалтерского учета, составление отчетности и внутреннего финансового контроля за бюджетными средствами и несоблюдение порядка перечисления этих средств;
3) представление недостоверных отчетов и информации о выполнении бюджета;
4) нарушение распорядителями бюджетных средств требований относительно принятия ими бюджетных обязательств;
5) нецелевого использования бюджетных средств.
В случае выявления бюджетного правонарушения соответствующие органы в пределах своей компетенции могут совершать такие действия относительно тех распорядителей бюджетных средств и получателей, которым они довели соответствующие бюджетные ассигнования:
1) применение административных взысканий к лицам, виновным в бюджетных правонарушениях согласно закону;
2) остановка операций с бюджетными средствами.
При этом используется общеправовой принцип юридической ответственности, согласно которому наложение на лицо мероприятия взыскания за бюджетное правонарушение не освобождает ее от возмещения причиненной таким правонарушением материального вреда в порядке, установленном законом.
Приостановление операций с бюджетными средствами состоит в приостановлении любых операций с осуществление платежей со счета нарушителя бюджетного законодательства и может осуществляться на срок до тридцати дней, если другое не предусмотрено законом. Механизм приостановления операций с бюджетными средствами определяет Кабинет Министров Украины.
Порядок приостановления бюджетных ассигнований регламентируется приказом Министерства финансов Украины от 15 мая 2002 г. № 3191.
Такое приостановление имеет целью прекратить на конкретно определенное время полномочия на взятие бюджетного обязательства за общим фондом бюджета в пределах бюджетного периода и может применяться в случаях, предусмотренных ст. 117 БКУ.
Рішення про призупинення бюджетних асигнувань приймає Міністр фінансів України, Міністр фінансів Автономної Республіки Крим, керівник місцевого фінансового органу, голова виконавчого органу міської міста районного значення, селищної та сільської ради на підставі протоколу про бюджетне правопорушення або акта ревізії та доданих до нього документів.
Решение о приостановлении бюджетных ассигнований оформляется в виде распоряжения о приостановлении бюджетных ассигнований.
Бюджетные ассигнования приостанавливаются с 1-го числа месяца, следующего за датой принятия распоряжения о приостановлении бюджетных ассигнований. При этом приказ конкретизирует, что бюджетные ассигнования приостанавливаются на срок от одного месяца до трех в пределах текущего бюджетного периода в объеме, который равняется 50 % ассигнований, утвержденных в плане ассигнований распорядителя бюджетных средств за сокращенной экономической классификацией расходов бюджета на этот период, за исключением ассигнований на оплату труда, начисление на заработную плату и трансфертов населению.
В случае выявления бюджетного правонарушения и наличия оснований для приостановления бюджетных ассигнований протокол о бюджетном правонарушении или акте ревизии вместе с предложениями относительно приостановления бюджетных ассигнований необходимо подать к столу финансового органа, который наделен соответствующей компетенцией.
Распоряжение о приостановлении бюджетных ассигнований является основанием для внесения изменений в помесячную роспись ассигнований общего фонда бюджета (плана ассигнований из общего фонда бюджета соответствующего распорядителя бюджетных средств) путем перенесения бюджетных ассигнований на следующие периоды.
Распоряжение о приостановлении бюджетных ассигнований составляется в пяти экземплярах - один оригинал и четыре копии. Оригинал распоряжения о приостановлении бюджетных ассигнований остается органу, который принял решение, для внесения изменений в помесячную роспись ассигнований общего фонда бюджета. Одна копия распоряжения о приостановлении бюджетных ассигнований передается к Государственному казначейству Украины вместе со справкой о внесении изменений в помесячную роспись ассигнований общего фонда бюджета; вторая копия передается распорядителю или получателю бюджетных средств, которым содеяно бюджетное правонарушение; третья копия передается главному распорядителю бюджетных средств, к сфере управления которого принадлежит распорядитель или получатель бюджетных средств; четвертая копия распоряжения на протяжении пяти рабочих дней присылается органу, по представлению которого его принято.
Распорядитель или получатель бюджетных средств, которому приостановлены бюджетные ассигнования, в установленные в распоряжении о приостановлении бюджетных ассигнований сроки дает информацию соответствующему органу об устранении бюджетного правонарушения и копии документов, которые ее подтверждают. По результатам анализа полученной информации об устранении бюджетного правонарушения и подтверждающих документов компетентные органы, которые приняли решение о приостановлении бюджетных ассигнований, принимают решение о восстановлении действия бюджетных ассигнований. Распоряжение о восстановлении действия бюджетных ассигнований является основанием для внесения с 1-го числа месяца, следующего за датой принятия этого распоряжения, изменений в помесячную роспись ассигнований общего фонда бюджета (плана ассигнований из общего фонда бюджета соответствующего распорядителя бюджетных средств) и следующего взятия обязательств.
В статье 121 БКУ определены правовые основы ответственности за бюджетные правонарушения, в частности установлено, что лица, виновные в нарушении бюджетного законодательства, несут гражданскую, дисциплинарную, административную или уголовную ответственность согласно законам Украины.
Бюджетное правонарушение, содеянное распорядителем или получателем бюджетных средств, может быть основанием для привлечения к ответственности согласно закону его руководителя или других ответственных должностных лиц в зависимости от характера содеянных ими действий.
Должностные лица органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций, которые совершили бюджетное правонарушение, несут предусмотренную законом цивільно-правову ответственность согласно закону независимо от наложения предусмотренных этим кодексом взыскания на распорядителя или получателя бюджетных средств.
Вместе с тем бюджетное законодательство закрепляет конституционные принципы, в частности на судебную защиту, предусмотрев право на обжалование решения о наложении взыскания за бюджетное правонарушение.
Такое решение оскаржується в административном или судебном порядке на протяжении 10 дней со дня его вынесения, если другое не предусмотрено законом. При этом факт обжалования решения о наложении взыскания за бюджетное правонарушение не останавливает выполнения указанного решения.
В случае признания судорог решения о наложении взыскания за бюджетное правонарушение полностью или в части незаконным лицу, относительно которого оно было вынесено, пересчитываются недополученные бюджетные средства и возобновляются другие ограничены таким решением ее права.
Контрольные вопросы:
1. Раскройте понятие кошторисно-бюджетного финансирования.
2. Что такое смета, которые виды смет Вы можете назвать?
3. Какое содержание сметы установлено действующим законодательством?
4. Раскройте содержание полномочий органов государственной власти в контроле за соблюдением бюджетной дисциплины.
5. Что такое бюджетное правонарушение?
6. Какие мероприятия ответственности за нарушение бюджетно-правових предписания установлены действующим законодательством?
ЛЕКЦИЯ 23
Кошторисно-бюджетний
режим финансирования
§ 1. Порядок финансирования
социально-культурных мероприятий
В Конституции Украины закреплено, что человек, ее жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине высочайшей социальной ценностью (ст. 3). Права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность социальности деятельности государства, которое отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и свобод человека - главная обязанность государства.
Итак, необходимость выделения средств из государственного и местных бюджетов на финансирование социально-культурных мероприятий есть закономерным и оправданным из позиций развития государства. Именно это направление кошторисно-бюджетного финансирования есть наибольшим сравнительно со всеми другими бюджетными расходами.
К социально-культурным расходам государства принадлежат расходы на: социальную защиту населения и социальное обеспечение, образование, науку, культуру и средства массовой информации, здравоохранение, физическое культуру и спорт, мероприятия в сфере молодежной политики. Финансирование указанных расходов сыграет большую социальную и политическую роль, формируя в обществе ощущения «благополучие и удовлетворение» или «разочарование» теми процессами, которые происходят в стране. Вместе с тем в условиях существования бюджетного дефицита социально-культурная сфера есть найвразливішою, так как большое количество этих расходов финансируется за «остаточным принципом», т.е. в последнюю очередь или же за очень сокращенными нормативами и нормами.
Социальная инфраструктура, которая включает органы поддержки и развития культуры, искусства, образования, науки, здравоохранения и физической культуры, пенсионные и разные социальные выплаты, политику рабочей силы, ныне рассматривается как обязательное условие полноценного функционирования общественно-экономической системы и, соответственно, нуждается в к себе значительного внимания.
Расходы на социальную защиту населения
Мировой опыт свидетельствует, что переход к эффективной рыночной экономике возможный лишь в пределах более общих социальных ценностей. Из второй половины ХХ ст. социальные расходы начали рассматриваться не как непроизводительные расходы, а как инвестиции в сегодняшнюю и будущую стабильность. В промышленно развитых странах расходы на социальное обеспечение и страхование, начиная из середины 80-х лет прошлого столетия, представляют 14-14 % ВВП1. При этом с целью сокращения расходов бюджета государство часто использует партнерство с частными организациями, оставляя за собой частичное финансирование и общее руководство.
В Украине принят ряд нормативно-правовых актов, которые регулируют отношения в области социальной защиты населения. В Конституции Украины, Основах законодательства Украины об общеобязательном государственном социальном страховании, других законах, актах Президента Украины определены основные формы и методы социальной защиты населения. Так, Конституция устанавливает, что граждане имеют право на социальную защиту (ст. 46), что включает право на обеспечение их в случае полной, частичной или временной потери трудоспособности, потери кормильца, безработицу из независимых от них обстоятельств, а также в старосте и в других случаях, предусмотренных законом. Это право гарантируется общеобязательным государственным социальным страхованием за счет страховых взносов граждан, предприятий, учреждений и организаций, а также бюджетных и других источников социального обеспечения, созданием сети государственных, коммунальных, частных учреждений для ухода за нетрудоспособными.
Согласно функциональной структуре расходов бюджетов Украины раздел расходов «Социальная защита и социальное обеспечение» (код 1000) включает такие подразделы: 1) социальная защита в случае нетрудоспособности; 2) социальная защита пенсионеров; 3) социальная защита ветеранов войны и труда; 4) социальная защита семьи, детей и молоді; 5) социальная защита безработных; 6) помощь в решении жилого вопроса; 7) помощь на содержание жилья; 8) помощь на обеспечение жильем; 9) социальная защита других категорий населения; 10) исследование и разработки в сфере социальной защиты; 11) другая деятельность в сфере социальной защиты.
Учитывая гарантии, установленные Конституцией Украины, государство берет на себя обязательства с осуществление большей части расходов на социальную защиту и социальное обеспечение населения. Так, из Государственного бюджета Украины финансируются:
а) государственные специальные пенсионные программы (пенсии военнослужащим рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы и членам их семей, пенсии военнослужащим и лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, пенсии, предназначенные за другими пенсионными программами);
б) государственные программы социальной помощи (денежная помощь беженцам; компенсации на медикаменты; программа протезирования; программы и мероприятия из социальной защиты инвалидов, в том числе программы и мероприятия Фонда Украины социальной защиты инвалидов; возмещение убытков, причиненных гражданам; мероприятия, связанные с возвращением в Украину крымскотатарского народа и лиц других национальностей, которые были незаконно депортированы из Украины; ежегодная разовая денежная помощь ветеранам Великой Отечественной войны; пожизненная стипендия для участников боевых действий; средства, которые передаются к Фонду социального страхования на случай безработицы; частичное покрытие расходов на выплату задолженности с регресних исков шахтеров);
в) государственная поддержка общественных организаций инвалидов и ветеранов, которые имеют статус всеукраинских;
г) государственные программы и мероприятия относительно детей, молодые, женщин, семьи;
ґ) государственная поддержка молодежных общественных организаций во исполнение общегосударственных программ и мероприятий относительно детей, молодые, женщин, семьи;
д) государственные программы поддержки строительства (реконструкции) жилья для отдельных категорий граждан.
За счет средств местных бюджетов осуществляется финансирование государственных программ социального обеспечения: приютов для несовершеннолетних; территориальных центров и отделений социальной помощи на доме. Осуществляются расходы, направленные на социальную защиту, в частности финансируются льготы ветеранам войны и работы, помощь семьям с детьми, дополнительные выплаты населению на покрытие расходов из оплаты жилищно-коммунальных услуг, компенсационные выплаты за льготный проезд отдельных категорий граждан. Местные бюджеты принимают участие в строительстве (реконструкции) жилья для отдельных категорий граждан.
Вместе с тем практически все направления социальной защиты и обеспечение населения нуждаются в реформировании, в том числе приведения в соответствие к европейским стандартам финансовых нормативов обеспечения. Так, нечеткая неопределенность и несоответствие нормативов финансового обеспечения мероприятий по занятости населения и социальной защиты безработных ограничивает предоставление необходимой финансовой помощи со стороны государства. В частности, нуждается в усовершенствовании предоставления помощи по безработице, в первую очередь путем доведения ее размера до прожиточного минимума. На уровне законодательного регулирования должны быть пересмотрены нормативы размеров помощи семьям с детьми при предоставлении государственной помощи.
Целью реформирования обязательного (государственного) социального страхования есть создания финансово стойкой системы, которая обеспечивала бы гражданам установленные государством гарантии защиты от социальных и профессиональных рисков, связанных с потерей заработка, здоровье, а также ефективніше использование страховых средств. Основным положением социальной защиты инвалидов должен быть реализация права инвалидов на экономическое и социальное обеспечения и на нормальный уровень жизни с помощью необходимых денежных выплат и медицинского обслуживания1.
Законодательно необходимо урегулировать предоставление социальной помощи, а также формы социальной помощи, которая может предоставляться в денежной, материальной форме или в форме личной помощи (социальное обслуживание). Необходимым есть переход на систему финансирования за методом адресного денежного возмещения социальных льгот. В частности, постановлением Кабинета Министров Украины от 2 марта 2002 г. была утверждена Стратегия замены системы льгот на адресную денежную помощь населению. Указанная Стратегия должна создать экономические и социальные предпосылки для поддержки незащищенных слоев населения и оказывать содействие реализации конституционного права на социальную защиту. Внедрение адресной денежной помощи населению планируется осуществить в три этапа, создав при этом единый реестр получателей. Согласно постановлению Кабинета Министров Украины «Об утверждении порядка финансирования расходов местных бюджетов на осуществление мероприятий по выполнению государственных программ социальной защиты населения за счет субвенций из государственного бюджета» от 4 марта 2002 г. начиная с 1 января 2003 года главные распорядители средств местных бюджетов должны вести персонифицированный учет отримувачів льгот.
Нужно подчеркнуть, что при проводке финансирования мероприятий социальной защиты населения, в частности при определении размеров заработной платы и социальных выплат, необходимо соблюдать норм Конституции Украины и специальных законов, а также Европейского кодекса социального обеспечения и Европейской социальной хартии.
Порядок финансирования образования
Образование создает основу интеллектуального, культурного, духовного, социального, экономического развития общества и государства. В промышленно развитых странах расходы на образование на всех уровнях государственного сектора, как правило, представляют от 4,5 до 7 % ВВП. В странах, которые развиваются, расходы на образование колеблются от 2,5 до 7,5 % ВВП и в среднем представляют меньшую часть ВВП сравнительно с промышленно развитыми странами1. Вместе с тем в большинстве стран именно государственный сектор прямо предоставляет услуги в сфере начальной и средней школы в широком объеме, поскольку этот показатель, как правило, превышает 90 % от общей суммы расходов. Государственный сектор влияет на спрос образовательных услуг с помощью таких факторов, как предоставление студентам стипендий, субсидий и допомог через решение, которые касаются оплаты обучения, а также через общую структуру регулирования частного образования.
Конституция Украины устанавливает, что в Украине каждый имеет право на образование (ст. 53), причем полное общее среднее образование есть обязательным. Согласно принципам, провозглашенным Конституции, государство обеспечивает доступность и безвозмедность дошкольного, полного среднего, профессионально-технического, высшего образования в государственных и коммунальных учебных заведениях; развитие дошкольного, полного общего среднего, внешкольного, профессионально-технического, высшего и последипломного образования, разных форм обучения; предоставление государственных стипендий и льгот ученикам и студентам.
Нормативно-правовое регулирование предоставления образовательные услуги заложены в законах Украины «Об образовании», «О профессионально-техническом образовании», «Об общем среднем образовании», «О внешкольном образовании», «О дошкольном образовании», «О высшем образовании»1.
Действующим законодательством предусмотрениный, что учебные заведения создаются органами государственной исполнительной власти и органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности, гражданами согласно социально-экономическим, национальных, культурно-образовательных нужд в них при наличии необходимой материально-технической, научно-методической базы, педагогических кадров.
Финансирование государственных учебных заведений, учреждений и организаций, предприятий системы образования осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов, средств областей народного хозяйства, государственных предприятий и организаций, а также дополнительных источников финансирования.
Согласно ст. 61 Закона Украины «Об образовании» государство обеспечивает бюджетные ассигнования на образование в размере не меньшему 10 % национального дохода, а также валютные ассигнования на основную деятельность. При этом средства учреждений и учреждений образования и науки, которые полностью или частично финансируются из бюджета, полученные от осуществления или на осуществление деятельности, предусмотренной их уставными документами, не считаются прибылью и не облагаются налогами.
Дополнительно учебные заведения как источника финансирования могут рассматривать:
- средства, полученные за обучение, подготовку, повышение квалификации и переподготовку кадров согласно заключенным договорам;
- плату за предоставление дополнительных образовательных услуг;
- средства, полученные за научно-исследовательские работы (услуги) и другие работы, выполненные учебным заведением на заказ предприятий, учреждений, организаций и граждан;
- доходы от реализации продукции навчально-виробничих мастерских, предприятий, цехов и хозяйств, от предоставления в аренду помещений, сооружений, оборудование;
- дотации из местных бюджетов;
- кредиты и ссуды банков, дивиденды от ценных бумаг и доходы от размещения на депозитных вкладах временно свободных внебюджетных средств;
- валютные поступления;
- добровольные денежные взносы, материальные ценности, полученные от предприятий, учреждений, организаций, отдельных граждан;
- другие средства.
Согласно функциональной структуре расходов бюджета расходы на образование (код 0900) включают ассигнование на: 1) дошкольное образование; 2) общее среднее образование (в том числе общеобразовательные учебные заведения; общеобразовательные специализированные школы-интернаты и общеобразовательные специальные учебные заведения); 3) профессионально-техническое образование; 4) высшее образование (высшие учебные заведения 1 и 2-го уровней аккредитации и высшие учебные заведения 3 и 4-го уровней аккредитации); 5) последипломное образование; 6) внешкольное образование и мероприятия по внешкольной работе с детьми; 7) программы материального обеспечения учебных заведений; 8) исследование и разработки в сфере образования; 9) другие учреждения и мероприятия в сфере образования.
За счет средств Государственного бюджета Украины финансируются расходы на:
а) общее среднее образование, в том числе специализированные школы (в том числе школы-интернаты), основанные на государственной форме собственности, и общеобразовательные школы социальной реабилитации;
б) профессионально-техническое образование (учебные и другие учебные заведения, основанные на государственной форме собственности);
в) высшие учебные заведения, основанные на государственной форме собственности;
г) последипломное образование;
ґ) внешкольные учебные заведения и мероприятия по внешкольной работе с детьми согласно перечню, утвержденному Кабинету Министров Украины;
д) другие учреждения и мероприятия в области образования, которые обеспечивают выполнение общегосударственных функций, согласно перечню, утвержденному Кабинету Министров Украины.
Министерство образования и науки Украины разрабатывает предложению относительно объемов финансирования из Государственного бюджета на развитие социально-культурной сферы, науки, учебно-воспитательных учреждений, учреждений, организаций, которые находятся в функциональном управлении министерства. Совместно с центральными органами государственной власти определяет экономические и финансовые нормы и нормативы на содержание государственных учебно-воспитательных учреждений организовывает собирание и анализ государственной и ведомственной статистики и бухгалтерской отчетности.
Из Государственного бюджета финансируются лишь научные исследования фундаментального и поискового характера или выполнение научных программ государственного значения. Согласно Закону Украины «Об образовании» выполнение их осуществляется на конкурсной основе при отборе наиболее наукоемких и высокоэффективных исследований в области техники и передовой технологии в приоритетные области народного хозяйства.
Выполнение прикладных исследований и разработок осуществляется по хозяйственным договорам и оплачивается заказчиком. Выполнение научных исследований поручает коллективам научный работников на контрактной основе.
За счет средств местных бюджетов финансируется дошкольное то общее среднее образование (школы, детские садоки, специализированные школы, лицее, гимназии, коллегиумы, вечерние (сменные) школы). На финансировании городских и районных бюджетов находятся учебные заведения для граждан, которые нуждаются в социальной помощи и реабилитации. За счет средств областных бюджетов и бюджета АРК финансируются учреждения профессионально-технического образования, которые выполняют государственный заказ, а также высшие учебные заведения 1, 2, 3 и 4-го уровней аккредитации, которые находятся в собственности Автономной Республики Крым и общей собственности территориальных общин.
Рядом с государственными и муниципальными образовательными учреждениями в Украине активно развивается частный сектор, который предоставляет услуги в сфере образования. Для этого сектора государство разрабатывает стандарты и систему норм, которые определяют обязательный минимум содержания образовательных программ, объем нагрузки на учеников (студентов), а также минимум количества часов на изучение тех или других предметов. На основании этих стандартов и показателей основатели частных учебных заведений должны разработать производственные показатели, на которые формируется смета.
Итак, следует отметить, что государство осуществляет всестороннее регулирование деятельности в сфере предоставления образовательных услуг, учитывая значение такой деятельности для будущего развития и становление просвещенного поколения граждан Украины.
Порядок финансирования науки
Развитие науки и техники являются определяющим фактором прогресса общества, повышение благосостояния его членов, их духовного и интеллектуального роста. Этим обусловленная необходимость приоритетной государственной поддержки развития науки как источника экономического роста и неотъемлемой составляющей национальной культуры и образования, создание условий для реализации интеллектуального потенциала граждан в сфере научной и научно-технической деятельности, целенаправленной политики в обеспечении использования достижений отечественной и мировой науки и техники для удовлетворения социальных, экономических, культурных и других нужд.
В Конституции Украины указано, что государство оказывает содействие развитию науки, установлению научных связей Украины с мировым сообществом (ст. 54). Итак, государство должна уделять большое внимание финансированию научной и научно-технической деятельности, которая включает финансирование фундаментальных исследований и расходов на разработку перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса.
Средства выделяются на фундаментальные исследования, поисковые и прикладные разработки; государственные и межгосударственные научно-технические программы; государственные премии Украины в области науки и техники; финансирование научных разработок из проблем стандартизации, сертификации и эталонной базы, государственных контрактов; финансирование научной части национальных, межотраслевых и отраслевых программ и т.п.. В этой группе финансируются научно-исследовательские институты, которые выполняют фундаментальные исследования на государственный заказ, а также научно-исследовательские организации, которые находятся на хозяйственном расчете, но выполняют государственный заказ с оплатой за счет государственно-бюджетных ассигнований.
Государство обеспечивает бюджетное финансирование научной и научно-технической деятельности (кроме расходов на оборону) в размере не меньше 1,7 % ВВП Украины. Непосредственно за счет средств государственного бюджета осуществляется финансирование фундаментальных и прикладных исследований и содействие научно-техническому прогрессу государственного значения, международным научным и информационным связям государственного значения.
Согласно законодательству бюджетное финансирование научных исследований осуществляется путем базового и программно-целевого финансирования1. Базовое финансирование предоставляется для обеспечения: фундаментальных научных исследований; важнейших для государства направлений исследований, в том числе в интересах национальной безопасности и обороны; развития инфраструктуры научной и научно-технической деятельности; сохранение научных объектов, которые представляют национальное достояние; подготовки научных кадров.
Перечень научных учреждений и высших учебных заведений, которым предоставляется базовое финансирование для осуществления научной и научно-технической деятельности, утверждает Кабинет Министров Украины.
Программно-целевое финансирование осуществляется, как правило, на конкурсной основе для:
• научно-технических программ и отдельных разработок, направленных на реализацию приоритетных направлений развития науки и техники;
• обеспечение проводки важнейших прикладных научно-технических разработок, которые выполняются по государственному заказу;
• проектов, которые выполняются в пределах международного научно-технического сотрудничества.
Расходы на культуру и искусство
Сложность правового регулирования финансирования расходов на культуру и искусство состоит в не только в объективных причинах, связанных с общим положением в стране, а и в специфике самой области культуры. С одной стороны, культура не может существовать без свободы творчества и потому одно из важнейших задач правового обеспечения культурной сферы — это гарантирование и обеспечение творческих свобод: свободы художественного творчества, свободы слова, свободы печати и т.п.. С другой стороны, в условиях классического рыночного хозяйствования значительная часть организаций культурно-художественной сферы есть экономически неприбыльными, но общественно необходимыми. Из этого явствует, что общество (государство), какое заинтересованное в существовании и развитии культуры, должно создать такое правовое пространство, в котором культура сможет существовать, оставаясь экономически неприбыльной, даже при условиях рыночной экономики. Согласно функциональной классификации расходов к ним принадлежат расходы на содержание средств массовой информации, в том числе телевидения и радиовещание, прессу, книгоиздание и т.п., а также исследование и разработки в сфере духовного и физического развития2.
Согласно функциональной структуре расходов на культуру и искусство их включено к разделу «Духовное и физическое развитие» (код 0800) и подраздела «Культура и искусство» (код 0821). Эти расходы включают финансирования театров; художественных коллективов, концертных и цирковых организаций; кинематографии; творческих союзов; библиотек; музеев и выставок; заповедников; клубных учреждений; других мероприятий и учреждений в области культуры и искусства.
При финансировании культуры главными распорядителями бюджетных средств является Министр культуры Украины, министры и руководители государственных комитетов и ведомств Украины, а также Автономной Республики Крым, в подчинении которых находятся предприятия, организации, учреждения культуры. Распорядителями бюджетных средств низшего уровня есть руководители соответствующих учреждений, предприятий и организаций.
Финансирование за Государственным бюджетом Украины осуществляется Министерством финансов Украины путем предоставления главным распорядителям бюджетных назначений в пределах установленных текущим актом о бюджете ассигнований. Из бюджета Автономной Республики Крым, областных, городских (кроме городов районного подчинения) и районных бюджетов финансирования осуществляется соответственно Министерством финансов Автономной Республики Крым, местными финансовыми отделами путем перечисления средств со счетов соответствующих бюджетов на регистрационные счета главных распорядителей бюджетных средств, которые открыты в соответствующих территориальных органах Государственного казначейства Украины. После получения средств из бюджета на свои счета главные распорядители в установленном порядке пересчитывают средства на регистрационные счета подведомственных предприятий, организаций и учреждений культуры.
Из бюджетов городов районного подчинения, сельских и поселковых бюджетов финансирования осуществляется соответствующими местными государственными администрациями и исполнительными комитетами органов местного самоуправления. Итак, в бюджетном финансировании расходов на культуру и искусство принимают участие все звенья бюджетной системы Украины.
Каждое отдельное предприятие, организация или учреждение культуры получает ассигнование лишь с одного бюджета. Распределение учреждений культуры и искусства на те, что финансируются из государственного бюджета, и те, что получают ассигнование из местных бюджетов, осуществляется в зависимости от их значимости и подчинение.
Так, за счет средств государственного бюджета финансируются такие учреждения и мероприятия:
а) государственные культурно-образовательные программы (национальные и государственные библиотеки, музее и выставки национального значения, заповедники национального значения, международные культурные связи, государственные культурно-образовательные мероприятия);
б) государственные театрально-зрелищные программы (национальные театры, национальные филармонии, национальные и государственные музыкальные коллективы и ансамбли и другие учреждения и мероприятия искусства согласно перечню, утвержденному Кабинету Министров Украины);
в) государственная поддержка общественных организаций культуры и искусства, которые имеют статус национальных;
г) государственные программы развития кинематографии;
ґ) государственное архивное дело.
За признаком подчинения из государственного бюджета финансируются также все предприятия, организации и учреждения культуры, которые непосредственно подчинены Министерству культуры и другим министерствам, государственным комитетам и ведомствам.
Другие бюджетные культурно-художественные учреждения финансируются главным образом из соответствующих местных бюджетов. В частности, к расходам, которые осуществляются из районных бюджетов и бюджетов городов республиканского значения Автономной Республики Крым и мост областного значения, принадлежат государственные культурно-образовательные (библиотеки, музее и выставки) и театрально-зрелищные программы (филармонии, музыкальные коллективы и ансамбли, театры, дворцы и дома культуры республиканского Автономной Республики Крым и областного значения, школы эстетичного воспитания детей, другие учреждения и мероприятия в области искусства).
За счет государства финансируются государственные программы поддержки телевидения, радиовещание, прессы, книгоиздание, информационных агентств и т.п.. Согласно функциональной классификации расходов к ним относят расхода на содержание средств массовой информации, в том числе телевидения и радиовещание, прессу, книгоиздание и т.п., а также на исследование и разработки в сфере духовного и физического развития.
Особенность финансирования расходов на прессу, телевидение и радиовещание заключается в том, что с переходом к рыночным отношениям все более большая их часть работает на смешанных источниках финансирования, среди которых основным становится самоокупаемость и доходы от деятельности, основанной на частной собственности. Государственные программы телевидения, радиовещание и пресса, которые получают бюджетные ассигнования, также финансируют значительную часть своих расходов за счет собственных средств, полученных преимущественно от предоставления рекламных услуг. В свою очередь редакции газет и журналов, которые принадлежат органам местного самоуправления, частично финансируются из местных бюджетов. В частности, право местных органов на учреждение собственных средств массовой информации, назначение и освобождение их руководители закреплены в ст. 26 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине».
§ 2. Финансирование здравоохранения
и физической культуры
Право каждого в Украине на здравоохранение, медпомощь и медицинское страхование гарантируется Конституцией Украины (ст. 49). Здравоохранение обеспечивается государственным финансирование соответствующих социально-экономических, медико-санітарних и оздоровчо-профілактичних программ.
Каждый человек имеет естественное неотъемлемое и незыблемое право на здравоохранение. Общество и государство ответственные перед современным и будущими поколениями за уровень здоровья и сохранение генофонда народа Украины, обеспечивают приоритетность здравоохранения в деятельности государства, улучшение условий работы, обучение, быта и отдыха населения, решение экологических проблем, усовершенствование медпомощи и внедрение здорового образа жизни1.
Конституцией закреплено, что медпомощь в государственных и коммунальных заведениях здравоохранения предоставляется бесплатно, а государство оказывает содействие развитию лечебных учреждений всех форм собственности, заботится о развитии физической культуры и спорта, обеспечивает санитарно-эпидемическое благополучие.
За функциональной структурой, эти расходы делятся на такие подразделы (код 0700 «Здравоохранение»): медицинская продукция и оборудования; поликлиники и амбулатории, быстрая и неотложная помощь, в том числе поликлиники общего профиля и амбулатории;специализированные поликлиники; стоматологические поликлиники; станции быстрой и неотложной помощи; фельдшерсько-акушерські пункты; больницы и санаторно-курортні учреждения: больницы общего профиля; специализированные больницы и другие специализированные учреждения; родовые дома; санаторно-курортні учреждения; санитарно-профилактические и противоэпидемические мероприятия и учреждения; исследование и разработки в сфере здравоохранения; другая деятельность в сфере здравоохранения, в том числе дома ребенка; станции переливания крови; другие учреждения и мероприятия в сфере здравоохранения.
Закрепление финансирования за бюджетом соответствующего уровня происходит исходя из закрепленных конституционных гарантий. За счет государственного бюджета осуществляются расходы на:
а) первичную медико-санітарну, амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь (многопрофильные больницы и поликлиники, которые выполняют специфические общегосударственные функции, согласно перечню, утвержденному Кабинету Министров Украины);
б) специализированную, высокоспециализированную амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь (клиники научно-исследовательских институтов, специализированные больницы, центры, лепрозории, госпитале для инвалидов Великой Отечественной войны, специализированные медико-санітарні части, специализированные поликлиники, специализированные стоматологические поликлиники согласно перечню, утвержденному Кабинету Министров Украины);
в) санаторно-реабілітаційну помощь (общегосударственные санатории для больных туберкулезом, общегосударственные специализированные санатории для детей и подростков, специализированные санатории для ветеранов Великой Отечественной войны);
г) санитарно-эпидемиологический надзор (санитарно-эпидемиологические станции, дезинфекційні станции, мероприятия борьбы с эпидемиями);
ґ) другие программы в области здравоохранения, которые обеспечивают выполнение общегосударственных функций, согласно перечню, утвержденному Кабинету Министров Украины.
Объемы бюджетного финансирования определяются на основании научно обоснованных нормативов из расчета на один жителя. В частности, объем финансирования за государственным и местными бюджетами на содержание больниц определяется по экономическим нормам и нормативам, исходя из численности развернутых кроватей по профілю заболеваний (терапевтических, хирургических, онкологии, гинекологии и т.п.). За этими нормативами определяется необходимое количество врачей, среднего и младшего обслуживающего персонала, фонды заработной платы, расхода на медикаменты и питание. В поликлиниках количество медицинского персонала устанавливается на основе данных о численности населения на территории, которая обслуживается, в сельской местности - на каждый населенный пункт.
За счет бюджета АРК и областных бюджетов, бюджетов местного самоуправления финансируются общедоступные для населения заведения здравоохранения. Так, за счет средств сельских, поселковых и городских бюджетов финансируется первичная медико-санітарна, амбулаторно-поликлиническая и стационарная помощь (участковые больницы, медицинские амбулатории, фельдшерсько-акушерські и фельдшерские пункты).
В свою очередь районные и областные бюджеты принимают участие в финансировании больниц широкого профиля, родовых домов, станций быстрой и неотложной медпомощи, поликлиник и амбулаторий, общих стоматологических поликлиник. За счет их средств финансируются также расходы на обеспечение программ медико-санітарної образования (городские и районные центры здоровья и мероприятия по санитарному просвещению).
При этом средства, не использованные заведением здравоохранения, не изымаются и соответствующее уменьшение финансирования на следующий период не проводится.
Ведомственные и другие заведения здравоохранения, которые обслуживают лишь отдельные категории населения за профессиональной, ведомственной или другой, не связанной с состоянием здоровья человека признаком, финансируются, как правило, за счет предприятий, учреждений и организаций, которые они обслуживают. Допускается финансовая поддержка таких учреждений за счет государственного или местного бюджетов, если работники соответствующего ведомства, предприятия, учреждения или организации представляют значительную часть населения данной местности.
С укреплением здоровья граждан страны тесно связанное физическое воспитание детей, подростков, взрослого населения. Физическая культура является важным средством повышения социальной и трудовой активности людей, удовлетворение их моральных, эстетичных и творческих запросов, жизненно важной потребности взаимного общения, развития дружеских отношений между народами и укрепление мира. Спорт — органическая часть физической культуры, особая сфера выявления и унифицированного сравнения достижений людей в определенных видах физических упражнений, технической, интеллектуальной и другой подготовки путем змагальної деятельности. Социальная ценность спорта определяется его действенным стимулирующим влиянием на распространение физической культуры среди разных слоев населения1.
Расходы на физкультуру и спорт финансируются за разделом «Духовное и физическое развитие» (код 0800) функциональной классификации. Он включает такие подразделы, как «Физическая культура и спорт» (код 0810), «Исследование и разработки в сфере духовного и физического развития» (код 0840), «Другая деятельность в сфере духовного и физического развития» (код 1850).
За счет средств государственного бюджета финансируются:
а) государственные программы подготовки резерва и состава национальных команд и обеспечение их участия в соревнованиях государственного и международного значения;
б) государственные программы по инвалидному спорту и реабилитации;
в) государственные программы фізкультурно-спортивної направленности.
За счет средств местных бюджетов финансируются расходы государственных программ развития физической культуры и спорта: содержание и навчально-тренувальна работа дитячо-юнацьких спортивных школ всех типов (кроме школ республиканского Автономной Республики Крым и областного значения), мероприятия по физической культуре и спорту и финансовая поддержка организаций фізкультурно-спортивної направленности и спортивных сооружений местного значения.
Областные бюджеты и бюджет АРК принимают участие в финансировании государственных программ по инвалидному спорту и реабилитации, а также обеспечивают навчально-тренувальну работу дитячо-юнацьких спортивных школ (всех типов республиканского Автономной Республики Крым и областного значения) и проводят мероприятия по физической культуре и спорту.
§ 3. Порядок финансирования расходов
на национальную оборону
Конституция Украины закрепляет как одну из важнейших функций государства, что является делом всего Украинского народа, защита суверенитета и территориальной целостности Украины, обеспечение ее экономической и информационной безопасности (ст. 17). Итак, наше государство, учитывая необходимость обеспечения собственной военной безопасности и обороны, сознавая свою ответственность в деле поддержания международной стабильности, как суверенное и независимое, демократическое, социальное, правовое государство имеет Вооруженные Силы Украины с необходимым уровнем их боевой готовности и боеспособности1. Именно на них положены обеспечение обороны Украины, защита ее суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности.
Правовой основой обороны государства есть Конституция Украины, законы Украины «Об обороне Украины», «О Вооруженных Силах Украины», «О Совете национальной безопасности и обороны Украины», другие законодательные акты и соответствующие международные договоры, согласие на обязательность которых предоставленная Верховной Радой Украины.
Учитывая значение обороны для функционирования суверенного и неприкосновенного государства, целиком оправданным есть осуществления финансирования ее нужд исключительно за счет Государственного бюджета Украины, которая определяется как Бюджетным кодексом Украины (ст. 87), так и специальным законодательством. Действующее законодательство также определяет минимальную сумму средств, которые должными быть направленные на финансирование нужд национальной обороны — не меньше 3 % запланированного объема ВВП (ст. 2 Закона Украины «Об обороне Украины»)1.
Функциональная структура расходов на национальную оборону (код 0200) включает расходы на военную оборону, гражданскую оборону, военную помощь зарубежным странам, военное образование, исследование и разработки, другую деятельность в сфере обороны.
Расхода Министерства обороны Украины во исполнение задач, к которым могут привлекаться соединение, части и подразделы Вооруженных Сил Украины, финансируются Кабинетом Министров Украины за счет средств, которые выделяются в установленном законодательством порядке во исполнение этих задач, или дополнительных средств (поступлений).
Так, за счет средств государственного бюджета содержатся органы военного управления - Министерство обороны Украины, другие центральные органы исполнительной власти, которые осуществляют руководство военными формированиями, образованными согласно законам Украины, Генеральный штаб Вооруженных Сил Украины, другие штабы, командование, управление, постоянные или временно образованные органы в Вооруженных Силах Украины и других военных формированиях, предназначенные для выполнения функций из управления, в пределах их компетенции, войсками (силами), объединениями, соединениями, военными частями, военными учебными заведениями, учреждениями и организациями, которые принадлежат к сфере управления указанных центральных органов исполнительной власти, а также военные комиссариаты, которые обеспечивают выполнение законодательства по вопросам общей военной обязанности и военной службы, мобилизационной подготовки и мобилизации.
Министерство обороны Украины является центральным органом исполнительной власти и военного управления, в подчинении которого находятся Вооруженные Силы Украины. В пределах установленных полномочий Министерство обороны Украины осуществляет военно-политическое и административное управления Вооруженными Силами Украины, а также всесторонне обеспечивает жизнедеятельность Вооруженных Сил Украины, их функционирование, боевую и мобилизационную готовность, боеспособность, подготовку к выполнению положенных на них задач и применение, комплектование личным составом и его подготовку, снабжение вооружения и военной техники, материальных, финансовых, других ресурсов и имущества согласно нуждам, определенным Генеральному штабу Вооруженных Сил Украины в пределах средств, предусмотренных государственным бюджетом, и осуществляет контроль за их эффективным использованием, организует выполнение работ в интересах Вооруженных Сил Украины и предоставления услуг.
Вооруженные Силы Украины, которые финансируются за счет средств государственного бюджета, имеют такую общую структуру:
- Генеральный штаб Вооруженных Сил Украины как основной орган военного управления;
- виды Вооруженных Сил Украины - Сухопутные войска, Военно-Воздушные Силы, Войска Противовоздушной обороны, Военно-Морские Силы;
- объединение, соединение, военные части, военные учебные заведения, учреждения и организации, которые не принадлежат к видам Вооруженных Сил Украины.
Руководство Вооруженными Силами Украины в пределах, предусмотренных Конституцией Украины, осуществляет Президент Украины как Верховный Главнокомандующий Вооруженных Сил Украины.
Вместе с тем действующее законодательство предусматривает, что Вооруженные Силы Украины могут осуществлять хозяйственную деятельность. Так, земля, воды, другие природные ресурсы, а также имущество, закрепленные за военными частями, военными учебными заведениями, учреждениями и организациями Вооруженных Сил Украины, является государственной собственностью, которая принадлежит им на праве оперативного управления, и освобождается от уплаты всех видов налогов. Итак, законодательство предусматривает возможность национальных Вооруженных Сил получать доходы от хозяйственной деятельности, которые будут тратиться на их собственные нужды.

§ 4. Расходы на содержание
органов государственного управления,
органов местной власти
и местного самоуправления
Государственная власть в Украине осуществляется на началах ее деления на законодательную, исполнительную и судебную. Именно через указанные органы и происходит преимущественно практическая реализация основных функций государства, которое нуждается в постоянном финансировании.
За счет средств Государственного бюджета Украины финансируются расходы на государственное управление, в том числе на законодательную и исполнительную власть и Президента Украины; судебную власть; правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства; проводка выборов и референдумов и т.п..
Согласно функциональной классификации расходов финансирования указанных органов и мероприятий подпадает под раздел «Общегосударственные функции» (код 0100).
На кошторисно-бюджетному финансировании находятся вышестоящие органы государственного управления, органы местной власти и местного самоуправления (код 0111). Из государственной казны финансируется содержание аппаратов Верховной Рады Украины, Кабинета Министров Украины и Администрации Президента Украины, Государственного управления делами и органов, которые входят в его систему; аппарата Верховной Рады АРК. Из государственного бюджета финансируется деятельность народных депутатов, Уполномоченного Верховной Рады Украины из прав человека; обеспечивается осуществление общегосударственных полномочий Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины.
Учитывая то, что согласно Конституции Украины (ст. 118) исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации, на которые полагается осуществление общегосударственных функций и задач на местах, государство берет на себя финансирования расходов на содержание указанных местных администраций.
Деятельность органов местного самоуправления и их исполнительных комитетов финансируется за счет местных бюджетов, кроме выполнения тех функций, которые делегируются им из общегосударственного уровня: органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти (ст. 143 Конституции Украины). В этом случае государство финансирует осуществление таких полномочий в полном объеме за счет средств государственного бюджета или путем отнесения в местный бюджет в установленном законом порядке отдельных общегосударственных налогов, передает органам местного самоуправления соответствующие объекты государственной собственности. Расхода органов местного самоуправления, которые возникли вследствие решений органов государственной власти, также компенсируются государством.
Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий утверждают планы и программы экономического и социального развития соответствующей территории, местные экологические программы, планы приватизации объектов коммунальной собственности. Расхода на содержание аппарата органов местного самоуправления и их исполнительных органов также определяются сметами расходов.
Согласно функциональной классификации расходов (код 0112) происходит финансирование финансовой и фискальной деятельности, в частности содержатся аппараты Счетной палаты Украины, Счетной палаты Верховной Рады АРК, а также органы со специальной финансовой компетенцией - Государственная налоговая служба, Государственная контрольно-ревизионная служба, Государственное казначейство, Таможенная служба и т.п..
Расхода на содержание судебной власти также проводятся за счет государственного бюджета согласно правилам кошторисно-бюджетного финансирования. В частности, на бюджетном финансировании находятся Конституционный Суд Украины, Верховный Суд Украины, апелляционные суды, Высший хозяйственный суд Украины, хозяйственные суды, военные суды, Высший совет юстиции. Вместе с тем финансирование, которое предполагается из государственного бюджета в последние годы, не покрывает минимальных нужд судебной власти, вдобавок, запланированных показателей не придерживаются.
Финансирование судебной системы Украины

В частности, в марте 2003 г. Президент Украины поручил Госказначейству выделить судам все средства, заложенные к госбюджету, на их финансирование. Судебная администрация разработала очередную программу помощи судам1.
Из государственной казны финансируются мероприятия, направленные на поддержание общественного порядка и безопасности государства, и органы, на которые действующим законодательством положена функции относительно их обеспечения. Так, на кошторисно-бюджетному финансировании находятся органы, которые проводят деятельность из обеспечение общественного порядка, борьбы с преступностью и охраны государственной границы (органы внутренних дел, дорожньо-патрульна служба, Погранвойска Украины, Национальное бюро расследования и т.п.). Объем расходов на содержание Прокуратуры Украины, органов безопасности и органов внутренних дел также определяется штатными расписаниями и сметами расходов этих органов.
Из бюджетов соответствующего уровня осуществляется противопожарная защита и спасания. Так, расходы на местную пожарную охрану финансируются из местных бюджетов и не учитываются при расчете межбюджетных трансфертов.
В то же время, учитывая общегосударственное значение, за счет средств государственного бюджета финансируются государственные программы по ликвидации следствий Чернобыльской катастрофы, охраны окружающей природной среды и ядерной безопасности, а также из предотвращение и ликвидации чрезвычайных ситуаций и следствий стихийного бедствия.
Контрольные вопросы:
1. Какие мероприятия государственной политики предусматривают кошторисно-бюджетний порядок финансирования?
2. Какой порядок финансирования социально-культурных мероприятий в Украине?

<< Пред. стр.

страница 7
(всего 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign