LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 3
(всего 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Бюджетные полномочия — это права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления в области бюджетной деятельности, которые определяются Бюджетным кодексом Украины, ежегодными законами о Государственном бюджете, Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине», другими законами, решениями местных советов и локальными атами. Совокупность этих полномочий и положений нормативно-правовых актов составляет отдельный институт бюджетных прав (полномочий).
В зависимости от вида бюджетного правоотношения, в пределах которых реализуются бюджетные права их субъектов, бюджетные полномочия делятся на материальные и процессуальные. Материальные бюджетные полномочия определяют содержание прав и обязанностей органов государственной власти и местного самоуправления в сфере функционирования бюджетной системы. Процессуальные бюджетные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления - это предусмотренная законодательством совокупность прав и обязанностей государственных и местных органов в сфере бюджетного процесса. За субъектным составом бюджетные права могут принадлежать государству в целом и отдельным административно-территориальным единицам.
Бюджетные права можно характеризовать за вертикальным и горизонтальным уровнем. Распределение бюджетных прав по вертикалу (между представительными и исполнительными органами разного уровня) основанный на конституционных нормах, которые разграничивают полномочие между органами государственной власти и органами местного самоуправления и местной власти. Распределение бюджетных прав между представительными и исполнительными органами одного уровня (по горизонтали) грунтується на конституционных нормах о распределении компетенции между ветвями власти.
Бюджетные права можно объединить в три группы: полномочие в области сведенного (консолидированного) бюджета; полномочие в области государственного бюджета; полномочие в области местных бюджетов.
И. Полномочие Украины в области сведенного бюджета основываются на необходимости обеспечения единства бюджетной системы; проводке единой финансовой, бюджетной, налоговой политики; обеспечении суверенитета государства и выполнении других задач и функций государства. Верховная Рада Украины, которая выступает как полномочный представитель всего государства, и имеет закрепленные Конституцией Украины исключительные полномочия, которые не могут быть переданы любому другому органу, непосредственно воплощает полномочия государства в области сведенного бюджета.
Реализуя бюджетные права с целью выполнения государственных задач и функций, Верховная Рада Украины:
- устанавливает виды бюджетов;
- порядок и принципы объединения их в бюджетную систему;
- определяет виды расходов, которые включаются в государственный и местные бюджеты;
- определяет состав доходных источников, из которых к государственному и местному бюджетам поступают доходы;
- устанавливает общий порядок и принципы распределения доходов между отдельными звеньями бюджетной системы;
- устанавливает общий порядок распределения расходов между звеньями бюджетов разного уровня;
- утверждает бюджетную классификацию, которая обеспечивает единство бюджетной системы;
- устанавливает принципы и основные основы организации бюджетного процесса независимо от уровня его осуществления;
- устанавливает основные бюджетные полномочия;
- определяет общую систему мероприятий по сбалансированию бюджетов всех уровней;
- устанавливает порядок составления Государственного бюджета Украины.
ІІ. Для воплощения единой государственной политики, в том числе в сфере бюджетных отношений, Украина в области государственного бюджета:
1) имеет в лице вышестоящих органов власти полномочия из формирования, распределения и использование средств государственного бюджета;
2) реализует полномочие, которые касаются местных бюджетов.
Вышестоящие органы законодательной и исполнительной власти имеют право на определение размера доходов, закрепленных за государственным бюджетом в текущем бюджетном периоде; целевого направления использования бюджетных ассигнований и их размеров; на организацию и осуществление бюджетного процесса; на установление границы бюджетного дефицита и разработку мероприятий на его сокращение; на создание резервных и других целевых фондов; на принятие законодательных актов по регулированию всех вопросов бюджетного процесса; право на реализацию всех стадій бюджетного процесса; на определение перечня регулирующих доходов для местных бюджетов; на уточнение статей доходов и расходов государственного бюджета в процессе его выполнения; на обеспечение постоянного и всестороннего финансового контроля на всех стадіях бюджетного процесса; на утверждение отчета о выполнении государственного бюджета.
К полномочиям в области подержанного бюджета можно также отнести утверждение дифференцированных или единых нормативов отчислений от регулирующих доходов для бюджетов АРК, областей, городов Киева и Севастополя; определение размера дотаций выравнивания, субвенций и их целевого назначения для местных бюджетов высшего уровня; осуществление финансового контроля в пределах полномочий за соблюдением органами местного самоуправления бюджетного законодательства.
ІІІ. В свою очередь бюджетные полномочия органов местного самоуправления реализуются относительно государственного бюджета, собственного бюджета и бюджетов низшего уровня.
Местное самоуправление в любой стране невозможное при отсутствии хотя бы одной из условий: законодательного обеспечения компетенции органов местного самоуправления; надлежащего количества финансовых ресурсов, необходимых для выполнения своих функций местным самоуправлением; государственной политики поддержки местного самоуправления через перераспределение финансовых ресурсов. Каждый орган местного самоуправления принимает участие в осуществлении государственных полномочий в пределах и формах, определенных Конституцией и Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине». В частности, они обязаны обеспечивать поступление на своих территориях от общегосударственных налогов и сборов и имеют право часть из этих поступлений оставлять в своих бюджетах в пределах, установленных вышестоящим органом власти соответствующим решениям о бюджете на текущий бюджетный период.
В случае невозможности покрыть свои текущие расходы за счет собственных, закрепленных и регулирующих доходов, местные органы власти имеют право на финансовую поддержку в форме дотаций выравнивания или целевых субвенций из бюджетов вышестоящих органов власти.
Все органы местного самоуправления имеют право на собственный бюджет, на формирование доходной части и проводку расходной политики; на резервный фонд и оборотную кассовую наличность. Областные и районные органы местной власти имеют право на составление сведенных бюджетов. Сельские, поселковый и городской советы имеют право на введение местных налогов и сборов (областные советы имеют право на введение местного сбора за проезд по пограничной области).
Относительно бюджетов низших уровней органы местного самоуправления имеют право утверждать нормативы отчислений, определять источника доходов, осуществлять финансовую поддержку в форме дотаций выравнивания.
§ 2. Правовые основы распределения
доходов и расходов за разными звеньями
бюджетной системы
Существование бюджетов разных уровней, с одной стороны, и значительная неравномерность финансового состояния разных регионов Украины и слоев населения — из другого, объективно предопределяют перераспределительные процессы финансовых ресурсов. Механизм перераспределения бюджетных средств является объектом централизованного государственного регулирования и во многом определяется системой налогообложения, монетарной политикой, макроэкономическими факторами, которые находятся в беспрерывном движении и развитии1. Соответственно, объективной необходимостью является постоянное усовершенствование самого механизма.
Основным источником распределения дохода между территориями является государственный бюджет. Мировая практика выработала три основных модели бюджетных систем, которые существуют в зарубежных странах. Первая модель предусматривает паевое распределение налогов между разными административными уровнями власти. За каждым уровнем бюджеты закреплены определенные паи доходов от налогов. Вторая модель характеризуется тем, что разные уровни власти применяют одинаковую базу налогообложения, устанавливая собственные налоговые ставки, т.е. общая ставка равняется сумме налоговых ставок всех уровней власти. Третья модель устанавливает полное размежевание отдельных налогов между разными уровнями власти, закрепляя их законодательно за разными бюджетами. Как правило, модель системы бюджетов формируется правительством страны путем комбинирования элементов всех трех моделей, но доминирующим есть какой-либо один подход1.
Государства осуществляют финансовое выравнивание, которое предусматривает регулирование доходов и расходов органов местного самоуправления. Следует отметить, что целесообразность выравнивания признана не только бюджетным законодательством. В частности, ст. 9 Европейской хартии о местном самоуправлении содержит положение, которым предусмотрена необходимость защиты финансово более слабых органов местного самоуправления путем внедрения процедур финансового выравнивания или аналогичных мероприятий, которые имеют целью исправить недостатка, обусловленные неравным распределением потенциальных ресурсов финансирования и положенного финансового бремени. Главным инструментом выравнивания практически во всех странах остаются трансферты.
Научное обоснование оптимального размера централизации величины финансовых ресурсов в бюджетной системе є важной и актуальной задачам. Уровень централизации в каждом конкретном периоде определяется финансовой политикой государства, исходя из условий, которые сложились в ее народнохозяйственном комплексе. Так, необходимость структурной перестройки экономики, ее территориального размещения будет требовать высшего уровня концентрации ресурсов в бюджете для их перераспределения на указанные цели. Кроме того, в собственности государства будут находиться области экономики, которые нуждаются в бюджетной поддержке. На уровень централизации в бюджете финансовых ресурсов влияют также система социальных гарантий, которая обеспечивается законодательством государства, расхода на оборону, государственное управление, экономические взаимоотношения с другими государствами и т.п..
При разработке механизма регулирования экономики, в котором бюджете принадлежит одна из центральных ролей, нужно учитывать, что одинаковых отрицательных следствий наносят как чрезмерная концентрация финансовых ресурсов в бюджете, так и его низкая доля. Рыночная экономика не способная успешно функционировать без вмешательства государства, которое осуществляется прежде всего через бюджет.
Ведущее место в бюджетной системе Украины принадлежит государственному бюджету. Из него финансируются расхода на осуществление государственных мероприятий в сфере хозяйственного и социально-культурного строительства, на оборону, содержание органов государственной власти и государственного управления. Через государственный бюджет осуществляется перераспределение части финансовых ресурсов между Автономной Республикой Крым, областями и городами республиканского подчинения. В свою очередь бюджет Автономной Республики Крым, областные, районные, городские, сельские бюджеты обеспечивают финансирование хозяйственного и социально-культурного строительства, осуществляемого органами местного самоуправления.
Однако и сегодня остается значительной централизация средств в государственном бюджете. Доля местных бюджетов (с учетом всех трансфертов из государственного бюджета) представляла в сведенном бюджете Украины на 2002 г. лишь 36%. Такой есть и удельный вес общего фонда местных бюджетов в общем фонде сведенного бюджета. Местные бюджеты сбалансированы за доходами и расходами путем предоставления трансфертов из государственного бюджета (дотации выравнивания, субвенции) в общей сумме 8 млрд 570, 7 млн грн., а их удельный вес в местных бюджетах составляла 34%. Хотя в Бюджетной резолюции на 2002 г. предполагалось увеличение до 40% удельного веса местных бюджетов в сведенном бюджете Украины.
В частности, в проекте Закона о Государственном бюджете Украины на 2002 г. предлагалось изъять с 91 местного бюджета в государственный бюджет 3 млрд. 96,8 млн грн. превышение поступлений доходов свыше объемов бюджетов, определенные за формульными расчетами. Так, из бюджета города Киева дополнительно изымалось 50 % поступлений налога на прибыль в сумме 1 млрд 149,3 млн грн. Тем не менее, согласно ст. 19 Закона Украины «О столице Украины - город-герой Киев» налог на прибыль предприятий зачисляется в бюджет города в полном объеме.
В отличие от Закона Украины «О бюджетной системе Украины» Бюджетный кодекс содержит конкретизацию доходов лишь местных бюджетов, не определяя при этом конкретный перечень доходов государственного бюджета (в состав которого зачисляются налогу, неналоговые поступления, доходы от операций с капиталом и трансферты, гранты, дары). Это сделано с целью иметь возможность оперативно реагировать на смену перечня поступлений, в первую очередь налоговых, после принятия Налогового кодекса Украины и реформы налоговой системы государства.
Итак, доходы государственного бюджета ежегодно определяются Верховной Радой Украины и закрепляются в соответствующем законе, причем в самом законе законодатель не делает разности между понятиями налоговых и неналоговых поступлений и включает их к общему перечню доходных источников.
В частности, согласно Закону Украины «О Государственном бюджете Украины на 2003 год» к доходам общего фонда государственного бюджета принадлежат:
1) налог на прибыль предприятий (кроме налога на прибыль предприятий коммунальной собственности);
2) сбор за специальное использование водных ресурсов общегосударственного значения и сбор за пользование водами для нужд гидроэнергетики и водного транспорта;
3) сбор за специальное использование лесных ресурсов государственного значения;
4) платежи за пользование недрами общегосударственного значения;
5) акцизный сбор из произведенных в Украине товаров (кроме акцизного сбора из произведенных в Украине товаров, которая платится плательщиками по местонахождению в Автономной Республике Крым, 70% акцизного сбора из произведенных в Украине нефтепродуктов и транспортных средств);
6) акцизный сбор из ввезенных на территорию Украины товаров (кроме 70% акцизного сбора из ввезенных на территорию Украины нефтепродуктов и транспортных средств);
7) плата за лицензии на определенные виды хозяйственной деятельности (кроме платы за лицензии, которые выдаются Советом министров Автономной Республики Крым, исполнительными органами местных советов и местными органами исполнительной власти, и платы за лицензии на право розничной торговли алкогольными напитками и табачными изделиями);
8) средства, полученные за совершение консульских действий на территории Украины, и 90% средств, полученных за совершение консульских действий за пределами Украины, в установленному Кабинетом Министров Украины порядка;
9) ввозная пошлина (кроме 70% ввозной пошлины из нефтепродуктов и транспортных средств и шин к ним);
10) рентная плата за нефть и природный газ, которые добываются в Украине;
11) поступление от размещения в учреждениях банков временно свободных бюджетных средств, которые учитываются на счетах Государственного казначейства Украины;
12) государственная пошлина в части, которая согласно закону зачисляется в государственный бюджет;
13) поступление от санкций (штрафов, пени и т.п.), что применяются по решениям уполномоченных должностных лиц Антимонопольного комитета Украины, других органов исполнительной власти (кроме административных штрафов, которые накладываются исполнительными органами соответствующих советов и образованными ими в установленном порядке административными комиссиями), а также по решениям судов, принятыми за обращениями Государственной автомобильной инспекции Украины;
14) средства от реализации имущества, конфискованного по решению суда, сокровищ, имущества, полученного государством в порядке наследования или дарение, бесхозного имущества, валютных ценностей, которые пересылаются в международных почтовых отправлениях с нарушением норм актов Всемирного почтового союза, неврученных международных и внутренних почтовых отправлений, имущества с ограниченным сроком хранения, имущества, изъятого для обеспечения уплаты штрафов или с целью возмещения надлежащих государственному бюджету платежей, со следующим возмещением из государственного бюджета расходов, связанных с хранением, транспортировкам, экспертной оценкой, сертификацией, распоряжением указанным имуществом за счет поступления указанных средств, находок, а также валютные ценности и денежные средства, владельцы которых неизвестные;
15) дивиденды (доход), начисленные на акции (доли, паю) хозяйственных обществ, которые есть в государственной собственности;
16) 80% средств, полученных бюджетными учреждениями и организациями за сданные в виде лома и отходов золото, платину, метали платиновой группы, драгоценные камни, и 50% средств, полученных бюджетными учреждениями и организациями за сданное в виде лома и отходов серебро;
17) 20% поступлений в Государственный специализированный фонд финансирования общегосударственных расходов на авиационную деятельность и участие Украины в международных авиационных организациях;
18) 10% портового (административного) сбора;
19) отчисление от сумм превышения расчетной величины фонда оплаты труда на предприятиях-монополистах;
20) поступление от реализации разбронированных материальных ценностей мобилизационного резерва в объемах, определенных в приложении № 1 к этому Закону;
21) к размежеванию земель государственной и коммунальной собственности - 10% поступлений от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения, которые находятся в государственной собственности;
22) рентная плата за транзитную транспортировку природного газа;
23) рентная плата за транспортировку нефти;
24) рентная плата за транзитную транспортировку аммиака;
25) исполнительный сбор, взысканный государственной исполнительной службой;
26) поступление от Национальной акционерной компании «Нафтогаз Украины» в счет погашения задолженности текущего года перед Министерством обороны Украины по Соглашению между Кабинетом Министров Украины и Правительством Российской Федерации о передаче из Украины в Российскую Федерацию трудных бомбардировщиков ТУ-160 и ТУ-95 МС, крылатых ракет воздушного базирования большой дальности и оборудование;
27) 50% платы за аренду имущества (кроме военного имущества и имущества Национальной академии наук Украины), что принадлежит бюджетным учреждениям, которые содержатся за счет средств государственного бюджета;
28) средства, которые поступят от рекламодателей алкогольных напитков и табачных изделий;
29) поступление от собрания за подготовку к государственной регистрации авторского права и договоров, которые касаются права автора на произведение, и средств, полученных от продажи контрольных марок;
30) другие доходы, которые подлежат зачислению в Государственный бюджет Украины согласно ст. 29 Бюджетного кодекса Украины.
Относительно доходов местных бюджетов, то выше уже отмечались собственные доходы территориальных общин, которые не могут учитываться при осуществлении межбюджетных трансфертов. Местные бюджеты можно поделить на общий и специальный фонды. В свою очередь общий фонд может включать текущий бюджет и бюджет развития. Бюджет развития существует для финансирования инвестиционной и инновационной деятельности и финансирования других расходов.
Согласно статьям 14 и 72 БК Украины бюджет АРК и городские бюджеты могут приниматься с дефицитом исключительно в части дефицита бюджета развития, которое покрывается за счет заимствований. Утверждение других местных бюджетов с дефицитом не допускается.
К доходам, которые закрепляются за бюджетами местного самоуправления и учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов, принадлежат такие налоги и сборы (обязательные платежи):
1) подоходный налог из граждан в части, определенной Бюджетным кодексом;
Согласно ст. 65 БК Украины установлены такие нормативы отчислений от подоходного налога из граждан в бюджеты местного самоуправления:
- к доходам бюджетов городов Киева и Севастополя - 100% общего объема подоходного налога из граждан, который взыскивается на территории этих городов;
- к доходам бюджетов городов республиканского (в Автономной Республике Крым) и областного значения - 75% от общего объема подоходного налога из граждан, который взыскивается на территории этих городов;
- к доходам бюджетов городов районного значения, сел, поселков или их объединений - 25% общего объема подоходного налога из граждан, который взыскивается на этой территории;
2) государственная пошлина в части, которая принадлежит соответствующим бюджетам;
3) плата за лицензии на проведение определенных видов хозяйственной деятельности и сертификаты, которые их выдают исполнительные органы соответствующих советов;
4) плата за государственную регистрацию субъектов предпринимательской деятельности, которая взыскивается исполнительными органами соответствующих советов;
5) плата за торговый патент на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности (за исключением платы за приобретение торговых патентов пунктами продажи нефтепродуктов - автозаправочными станциями, заправочными пунктами), что взыскивается исполнительными органами соответствующих советов;
6) поступление административных штрафов, которые накладываются исполнительными органами соответствующих советов или образованными ими в установленном порядке административными комиссиями;
7) единый налог для субъектов малого предпринимательства в части, которая принадлежит соответствующим бюджетам.
Из определенных налогов и сборов составляется корзина доходов, который закрепляется за бюджетами местного самоуправления. Корзина доходов бюджетов местного самоуправления определяется как совокупность налогов и сборов (обязательных платежей), что закрепленные Бюджетным кодексом на постоянной основе за бюджетами местного самоуправления и учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов. Объем корзины доходов соответствующего бюджета определяется с применением индекса относительной податкоспроможності бюджета города или района на основе данных о фактическом выполнении соответствующего бюджета за три последних бюджетных периода.
Бюджетный кодекс (ст. 66) содержит перечень состава доходов бюджета Автономной Республики Крым, областных и районных бюджетов, которые учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов.
1. Для обеспечения реализации общих социально-экономических и культурных программ территориальных общин доходы бюджета Автономной Республики Крым и областных бюджетов, которые учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов, формируются за счет:
1) 25 % подоходного налога из граждан, который взыскивается на соответствующей территории;
2) 25 % платы за землю, которая взыскивается на территории Автономной Республики Крым и соответствующей области;
3) платы за лицензии на проведение определенных видов хозяйственной деятельности и сертификаты, которые выдаются Советом министров Автономной Республики Крым и областными государственными администрациями.
2. Для обеспечения реализации общих социально-экономических и культурных программ территориальных общин доходы районных бюджетов, которые учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов, формируются за счет:
1) 50 % подоходного налога из граждан, который взыскивается на территории сел, поселков, мост районного значения и их объединений;
2) 15 % платы за землю, которая платится на территории сел, поселков, мост районного значения и их объединений;
3) платы за лицензии на проведение определенных видов хозяйственной деятельности и сертификаты, которые выдаются районными государственными администрациями;
4) платы за государственную регистрацию субъектов предпринимательской деятельности, которая взыскивается районными государственными администрациями;
5) поступление административных штрафов, которые накладываются районными государственными администрациями или образованными ими в установленном порядке административными комиссиями.
Расходы государственного бюджета и бюджетов местного самоуправления отображают значительную часть расходов, которые осуществляются государственными и муниципальными органами власти. Размер расходов фактически определяет размер свободы деятельности соответствующих органов власти. Расходы - это расхода, которые связаны с выполнением первоочередных нужд. К основным расходам принадлежат расходы на:
- финансирование сети предприятий, учреждений и организаций, которые содержатся за счет средств соответствующего бюджета и действуют на начало бюджетного периода;
- социальные расходы;
- финансирование инвестиционной и инновационной деятельности;
- другие расходы, связанные с обеспечением задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления.
Состав и структура расходов государственного и местных бюджетов определяются их экономическим содержанием, функциональным назначением, ролью в распределении внутреннего валового продукта. К общим принципам распределения расходов между звеньями бюджетной системы Украины принадлежат подведомственность (подчиненность) учреждений и организаций, которые финансируются из соответствующего бюджета, и значимость мероприятий, которые финансируются.
Как и органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах положенных на них функций осуществляют расходную политику на соответствующих административных территориях. Расходы местных бюджетов делятся на расходы, связанные с выполнением собственных полномочий, и расходы, связанные с выполнением делегированных полномочий.
Бюджетное законодательство определяет перечень расходов, которые финансируются исключительно за счет средств местных бюджетов и не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов.
К таким расходам принадлежат расходы на: 1) местную пожарную охрану; 2) внешкольное образование; 3) социальная защита и социальное обеспечение: а) программы местного значения относительно детей, молодые, женщин, семьи; б) местные программы социальной защиты отдельных категорий населения; 4) местные программы развития жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства населенных пунктов; 5) культурно-художественные программы местного значения; 6) программы поддержки кинематографии и средств массовой информации местного значения; 7) местные программы по развитию физической культуры и спорта; 8) типичное проектирование, реставрацию и охрану памяток архитектуры местного значения; 9) транспорт, дорожное хозяйство: а) регулирование цен на услуги метрополитену по решениям органов местного самоуправления; б) эксплуатацию дорожной системы местного значения (в том числе работы, которые проводятся специализированными монтажно-експлуатаційними подразделами); в) строительство, реконструкцию, ремонт и содержания дорог местного значения; 10) мероприятия по организации спасания на водах; 11) обслуживание долга органов местного самоуправления; 12) программы природоохранных мероприятий местного значения; 13) управление коммунальным имуществом; 14) регулирование земельных отношений; 15) другие программы, утвержденные соответствующим советом согласно закону.
Вместе с тем размежевание расходов на такие, которые берутся и не берутся к обсчету объемов межбюджетных трансфертов, не означает существования двойного бюджета местных органов власти, а применяется исключительно для исчисления межбюджетных трансфертов. Во время выполнения бюджетов все поступления в общий фонд аккумулируют на едином счете соответствующего местного бюджета и используются на финансирование всех предусмотренных расходов, которые финансируются за счет средств общего фонда.
Например, в Кривом Роге в бюджете города впервые появилась статья расходов на поддержку малого и среднего предпринимательства. На это выделено 100 тыс. грн. Эти средства предполагается вложить у издание методического пособия для предпринимателей города. Кроме того, в бюджете предусмотренные расходы на внедрение системы рейтинговой оценки работы служб исполкома горсовета по вопросам выполнения согласительных процедур для предпринимателей города, на финансирование разного рода консультаций, семинаров и лекций для предпринимателей, на финансирование программы поддержки частных предпринимателей, которые открывают свой бизнес1.
Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» (ст. 63) и Бюджетный кодекс Украины (ст. 71) устанавливают, что местный бюджет делится на текущий бюджет и бюджет развития. Последний является составляющей специальный фонда местных бюджетов. Поступление в бюджет развития местных бюджетов включают:
1) средства от отчуждения имущества, которое находится в коммунальной собственности, в том числе от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения;
2) поступление дивидендов, начисленных на акции (доли, паю) хозяйственных обществ, которые есть в собственности соответствующей территориальной общины;
3) средства от возвращения займов, которые предоставлялись из соответствующего бюджета ко вступлению в силу Бюджетным кодексом, и проценты, уплаченные за пользование ими;
4) средства, которые передаются из другой части местного бюджета по решению соответствующего совета;
5) заимствование, осуществленные в установленном законом порядке;
6) субвенции из других бюджетов во исполнение инвестиционных проектов.
Ресурсы, которые поступили в бюджет развития местных бюджетов, направляются на развитие местной социальной и производственной инфраструктуры. В частности, к расходам бюджета развития принадлежат: 1) погашение основной суммы долга; 2) капитальные вложения; 3) взносы местных органов власти к уставным фондам субъектов предпринимательской деятельности.
Одной из особенностей функционирования бюджета развития есть определения его временных интервалов, поскольку инвестиционные и инновационные проекты, которые лежат в основе планирования бюджета развития, могут реализовываться в несколько этапов на протяжении нескольких бюджетных периодов. Это дает возможность органам местной власти экономить средства на большие программы или распределять расхода на них рівномірніше на протяжении нескольких лет.
Как отмечалось, одним из источников формирования доходов бюджета развития местных бюджетов есть заимствования. Заимствование к местным бюджетам осуществляются в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины, на определенную цель и подлежат обязательному возвращению. Заимствование к соответствующим бюджетам могут быть осуществлены лишь в бюджет развития в пределах, установленных законодательством, и под собственную ответственность органа местной власти или местного самоуправления, поскольку государство не несет ответственности относительно обязательств за заимствованиями к местным бюджетам. Расходы на обслуживание долга осуществляются за счет средств общего фонда бюджета.
Для обеспечения стабильности и бездефицитности местных бюджетов законодательство установило максимальную границу размера заимствований. В частности, расходы на обслуживание долга местных бюджетов не могут ежегодно превышать 10% расходов от общего фонда соответствующего местного бюджета на протяжении любого бюджетного периода, когда планируется обслуживание долга. Если в процессе погашения основной суммы долга, обусловленной договором между кредитором и заемщиком, и платежей из его обслуживание возбуждено график погашения по вине заемщика, соответствующий совет не имеет права осуществлять новые заимствования на протяжении 5 следующих лет.
Для покрытия временных кассовых разрывов, которые возникают во время выполнения общего фонда местного бюджета, Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации, исполнительные органы соответствующих советов по решению Верховной Рады Автономной Республики Крым или соответствующего совета могут получать краткосрочные ссуды в финансово-кредитных учреждениях на срок до трех месяцев, но в пределах текущего бюджетного периода. Порядок получения таких ссуд определяет Министерство финансов Украины. При этом предоставление ссуд с одного бюджета другому запрещается. Это положение является новацией сравнительно со старым законодательством и полностью отвечает принципам формирования бюджетной системы Украины.
§ 3. Правовые основы
организации межбюджетных отношений
Четкое размежевание обязанностей между органами власти, которое предусматривает закрепление за каждым уровнем как собственного дохода, так и соответствующей доли общегосударственных налогов для финансирования возложенных на них обязанностей, должно стать основоположным принципом построения системы государственных финансов. Такой подход дает возможность не только осуществлять эффективную финансовую и бюджетную политику, а и точно оценивать взнос каждого уровня власти в экономическое развитие региона. Тем самым достигается прозрачность системы финансовых отношений, которая будет исключать субъективизм и применения сугубо диктаторских рычагов влияния органов высшего уровня на низший. Вместе с тем такая система будет обеспечивать возможность реального контроля за расходованием средств как со стороны соответствующих государственных органов, так и общественности1. Кроме того, распределение должно быть стабильным, поскольку одной из главных причин невозможности местных бюджетов обеспечить финансирование необходимых минимальных расходов состоит в отсутствии постоянных источников поступления средств.
Одним из приоритетных задач в Украине остается вопрос финансового обеспечения деятельности местных органов власти, бюджетная способность местного самоуправления выполнить предоставленные ему законами Украины полномочие.
С 2000 г. трансферты местным бюджетам начали исчисляться по единой для всех территорий формуле. Очевидно, что эта формула не учитывает всех особенностей на местах, которая тянет за собой значительные сетования со стороны местной власти, но, с другой стороны, она является прогрессивным фактором реформирования межбюджетных отношений.
Бюджетный кодекс определяет общие положения осуществления межбюджетных отношений, целью регулирования которыми есть обеспечения соответствия между полномочиями на осуществление расходов, закрепленных законодательными актами Украины за бюджетами, и бюджетными ресурсами, которые должны обеспечивать выполнение этих полномочий. Межбюджетные отношения — это отношения между государством, Автономным Республикой Крым и местным самоуправлением относительно обеспечения соответствующих бюджетов финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения функций, предусмотренных Конституцией и законами Украины.
Бюджетное законодательство определяет виды расходов, которые выполняются за счет средств отдельных звеньев бюджетной системы, и таким образом конкретизирует бюджетные полномочия соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.
В частности, согласно ст. 82 БК Украины расходы на осуществление полномочий, которые выполняются за счет средств государственного бюджета и местных бюджетов, делятся на:
1) расходы на обеспечение конституционного порядка государства, государственной целостности и суверенитета, независимого судопроизводства, а также другие предусмотренные кодексом расходы, которые не могут быть переданы во исполнение Автономной Республике Крым и местному самоуправлению. Эти расходы финансируются за счет средств Государственного бюджета Украины;
2) расходы, которые определяются функциями государства и могут быть переданы во исполнение Автономной Республике Крым и местному самоуправлению с целью обеспечения ефективнішого их выполнение на основе принципа субсидіарності;
3) расходы на реализацию прав и обязанностей Автономной Республики Крым и местного самоуправления, которые имеют местный характер и определенные законами Украины.
Расходы, определенные в пунктах 2 и 3, осуществляются за счет средств местных бюджетов, в том числе трансфертов из Государственного бюджета Украины.
Совет министров АРК, местные государственные администрации, исполнительные органы соответствующих советов, городские, поселковые, сельские главы (если соответствующие исполнительные органы не созданы) обязаны обеспечить осуществление вышеупомянутых расходов из соответствующих местных бюджетов с соблюдением установленного законодательством распределения этих расходов между бюджетами.
Законодательство запрещает планировать и осуществлять расходы, не отнесенные местных бюджетов, а также осуществлять на протяжении бюджетного периода расходы на финансирование бюджетных учреждений вместе с тем из разных бюджетов.
В то же время за государством остается возможность передать Совету министров АРК или органам местного самоуправления право на осуществление расходов. Предполагается, что такая передача может происходить лишь при условии соответствующей передачи бюджетных ресурсов в виде закрепленных за соответствующими бюджетами общегосударственных налогов и сборов (обязательных платежей) или их доли, а также трансфертов из Государственного бюджета Украины.
Размежевание видов расходов, определенных в пунктах 2 и 3 ст. 82 Кодекса, между местными бюджетами осуществляется на основе принципа субсидіарності с учетом критериев полноты предоставления услуги и приближение ее к непосредственному потребителю. Согласно этим критериям виды расходов разделяют на такие группы:
1) первая группа - расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, которые обеспечивают необходимое первоочередное предоставление социальных услуг, гарантированных государством, и какие расположенные наиближе к потребителям. Эти расходы осуществляются из бюджетов сел, поселков, мост и их объединений;
2) вторая группа - расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, которые обеспечивают предоставление основных социальных услуг, гарантированных государством для всех граждан Украины. Эти расходы осуществляются из бюджетов городов республиканского Автономной Республики Крым и мост областного значения, а также районных бюджетов;
3) третья группа - расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, которые обеспечивают гарантированные государством социальные услуги для отдельных категорий граждан, или финансирование программ, потребность в которых существует во всех регионах Украины. Эти расходы осуществляются из бюджета Автономной Республики Крым и областных бюджетов.
Из бюджетов городов Киева и Севастополя осуществляются расходы всех трех групп.
Реформирование межбюджетных отношений, которое постепенно происходит в Украине, нормативной подпочвам какого пруд принятый Бюджетный кодекс, имеет целью решения нескольких актуальных задач для органов государственной власти и местного самоуправления. В частности, перед Украиной стоит задача обеспечить в полном объеме местные бюджеты финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения собственных и делегированных полномочий. Должны быть созданы условия для экономической заінтересованості местных органов власти увеличивать налоговые поступления на соответствующей территории, а также расширять базу налогообложения.
Местные органы заинтересованы увеличить удельный вес собственных источников поступлений в структуре местных бюджетов. Одной из оснований реализации такой цели есть внедрения единого алгоритма исчисления плановых объемов доходов местных бюджетов. В частности, базовым фактором при расчете минимального количества расходов, необходимых для финансирования из местных бюджетов, стал финансовый норматив бюджетной обеспеченности, которая используется для определения распределения межбюджетных трансфертов. Он определяется путем деления общего объема финансовых ресурсов, который направляется на реализацию бюджетных программ, на количество жителей или потребителей социальных услуг и т.п. и корректируется коэффициентами. Общий объем финансовых ресурсов, который направляется во исполнение бюджетных программ местными бюджетами, распределяется между видами расходов согласно приоритетам бюджетной политики государства.
Осуществляя размежевание расходных полномочий между государственным и местными бюджетами, а также между собственными и делегированными полномочиями бюджетов местного самоуправления, нужно параллельно ввести и стимулы для ефективнішого использования бюджетных средств.
Бюджетный кодекс предусматривает, что территориальные общины сел, поселков и мост могут объединять на договорных началах средства соответствующих бюджетов для выполнения собственных полномочий. Городские (мост республиканского Автономной Республики Крым и мост областного значения) совета и районные советы могут передать расходы во исполнение всех или части собственных полномочий Верховной Раде Автономной Республики Крым или областному совету с передачей соответствующих средств в бюджет Автономной Республики Крым или в областной бюджет в виде межбюджетного трансферта. Сельские, поселковые и городские (мост районного значения) совета могут передавать расходы во исполнение всех или части собственных полномочий районной рады или совету другой территориальной общины с передачей средств в соответствующий бюджет в виде межбюджетного трансферта.
Межбюджетные трансферты представляют собой средства, которые безвозмездно и бесповоротно передаются с одного бюджета к другому и делятся на: дотацию выравнивания; субвенцию; средства, которые передаются в Государственный бюджет Украины и местных бюджетов из других местных бюджетов; другие дотации.
В Государственном бюджете Украины могут предполагаться такие межбюджетные трансферты местным бюджетам:
1) дотация выравнивания бюджета Автономной Республики Крым, областным бюджетам, бюджетам городов Киева и Севастополя, районным бюджетам и бюджетам городов республиканского Автономной Республики Крым и мост областного значения;
2) субвенция на осуществление программ социальной защиты;
3) субвенция на компенсацию потерь доходов бюджетов местного самоуправления во исполнение собственных полномочий вследствие предоставления льгот, установленных государством;
4) субвенция во исполнение инвестиционных проектов;
5) другие субвенции.
Закон о Государственном бюджете на текущий бюджетный период содержит исключительный перечень и размер дотаций выравнивания и субвенций. В частности, в законе на 2003 г. предусмотрено осуществления дотаций всем регионам Украины и некоторым городам областного значения. То самое касается и субвенций.
Дотация выравнивания определяется как превышение объема запланированных согласно требованиям законодательства и действующими актами о бюджете расходов, который вычислен с применением финансовых нормативов бюджетной обеспеченности и коригуючих коэффициентов. Она не имеет целевого назначения и используется в бюджете низшего уровня для сбалансирования доходов и расходов. Городские (городов Киева и Севастополя, мост республиканского Автономной Республики Крым и мост областного значения) и районные советы могут предусматривать в соответствующих бюджетах дотации выравнивания бюджетам районов в городах, бюджетам сел, поселков, мост районного значения и их объединений, а также средства, которые передаются из этих бюджетов.
В отличие от дотаций, субвенции имеют четко определенное целевое назначение. Их предоставление сопровождается обязательной отчетностью относительно использования, а в случае неполного использования средств выделенной субвенции или в связи с нецелевым использованием эти средства должны быть повернутые. Предоставление субвенций предполагается, в частности, за такими основаниями.
Предоставление государством налоговых льгот, которые уменьшают доходы бюджетов местного самоуправления во исполнение собственных полномочий, должны сопровождаться внесением изменений в Закон о Государственном бюджете Украины на текущий бюджетный период, которые предусматривают предоставление субвенции на компенсацию соответствующих потерь доходов бюджетов местного самоуправления.
Субвенция на содержание объектов общего пользования или ликвидацию отрицательных последствий деятельности объектов общего пользования предоставляется с одного местного бюджета другому для компенсации этих расходов. Условия содержания объектов общего пользования или ликвидации отрицательных последствий деятельности объектов общего пользования и предоставление субвенции определяются на договорных началах между надавачем субвенции и ее отримувачем.
Субвенции во исполнение инвестиционных проектов предоставляются из Государственного бюджета Украины бюджета Автономной Республики Крым, областным бюджетам, бюджетам городов Киева и Севастополя с их дальнейшим перераспределением для бюджетов местного самоуправления. Такие субвенции предоставляются на началах конкурентності между бюджетами местного самоуправления и предусматривают финансовое участие бюджета отримувача субвенции в осуществимые программы или проекта. Органы местного самоуправления, в которых среднегодовой фактический объем расходов на содержание бюджетных учреждений за три последних бюджетных периода меньший за объем, определенный согласно финансовым нормативам бюджетной обеспеченности, имеют приоритетное право на получение субвенции во исполнение инвестиционных проектов.
Субвенции во исполнение собственных полномочий территориальных общин могут предполагаться в составе их бюджетов, если другой орган государственной власти или местного самоуправления может выполнить эту функцию эффективнее. Условия и порядок предоставления субвенции во исполнение собственных полномочий территориальных общин определяются соответствующим соглашением сторон.
Распределение объема межбюджетных трансфертов, утвержденное Законом о Государственном бюджете Украины, между бюджетами городов Киева и Севастополя, мост республиканского Автономной Республики Крым, мост областного значения и районными бюджетами определяется на основе формулы, которую утверждает Кабинет Министров Украины.
Формула должна учитывать такие параметры:
1) финансовые нормативы бюджетной обеспеченности и коригуючі коэффициенты к ним;
2) количество жителей и количество потребителей социальных услуг;
3) индекс относительной податкоспроможності соответствующего города или района;
4) прогнозный показатель корзины доходов бюджетов местного самоуправления для бюджетов городов Киева и Севастополя, мост республиканского Автономной Республики Крым и мост областного значения, и прогноз доходов, определенных ч. 2 ст. 66 этого Кодекса, для районных бюджетов;
5) коэффициент выравнивания.
Непосредственное предоставление дотаций выравнивания и субвенций из бюджета высшего уровня к низшему осуществляют органы Государственного казначейства Украины.
В частности, в ст. 43 Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2003 год» установлено, что в 2003 г. суммы дотации выравнивания местным бюджетам пересчитываются управлениями Государственного казначейства Украины в АРК, областях и городе Севастополе путем применения нормативов ежедневных отчислений от доходов общего фонда Государственного бюджета Украины, которые поступили на аналитические счета учета доходов Государственного бюджета Украины на соответствующей территории, согласно приложению № 4 к Закону.
Порядок перечисления дотации выравнивания и субвенций из Государственного бюджета Украины местным бюджетам, средств, которые передаются в Государственный бюджет Украины из местных бюджетов, а также порядок перечисления межбюджетных трансфертов между местными бюджетами определяются Кабинетом Министров Украины и должны обеспечивать своевременность, равномерность, гарантованість и полноту перечисления трансфертов.
С принятием Бюджетного кодекса долю межбюджетных трансфертов в финансировании нужд местные бюджеты увеличены. Тем не менее Кодекс не предусматривает заінтересованості в эффективном использовании трансфертных бюджетных средств и не стимулирует регионы к экономическому развитию, поскольку содержит достаточно дискриминационный механизм выравнивания доходов, т.е. тем, у кого доходов не хватает, дополнительную потребность в средствах будет компенсировано преимущественно за счет других бюджетов. Последние как вознаграждение получают лишь 10% прироста доходов. Например, в АРК 14 аграрных районов, которые занимают 70% территории Крыма, являются дотационными. Удельный вес трансфертов из государственного бюджета в их доходах представляет 70-70%, и лишь 20-20 % — собственные поступления1.
Как один из направлений выравнивания Бюджетный кодекс предусматривает изменение размера дотации выравнивания, которое предоставляется из государственного бюджета местным в ближайшие пять лет. В частности, начиная с 2001 г. может применяться межбюджетный трансферт из Государственного бюджета Украины на уменьшение фактических диспропорций между местными бюджетами через неравномерность сети бюджетных учреждений, размер которого устанавливается в таких пропорциях:
1) первый год - 5% от общего объема дотации выравнивания из Государственного бюджета Украины местным бюджетам; 2) второй год - 4% от общего объема дотации выравнивания; 3) третий год - 3% от общего объема дотации выравнивания; 4) четвертый год - 2% от общего объема дотации выравнивания; 5) пятый год - 1% от общего объема дотации выравнивания.
Соответственно, бюджеты сидят на трансфертах как на игле, и не заинтересованные в получении дополнительных доходов, поскольку на эту сумму будут уменьшены дотации из высшего бюджета.
Некоторые представители власти считают, что предложенные Кодексом механизмы формирования местных бюджетов опасные потребительским отношением местной власти к ресурсам центрального бюджета1. Местная власть будет стремиться завысить размер расходов, в результате чего львиную долю нагрузки относительно финансирования нужд местных бюджетов будет положено на госбюджет, т.е. основную массу налогоплательщиков.
Нужно заметить, что Бюджетный кодекс, в отличие от предыдущих актов в сфере бюджетной системы, под бюджетными трансферами понимает безвозмездную передачу средств не только из высшего бюджета к низшему, а и наоборот. В частности, согласно ст. 100 Кодекса, если прогнозные показатели доходов бюджета Автономной Республики Крым, областных и районных бюджетов, городских (городов Киева и Севастополя, мост республиканского Автономной Республики Крым и мост областного значения) бюджетов, определенных согласно статей 64 и 66 БК, превышают расчетный объем расходов соответствующего бюджета, вычисленный с применением финансовых нормативов бюджетной обеспеченности и коригуючих коэффициентов, для такого бюджета устанавливается объем средств, которые подлежат передаче к Государственного бюджета Украины. Коэффициент выравнивания применяется к вычисленному за формулой объему средств, которые подлежат передаче в Государственный бюджет Украины, и определяется в в пределах от 0,60 к единице.
Действующая методика корректирования планированного поступления доходов исходя из фактического выполнения бюджета за последние годы не учитывает потери местных бюджетов в связи с резким изменением экономической конъюнктуры или форс-мажорных обстоятельств. Острее эта проблема ощущается в регионах, где бюджет зависит от больших містоутворюючих предприятий.
Реформирование межбюджетных отношений может быть эффективным лишь при условии определения оптимального распределения бюджетных поступлений между отдельными звеньями бюджетной системы страны и проводка полноценной административной реформы, направленной на установление оптимального административно-территориального деления с четким определением и распределением полномочий между центральными органами власти и органами местного самоуправления. Одним из главных задач в области обращения государственных финансов есть внедрения процедуры прозрачного использования бюджетных средств, обеспечение финансовой стабильности местных бюджетов через утверждение источников их наполнения на долгодействующей основе.
Контрольные вопросы:
1. Что представляют собой бюджетные полномочия, раскройте их содержание?
2. Как можно классифицировать бюджетные полномочия?
3. Какие правовые основы размежевания доходов и расходов между звеньями бюджетной системы Вы можете назвать?
4. В чем заключается цель регулирования межбюджетных отношений?
5. Что такое бюджет развития местных бюджетов?
6. Какие правовые основания осуществления ссуд местным бюджетам?
7. Как оформляются заимствование к местным бюджетам?
8. Какие виды межбюджетных трансфертов Вы можете назвать?
9. Поясність, который порядок осуществления межбюджетных трансфертов?
ЛЕКЦИЯ 8
Бюджетный процесс в Украине
§ 1. Понятие, содержание и стадии
бюджетного процесса
Задача бюджетного законодательства, в первую очередь Бюджетного кодекса Украины, заключается в регламентации бюджетного процесса и межбюджетных отношений. Как уже упоминалось, финансовое право содержит отдельный правовой институт, посвященный регламентации процесса образования, распределения и использование ресурсов, мобилизованных к централизованным фондам, - бюджетный процесс. Процесс в сфере бюджета является необходимым порядком реализации материально-правовых бюджетных норм, равно как в конституционному, гражданскому и криминальному правые, где реализация материально-правовых норм может происходить через определенный порядок. Характер взаимосвязи материальных и процессуальных норм бюджетного права существенным образом отличается от характера связи, например, гражданского материального и гражданско-процессуального права, которые существуют как самостоятельные области права. Бюджетный процесс и материальные нормы, хотя и являются отдельными правовыми институтами, но объединенные в підгалузь (раздел) финансового права.
Не все ученые соглашаются с традиционным определением бюджетного процесса. В частности, профессор А. И. Худяков предлагает совокупность правовых норм, которые регулируют отношения, которое возникало в ходе деятельности государственных органов по планированию доходов и расходов бюджета, определить как «бюджетное планирование». Он ссылается на тот факт, что этот срок употребляется в основном в экономической литературе и есть более понятным для тех, кто не является специалистом в области бюджетного права. При употреблении термина «бюджетный процесс» возникает ассоциация с гражданским или криминальным процессом1.
Бюджетный процесс - это совокупность действий уполномоченных на основе норм бюджетного права органов государственной власти и местного самоуправления с составление, рассмотрения, утверждение и выполнение бюджета, а также с составление, рассмотрения и утверждение отчета о его выполнении.
Такое понятие и содержание бюджетного процесса подкрепляются теоретическими разработками юристов, которые специализируются в сфере бюджетных отношений1. И. Розпутенко считает, что формирование, утверждение и выполнение бюджета представляет понятие бюджетного процесса, в котором спорит стратегия экономической и социальной политики, инструмент стабилизации экономики, средство контроля государственных расходов2. Ученые не раз высказывали мысль, что любая материальная область права требует процедурных форм реализации ее норм, и все нормы, которые регулируют организационную деятельность государственных органов, имеют процессуальный характер3. Особенно это касается деятельности в области применения бюджетно-правових норм, ведь с бюджетом связанные все государственные органы, предприятия, организации, учреждения, которые непосредственно или опосредованно принимают участие в формировании бюджета. Итак, можно сделать вывод, что сущность этого процесса сложная и многогранная. Широкое понимание бюджетного процесса заключается в том, что вся деятельность, которая базируется на властных полномочиях тех или других органов, должны быть подчиненная суровым процедурным формам, которые обеспечивают законность, целесообразность и обоснованность этой деятельности. Поэтому четкий порядок, тщательно продуманный и разработанный во всех своих составных нужный не только для организации и согласование работы всей системы государственных органов по формированию и выполнение бюджета, а и для правильного решения многочисленных вопросов, которые при этом возникают.
Проблема принятия государственного бюджета есть одной из найскладніших среди тех, которые приходится решать государственным органам. Ее сложность увеличивается ежегодной необходимостью принятия закона о Государственном бюджете, т.е. ежегодным прохождением законодательной процедуры. К сожалению, как свидетельствует практика последних лет, парламент страны не соблюдает процессуальных требований относительно принятия и утверждение указанного закона, который создает значительные препятствия как для проводки финансовой политики правительством государства, так и стабильного функционирования всей бюджетной системы Украины.
Можно выделить ряд черт, которые характеризуют нормы бюджетного процесса. Последние, в частности, содержат: 1) определение состава участников той или другой деятельности; 2) перечень видов необходимых действий и их обязательная последовательность; 3) предусмотрение организационной формы каждого действия; 4) определение обязательного порядка принятия решений1.
На основе анализа полномочий органов государственной власти в сфере бюджетных отношений можно сделать вывод, который не целесообразно суживать понятие бюджетного процесса к стадиям составления проекта закона о бюджете и утверждении его органом законодательной власти2. Принятие закона о Государственном бюджете - это только создание юридических возможностей для осуществления воли законодательного органа. Принятием закона заканчивается формирование бюджета, когда органы законодательной и исполнительной власти используют свои права и обязанности относительно составления и утверждение бюджета. Суть бюджетного процесса сосредоточивается на непосредственном выполнении акта о бюджете, которое должно постоянно контролироваться со стороны органов государственной власти для достижения соответствия между запланированными и реальными показателями.
Анализируя содержание бюджетного процесса, нужно остановиться на понятии его стадий. Как понятие бюджетного процесса, так и содержание его стадий послужили причиной продолжительную дискуссии среди ученых-финансистов. В зависимости от позиции в указанном вопросе специалистов можно условно поделить на несколько групп. Представители первой группы финансистов — А. С. Ангелов и М. А. Гурвич ограничивают бюджетный процесс лишь формированием бюджета, т.е. его составлением и утверждением3. Формирование бюджета - это совокупность связанных между собой общественного отношения, которое раскрывало планирование органами исполнительной власти приоритетных расходов, выискивание достаточных для этого источников, издание этими органами ряда правовых актов, которые регулируют процесс планирования. Закон о Государственном бюджете занимает основное место среди других бюджетно-правових актов. Как утверждает профессор Л. К. Воронова, он имеет ведущее значение в их системе, но не является единым, что регулирует общественное отношения во время формирования бюджета. Сначала составляется проект бюджета, а потом на основе обобщающих показателей составляется проект закона о Государственном бюджете. Итак, процесс составления проекта бюджета заканчивается созданием проекта бюджета и проекта закона.
Профессор М. И. Піскотін проводит условную аналогию бюджетного процесса с криминальным или гражданским процессом, где за стадией вынесения решения происходит его выполнение. В бюджетном процессе стадия выполнения бюджета завершается в той самой «инстанции», что и его утверждение — в парламенте. Итак, если выполнение бюджета не включать в бюджетного процесса, то нужно исключить из него и деятельность из утверждение отчета о выполнении бюджета. Утверждение бюджета и утверждение отчетности по нему осуществляются в тому самому порядка и в тех самых формах, поэтому нельзя исключать утверждение отчета из бюджетного процесса. Однако М. И. Піскотін не выделяет в бюджетном процессе стадии рассмотрения и утверждение бюджета. Он является представителем второй группы ученых, которые выделят три стадии бюджетного процесса: 1) составление бюджета; 2) утверждение проекта бюджета; 3) выполнение бюджета1.
Третья группа специалистов-финансистов, к которой входят Л. К. Воронова, Н. И. Хімічева, Е. А. Ровінський, В. В. Безчеревних, Н. В. Сидорова, определяет бюджетный процесс как регламентированную нормами правая деятельность государственных органов с составление, рассмотрения, утверждение, выполнение бюджета и составление, рассмотрения, утверждение отчета о его выполнении, т.е. выделяют пять стадий бюджетного процесса2. Аналогичное количество стадий предусматривал и Закон Украины «О бюджетной системе Украины», который определял их последовательность и компетенцию органов государства, которые берут в них участие.
Эти стадии бюджетного процесса взаимосвязанные по своему смыслу и действиями и взаимообусловленные, их последовательность не только установлена законодательными актами, а и определенная логикой и исторической природой самого процесса. Они охватывают деятельность органов государственной власти от зарождения потребности в расходах и доходах, их прогнозирование и оценки к контролю за выполнением бюджета. Т.е. выполняется ежегодная работа всеми органами законодательной и исполнительной власти, которые принимают участие в этом процессе, с составление, утверждение, выполнение бюджета, и каждый год это новая работа, так как с развитием экономики изменяются виды, структура и удельный вес доходных источников, исчезают одни и появляются другие цели, на которые направлены средства бюджета. Все это нуждается в периодическом обновлении бюджета, системы пересмотра состояния и размеров его доходов и расходов1. Позиция этой группы специалистов полностью отображает само содержание бюджетного процесса.
Четвертая группа специалистов, среди которых В. Г. Опарин, разделяет бюджетный процесс на две части: 1) бюджетное планирование; 2) выполнение бюджета. Бюджетное планирование охватывает составление проекта бюджета его рассмотрение и утверждения. Это сердцевина бюджетного процесса — выполняется тот бюджет, который принято. Задача бюджетного планирования определяются необходимостью решения триединой задачи формирования бюджета: 1) достоверное определение объема и источников формирования доходов бюджета; 2) оптимальное распределение расходов за отдельными группами и областями; 3) сбалансирование бюджета2.
Нужно заметить, что бюджетное планирование является важливішою составляющей финансового планирования, подчиненной требованиям финансовой политики государства. В ходе бюджетного планирования финансы активно влияют на основные экономические и качественные показатели государственных программ развития страны и выявление резервов эффективного использования естественных, материальных, трудовых, финансовых ресурсов.
К принципам бюджетного планирования можно отнести: а) регулирование бюджетных вопросов едиными правовыми нормами; б) адресный и целевой характер направления бюджетных средств; в) непрерывность планирования годового бюджета; г) стабильность финансовых показателей (норм, налоговых ставок, смет); д) балансовый метод.
Бюджетное планирование включает бюджетный процесс как порядок составления и выполнение бюджетов разного уровня, его нормативно-правовую базу и организационную основу, а также вопрос теории и методологию составления бюджетов страны3. Основы бюджетного планирования определяют Конституция Украины, Бюджетный кодекс, законы Украины и решения органов местного самоуправления.
Опыт других стран обязывает нас рассматривать бюджетный процесс как неразрывный целостный процесс, который состоит из трех основных моментов: 1) периода формирования проекта бюджета — «к началу бюджетного года»; 2) самого «бюджетного года»; 3) периода после истечения «бюджетного года»1. Сначала происходит подготовка проекта бюджета органами исполнительной власти и работа органов законодательной власти над бюджетом, потом - выполнение бюджета. В завершение - контроль за выполнением бюджета, подбивка итогов, подготовка отчета о его выполнении. Все это должно быть четко урегулировано правовыми нормами, которые закрепляют основные принципы бюджетного процесса, которые отвечают принципам бюджетного права. Закрепление принципов в нормах действующего законодательства предоставляет им общеобязательного характера, дает возможность глубже разобраться в их сущности, проанализировать их и этим избегнуть субъективного толкования и применение.
К задачам, которые стоят перед бюджетным процессом, можно отнести: максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов с целью создания сбалансированного рынка; определение доходов бюджета за отдельными налогами и обязательными платежами, а также общего объема согласно прогнозам и целевым программам социально-экономического развитую; согласование бюджета с общей программой финансовой стабилизации, направленной на преодоление инфляционных тенденций в экономике и обеспечение стабильности национальной денежной единицы; осуществление бюджетного регулирования с целью сбалансирования бюджетов разного уровня путем перераспределения источников доходов государства между ними и сферой хозяйства, экономическими регионами; сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников; усиление контроля за финансовой деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления, юридических и физический лиц.
Бюджетный кодекс определяет бюджетный процесс как регламентированную нормами правая деятельность, связанную с составлением, рассмотрением, утверждением бюджетов, их выполнением и контролем за их выполнением, рассмотрением отчетов о выполнением бюджетов, которые представляют бюджетную систему Украины.
Стадия бюджетного процесса представляет собой этап деятельности государства или местного органа, вследствие которого бюджет приобретает новые качества. Как правило, этот этап заканчивается принятием правового акта.
Бюджетный кодекс (ст. 19) выделяет четыре стадии бюджетного процесса:
1) составление проектов бюджетов;
2) рассмотрение и принятия Закона о Государственном бюджете Украины, решений о местных бюджетах;
3) выполнение бюджета, в том числе в случае необходимости внесения изменений в Закон о Государственном бюджете Украины, решение о местных бюджетах;
4) подготовка и рассмотрение отчета о выполнении бюджета и принятие решения относительно него.
На всех стадіях бюджетного процесса осуществляется финансовый контроль и аудит и оценка эффективности использования бюджетных средств. Все стадии бюджетного процесса грунтуються на правовых началах, которые должны гарантировать четкое планирование, соблюдение бюджетной дисциплины и постоянный контроль за выполнением всех расходов.
Все стадии бюджетного процесса основанные на единых принципах организации бюджетной деятельности и имеют соответствующую правовую регламентацию. Основными принципами есть такие.
• Принцип распределения полномочий ВРУ, ВР АРК, органов государственной исполнительной власти, органов местного самоуправления. Этот принцип означает, что каждому органу, который принимает участие в бюджетном процессе, принадлежит определенная компетенция, за границы которой он не может выходить. Вмешательство других органов и организаций в процесс составления, утверждение и выполнение бюджета не допускается, кроме случаев, указанных в законодательстве.
• Принцип реальности включения показателей доходов и расходов. Доходы должны включаться в бюджет за источниками, расходы - по целевому назначению.
• Принцип гласности. Он состоит в потому, что показатели бюджета (в том числе и сведенного) и отчета о его выполнении могут и должны обнародоваться через средства массовой информации.
• Принцип наглядности, который означает, что отображение показателей бюджета во взаимосвязи с общеэкономическими показателями в Украине и за ее пределами происходит путем использования средств максимальной информативности результатов сравнительного анализа, определение темпов и пропорций экономического развития.
• Принцип порівняльності заключается в систематизации доходов и расходов бюджета за определенными признаками, которые дают возможность осуществить общегосударственное и международное сопоставления бюджетных данных.
• Принцип полноты объема в бюджете означает, что в каждый бюджет включаются все средства, которые направляются из прибыльно-расходной части.
• Принцип применения балансового метода направлен на установление правильного соотношения между доходами и расходами всех бюджетов, а также между натуральными и финансовыми показателями.
С направлением бюджетного процесса связанное и понятие бюджетного цикла. Бюджетный цикл охватывает деятельность органов государственной власти и местного самоуправления начиная из разработки и составление проекта акта о бюджете, его рассмотрения и утверждение, выполнение и заканчивая составлением, рассмотрением и утверждением отчетности о выполнении соответствующего бюджета, т.е. бюджетный цикл охватывает все стадии бюджетного процесса, в том числе бюджетный период, и длится больше двух лет. Следует отметить, что ряд стран имеет триваліший срок бюджетного цикла. В частности, в США он длится три года, поскольку первая стадия (составление проекта бюджета) занимает 1,5 года. В ФРГ процесс составления проекта государственного бюджета начинается за 6 месяцев к бюджетному периоду, в Японии — за 7, в Франции — за 14 месяцев1.
В ходе осуществления отдельных этапов деятельности по бюджетом реализуются бюджетные полномочия всех субъектов бюджетного правоотношения. Итак, бюджетный процесс является формой осуществления материальных бюджетных прав, которые предоставлены участникам бюджетного процесса.
§ 2. Порядок составления
проекта бюджета
Составление проектов государственного и местных бюджетов осуществляется с целью определения объема средств, необходимых для функционирования государства и органов местного самоуправления. Через государственный бюджет осуществляется перераспределение части финансовых ресурсов между административно-территориальными единицами. Насколько бюджет как инструмент экономической и социальной политики зависит от экономических условий и в свою очередь должны влиять на эти экономические условия, настолько и методы составления бюджета находятся под влиянием и призванные самые влиять на ту среду, в котором принимаются решение. Практика последних десятилетий европейских стран свидетельствует, что значительно выросшая роль правительств в непосредственном перераспределении национального дохода; достала развитию коллективная ответственность государства за уровень благосостояния, за величину отдельных финансовых рисков, связанных с колебаниями состояния экономики, старостью и заболеваниями. Вместе с тем значительно возрастают долговые обязательства правительств, которые значительно ограничивает гибкость их поведения. Общая политика европейских правительств направлена на сдерживание общегосударственных расходов, обеспечение стабильности фискальной политики с целью содействия росту частного сектора.
Разновидности бюджетной практики призваны учитывать внешние условия финансового планирования и влиять на подготовку и выполнение бюджета. Результаты этой практики можно сгруппировать за тремя главными стратегическими признаками:
1) наложение на ранних стадіях подготовки бюджета ограничений «свыше», которыми правительство задает объемы совокупных расходов, в пределах которых будет происходить дальнейшее перераспределение ресурсов и будут приниматься детально обоснованные решения относительно изменений программ, рост стоимости и т.п.;
2) обеспечение строгого соответствия результатов расходования средств запланированным объемам и избежание того, чтобы непредвиденные обстоятельства заставили к нежелательным превышениям границ расходования средств;
3) увеличение стоимости денег, и без этого всегда желательное, однако крайне важное в период сдерживаемых или скорочуваних границ совокупных ресурсов1.
Конституция Украины (ст. 116) и Бюджетный кодекс (гл. 6) положили полномочие с составление проекта бюджета и проекта закона о Государственном бюджете на Кабинет Министров Украины. Ответственность за составление проекта закона о Государственном бюджете Украины несет Министр финансов, он же определяет основные организационные основы бюджетного планирования, которые спорят в основу бюджетных запросов и разработанных предложений проекта бюджета.
Исключительное право органов государственной исполнительной власти составлять проект бюджета базируется на их основных полномочиях с осуществление государственной политики и государственного регулирования, при этом они оперируют мобилизованными в бюджет финансовыми ресурсами. Именно исполнительные органы вследствие своего положения и функций, положенных на них, могут осуществлять всесторонний анализ экономических и финансовых показателей. Это касается и исполнительных органов на уровне отдельных административно-территориальных единиц. Бюджетное законодательство закрепляет, что Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации и исполнительные органы соответствующих советов готовят проекты решений о соответствующих местных бюджетах (п. 9 ст. 75 БК).
В пределах своих полномочий правительство разрабатывает и осуществляет общегосударственные программы экономического, научно-технического, культурного и социального развития Украины. В связи с этим он устанавливает порядок и сроки составления этих программ и проекта Государственного бюджета Украины. Причем правительство должен направлять свою деятельность на повышение эффективности и результативности государственных программ, которая обеспечивает гибкое перераспределение ресурсов и направление их на приоритетные нужды.
Подготовка проекта бюджета предусматривает проводку ряда серьезных мероприятий. После начала текущего года Министерство экономики начинает работать над собиранием показателей от отраслевых министерств, которые будут финансироваться из бюджета. На основе этого Министерство экономики готовит экономические прогнозы и подает их к Кабинету Министров Украины. В первом квартале отраслевые министерства и органы местного самоуправления рассчитывают нужды на текущие расходы и капиталовложение, поскольку легче подсчитать текущие расходы, которые базируются на количественных показателях, нормах.
Составлению проекта бюджета передует разработка основных прогнозных макроэкономических показателей на плановый год с выделением показателей: объема внутреннего валового продукта, национального дохода; сведенного бюджета финансовых ресурсов; баланса доходов и расходов населения; платежного и валютного баланса Украины. Анализ показателей социально-экономического положения страны, перспектив и темпов экономического роста, нужд национальной экономики в финансовых ресурсах дает возможность правительству планировать доходы и расходы государственного бюджета на реальных показателях, содействуя таким образом сбалансированию бюджетной системы страны. Указанные показатели составляются до 1 июня.
Определяющее место на стадии составления проекта бюджета принадлежит Бюджетной резолюции. Бюджетная резолюция может быть эффективным инструментом для установления общего уровня государственных расходов на экономику, а также для определения общих бюджетных ограничений. Главнейший недостаток бюджетного процесса во многих странах заключается в том, что бракует видения «панорамы» государственных расходов на экономику (государственного вмешательства), а также эффективных ограничений расходных решений1. При отсутствии общих ограничений в расходах на местах руководители государства, принимая решение, не видят потребности в суворішому взвешивании расходов на разные программы. Кроме того, Бюджетная резолюция может быть эффективным механизмом долгосрочного планирования бюджета, поскольку нацеленность бюджета на краткосрочную перспективу, которая учитывает лишь следующий бюджетный год, может привести к таким расходным решениям, которые не будут согласовывать с будущей политикой.
Согласно Бюджетному кодексу Кабинет Министров Украины подает в Верховную Раду Украины проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период не позднее чем за четыре рабочих дня к началу проводки парламентских слушаний по вопросам бюджетной политики на следующий бюджетный период.
Проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период содержит предложения Кабинета Министров Украины относительно:
1) предельного размера дефицита (профіциту) Государственного бюджета Украины в процентах к прогнозному годовому объему валового внутреннего продукта;
2) доли прогнозного годового объема валового внутреннего продукта, который перераспределяется через сведенный бюджет Украины;
3) предельного объема государственного долга и его структуры;
4) удельного веса объема межбюджетных трансфертов в расходах Государственного бюджета Украины и коэффициента выравнивания для местных бюджетов;
5) удельного веса капитальных вложений в расходах Государственного бюджета Украины и приоритетных направлений их использования;
6) взаимоотношений Государственного бюджета Украины с местными бюджетами в следующем бюджетном периоде;
7) изменений в законодательство, принятие которых есть необходимым для реализации бюджетной политики государства;
8) перечня главных распорядителей средств Государственного бюджета Украины;
9) защищенных статей расходов бюджета;
10) обоснование необходимости деления бюджета на общий и специальный фонды.
Не позднее 1 июня или первого следующего за этой датой дня пленарных заседаний в Верховной Раде Украины происходят парламентские слушания по вопросам бюджетной политики на следующий бюджетный период. С докладом об Основных направлениях бюджетной политики на следующий бюджетный период выступает Премьер-министр Украины или по его поручению Министр финансов Украины.
Проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период основывается на прогнозных макропоказателях экономического и социального развития Украины на следующий бюджетный период с указанием показателей объема валового внутреннего продукта, индексов потребительских и гуртовых цен, прогнозируемого официального обменного курса гривны в среднем за год и на конец года, прогнозируемого уровня безработицы.
Примером формирования планированных бюджетных показателей может быть практика Великобритании. В своем ежегодном сборнике официальных документов о государственных расходах - Белой книге - правительство Великобритании излагает свои планы на следующие три года. Планы на ближайший год закладывают основу ассигнований, ограничений денежной наличности и других средств контроля расходов. Специальный постоянный комитет Палаты общин в делах государственной казны и государственной гражданской службы (КДСДС) изучает Белую книгу и докладывает о ней перед дебатами, во время которых парламент высказывает свои замечания. Кроме того, КДСДС изучает и докладывает об осеннем заявлении и бюджете. Эти два документы также обсуждаются в парламенте. Парламентский контроль распространяется на ведомственные ассигнования: только парламент может предоставлять ресурсы, т.е. голосовать за выделение средств на ведомственные расходы.
В основу разработки Бюджетной резолюции ложатся материалы, которые готовят Министерство финансов, Министерство экономики и центральные отраслевые органы исполнительной власти, органы местного самоуправления. В частности, в Бюджетной резолюции, утвержденной Верховной Радой Украины на 2003 г., одним из задач, которые должны были быть учтены правительством при разработке проекта Закона о Государственном бюджете, было: не допустить увеличения сравнительно с текущим годом объема государственного долга в абсолютной величине. К защищенным статей расходов государственного бюджета должны быть отнесенные такие: оплата труда работников бюджетных учреждений; начисление на заработную плату; приобретение медикаментов и перевязочных материалов; обеспечение продуктами питания; выплата процентов за государственным долгом; трансферты населению, в том числе пенсии; трансферты местным бюджетам.
Для обеспечения единой бюджетной и монетарной политики, грунтование правительства на одинаковых монетарных показателях Национальный банк Украины до 1 апреля года, который передует плановому, подает в Верховную Раду Украины и Кабинета Министров Украины: 1) проект основных основ грошово-кредитної политики на следующий бюджетный период; 2) проект сметы доходов и расходов Национального банка Украины на следующий бюджетный период.
Следует отметить, что данная норма вступает в коллизию с нормой, заложенной в ст. 9 Закона Украины «О Национальном банке Украины», согласно п. 1 которой Совет Национального банка согласно общегосударственной программе экономического развития и основных параметров экономического и социального развития Украины до 15 сентября разрабатывает Основные основы грошово-кредитної политики и вносит их к Верховной Раде Украины для информирования, осуществляет контроль за выполнением Основных основ грошово-кредитної политики. Для приведения законодательства в соответствие изменения в сроках представления информации должны быть внесены в Закон Украины «О Национальном банке Украины».
По результатам парламентских слушаний Верховная Рада Украины принимает постановление об одобрении или взятии к сведению Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период. Указанное постановление может содержать предложения Верховной Рады Украины к проекту Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период исключительно по вышеупомянутым вопросам, в том числе соответствующие доверенности Кабинета Министров Украины.
После утверждения Бюджетной резолюции ВРУ (до 7 июля) Министерство финансов разрабатывает и доказывает к главным распорядителям инструкции по подготовке бюджетных запросов - документов с соответствующим обоснованием объема бюджетных средств, необходимых для деятельности главного распорядителя.
Главные распорядители средств организуют работу по разработке этих запросов в сроки, установленные Министерством финансов, и несут ответственность за своевременность, достоверность и содержание представленных бюджетных запросов.
Бюджетные запросы были внедрены в практику бюджетного процесса начиная с 1998 года. Они подаются по установленной форме с обязательным определением главными распорядителями бюджетных средств основной цели деятельности, задач на плановый год, а также с проводкой анализа результатов деятельности, достигнутых в прошлом годе, и прогнозированием ожидаемых результатов деятельности в текущем году, обоснованием распределения предельного объема расходов за кодами функциональной классификации и направлениями деятельности.
В свою очередь Министерство финансов анализирует запросы с точки зрения их соответствия цели, приоритетов расходов и на основе результатов анализа Министр финансов Украины принимает решение о включении бюджетного запроса к предложению проекта Государственного бюджета Украины перед представлением его на рассмотрение Кабинета Министров Украины. В случае расхождений между мыслями Министерства финансов и главных распорядителей этот вопрос выносится на рассмотрение правительства (при этом действует согласительная комиссия).
Министерство финансов Украины подает проект закона о Государственном бюджете Украины Кабинета Министров Украины для рассмотрения, а также вносит предложению относительно сроков и порядка рассмотрения этого проекта в Кабинете Министров Украины. Кабинет Министров Украины принимает постановление относительно одобрения проекта закона о Государственном бюджете Украины и подает его вместе с соответствующими материалами Верховной Раде Украины не позднее 15 сентября года, который передует плановому. На этом заканчивается первая стадия бюджетного процесса.
Вместе с проектом закона о Государственном бюджете Украины, одобренным Кабинетом Министров Украины, к Верховной Раде подаются:
1) объяснительная записка к проекту закона о Государственном бюджете Украины, которая должных содержать:
а) информацию об экономическом положении государства и основные прогнозные макропоказатели экономического и социального развития Украины на следующий бюджетный период, положенные в основу проекта Государственного бюджета Украины;
б) оценку поступлений доходов и других средств (займов), что предлагаются для обеспечения финансовыми ресурсами расходов бюджета;
в) объяснение к основным положениям проекта Государственного бюджета Украины и проекта закона о Государственном бюджете Украины, включая анализ предлагаемых объемов расходов во исполнение функций, программ. Обоснования включают бюджетные показатели за предыдущий, текущий, следующий бюджетные периоды в разрезе классификации расходов бюджета;
г) информацию относительно учета предложений ВРУ к Основным направлениям бюджетной политики на следующий бюджетный период, если они были приняты ВРУ согласно ч.6 ст. 33 БКУ;
г) обоснование особенностей межбюджетных взаимоотношений;
д) информацию относительно объемов государственного долга, в том числе за типом долгового обязательства, графика его погашения, объемов и условий заимствований;
е) прогноз основных макропоказателей экономического и социального развития Украины, показателей сведенного бюджета Украины по основным видам доходов, расходов и финансирования на следующие три бюджетных периода;
2) прогнозные показатели сведенного бюджета Украины (включая оценку Государственного бюджета Украины и местных бюджетов) согласно бюджетной классификации, а также сведенный баланс финансовых ресурсов Украины;
3) перечень льгот по налогам, собранию (других обязательных платежах) с расчетом потерь доходов бюджета от их предоставления;
4) показатели расходов Государственного бюджета Украины, необходимых на следующие бюджетные периоды для завершения программ, которые учтены в проекте Государственного бюджета Украины, при условии реализации этих программ на протяжении более как одного бюджетного периода;
5) сведение и структура финансовых обязательств из государственного долга и государственных гарантий на текущий и следующий бюджетные периоды к полному погашению долговых обязательств, включая суммы на обслуживание государственного долга;
6) перечень инвестиционных программ на следующий бюджетный период, под которые могут предоставляться гарантии КМУ;
7) доклад о ходе выполнения Государственного бюджета Украины в текущем бюджетном периоде;
8) проекты смет всех государственных целевых фондов, которые создаются за счет налогов и сборов (обязательных платежей) согласно закону;
9) объяснение главных распорядителей бюджетных средств к проекту Государственного бюджета Украины (подаются в Комитет ВРУ по вопросам бюджета);
10) другие материалы, объем и форму которых определяет КМУ.
Счетная палата Украины согласно статей 40 и 41 Бюджетного кодекса и статей 7 и 27 Закона Украины «О Счетной палате» осуществляет анализ проект закона о Государственном бюджете Украины, представленный Кабинетом Министров Украины к Верховной Раде. В ходе осуществления анализа используются послание Президента Украины в парламент и правительства страны1, Бюджетная резолюция2, акты Кабинета Министров Украины3, проекты Государственной программы экономического и социального развития Украины на планированный год, Основные основы грошово-кредитної политики НБУ, аналитические и расчетные материалы к проекту бюджета, отчетные данные Государственного казначейства и главных распорядителей бюджетных средств, Министерства финансов, Национального банка, Министерства экономики и по вопросам европейской интеграции, Государственной налоговой администрации, Государственного комитета статистики, Государственной таможенной службы и т.п..
Бюджетный кодекс (ст. 75) определяет порядок составления проектов местных бюджетов. После того, как Министерство финансов приведет к известная Совета министров АРК, местных государственных администраций и исполнительных органов соответствующих советов особенности составления расчетов к проектам бюджетов на следующий бюджетный период, они обязаны предоставить необходимую информацию:
• Министерству финансов — для проводки расчетов объемов межбюджетных трансфертов и других показателей;
• Верховной Раде Украины — для проверки достоверности этих расчетов.
Согласно типовой форме бюджетных запросов, определенной Министерством финансов, и согласно ст. 34 БКУ и с учетом особенностей составления проектов местных бюджетов местные финансовые органы разрабатывают и доказывают к главным распорядителям бюджетных средств инструкции по подготовке бюджетных запросов. Местные финансовые органы на любом этапе составления и рассмотрения проектов местных бюджетов анализируют бюджетный запрос, представленный главным распорядителем бюджетных средств, с точки зрения его соответствия цели, приоритетности, а также действенности и эффективности использования бюджетных средств. На основе результатов анализа руководитель местного финансового органа принимает решение о включении бюджетного запроса к предложению проекта местного бюджета перед представлением его на рассмотрение соответственно Совету министров АРК, местным государственным администрациям и исполнительным органам соответствующих советов.
Исполнительные органы сельских, поселковых, городских (мост районного значения) советов, районные государственные администрации в городах Киеве и Севастополе подают соответственно районным или городским финансовым органам предложения относительно показателей проектов соответствующих бюджетов, определенных с учетом требований ч. 3-5 ст. 75 БКУ.
После одобрения КМУ проекта закона о Государственном бюджете Министерство финансов доказывает Совету министров АРК, местным государственным администрациям и исполнительным органам соответствующих советов: расчеты прогнозных объемов межбюджетных трансфертов; методику их определения; другие показатели, необходимые для составления проектов местных бюджетов; предложения относительно формы проекта решения о местном бюджете (типовая форма решения).
В недельный срок после принятия Закона о Государственном бюджете во втором чтении КМУ доказывает Совету министров АРК, местным государственным администрациям и исполнительным органам соответствующих советов положения и показатели межбюджетных отношений (объемы межбюджетных трансфертов для соответствующих бюджетов и текстовые статьи, которые определяют особенности межбюджетных отношений на следующий бюджетный период), которые были проголосованы ВРУ при принятии проекта закона о Государственном бюджете во втором чтении. На основании предоставленной информации Совет министров АРК, местные государственные администрации и исполнительные органы соответствующих советов готовят проекты решений о соответствующих местных бюджетах.
Проект решения о местном бюджете перед его рассмотрением на сессии ВР АРК, соответствующего совета одобряется Советом министров АРК, местной государственной администрацией или исполнительным органом соответствующего совета . Вместе с ним необходимо подавать:
1) объяснительную записку к проекту решения, которая должна содержать:
а) информацию о социально-экономическом состоянии соответствующей административно-территориальной единицы и прогноз ее развития на следующий бюджетный период, которые положено в основу проекта местного бюджета;
б) оценку поступлений доходов с учетом потерь доходов в результате предоставленных соответствующим советом налоговых льгот;
в) объяснение к основным положениям проекта решения о местном бюджете, включая анализ предлагаемых объемов расходов относительно функций и программ. Обоснования включают бюджетные показатели за предыдущий, текущий и следующий бюджетные периоды в разрезе классификации расходов бюджета;
г) обоснование особенностей межбюджетных взаимоотношений (для районных, городских с районным делением, городских, что объединяют бюджеты села, поселка, города районного значения) и предоставление субвенций во исполнение инвестиционных проектов (для бюджета АРК, бюджетов городов Киева и Севастополя, областных бюджетов);
ґ) информацию относительно погашения долга АРК и местного самоуправления, объемов и условий заимствований;
2) прогноз показателей соответствующего бюджета по основным видам доходов, расходов и финансирования на следующие три бюджетных периода;
3) проект показателей сведенного бюджета района, города с районным делением, города, который объединяет бюджеты села, поселка, города районного значения;
4) показатели расходов, необходимые на следующие бюджетные периоды для завершения проектов, которые учтены в бюджете, при условии, если реализация проекта длится больше одного бюджетного периода;
5) перечень инвестиционных программ на следующий бюджетный период и на следующие три бюджетных периода;
6) информацию о ходе выполнения соответствующего бюджета в текущем бюджетном периоде;
7) объяснение главных распорядителей бюджетных средств к проекту соответствующего бюджета (подаются в бюджетную комиссию соответствующего совета);
8) другие материалы, объем и форму которых определяет Совет министров Автономной Республики Крым, местная государственная администрация или исполнительный орган соответствующего совета.
§ 3. Рассмотрение и принятия
Государственного бюджета Украины
На ознакомление с проектом закона о Государственном бюджете, представленным Кабинетом Министров Украины, народным депутатам предоставляется 5 дней1. Представленный законопроект обсуждается на заседаниях парламентских комитетов. При обсуждении могут быть присутствуют представители органов исполнительной власти. На пленарном заседании, которое проводится по результатам предыдущего обсуждения представленного проекта закона о Государственном бюджете, с детальным докладом о проекте бюджета выступает Министр финансов, соответствующая компетенция которого закреплена как Бюджетным кодексом, так и Положением о Министерстве финансов Украины.
Глава Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета докладывает о соответствии проекта закона о Государственном бюджете Украины требованиям Бюджетного кодекса, Основным направлениям бюджетной политики на следующий бюджетный период и предложениям Верховной Рады Украины к Основным направлениям бюджетной политики на следующий бюджетный период.
Доклад Главы Комитета осуществляется в пределах его компетенции, установленной ст. 23 Закона Украины «О комитетах Верховной Рады Украины» от 4 апреля 1995 г. (со следующими изменениями и дополнениями) и ч. 4 ст. 109 Бюджетного кодекса Украины, согласно которой к полномочиям Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета по контролю за соблюдением бюджетного законодательства принадлежит:
1) контроль за соответствием представленного Кабинетом Министров Украины проекта закона о Государственном бюджете Украины Основным направлениям бюджетной политики на следующий бюджетный период и подготовка соответствующего вывода;
2) контроль за соответствием законопроектов, представленных на рассмотрение Верховной Рады Украины, бюджетному законодательству.
Доклад Главы Комитета по вопросам бюджета базируется на анализе представленных Кабинетом Министров вместе с проектом закона материалов, предусмотренных ст. 38 Бюджетного кодекса, информации Счетной палаты Украины о текущем выполнении Государственного бюджета на текущий год и Выводов и предложений к проекту закона о Государственном бюджете.
По результатам обсуждения проекта закона о Государственном бюджете Украины Верховная Рада Украины может принять мотивированное решение о его отклонении в случае несоответствия Бюджетному кодексу и Основным направлениям бюджетной политики на следующий бюджетный период. В процессе изучения представленного проекта закона о Государственном бюджете Украины Верховная Рада Украины также контролирует учет правительством предложений и доверенностей, которые были представлены парламентом при принятии Основных направлений бюджетной политики. В случае отклонения проекта закона о Государственном бюджете вряд обязанный в недельный срок со дня вступления в силу решением об отклонении подать проект закона о Государственном бюджете Украины на повторное представление с обоснованием внесенных изменений, связанных с соответствующим решением Верховной Рады Украины.
Министр финансов Украины повторно представляет проект закона о Государственном бюджете Украины не позднее трех дней после его повторного представления к Верховной Раде Украины. На парламентском заседании представленный проект обсуждается повторно и в случае положительного результата принимается к рассмотрению и передается на обработку к парламентским комитетам.
На подготовку проекта закона о Государственном бюджете Украины к первому чтению отводится до 10 дней (до 1 октября - если проект был принят к рассмотрению после его представления на заседании Верховной Рады, до 6 октября - если он был отклонен и отправленный на доработку к Кабинету Министров Украины и принятый к рассмотрению после повторного представления правительством). За это время проект закона о Государственном бюджете Украины рассматривается народными депутатами Украины, в парламентских комитетах, депутатских фракциях и группах Верховной Рады Украины.
Комитеты Верховной Рады Украины формируют свои предложения к проекту закона о Государственном бюджете Украины и передают их к Комитету Верховной Рады Украины по вопросам бюджета.
Согласно Регламенту Верховной Рады Украины (ст. 9.1.3) и Бюджетного кодекса парламентские комитеты назначают представителей для участия в работе Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета. После 1 октября (6 октября, если проект бюджета был принят к рассмотрению после повторного представления Кабинетом Министров Украины) года, который передует плановому, принятие предложений Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам бюджета прекращается.
Кроме указанных материалов, Комитет по вопросам бюджета получает постатейные предложения к проекту закона о Государственном бюджете на следующий год, представленные Счетной палатой Украины для рассмотрения и учет при доработке проекта бюджета в пределах ее компетенции, установленной Конституцией Украины, Бюджетным кодексом и Законом Украины «О Счетной палате».
Аналогичные процедуры рассмотрения проектов актов о государственном бюджете есть в законодательстве европейских стран. В частности, в Франции, прежде чем попасть к отраслевым комитетам, представленные правительством бюджетные документы анализируют финансовые комитеты обеих палат парламента. Сначала парламент ставит на голосование налоговое законодательство и налоговые поступления. Члены парламента могут изменять законы о налогообложении, если это не сократит налоговых поступлений. Принятие решений относительно расходов начинается из голосования общей суммы расходов за действующим законодательством. Потом голосуют новые санкции на осуществление расходов. Эти новые мероприятия могут предусматривать сокращение расходов сравнительно с их уровнем за действующим законодательством. Голосования проводится за разделами (категориями) и министерствами. Парламент может лишь сокращать расходы; он не может предложить их увеличения или перераспределения ресурсов. В конце концов, парламент контролирует соответствие объемов расходов предварительно установленным предельным границам. Парламент должен ассигновать средства на все расходы ежегодно, в том числе и на расходы, предусмотренные отдельными законодательными актами. Однако ассигнование на обязанности расходные программы отличаются по своему характеру; вместо предельных границ они представляют собой лишь предыдущую оценку, которую можно превышать без предварительного соглашения парламента.
В Швеции представленные в парламент бюджетные документы рассматривают комитет по финансовым вопросам и отраслевые комитеты. В составлении бюджета комитет по финансовым вопросам не имеет превосходства над отраслевыми комитетами. Ежегодные ассигнования на все расходы центрального правительства постановляет парламент, в том числе и санкции на компенсационные и социальные выплаты, которые регулируются отдельными законодательными актами.
В США после представления президентом бюджета до обеих палат Конгресса начинается законодательная стадия рассмотрения бюджета, которая, как правило, состоит из процесса санкционирования, благодаря которому создаются или возобновляются агентства и программы, и отдельного процесса выделения ежегодных ассигнований, который дает возможность федеральным агентствам брать на себя обязательства (операции, которые будут нуждаться в денежных расходах) и расходовать средства на обусловленные цели. Законопроекты рассматривают и докладывают комитеты, которые владеют законодательной юрисдикцией над тем или другим колом вопросов и которые обычно называются главными комитетами, после чего их рассматривают обе пылать Конгресса. Финансовые законопроекты рассматриваются в 13 подкомитетах Палаты представителей и Сената по вопросам распределения бюджетных ассигнований. Эти подкомитеты готовят для комитетов Палаты представителей и Сената из распределения бюджетных ассигнований предложения относительно объемов сумм, предназначенных для расходования, которые в свою очередь подают рекомендации непосредственно Палате представителей и Сенату. Подкомитеты из распределения бюджетных ассигнований не обязаны обеспечивать объемы финансирования, предусмотренные санкцией Конгресса.
Не допускается внесение предложений относительно изменений к прогнозу налоговых поступлений, кроме случая, когда за выводом Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета, Министерства финансов Украины и Счетная палата выявлена неточности в их расчете.
Комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджета не позднее 15 октября (20 октября, если проект бюджета был принят к рассмотрению после повторного представления Кабинетом Министров Украины) года, который передует плановому, совместно с уполномоченными представителями Кабинета Министров Украины рассматривает предложения к проекту закона о Государственном бюджете Украины и готовит Выводы и предложения к нему (Бюджетные выводы), а также сравнительную таблицу по предложениям субъектов законодательной инициативы, которые предлагается учесть или отклонить. Согласно ст. 93 Конституции Украины правом законодательной инициативы наделяются Президент Украины, народные депутаты, Кабинет Министров Украины и Национальный банк Украины.
Согласно решениям Комитета по вопросам бюджета (изложенных в протоколах) формулируются Выводы и предложения к проекту закона о Государственном бюджете. В предложенных Бюджетных выводах должны учитываться лишь те предложения субъектов права законодательной инициативы, которые отвечают п. 2 ст. 40 БКУ. Показатели, которые содержатся в Выводах и предложениях к проекту закона о Государственном бюджете Украины, должны быть сбалансированными. Комитет может предложить Верховной Раде Украины дать доверенности правительству учесть высказанные предложения при подготовке проекта закона о Государственном бюджете к второму чтению.
Вместе с одобренными Бюджетными выводами и сравнительной таблицей Комитет по вопросам бюджета разрабатывает и подает в Верховную Раду проект постановления «Об одобрении Выводов и предложений к проекту закона о Государственном бюджете Украины» на следующий год, в которой, в частности, предполагается считать одобренные Бюджетные выводы составной частью проекта закона Украины о Государственном бюджете.
П е р ш е ч и т а н н я проекта закона о Государственном бюджете Украины начинается из доклада Главы Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета относительно Выводов и предложений к проекту Закона о Государственном бюджете Украины. В Бюджетных выводах отображаются как положительные черты представленного проекта, так и те положения, которые не отвечают содержания Бюджетной резолюции, нормам Бюджетного кодекса и действующего законодательства Украины. При наличии замечаний Комитета по вопросам бюджета предложенные Выводы и предложения содержат предложения относительно внесения изменений и дополнений в проект закона о Государственном бюджете. После выступления Главы Комитета по вопросам бюджета начинаются парламентские дебаты, в которых принимают участие представители комитетов Верховной Рады Украины, депутатских фракций и групп, народные депутаты Украины, представители Счетной палаты и Кабинета Министров Украины. По результатам обсуждения происходит голосование относительно представленного Комитетом по вопросам бюджета проекта Выводов и предложений к проекту закона о Государственном бюджете. Голосование может происходить как в целом, так и постатейно.
Одобренные Верховной Радой Украины Выводы и предложения Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета получают статус Бюджетных выводов Верховной Рады Украины и утверждаются постановлением Верховной Рады Украины. Вместе с одобрением Бюджетных выводов Комитета по вопросам бюджета, которые рассматриваются как составная часть проекта закона Украины о Государственном бюджете, последнем принимается в первом чтении путем принятия вышеупомянутого постановления. Утвержденные Бюджетные выводы Верховной Рады Украины передаются к Кабинету Министров Украины, которому поручает доработать проект закона о Государственном бюджете с учетом одобренных Бюджетных выводов и подать его на второе чтение до 3 ноября.
Получив одобренные Бюджетные выводы Верховной Рады Украины и утвержденный в первом чтении законопроект о Государственном бюджете Украины на следующий год, Кабинет Министров в двухнедельный срок готовит и подает не позднее 3 ноября (8 ноября, если проект бюджета был принят к рассмотрению после повторного представления Кабинетом Министров Украины) года, который передует плановому, проект закона о Государственном бюджете Украины, доработанный согласно Бюджетным выводам Верховной Рады Украины.
Вместе с доработанным проектом бюджета правительство также подает сравнительную таблицу относительно учета Бюджетных выводов с мотивированными объяснениями относительно неучтенных предложений. При доработке проекта закона о Государственном бюджете для рассмотрения его во втором чтении правительство должен оставить те статьи и показатели, которые предлагались им к первому чтению или были одобрены Бюджетными выводами Верховной Рады Украины. Любое внесение изменений, в том числе в виде новых текстовых статей, тянет за собой необходимость детального обоснования.
Для подготовки рассмотрения представленного Кабинетом Министров Украины проекта закона о Государственном бюджете во втором чтении Комитет Верховной Рады по вопросам бюджета на протяжении трех дней после его внесения готовит выводы относительно рассмотрения проекта закона о Государственном бюджете Украины во втором чтении. Цель второго чтения - обсуждение парламентом вопроса относительно принятия к вниманию и внесению соответствующих изменений, предложенных в Бюджетных выводах Верховной Радой Украины Кабинета Министров Украины при подготовке последнем проекте закона о Государственном бюджете к второму чтению.
Д р у г е ч и т а н н я начинается из доклада Министра финансов или лица, которое выполняет его обязанности. Обязательным условием проводки второго чтения есть содоклад Главы Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета относительно выводов, которых дошел Комитет по вопросам бюджета об учете Кабинетом Министров Украины Бюджетных выводов Верховной Рады Украины при подготовке проекта закона о Государственном бюджете Украины к второму чтению. Обсуждение выводов относительно соответствия доработанного проекта закона происходит на заседаниях Комитета по вопросам бюджета и оформляется протоколами, в которых фиксируются основные показатели. Второе чтение проекта закона о Государственном бюджете Украины предусматривает в первую очередь утверждения общего объема дефицита (профіциту), доходов и расходов Государственного бюджета Украины с дальнейшим постатейным голосованием проекта закона о Государственном бюджете Украины, представленного Кабинетом Министров Украины на второе чтение.
После утверждения предельного размера дефицита государственного бюджета Верховная Рада принимает проект закона о Государственном бюджете постатейно. При этом обсуждение статей не проводится, если Верховная Рада в первом чтении обсуждала и голосовала поправки, отклоненные Комитетом по вопросам бюджета. Разрешаются только выступления из мотивов голосования относительно этих статей. Если во время постатейного голосования к проекту бюджета не было внесены важные изменения, Кабинет Министров может предложить принять закон о Государственном бюджете в целом. Если были приняты поправки, которые привели к превышению предельного размера дефицита бюджета, правительство на свое усмотрение может или сразу предложить свои поправки для сокращения дефицита, или пригласить у Верховной Рады перерыв для доработки проекта бюджета. Если после обсуждения и принятие поправок правительство достигнуто утвержденного предельного размера дефицита бюджета, Верховная Рада голосует проект бюджета в целом. Если дефицит бюджета превышает предельный размер, Верховная Рада рассматривает вопрос о пропорциональном сокращении всех статей расходов, кроме защищенных. В случае принятия решения о пропорциональном сокращении статей расходов Верховная Рада по представлению правительства утверждает перечень защищенных статей бюджета и процент сокращения расходов за всеми другими статьями.
Заслушав доклад Министра финансов Украины относительно проекта закона о Государственном бюджете на следующий год, подготовленного к второму чтению согласно Бюджетным выводам Верховной Рады Украины, и учтя результаты его обсуждения, Верховная Рада Украины принимает постановление о проводке очередного пленарного заседания парламента в режиме принятия решения в третьем чтении. Второе чтение проекта закона о Государственном бюджете Украины завершается не позднее 20 ноября года, который передует плановому.
На т р е т є ч и т а н н я должен быть представлен доработанный проект закона о Государственном бюджете Украины с учетом замечаний и предложений, высказанных народными депутатами Украины при обсуждении этого законопроекта во втором чтении. К положениям, которые должны быть приняты во втором чтении и не могут быть перенесены на третье чтение, принадлежат такие: 1) определение общего объема дефицита (профіциту) Государственного бюджета Украины; 2) определение общего объема доходов и расходов Государственного бюджета Украины; 3) объем межбюджетных трансфертов; 4) другие положения, необходимые для формирования местных бюджетов. К решению указанных вопросов во втором чтении проект закона о Государственном бюджете не может быть передан на доработку и подготовку к третьего чтению. Любые другие статьи проекта закона о Государственном бюджете Украины, не принятые Верховной Радой Украины во втором чтении, переносятся на рассмотрение в третьем чтении.
Проект закона дорабатывают Комитет по вопросам бюджета вместе с Кабинетом Министров Украины, который делегирует Министерству финансов полномочия из официального направления предложений правительства относительно доработки проекта Государственного бюджета на следующий год. В то же время Бюджетный кодекс не устанавливает прямой обязанности профильного парламентского комитета учитывать присланные предложения или обсуждать их на заседании Комитета по вопросам бюджета. В отличие от первого и второго чтения, где Глава профильного бюджетного комитета выступал с содокладом вместе с Министром финансов Украины, который заявлял представленный проект закона о Государственном бюджете, инициатива представления проекта закона в третьем чтении принадлежит именно Главе Комитета Верховной Рады по вопросам бюджета, а Министр финансов в свою очередь выступает с содокладом. Такой порядок отображает суть проводки третьего чтения - обсуждение и голосование проекта закона в целом, на основании учтенных правительством и парламентом изменений и предложений, которые вносились в представленный проект при рассмотрении его в первом и втором чтениях.
Обсуждение на пленарном заседании и голосование по предложениям Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета относительно статей проекта закона о Государственном бюджете Украины, которые не были приняты во втором чтении, и по проекту закона проводятся в целом. При недостижении найми проголосовать представленный на третье чтение проект закона о Государственном бюджете в целом голосования происходит по каждой позиции, предложенной Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам бюджета.
Утверждение Государственного бюджета Украины законом осуществляется на основании п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституции Украины, в которой прямо указаниный, что исключительно законами Украины устанавливаются Государственный бюджет Украины и бюджетная система Украины. Согласно ст. 91 Конституции Украины принятое Верховной Радой Украины решение об утверждении Закона о Государственном бюджете на следующий год будет правомочным при наличии большинства представленных «за» голосов от ее конституционного состава.
Установление предельного срока принятия Верховной Радой Украины Закона о Государственном бюджете Украины 1 декабря года, который передует плановому, несет в себе двойную функцию. Во-первых, создаются реальные условия для принятия местных бюджетов, показатели доходной и расходной частей которых непосредственно зависят от показателей Государственного бюджета Украины. Во-вторых, законодательно закрепляется финансовая база, на которой Министерство финансов определит лимитные справки, за которые состоится окончательное согласование смет бюджетных учреждений, которые финансируются из государственного бюджета, и, соответственно, распорядители бюджетных средств своевременно (с начала нового финансового года) смогут открыть свои бюджетные полномочия.
Следует отметить, что к компетенции Верховной Рады Украины отнесено утверждения не только Закона о Государственном бюджете Украины, а и самого Государственного бюджета Украины. Такая ее компетенция вытекает с содержания ст. 116 Конституции Украины, которая возлагает на Кабинет Министров Украины обязанность разработки проекта закона о Государственном бюджете Украины и обеспечения выполнения утвержденного Верховной Радой Украины Государственного бюджета Украины, представление Верховной Раде Украины отчета о его выполнении.
Закрепление в Бюджетном кодексе Украины термина пребывания проекта закона о Государственном бюджете Украины на рассмотрении Верховной Рады Украины - с 15 сентября по 1 декабря года, который передует планированному, не является гарантией, что такой срок не будет возбужден при проводке парламентских слушаний и доработки и представленного проекта Кабинетом Министров Украины. К сожалению, как свидетельствует практика, такие процессуальные сроки не соблюдают органами государственной власти, которая, по обыкновению, не создает дополнительных условий для стабилизации и развития национальной экономики.
Согласно Регламенту Верховной Рады Украины (ст. 9.1.7) о введении в действие Закона о Государственном бюджете Украины Верховная Рада принимает постановление, проект которой готовится правительством и распространяется среди депутатов вместе с материалами к второму чтению. В Бюджетном кодексе нет нормы, которая бы закрепляла обязанность правительства подавать проект постановления об утверждении Закона о Государственном бюджете Украины. Исходя из размежевания компетенции между Комитетом Верховной Рады по вопросам бюджета и Кабинетом Министров Украины (и Министерством финансов в том числе), было бы целесообразным считать, что проект постановления Верховной Рады Украины о вступлении в силу Закона о Государственном бюджете должен готовить профильный комитет, а не правительство.
Закон о Государственном бюджете Украины - закон, который утверждает полномочие органам государственной власти осуществлять выполнение Государственного бюджета Украины на протяжении бюджетного периода.
Содержание Закона о Государственном бюджете Украины в концептуальном разрезе определяется Бюджетным кодексом Украины (ст. 38), Правилами оформления проекта закона Украины о Государственном бюджете Украины и Регламентом Верховной Рады Украины. Закон о Государственном бюджете рассматривается некоторыми теоретиками как закон по форме, а не по смыслу. В нем содержатся правовые предписания, которые имеют конкретно-адресное содержание. Включенные конкретные показатели и цифры по доходам и расходам определяют права органов государственной власти и лиц, которым делегировано полномочия из расходования бюджетных ресурсов, а также обязанности государственных органов с собирание средств для мобилизации запланированных доходов бюджета. Вместе с тем законы о Государственном бюджете, как и решение о местных бюджетах, содержат предписания, которые не имеют конкретно-адресного содержания. Это предписания, которыми утверждаются размеры отчислений от территориальных поступлений общегосударственных налогов и сборов в бюджеты низших уровней, размеры межбюджетных трансфертов и т.п.. Такие правовые нормы рассчитанные на многоразовое применение.
Согласно ст. 94 Конституции Украины Закон о Государственном бюджете Украины подписывает Глава Верховной Рады Украины и безотлагательно направляет его Президенту Украины. Президент Украины на протяжении пятнадцати дней после получения закона подписывает его, беря к выполнению, и официально делает достоянием гласности его или возвращает закон со своими мотивированными и сформулированными предложениями к Верховной Раде Украины для повторного рассмотрения. Если Президент Украины на протяжении установленного срока не возвратил закон для повторного рассмотрения, закон считается одобренным Президентом Украины и должны быть подписан и официально обнародованный. Если во время повторного рассмотрения закон буде снова принят Верховной Радой Украины не менее чем двумя третями от ее конституционного состава, Президент Украины обязанный его подписать и официально сделать достоянием гласности на протяжении десяти дней.
Закон о Государственном бюджете Украины вступает в силу через десять дней со дня его официального обнародования, если другое не предусмотрено самым законом, но не раньше дня его опубликования.
Бюджетный кодекс регулирует деятельность Кабинета Министров Украины в случае, если Закон о Государственном бюджете не был своевременно (к началу нового бюджетного периода - в Украине до 1 января планированного года) принятый или не вступил в силу. В таком случае правительство страны вынуждено базироваться на показателях предыдущего бюджетного периода по доходам и расходам государственного бюджета.
Учитывая постоянный характер государственных расходов, Кабинет Министров Украины наделяется правом осуществлять расхода, обязательно учитывая такие особенности: 1) расхода Государственного бюджета Украины могут осуществляться лишь на целые, которые определены в Законе о Государственном бюджете Украины на предыдущий бюджетный период и одновременно предусмотрены в проекте закона о Государственном бюджете Украины на следующий бюджетный период, представленному Кабинетом Министров Украины к Верховной Раде Украины;
2) ежемесячные расходы Государственного бюджета Украины не могут превышать 1/12 объема расходов, определенных Законом о Государственном бюджете Украины на предыдущий бюджетный период, кроме случаев, предусмотренных ч. 4 ст. 15 (расхода на погашение обязательств из долга, которые осуществляются согласно кредитным соглашениям, а также нормативно-правовых актов, за которыми возникают государственные долговые обязательства и долговые обязательства Автономной Республики Крым или местного самоуправления, независимо от объема средств, предусмотренных на эту цель в Законе о Государственном бюджете Украины или решении о местном бюджете) и ч. 4 ст. 23 БКУ (расхода специальный фонда бюджета, которые имеют постоянное бюджетное назначение, которое дает право производить их исключительно в пределах и за счет соответствующих поступлений в специальный фонд согласно законодательству, если Законом о Государственном бюджете Украины (решением о местном бюджете) не установлено другое);
3) до принятия Закона о Государственном бюджете Украины на текущий бюджетный период производить капитальные расходы запрещается, кроме случаев, связанных с введением военного или чрезвычайного состояния, объявлением отдельных местностей зонами чрезвычайной экологической ситуации.
До принятия Закона о Государственном бюджете Украины на текущий бюджетный период заимствования могут осуществляться лишь с целью погашения основной суммы государственного долга. До принятия Закона о Государственном бюджете Украины на текущий бюджетный период налоги, собрание (обязательные платежи) и другие поступления взыскиваются согласно Закону о Государственном бюджете Украины на предыдущий бюджетный период и других нормативно-правовых актов. Перечень налогов, собрания (обязательных платежей) установленный Законом Украины «О системе налогообложения», порядок их взыскания - специальными налоговыми законами.
Не позднее двух месяцев со дня вступления в силу Законом о Государственном бюджете Украины Министр финансов Украины информирует Верховную Раду Украины о взятых бюджетных обязательствах и осуществленных платежах, за которыми бюджетные назначения в утвержденном Государственном бюджете Украины не предусмотренные. Если в текущем годе к принятию бюджета тратились средства Министерством финансов, но такие расходы не вошли в утвержденный бюджет, Министерство финансов обязанное не позднее двух месяцев после утверждения бюджета информировать об этом парламент.
Верховная Рада АРК и соответствующие советы при утверждении местных бюджетов должны учитывать объемы межбюджетных трансфертов и другие положения, необходимые для формирования местных бюджетов, которые были утверждены Верховной Радой Украины при принятии проекта закона о Государственном бюджете Украины во втором чтении.
Согласно ст. 77 БКУ бюджет АРК, областные и районные бюджеты, городские (городов Киева и Севастополя, мост республиканского значения АРК и мост областного значения) бюджеты на следующий бюджетный период утверждаются решением Верховной Рады АРК, соответствующего областного, районного или городского совета не позднее чем в двухнедельный срок после официального опубликования Закона о Государственном бюджете. Городские (мост районного значения) бюджеты, районные в городах (если такие создано), поселковые и сельские бюджеты на следующий бюджетный период утверждаются согласно решениям городской, районной в городе, поселкового или сельского совета не позднее чем в двухнедельный срок после утверждения районного или городского (городов Киева и Севастополя, города республиканского АРК или города областного значения) бюджета.
Решением о местном бюджете определяются:
1) общая сумма доходов и расходов с распределением на общий и специальный фонды, а также с распределением расходов на текущие и капитальные;
2) предельный объем годового дефицита (профіциту) местного бюджета в следующем бюджетном периоде и долге АРК или местного самоуправления на конец следующего бюджетного периода; полномочие относительно предоставления гарантий АРК и местного самоуправления, а также размеры этих гарантий;
3) бюджетные назначения главным распорядителям средств за бюджетной классификацией;
4) доходы бюджета за бюджетной классификацией;
5) бюджетные назначения межбюджетных трансфертов;
6) дополнительные положения, которые регламентируют процесс выполнения бюджета.
К сожалению, регулярные нарушения сроков принятия Закона о Государственном бюджете Украины приводят к невозможности принять местные бюджеты к началу нового бюджетного периода. Тем более, что утверждение бюджетов происходит в порядке иерархии - от высшего до низшего уровня и, соответственно, занимает январь - март текущего бюджетного года. В качестве примера можно привести Одесскую область, где лишь в феврале 2003 г. были утвержденные все местные бюджеты. Сформировано 517 местных бюджетов, в частности 1 областной, 7 городских областного подчинения, 26 районных, 12 городских районного подчинения, 32 поселковые и 415 сельских бюджетов. Понятно, что задержание срока утверждения бюджета усложняет соблюдение финансовой дисциплины участниками бюджетных отношений и не оказывает содействие сбалансированности бюджетной системы страны в целом.
§ 4. Выполнение
Государственного бюджета Украины
и бюджетов местного самоуправления
Кассовым выполнением бюджета в разных странах руководят или министерства финансов, или специально созданные государственные органы - казначейство (Великобритания, Российская Федерация), бюджетный^-бюджетное-административно-бюджетное управление и сеть федеральных агенцій (США), отдел бюджета при министерстве финансов (Швеция), бюджетное управление в составе министерства в делах финансов, промышленности и экономики (Франция).
В Украине выполнение государственного бюджета начинается после его утверждения законодательным органом и подписание Президентом Украины. Кабинет Министров Украины по согласованию с низшими исполнительными органами организовывает порядок выполнения бюджета. Министерство финансов Украины осуществляет общую организацию и управление выполнением Государственного бюджета Украины, координирует деятельность участников бюджетного процесса по вопросам выполнения бюджета. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджета. В процессе выполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований за статьями функциональной бюджетной классификации.
Существует три системы выполнения бюджета: банковская, казначейская и смешанная. До 1997 г. в Украине действующей была банковская система, которая предусматривала аккумулирование бюджетных ресурсов на счетах коммерческих банков, уполномоченных НБУ на осуществление операций по обслуживанию бюджетной системы страны. Однако отрицательные факторы ее функционирования, в частности содействие наращиванию инфляционных процессов в государстве, отсутствие у финансовых органов оперативного маневрирования бюджетными ассигнованиями и обеспечение всестороннего контроля за их использованием, отсутствие у Министерства финансов необходимой информации для оперативного вмешательства в процесс выполнения бюджета, создали основания для перехода на казначейскую систему выполнения бюджета. С 1997 г. в Украине постепенно начался процесс перехода на казначейскую систему, сначала пілотними проектами по дальнейшим повышением роли казначейства в выполнении бюджетов как государственного, так и местных. Действующее законодательство закрепило казначейскую систему обслуживания бюджетной системы Украины, которая предусматривает концентрацию обеих потоков средств (доходов и расходов) на едином казначейском счете.
Ряд специалистов1 рассматривают казначейство за его функциями в двух аспектах:
• как кассира государства, которое принимает средства и оплачивает расхода;
• как государственного бухгалтера, главными задачами которого есть: предотвращение кассовых разрывов между поступлениями и расходами бюджетных средств; распределение ликвидных средств между государственными учреждениями с целью покрытия текущих расходов; регулирование налоговых льгот и выплат, учтенных (заложенных) в бюджете; финансирование политики экономической и социальной поддержки производителей и население; обеспечение возвращения суммы внешнего государственного долга и процентов по нему; погашение внутренних займов.
Однако, если Государственный бюджет уже не первый год обслуживается через учреждения Госказначейства, органы местной власти и распорядители бюджетных средств, которые обслуживаются через местные бюджеты, до сих пор не перешли до конца на казначейскую систему. В частности, с 1 апреля 2003 г. Государственное казначейство будет обслуживать бюджетные расходы г. Киева, АР Крым, Волынской, Донецкой, Житомирской и Николаевской областей. До конца 2003 г. казначейское обслуживание должно быть введено во всех регионах Украины. Местная власть не исключает, что на переходном этапе у этих регионов могут возникнуть проблемы, поскольку будет внедряться новая схема финансирования бюджетных учреждений. Однако работники областных управлений казначейства считают, что переведение распорядителей бюджетных средств на казначейское обслуживание в любом случае не помешает работе местного самоуправления и бюджетных организаций.
Казначейская система предусматривает аккумулирование всех средств на едином счете Государственного казначейства. Оно оплачивает все счета, которые выставляются распорядителями бюджетных средств. Государственное казначейство осуществляет контроль за выполнением бюджетных полномочий при зачислении средств, принятии бюджетных обязательств, при проводке платежей, осуществляет бухгалтерский учет при составлении отчетности о выполнении бюджета.
Казначейская форма обслуживания Государственного бюджета Украины предусматривает осуществление Государственным казначейством Украины: 1) операций со средствами государственного бюджета; 2) розрахунково-касового обслуживания распорядителей бюджетных средств; 3) контроля бюджетных полномочий при зачислении поступлений, принятии обязательств и проводке платежей; 4) бухгалтерского учета и составление отчетности о выполнении государственного бюджета.
Фактически выполнение всех бюджетов начинается вместе с началом бюджетного года, т.е. 1 января, и заканчивается 31 декабря того же года, на который были утверждены эти бюджеты. Порядок выполнения государственного бюджета за расходами при условии функционирования внутренней платежной системы регламентируется приказом Государственного казначейства Украины от 10 августа 2001 г. № 1401.
Каждый из видов бюджетов выполняется за росписью доходов и расходов с поквартальным распределением, которое составляется финансовыми органами согласно показателям утвержденного бюджета. Бюджетная роспись является оперативным планом выполнения государственного бюджета, на основании которого приоткрываются ассигнование, пересчитываются средства местным бюджетам, распорядителям средств, зачисляются средства на регистрационные счета в учреждениях казначейства, т.е. осуществляется весь процесс перечисления средств и финансирование расходов путем оплаты счетов, которая сопровождается всесторонним финансовым контролем.
Эта роспись является основным документом, на основе которого выполняется бюджет. Роспись доходов и расходов бюджета имеет правовое значение, поскольку є основным оперативным планом выполнения бюджета, ведь показатели, которые он содержит, конкретизируют показатели из бюджета и являются обязательными для выполнения. Детальное определение поступлений доходов в бюджет за источниками выражает конкретные обязанности финансовых органов из мобилизации средств в бюджет и является основанием для осуществления прав из контроля за выполнением предприятиями и учреждениями обязательств из бюджета. На основе росписи определяются также обязанности финансовых органов из финансирования бюджета, права из контроля за использованием бюджетных средств2.
Государственный бюджет Украины выполняется за росписью, которая утверждается Министром финансов Украины согласно бюджетным назначениям в месячный срок после вступления в силу Законом о Государственном бюджете Украины. К утверждению росписи Министром финансов Украины утверждается временная роспись на соответствующий срок. Экземпляр утвержденной бюджетной росписи передается к Комитету Верховной Рады Украины по вопросам бюджета с дальнейшим информированием о внесенных в него изменения. Министр финансов Украины на протяжении бюджетного периода обеспечивает соответствие росписи Государственного бюджета Украины установленным бюджетным назначением.
После подписания росписи Министерство финансов подписывает квартальная и месячная роспись. Ассигнование, включенные в росписи являются предельными для расходования главными распорядителями. Если в процессе выполнения бюджета окажется, что прогноз поступления доходов будет ниже, чем предполагалось при утверждении государственного бюджета, Министр финансов лимитирует показатели годовой росписи с помесячным распределением. На основе уточненного прогноза Министерство финансов устанавливает месячные лимиты.
Также в недельный срок после опубликования Закона о Государственном бюджете Украины, соответствующего решения Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов Минфин Украины, Министерство финансов Автономной Республики Крым, местные финансовые органы доказывают к главным распорядителям лимитные справки о бюджетных ассигнованиях.
Лимитная справка о бюджетных ассигнованиях — это документ, который содержит утвержденные бюджетные назначения (установленные бюджетные ассигнования) и их помесячное распределение, а также другие показатели, которые согласно законодательству должны быть определены на основе нормативов, и выдается соответственно Минфином Украины, Министерством финансов Автономной Республики Крым, местным финансовым органом, главным распорядителем. Показатели лимитной справки приходятся к сведению главных распорядителей, распорядителей низшего уровня для уточнения проектов смет и составление проектов планов ассигнований. Форма лимитной справки утверждается Минфином Украины. Итак, лимитирование расходов представляет собой ограничение расходования средств, предусмотренных отдельными статьями бюджетной классификации; в последнюю очередь лимитируются статьи защищенных расходов, расходы на оплату коммунальных услуг и энергоносителей.
Для осуществления программ и мероприятий, которые проводятся за счет бюджетных средств, бюджетные ассигнования предоставляются распорядителям бюджетных средств. Распорядители бюджетных средств — это бюджетные учреждения в лице их руководителей, уполномоченные на получение бюджетных ассигнований, взятие бюджетных обязательств и осуществление расходов из бюджета. Полномочие распорядителей устанавливаются в пределах бюджетного ассигнования на текущий бюджетный период согласно бюджетному назначению на взятие бюджетного обязательства и осуществление платежей с конкретной целью в процессе выполнения бюджета. В зависимости от степени подчиненности и объема предоставленных прав распорядители бюджетных средств делятся на главных распорядителей бюджетных средств и распорядителей бюджетных средств низшего уровня (второй и третьей степени).
На основе лимитов, установленных финансовыми органами главным распорядителям, они на протяжении 3 дней приходятся к подведомственным учреждениям, руководители которых лимитируют показатели смет и регистрируют их в казначействе. Увеличение ассигнований на покрытие расходов для бюджетных организаций и учреждений возможное в том случае, когда увеличиваются лимиты, а учреждения не имеют задолженности за расчетами и могут осуществить оплату в пределах выделенных лимитов. Если размеры расходов были утверждены к установления лимитов, то главные распорядители должны принять меры относительно приведения в соответствие своих расходов к доказанным лимитам.
Главные распорядители в двухнедельный срок после получения лимитных справок подают Минфина Украины, Министерству финансов Автономной Республики Крым, местным финансовым органам уточненные проекты сведенных смет и проекты сведенных планов ассигнований для составления и утверждение годовой росписи ассигнований соответствующих бюджетов и помесячной росписи ассигнований общего фонда соответствующих бюджетов. Уточненные проекты смет и составленные проекты планов ассигнований должны отвечать определенным лимитным справкам.
Главный распорядитель передает казначейству за 1 месяц к началу бюджетного года документы о размещении сети бюджетных учреждений и организаций, между которыми будут распределяться средства. Когда изменяется территория размещения сети учреждений (не чаще как один раз на квартал), об этом сообщается Главное управление Государственного казначейства не позднее как за 10 дней к началу квартала.
На основе росписи главного распорядителя финансовым органом утверждаются лимиты для распорядителей и получателей средств, которые могут отличаться от объема бюджетных ассигнований на квартал. Финансовый орган может отсрочить предоставление лимита на расходование средств до 3 месяцев. Получатели средств имеют право взять на себя обязанности с осуществление расходов и платежей путем составления платежных документов в пределах доказанных к ним лимитов за сметой доходов-расходов.
В период к утверждению смет и планов ассигнований (не больше как 30 календарных дней после утверждения годовой росписи назначений и помесячной росписи ассигнований общего фонда бюджета) расходы бюджетных учреждений и организаций осуществляются согласно временной смете доходов и расходов, утвержденным руководителем учреждения.
Государственное казначейство расходует бюджетные средства после проверки соответствия представленных платежей документам, утвержденным сметам и доказанным лимитам. Подтверждение выполнения бюджета обязательно осуществляется не позднее 3 дней со времени представления документов к казначейству, на которые руководитель казначейства ставит разрешительная подпись. Казначейство может отказать в разрешении по таким причинам:
• если взятые бюджетные обязанности не отвечают положением Бюджетного кодекса;
• не отвечают акта о бюджете или доказанным лимитам;
• не отвечают утвержденной смете;
• если регистрационный счет заблокирован.
Если в ходе выполнения бюджета уточняется прогноз поступления доходов, изменяются показатели, Минфин вносит изменения в лимиты расходов и сообщает Главное управление Государственного казначейства, а последнее - главных распорядителей. Увеличение лимита разрешает главным распорядителям взять на себя больше расходов, вместе с тем они не имеют права взять больше утвержденных сметой сумм. Если же лимиты уменьшаются, главные распорядители должны принять меры относительно приведения смет в соответствие. Превышение распорядителем доказанных лимитов тянет за собой ответственность за использование бюджетных средств в объемах, которые превышают утвержденные расходы.
О всех изменения, которые вносит Минфин или финансовые органы низших уровней в бюджет, они сообщают Государственное казначейство справкой об изменении сметы, а главные распорядители не позднее 10 дней к истечению квартала составляют реестр изменений сведенной сметы. На основании справки Минфина Казначейство вносит изменения доходов и расходов в государственный бюджет, а на основании реестра изменений - изменения в роспись сметы расходов в территориальном разрезе.
Распорядители средств несут ответственность за правильное оформление счетных документов. Предыдущий контроль проверяет необходимость проводки выплаты средств и целесообразность расходов. Расходование бюджетных средств осуществляется путем списания средств с регистрационного счета в размере подтвержденного бюджетного ассигнования в пользу физических или юридических лиц. Любые обязательства, взятые физическими и юридическими лицами за средствами Государственного бюджета Украины без соответствующих бюджетных ассигнований или же с превышением полномочий, установленных Бюджетным кодексом и Законом о Государственном бюджете Украины, не считаются бюджетными обязательствами. Расхода государственного бюджета на покрытие таких обязательств не могут осуществляться.
После получения товаров, работ и услуг согласно условиям взятого бюджетного обязательства распорядитель бюджетных средств принимает решение об их оплате и подает доверенность на осуществление платежа органа Государственного казначейства Украины. В свою очередь Казначейство осуществляет платежи за доверенностями распорядителей бюджетных средств в случае:
1) наличия соответствующего бюджетного обязательства для платежа в бухгалтерском учете выполнения Государственного бюджета Украины;
2) соответствия направлений расходования бюджетных средств бюджетному ассигнованию;
3) наличия у распорядителей бюджетных средств неиспользованных бюджетных ассигнований. Государственное казначейство с 1999 г. получило статус участника Национальной системы массовых электронных платежей Национального банка Украины и, осуществляя обслуживание бюджетов, работает на принципах, присущих кредитно-финансовым учреждениям1.
Изменение бюджетных ассигнований сравнительно с доказанным в сообщении о бюджете ассигнованием каждому получателю может произойти при: введении секвестра; уменьшении доходов бюджета; передвижении бюджетных ассигнований главным распорядителем в пределах его полномочий.
Если поступления уменьшаются до 15% запланированных, то Минфин может самостоятельно уменьшить лимиты и принять решение о введении режима секвестра, если больше как на 15% - исполнительный орган должен предоставить представительному органу проект изменения в акт о бюджете.
Как правило, бюджетные расчеты проводятся в безналичной форме, но в некоторых случаях разрешается денежной наличностью. За такой потребности распорядитель бюджетных средств за 55 дней к началу квартала подает кассовую заявку на получение денежной наличности к операційно-контрольного управлению районного или областного управления Государственного казначейства, в котором есть регистрационный счет. Сведенная кассовая заявка передается к учреждению банка не позднее как за 45 дней к началу квартала. Денежная наличность выдается за денежным чеком и доверенностью распорядителя бюджетных средств лицу, с которым заключен договор о полной материальной ответственности. Вместе с денежным чеком кассир подает в банк платежное поручение на перечисление суммы прибыльного налога и взносов в Пенсионный фонд.
Казначейское выполнение бюджета базируется на принципе единого казначейского счета — системе бюджетных счетов, на которые: 1) отображается баланс единого казначейского счета как результат операций на всех регистрационных счетах; 2) происходит движение средств за доходами и расходами государственного бюджета согласно бюджетной классификации; 3) происходит движение средств в местных бюджетах; 4) отображаются результаты выполнения бюджета за доходами и расходами1.

<< Пред. стр.

страница 3
(всего 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign