LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 2
(всего 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

2) областными государственными администрациями - относительно районных и городских (мост областного значения) бюджетов;
3) городскими государственными администрациями в городах Киеве и Севастополе - относительно районных в этих городах бюджетов;
4) районными государственными администрациями - относительно городских (мост районного значения), сельских, поселковых и их объединений бюджетов;
5) исполнительными органами городских советов - относительно бюджетов районов в городе, сельских, поселковых или мост районного значения, которые входят в состав этих городов.
Итак, указанные конституционные положения свидетельствуют о том, что Украина не только закрепляет гарантии местного самоуправления в Конституции, а и признает его как одну из фундаментальных основ демократического устройства государства и общества. Система местного самоуправления в своей основе определяется административно-территориальным устройством Украины. В частности, в своем решении от 13 июля 2001 г. Конституционный Суд Украины толкует понятие административно-территориальной единицы как компактной части единой территории Украины, что является пространственной основой для организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Исполнительную власть, в том числе в сфере финансовой деятельности, в областях и районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации, полномочия которых определяются Конституцией и Законом Украины «О местных государственных администрациях». Согласно ст. 119 Конституции местные государственные администрации на определенной территории обеспечивают подготовку и выполнение соответствующих областных и районных бюджетов, отчет о выполнении соответствующих бюджетов и программ, взаимодействие с органами местного самоуправления и т.п..
Итак, местные финансы — это совокупность отношений, урегулированных нормами финансового права, которые возникают между органами местного самоуправления и территориальными общинами, органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями по поводу формирования, распределения и использование фондов средств органов местного самоуправления с целью удовлетворения публичного интереса территориальной общины и выполнение органами местного самоуправления государственных функций в процессе реализации собственных и делегированных государством полномочий1. Непосредственного развития всей экономической системы Украины и ее стабилизации можно достичь через финансовое обеспечение ее составляющих - административно-территориальных единиц.
Контрольные вопросы:
1. В чем заключается суть управления финансами со стороны государства?
2. Какие органы общей компетенции в сфере финансовой деятельности государства Вы можете назвать?
3. Поясність, в чем заключается суть полномочий Президента Украины в сфере финансов?
4. Можно ли, на Ваш взгляд, считать Счетную палату Украины вышестоящим органом контроля в сфере финансов?
5. Поясність, каким образом строится система финансовых органов в Украине?
6. Какие функции характерные для Национального банка Украины как центрального банка государства?
7. Что такое местные финансы? В чем заключается их значение?
8. Каким образом Конституция Украины определяет полномочие органов местного самоуправления в сфере финансовой деятельности?
9. Какие акты органов государственной власти и местного самоуправления в сфере финансовой деятельности Вы можете назвать?
ЛЕКЦИЯ 5
Правовые основы организации финансового
контроля в Украине
§ 1. Суть и значение
финансового контроля
Финансовый контроль является универсальным явлением и применяется в разных сферах общественной жизни. Суть финансового контроля раскрывается во взаимосвязи со сферой применения и сферой функционирования финансов. Экономическим содержанием финансового контроля является функция управления, которое включает совокупность наблюдений, проверок по деятельности объекта управления с целью оценки обоснованности и эффективности принятых решений и результатов их выполнение.
Финансовый контроль применяется там и тогда, где функционируют финансы. Финансы, которые выступают инструментом распределения и перераспределения внутреннего валового продукта и национального дохода в процессе их движения, обеспечивают создание и использование фондов средств для удовлетворения экономических и социальных нужд общества. Создание и использование фондов средств, которые являются финансовыми ресурсами, осуществляются под влиянием разных объективных и субъективных факторов, которые в целом предопределяют объективную необходимость финансового контроля как важной сферы финансовой деятельности, инструмента влияния на положение и развитие всей экономической системы государства.
Финансовый контроль основывается на таких принципах, как законность, объективность, объединение государственных и частных интересов. Развитие общества обусловило динамические интеграционные процессы в сфере финансового контроля, в том числе путем создания разных международных организаций, которые работают над разработкой единых требований к финансовому контролю. Необходимость проводки всестороннего финансового контроля, в том числе органами государственной власти и местного самоуправления, и соблюдение законности в распределении, использовании и мобилизации финансовые ресурсы закреплены в нормах Конституции Украины.
Учитывая глобальный и всеохватывающий характер финансов, процессы их дальнейшей трансформации во внешнеторговые отношения, международное сообщество основало Международную организацию высших контрольных органов (INTOSAI), одним из задач которой было выработать общие принципы финансового контроля, рекомендованные для применения в практической деятельности соответствующих органов, и закрепить их в национальных законодательствах стран, которые будут входить в данную организацию. В ноябре 1990 г. в Мадриде при участии представителей высших контрольных органов 32 европейских государств была основана Европейская организация высших контрольных органов (EUOSAI)1. Создание в Европе собственной компетентной организации открывало для всех стран широкие возможности в сфере усовершенствования финансово-бюджетного контроля.
Среди основных принципов финансового контроля, зафиксированных в Лимской декларации руководящих принципов контроля, которая принята ІХ Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (INTOSAI) в октябре 1977 г., были предусмотренные такие:
- независимость финансового контроля как неотъемлемого атрибута демократии и обязательного элемента управления финансовыми ресурсами;
- законодательное закрепление независимости органов финансового контроля;
- определение необходимости осуществления предыдущего контроля и контроля по фактическим результатам;
- наличие внутреннего и внешнего контроля как обязательного условия существования финансового контроля;
- гласность и открытость контрольных органов с обязательным требованием соблюдения коммерческой и другой тайны, которые защищается законом.
Указанные принципы достали дальнейшее закрепление в национальных законодательствах стран Европы, в том числе и Украины. В частности, 8 июня 2001 г. в г. Киеве руководителями вышестоящих органов финансового контроля государств-участниц СНД на основе Лимской декларации была принята Декларация об общих принципах деятельности вышестоящих органов финансового контроля государств-участниц Содружества Независимых Государств. К принципам, на которые строится деятельность вышестоящих органов финансового контроля, Декларация назвала законность, независимость, объективность, компетентность, оперативность, доказательность, гласность, соблюдение профессиональной этики.
Объектом финансового контроля выступает финансовая деятельность предпринимательских структур, бюджетных учреждений и организаций, финансово-кредитных институтов и т.п., которые осуществляют финансовую деятельность. Предметом контроля являются финансовые операции, связанные с созданием и использованием фондов средств. Тем не менее объект финансового контроля есть значительно более широким, чем просто проверка финансовых ресурсов, поскольку в конечном итоге происходит контроль и за использованием материальных, естественных, трудовых ресурсов в ходе опосредствования финансовыми отношениями процессов национального производства и перераспределения.
Главной задачам финансового контроля является поддержка финансовой дисциплины, предотвращение финансовых правонарушений и применение мероприятий принуждения за их совершение. Финансовая дисциплина — это состояние соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, субъектами хозяйствования всех форм собственности, объединениями граждан, должностными лицами, гражданами Украины и иностранными гражданами установленных законодательством и нормативно-правовыми актами финансово-правовых норм. Финансовая дисциплина выражает одну со сторон законности. Учитывая взаимосвязь осуществляемого финансового контроля как со стороны отдельных предприятий, учреждений, организаций, так и со стороны органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц, гарантируется соблюдение законных прав обеих сторон. Финансовое правонарушение представляет собой действие или бездеятельность органов государственной власти, местного самоуправления, субъектов хозяйствования всех форм собственности, объединений граждан, должностных лиц, граждан Украины и иностранных граждан, следствием которых стало невыполнение финансово-правовых норм.
Итак, финансовый контроль — это целенаправленная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, направленная на соблюдение законности, финансовой дисциплины и рациональности в обеспечении реализации финансовой деятельности государства, т.е. мобилизации, распределения и использование централизованных и децентрализованных фондов средств с целью выполнения задач и функций государства и эффективного социально-экономического развития всех субъектов финансовых отношений.
Вследствие реализации задач финансового контроля происходит укрепление финансовой дисциплины всех участников финансово-правовых отношений. Юридическая наука и действующее законодательство разработали и содержат ряд основоположных принципов осуществления финансового контроля, использование которых дает возможность органам финансового контроля в полном объеме обеспечивать выполнение своих полномочий. К ним принадлежат принципы:
- законности, объективности, объединение государственных, региональных и частных интересов;
- распределения контрольных полномочий, который предусматривает размежевание функций инициирования и выполнение финансового контроля между субъектами;
- полноты охвата объектов контролем, который достигается вследствие сплошного відстежування или выборочной проверки определенных сегментов подконтрольных объектов;
- достоверности фактической информации, соблюдение которого обеспечивает ее соответствие реальным финансовым ресурсам, процессам и результатам деятельности, которая их отображает эта информация;
- сбалансированности контрольных действий, который предусматривает согласованность их внутренней и внешней направленности и обеспечивает равновесие финансового контроля;
- превентивности контрольных действий, благодаря которому достигается заблаговременное осуществление контроля с целью предотвращения возникновения важных отклонений фактического осуществления финансового процесса от установленных норм;
- самодостаточности системы контроля, который предусматривает наличие такого состава элементов контролирующей системы, который обеспечивает эффективность ее функционирования и развития;
- эффективности, которая предусматривает приспособленность системы контроля к финансовой деятельности хозяйствующих субъектов и зависит от полноты выполнения контролирующими субъектами таких основных требований:
а) контроль может осуществляться беспрерывно, регулярно и систематически;
б) быть своевременным за сроком осуществления, качественным и полным относительно охвата объектов контроля;
в) быть оперативным, действенным, гласным и разносторонним;
- принцип ответственности, который предусматривает ответственность контролирующих субъектов за эффективность функционирования системы финансового контроля и хозяйствующих субъектов за следствия контрольных действий.
§ 2. Виды и методы
финансового контроля
Одной из важных признаков классификации финансового контроля есть форма его осуществления. Из позиций философии содержание и форма являются общими категориями, которые отображают взаимосвязь двух сторон любого предмета или явления, причем содержание является определяющей стороной предмета, а форма - средством его выражения и внутренней организацией, которая модифицируется с изменением содержания. Вышеупомянутые принципы создают объективные основания для создания действенной системы органов финансового контроля и разработки его развернутой классификации по видам.
Так, в зависимости от характера взаимоотношений и субъекта контроля финансовый контроль можно поделить на внутренний и внешний. При внутреннем контроле субъект и объект принадлежат к одной системы, а при внешнему субъектом контроле выступает орган, который не принадлежит к той же системе, что и объект. Внутренний финансовый контроль — это самоконтроль, который осуществляют организации, предприятия, учреждения как за собственной финансовой деятельностью, так и за финансовой деятельностью подразделов, которые входят в их состав. Он является составляющей управления организацией и потому производится на ее усмотрение на основе решений данной организации. В частности, внутренним контролем можно назвать внутренний аудит.
Соответственно, внешний контроль осуществляется посторонним органом, уполномоченным на проводку компетентных действий в сфере проверки состояния соблюдения финансовой дисциплины отдельными участниками финансовых отношений. В его проводке принимают участие как органы общей компетенции, так и специальной в сфере финансовых отношений.
За временем проводки финансовый контроль делится на предыдущий, текущий и следующий. Критерий размежевания этих форм состоит в сопоставлении времени осуществления контрольных действий с процессами формирования и использование фондов финансовых ресурсов. Вместе с тем они тесно взаимосвязанные, отображая тем самым беспрерывный характер контроля.
В условиях перехода к рыночным отношениям все более важливішу роль сыграет предыдущий (превентивный) контроль. Он осуществляется на этапе рассмотрения и принятие решений по финансовым вопросам, в том числе на стадии разработки и принятие законов и актов органов местной власти и местного самоуправления в сфере финансовой деятельности, в первую очередь - бюджетов на текущие года. Предыдущий контроль осуществляется на основе глубокого анализа и расчетов финансовых результатов, который оказывает содействие обеспечению объективности оценки целесообразности принятия или непринятие определенных решений в сфере финансовой деятельности, соблюдение финансовой дисциплины и т.п.. Примером предыдущего финансового контроля можно назвать парламентские слушания по вопросам бюджетной политики на следующий бюджетный период, которые проводятся в Верховной Раде Украины за представленным Кабинетом Министров Украины проектом Основных направлений бюджетной политики (Бюджетной резолюцией).
В пределах установленных полномочий Счетная палата Украины проводит экспертизу проектов Государственного бюджета Украины, а также проектов законов и других нормативных актов, международных договоров Украины, общегосударственных программ и других документов, которые касаются вопросов государственного бюджета и финансов Украины. Также специалисты Счетной палаты анализируют и исследуют нарушение и отклонение бюджетного процесса, готовят и вносят в Верховную Раду Украины предложений относительно их устранения, а также усовершенствование бюджетного законодательства в целом.
Текущий финансовый контроль является органической частью процесса оперативного финансового управления и регулирование финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений, областей экономики. Он осуществляется во время финансово-хозяйственных операций и потому охватывает короткие промежутки времени. Опираясь на данные первичных документов оперативного и бухгалтерского учета и инвентаризаций, текущий контроль дает возможность регулировать финансовые ситуации, которые быстро изменяются, предотвращать ущерб и потери. Он имеет систематический характер и взыскивает наибольшее влияние на процесс формирования и использование финансовых ресурсов.
Следующий финансовый контроль характеризуется углубленным изучением финансовой деятельности за предыдущий период, дает возможность проявить недостатки предыдущего и текущего контроля. Ретроспективный финансовый контроль осуществляется после выполнения финансовых операций за определенные прошлые промежутки времени вследствие изучения данных учета и отчетности, плановой нормативной документации. Контроля подлежат фактические дела, действительное наличие средств и материальных ценностей. Этот вид финансового контроля помогает масштабно оценить положительные и отрицательные стороны финансовой деятельности предприятий, учреждений, определенных областей и экономики в целом. Он дает возможность всесторонне проанализировать нагроможденный опыт, объективно отображать причины нарушений и недостатков, разрабатывать мероприятия по их устранению.
Применение всех указанных форм финансового контроля в их единстве и взаимосвязи делает финансовый контроль систематическим и повышает его эффективность.
Финансовый контроль за формами проводки разделяют на инициативный и обязательный. Инициативный финансовый контроль осуществляется на основании решений субъектов хозяйствования как собственными силами, так и при участии посторонних органов, в первую очередь аудиторских организаций. Его целью является проверка соблюдения хозяйствующим субъектом финансовой дисциплины и оптимизация движения финансовых потоков, экономия ресурсов и, как правило, минимизация налогообложения. Обязательный финансовый контроль осуществляется преимущественно за участием органов государственной или местной власти, хотя в некоторых случаях может предусматривать участие и негосударственных финансовых контролеров (особенно в сфере деятельности финансово-кредитных учреждений). Он проводится на основании установленных действующим законодательством требований и компетенции уполномоченных органов (например, органов Государственной налоговой службы или Контрольно-ревизионной службы Украины, для которых, в частности, предусмотренные сроки проводки проверок и ревизий в зависимости от объемов хозяйственной деятельности подконтрольных субъектов). Основанием проводки обязательного контроля могут быть и решение компетентных государственных органов (суда, прокуратуры, других органов государства) с целью выяснить соблюдение законности, установление истины в ходе судебного следствия и т.п..
В зависимости от субъектов контроля выделяют государственный, внутрихозяйственный, ведомственный, аудиторский контроль, контроль финансово-кредитных учреждений. Государственный финансовый контроль осуществляют органы государственной власти, в первую очередь законодательной и исполнительной; он направлен на объекты, которые подлежат контролю независимо от их ведомственного подчинения. Примером государственного контроля можно назвать деятельность Счетной палаты Украины. Порядок осуществления государственного контроля будет конкретизирован в следующем параграфе.
Ведомственный финансовый контроль осуществляют конкретные контрольно-ревизионные управления (отделы, группы) министерств, ведомств, государственных комитетов и других органов государственного управления. Он направлен на обеспечение законности и финансовой дисциплины как подчиненными предприятиями, учреждениями, организациями, так и внутри самого ведомства. Работа контрольно-ревизионных подразделов находится под надзором Министерства финансов Украины. Не реже одного раза в год министерства и ведомства информируют правительство государства о состоянии контрольно-ревизионной работы. Основными задачами ведомственного финансового контроля есть контроль за выполнением государственных задач, экономным расходованием материальных и финансовых ресурсов, хранением государственной собственности, правильностью постановки бухгалтерского учета, состоянием контрольно-ревизионной работы, борьба с приписками, бесхозяйственностью, расточительством и чрезмерностями.
Некоторые министерства и ведомства Украины осуществляют вневедомственный контроль. Так, Государственный таможенный комитет Украины осуществляет контроль за соблюдением правил перемещения валютных ценностей через таможенную границу Украины.
Внутрихозяйственный финансовый контроль осуществляют экономические службы предприятий, учреждений, организаций (бухгалтерии, финансовые отделы, службы финансового менеджмента и внутреннего аудиту, отделы планирования и т.п.). Он сопровождает повседневную хозяйскую-финансово-хозяйственную деятельность. Должностным лицом, которое непосредственно отвечает за состояние соблюдения финансовой дисциплины и организовывает проводка внутрихозяйственного контроля, выступает главный бухгалтер. Вместе с руководителем предприятия он в установленных законодательством случаях несет ответственность за нарушение финансового законодательства, за правильность и полноту финансовых документов. Главный (старший) бухгалтер имеет право второй подписи на финансовых документах, который создает правовые основания для перечисления или зачисление средств на соответствующие счета или отпуск или расходование товарно-матеріальних ценностей.
Аудиторский (негосударственный) финансовый контроль осуществляют независимые аудиторы или аудиторские фирмы, которые уполномоченные субъектами хозяйствования на его проводку. Аудит может проводиться как по инициативе субъекта хозяйствования, так и по решению органа государственной власти. Возможность проводки аудиторского контроля предусмотрена принятым 22 апреля 1993 г. Законом Украины «Об аудиторской деятельности». Аудиторская деятельность есть исключительной, имеет профессиональный характер. В частности, для осуществления аудиту за деятельностью банковских учреждений аудитор должен иметь квалификационный сертификат типа А или Б, выданный Аудиторской палатой Украины, а также сертификат на осуществление аудиторской деятельности в банковских учреждениях, полученный по результатам прохождения квалификационной комиссии в НБУ.
Аудит - это проверка публичной бухгалтерской отчетности, учета, первичных документов и другой информации относительно хозяйской-финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования с целью определения достоверности их отчетности, учета, его полноты и соответствия действующему законодательству и установленным нормативам. По результатам проверки составляется аудиторский вывод, который представляет собой официальный документ, удостоверенный подписью и печатью аудитора (аудиторской фирмы), что содержит вывод относительно достоверности отчетности, полноты и соответствия действующему законодательству и установленным нормативам бухгалтерского учета хозяйской-финансово-хозяйственной деятельности.
Аудиторские услуги в виде консультаций могут предоставляться устно или письменно с оформлением справки и других официальных документов. Аудиторские услуги в виде экспертиз оформляются экспертным выводом или актом. В отличие от результатов ревизий или проверок, аудиторский вывод не может быть основанием для применения санкций за нарушение финансовой дисциплины, а есть, по-суті, мониторингом финансовой деятельности субъекта аудиту. Расхода на проводку аудиту относят на собственные расходы предприятия и в таком аспекте они объединяют интересы государства и негосударственных хозяйствующих субъектов, поскольку не предусматривают расходов бюджетных средств на контрольную деятельность.
Законодательство предусматривает случаи, когда проводка аудиту есть обязательным:
1) подтверждение достоверности и полноты годового баланса и отчетности банков, фондов, бирж, компаний, предприятий, обществ и других хозяйствующих субъектов независимо от формы собственности и вида деятельности, отчетность которых официально обнародуется, за исключением учреждений и организаций, которые полностью содержатся за счет государственного бюджета и не занимаются предпринимательской деятельностью. Обязательная аудиторская проверка годового баланса и отчетности хозяйствующих субъектов с годовым хозяйственным оборотом меньше чем двести пятьдесят необлагаемых минимумов проводится один раз на три года;
2) проверки финансового состояния основателей коммерческих банков, предприятий с иностранными инвестициями, акционерных обществ, холдинговых компаний, инвестиционных фондов, доверительных обществ и других финансовых посредников;
3) эмитентов ценных бумаг;
4) государственных предприятий при сдаче в аренду целостных имущественных комплексов, приватизации, корпоратизации и других изменениях формы собственности;
5) нарушение вопроса о признании неплатежеспособным или банкротом.
Проводка аудиту есть обязательным также в других случаях, предусмотренных законами Украины.
В зависимости от целевой направленности контрольных действий органов можно выделить такие виды финансового контроля, как стратегический и тактический. Стратегический финансовый контроль направляется на решение вопроса стратегии развития предприятия, организации, учреждения, области хозяйства в будущем, а тактический — решает текущие вопросы их финансовой деятельности.
В зависимости от места осуществления финансового контроля его можно поделить на контроль на местах, или выездной контроль (контрольные органы выполняют контрольные действия непосредственную на подконтрольном объекте), и дистанционный, или безвыездный, контроль (субъект контролирует отдаленный от него объект с помощью информации, которая передается средствами связи).
За сферой финансовой деятельности финансовый контроль разделяют на бюджетный, налоговый, валютный, кредитный, страховой, инвестиционный и т.п..
Важным признаком классификации финансового контроля есть его метод. К методам финансового контроля принадлежат конкретные способы (приемы), что применяются при осуществлении контрольных функций. Исследовательский приемы, которые их используют органы контроля относительно объектов контроля, зависят от характера объектов и определенных их элементов. Состояние и поведение объекта контроля в целом определяются по помощи общих методов контроля, а отдельных его частей или характеристик — с помощью частичных способов. Методами финансового контроля является ревизия, тематическая проверка, обследование, беспрерывное відстежування финансовой деятельности. Каждый из этих методов делится на частичные способы и приемы, которые дают возможность решать определенные промежуточные задачи.
Ревизия — это метод документального контроля за финансово-хозяйственной деятельностью предприятия, учреждения, организации, соблюдением законодательства по финансовым вопросам, достоверностью учета и отчетности, способ документального выявления нехваток, растрат, присвоений и краж средств и материальных ценностей, предотвращение финансовых злоупотреблений.
Объективной тенденцией современного этапа реформирования финансовой сферы есть сокращения доли финансов государственного сектора и увеличение удельного веса коммунального и частного секторов. Это означает постепенное свертывание принудительности осуществления финансового контроля и развитие его добровольности, поэтому в дальнейшем должны чаще применяться такие методы осуществления финансового контроля, как тематические проверки, обследование, беспрерывное відстежування финансовой деятельности хозяйствующих субъектов.
Тематическая проверка осуществляется за определенным перечнем вопросов или с одной темы путем ознакомления на месте с отдельными сторонами финансовой деятельности. Такие проверки могут проводиться сквозным методом за признаком однотипности операций или за признаком взаимной связи между разными субъектами контроля. Встречная проверка - метод документального подтверждения на предприятии, в учреждении или организации, которые имели договорные взаимоотношения с объектом контроля, по просьбе контрольного или правоохранительного органа вида, объема и качества операций и расчетов, которые осуществлялись между ними, для выяснения их реальности (полноты отображения в учете объекта контроля).
Обследование — это ознакомление на месте с отдельными участками финансовой работы, в процессе которого оказываются ее положительные и отрицательные стороны. Характерным для обследования есть использования приемов сопоставления фактического состояния дел с нормативным.
Использование всей совокупности видов, форм и методов контроля имеет чрезвычайно большое значение для эффективного функционирования системы финансового контроля в целом. Так, применение всех видов финансового контроля есть важным с точки зрения предотвращения потери контроля за деятельностью определенных секторов экономики и образование неконтролируемых сегментов в финансовой сфере, а также с точки зрения предупреждения параллелизма и дублирование при осуществлении контроля.
Ревизии и проверки также можно классифицировать в зависимости от разных критериев. Так, в зависимости от степени охвата подконтрольного объекта можно виокремити комплексные ревизии (проверки), которым подлежат все аспекты деятельности подконтрольного объекта, и тематические, что сосредоточиваются лишь на отдельных аспектах деятельности.
В зависимости от степени охвата объектов финансовым контролем можно выделить полные и частичные, сплошные и выборочные ревизии. Полная ревизия характеризуется общим глубоким изучением финансовой деятельности организации, максимально возможным применением разных методов контроля. Частичная осуществляется из определенного перечня вопросов с помощью ознакомления на месте с отдельными направлениями финансовой деятельности. Сплошная ревизия предусматривает изучение всех первичных документов и записей в формах аналитического и синтетического учета. Такому контролю подлежат найвідповідальніші операции учреждения. При выборочных ревизиях проверяют или все документы определенных периодов на протяжении года, или часть документов, но за весь отчетный период.
В зависимости от источников информации и методики выполнения контрольных действий ревизии (проверки) разделяют на документальные и фактические. Такая низменность является некоторой мерой условным, ведь в основу его размежевание положено лишь разные источники данных, которые используются при осуществлении контрольных сало. Так, источниками информации для документального контроля есть первичные документы, бухгалтерская, статистическая отчетность, нормативная и другая документация. Фактический контроль основывается на изучении фактического плана объектов, которые проверяются, за данными их проверки в натуральном выражении, а потому он не может быть всеохватывающим учитывая беспрерывный характер финансово-хозяйственных операций.
Ревизия (проверка) в сфере расходования бюджетных средств проводится на основании документа, подписанного начальником государственной контрольно-ревизионной службы, начальником управления, их заместителями или руководителем подраздела службы в районе, городе или районе в городе. По инициативе государственной контрольно-ревизионной службы ревизия (проверка) предприятия, учреждения, организации может проводиться не чаще чем один раз в год. Ревизию (проверку) по доверенности правоохранительных органов может быть проведено в любое время. Служебные лица государственной контрольно-ревизионной службы обязаны предъявить документ на право проводки ревизии (проверки) руководящим работникам соответствующего предприятия, учреждения или организации. При планировании и проводке ревизий (проверок) работники государственной контрольно-ревизионной службы обязаны обеспечивать соблюдение служебной и коммерческой тайн.
Работники государственной контрольно-ревизионной службы обязанные в случае выявления злоупотреблений и нарушений действующего законодательства передавать правоохранительным органам материалы ревизий, а также сообщать о выявленных злоупотреблениях и нарушении государственным органам и органам, уполномоченным управлять государственным имуществом. За невыполнение или ненадлежащее выполнение служебными лицами государственных контрольно-ревизионных служб своих обязанностей их притягивают к дисциплинарной и уголовной ответственности согласно действующему законодательству.
Ревизия (проверка) министерства, другого центрального органа исполнительной власти, предприятия, учреждения, организации в плановом порядке или по инициативе органов государственной контрольно-ревизионной службы может проводиться не чаще чем один раз в год. Ревизии бюджетных учреждений, которые содержатся за счет Государственного бюджета Украины, республиканского бюджета Автономной Республики Крым, областных бюджетов, Киевского и Севастопольского городских бюджетов, проводят Главное контрольно-ревизионное управление Украины, контрольно-ревизионные управления в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе.
В свою очередь дата начала проводки плановой ревизии (проверки) субъекта предпринимательской деятельности соглашается с налоговым органом: субъекта хозяйствования письменно сообщает об этом контрольно-ревизионный подраздел не позднее как за 10 дней к началу ревизии (проверки). Особенности проводки ревизии (проверки) за обращениями правоохранительных органов определяются Инструкцией об организации проводки ревизий и проверок органами государственной контрольно-ревизионной службы в Украине за обращениями правоохранительных органов, которая утверждается Главным контрольно-ревизионным управлением Украины. Ревизии (проверки) субъектов предпринимательской деятельности независимо от форм собственности органы государственной контрольно-ревизионной службы проводят за постановлением прокурора или следственного в случае нарушения уголовных дел, а также за письменными обращениями руководства правоохранительных органов за фактами разворовываний и злоупотреблений, других нарушений в финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности с перечнем в постановлениях или обращениях конкретных вопросов, которые подлежат решению, и с обоснованием необходимости их проводка.
Общим приказом ГКРУУ и ДПАУ от 22 декабря 2001 г. был предусмотрен Порядок взаимного информирования органов государственной контрольно-ревизионной службы Украины и органов государственной налоговой службы Украины о фактах финансовых нарушений и употребленные мероприятиях1. Целью Порядка являются установления механизма предоставления органами государственной контрольно-ревизионной службы информации о фактах выявленных по результатам ревизий (проверок) нарушений финансовой дисциплины, которые касаются: а) нарушений норм из регулирования обращения денежной наличности; б) нарушений порядка ведения бухгалтерского учета, которые свидетельствуют о возможном занижении объекта или/и базы налогообложения, и обратного информирования органами государственной налоговой службы относительно употребленных за этими фактами мероприятий.
На проводку каждой ревизии (проверки) работнику органа государственной контрольно-ревизионной службы выдается специальное удостоверение установленного образца, подписанное руководителем соответствующего подраздела службы или его заместителем и скрепленное печатью этого подраздела. Служебные лица государственной контрольно-ревизионной службы обязаны предъявить руководителю предприятия (учреждения, организации), которое будут ревизовать, удостоверение на право проводки ревизии (проверки) и на его просьбу проставить подписи в журнале посещения предприятия (учреждения, организации).
Сроки проводки ревизий и состав ревизионных групп определяются с учетом того объема работы, которого требует решения конкретных вопросов каждой ревизии (проверки). Срок ревизии (проверки), как правило, не больше 30 рабочих дней. В некоторых случаях особой сложности этот срок за докладной запиской руководителя ревизионной группы может быть удлинен руководителем контрольно-ревизионного органа, по инициативе которого проводится ревизия (проверка). В случае удлинения срока ревизии (проверки) должностные лица государственной контрольно-ревизионной службы обязаны предъявить руководителю предприятия (учреждения, организации), на котором проводится ревизия (проверка), удостоверение с удлиненным в установленном порядке сроком проводки ревизии (проверки) или новое удостоверение на право проводки ревизии (проверки).
Проводке ревизии (проверки) должен предшествовать подготовка, изучение в соответствующих финансовых, правоохранительных, таможенных органах, органах Государственного казначейства, в учреждениях банков и в других органах материалов, которые касаются деятельности и финансового состояния предприятия, учреждения, организации, которые подлежат ревизии (проверке). На основе изучения этих материалов разрабатывается программа ревизии (проверки), в которой определяются период ревизии (проверки), ее цель и основные вопросы, на которые нужно сосредоточить внимание.
По результатам ревизии составляется акт. Акт ревизии — это служебный двусторонний документ, который утверждает факт проводки комплексной, финансовой или тематической ревизии, отображает ее результаты относительно следствий отдельных финансово-хозяйственных операций или деятельности предприятия в целом и является носителем доказательной информации о выявленных и систематизированных за экономической однородностью недостатках в хозяйствовании и нарушение законов и других нормативно-правовых актов. Следствия проверки оформляются справкой или докладной запиской.
При выявлении нехваток денежной наличности, материальных ценностей или злоупотреблений работники государственной контрольно-ревизионной службы в срок не позднее 7 рабочих дней после подписания акта ревизии (проверки) должностными лицами объекта контроля или составление акта об отказе его подписать при отсутствии замечаний руководства проверенного предприятия, учреждения или организации или не позднее 20 рабочих дней - при наличии таких замечаний передают материалы ревизии (проверки) согласно описанию к правоохранительным органам для проводки расследования, привлечение виновных лиц к ответственности, обеспечение возмещения убытков, а также сообщают о выявленных злоупотреблениях и нарушении государственные органы и органы, уполномоченные управлять государственным имуществом.
Посаду и другие лица субъектов хозяйствования, которые их ревизуют (проверяют), которые не выполняют законных требований ревизоров во время проводки ревизий (проверок) или создают им в этом преграды, привлекают к ответственности согласно действующему законодательству.
§ 3. Организация и органы проводки
финансового контроля
Организация финансового контроля всегда нуждается в четком определении его субъектов, правовой статус и полномочия которых определяются как законодательством государства, так и нормативно-правовыми актами субъектов финансовой деятельности. Субъекты или органы финансового контроля - это носители контрольных функций относительно объекта контроля. В большинстве стран мира сформированные и развиваются три независимые одна от одной ветви финансового контроля, которые содержат все надлежащие им элементы, а именно: 1) государственная сфера, в которой функционирует система государственного финансового контроля; 2) муниципальная сфера, где действует система финансового контроля органов местного самоуправления и местной исполнительной власти; 3) сфера гражданского общества с независимой системой финансового контроля.
Ведущее место среди этих систем финансового контроля принадлежит системе государственного финансового контроля, который обусловлено ролью государства в процессах рыночной трансформации. Важным учитывая это есть укрепления и усовершенствование системы государственного финансового контроля в Украине. Субъектами государственного финансового контроля выступают органы государственной власти, которая согласно конституционным принципам делится на законодательную, исполнительную и судебную. Відповідно, сукупність контрольних органів становить інфраструктуру державного фінансового контролю, визначальне місце серед яких належить органам законодавчої влади — ініціаторові та виконавцеві державного фінансового контролю.
Парламентский контроль в большинстве развитых стран осуществляется, как правило, путем независимых внешних ревизионных проверок правительственных счетов и ведомственных операций независимым ревизором от лица законодательного органа и его комитетами, созданными с этой целью. Так, в большинстве стран-участниц ЄС парламенты имеют право сокращать или увеличивать расходы и налоги путем принятия поправок, но лишь в сурово определенных границах (например, чтобы дефицит бюджета не превышал определенных контрольных цифр, предложенных правительством). В частности, в Великобритании все органы исполнительной власти, которые получают деньги из государственного бюджета, должны ежегодно подавать парламенту подробные отчеты. Генеральный ревизор, который есть независимым от исполнительной власти, регулярно тщательно проверяет представленные Палате общин информацию и отчеты. Одной из основных функций Генерального ревизора есть ревизионная проверка ассигнований, призвана выяснить, все ли расходы отвечают намерениям парламента к тому времени, когда тот утверждал ассигнование. Основными обязанностями парламента, в частности Пылать общин, в контроле за государственными доходами и расходами являются наделения полномочиями на собирание налогов и сборов и утверждение целей расходов и суммы каждого из них. Парламент должен также убедиться, что предоставленные суммы тратятся лишь на те цели, которые он имел целью. Ни одна выплата из государственных ортов центрального правительства не может осуществляться и ни один налог или кредит санкционироваться иначе, как на основе акта парламента.
Конституция Украины определяет общие основы и характер участия в процессе финансового контроля Верховной Рады Украины и ее комитетов, в первую очередь Комитета по вопросам бюджета и Комитета по вопросам финансов и банковской деятельности, которые осуществляют беспрерывный парламентский контроль за состоянием и движением государственных финансов. В ст. 85 Конституции закреплены такие полномочия Верховной Рады, связанные с осуществлением финансового контроля:
- утверждение Государственного бюджета Украины и внесения изменений в него; контроль за выполнением Государственного бюджета Украины, принятие решения относительно отчета о его выполнении;
- осуществление контроля за деятельностью Кабинета Министров Украины согласно Конституции;
- утверждение решений о предоставлении Украиной займов и экономической помощи иностранным государствам и международным организациям, а также о получении Украиной от иностранных государств, банков и международных финансовых организаций займов, не предусмотренных Государственным бюджетом Украины, осуществление контроля за их использованием;
- назначение на должности и освобождение от должностей Главы и других членов Счетной палаты;
- назначение на должность и освобождение от должности Главы Национального банка Украины по представлению Президента Украины;
- назначение и освобождение половины состава Рады Национального банка Украины;
- осуществление парламентского контроля в пределах, определенных Конституцией.
Согласно ст. 109 Бюджетного кодекса Украины к полномочиям Верховной Рады Украины из контроля за соблюдением бюджетного законодательства принадлежат:
1) заслушивание отчетов о состоянии выполнения Государственного бюджета Украины, в том числе заслушивания отчетов распорядителей бюджетных средств об использовании средств Государственного бюджета Украины;
2) контроль за использованием средств резервного фонда государственного бюджета.
Обеспечивая проводка контроля за соблюдением бюджетного законодательства, комитеты Верховной Рады Украины принимают участие в подготовке к рассмотрению Верховной Радой Украины проекта закона о Государственном бюджете Украины, готовят и предварительно рассматривают вопрос относительно контроля за выполнением и отчета о выполнении Государственного бюджета Украины в части, которая принадлежит к компетенции комитетов. В частности, к полномочиям Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета из контроля за соблюдением бюджетного законодательства принадлежат:
1) контроль за соответствием представленного Кабинетом Министров Украины проекта закона о Государственном бюджете Украины Основным направлениям бюджетной политики на следующий бюджетный период и подготовка соответствующего вывода;
2) контроль за соответствием законопроектов, представленных на рассмотрение Верховной Рады Украины, бюджетному законодательству.
Контрольные полномочия Президента Украины в сфере финансовой деятельности государства вытекают из его статуса главы государства и гаранта государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдение Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина. Непосредственное осуществление контрольных функций может реализоваться Президентом при подписании им принятых Верховной Радой законов, например закона о Государственном бюджете Украины на текущий год или любых других законов в сфере организации и регулирование финансовой деятельности. Свои полномочия он может реализовать также путем принятия указов, действие которых направленная на регулирование финансовых отношений. Так, в пределах осуществления общих мероприятий борьбы с доходами, полученными незаконным путем, и на основе рекомендаций, принятых Группой из разработки финансовых мероприятий борьбы с отмыванием денег (FATF), Президент Украины 10 декабря 2001 г. подписал Указ «О мероприятиях по предотвращению легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» № 1199. В конце 2002 г. парламент страны принял соответствующий закон. Акты Президента могут касаться отдельных сфер финансовой деятельности и определяют общие задачи, которые стоят перед органами государственной власти и управление в сфере регулирования финансовых отношений. Таким примером может быть Указ «О мероприятиях по укреплению банковской системы Украины и повышения ее роли в процессах экономических преобразований» от 14 июля 2000 г. № 891/2000.
Кабинет Министров Украины осуществляет контроль за государственными финансами в ходе непосредственной практической реализации финансовой политики Украины, государственной политики в области ценообразования и оплаты труда, составление и выполнение Государственного бюджета Украины и отчета о его выполнении, осуществлении общегосударственных и межгосударственных экономических программ, создание и руководства деятельностью разных фондов и т.п.. Текущая деятельность Кабинета Министров Украины неразрывно связана с управлением государственными финансами и контролем за их найраціональнішим расходованием. В пределах своих полномочий правительство также осуществляет ведомственный государственный контроль за финансами министерств и ведомств общей компетенции с точки зрения управления государственными финансовыми ресурсами.
Финансовый контроль на местах осуществляют Верховная Рада и Совет министров Автономной Республики Крым, другие региональные и местные органы самоуправления при рассмотрении проектов и утверждении соответствующих бюджетов и отчетов об их выполнении, при внесении к этим бюджетам изменений и коррективов в ходе их выполнения, при заслушивании информаций и отчетов глав постоянных комиссий о расходовании бюджетных ресурсов, руководителей других органов по вопросам финансовой деятельности.
Одним из важных направлений при осуществлении финансового контроля на местах есть контроль за выполнением местных бюджетов и составление и рассмотрение отчетности об их выполнении. В частности, согласно ч. 4 ст. 80 Бюджетного кодекса Украины квартальный и годовой отчеты о выполнении местного бюджета подаются в Верховную Раду АРК, соответствующего совета Советом министров АРК, местной государственной администрацией, исполнительным органом соответствующего совета или городским, поселковым, сельским главой (в случае, если соответствующие исполнительные органы не созданы) в двухмесячный срок после завершения соответствующего бюджетного периода. Проверку отчета осуществляют Счетная палата Верховной Рады АРК (относительно использования органами исполнительной власти средств бюджета АРК) или комиссия по вопросам бюджета соответствующего совета, после чего соответствующие советы утверждают отчет о выполнении бюджета или принимают другое решение по этому поводу.
Согласно ст. 98 Конституции Украины контроль за использованием средств Государственного бюджета Украины от лица Верховной Рады Украины осуществляет Счетная палата. Закон Украины «О Счетной палате» к ее задачам в сфере финансового контроля относит:
- организацию и осуществление контроля за своевременным выполнением расходной части Государственного бюджета Украины, расходованием бюджетных средств, в том числе средств общегосударственных целевых фондов, за объемами, структурой и их целевым назначением;
- осуществление контроля за образованием и погашением внутреннего и внешнего долга Украины, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств, валютных и кредитно-финансовых ресурсов;
- контроль за финансированием общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального и национально-культурного развития, охраны окружающей среды;
- контроль за соблюдением законности относительно предоставления Украиной займов и экономической помощи иностранным государствам, международным организациям, предусмотренных в Государственном бюджете Украины;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств Государственного бюджета Украины и средств внебюджетных фондов в учреждениях Национального банка Украины и уполномоченных банках;
- анализ установленных отклонений от показателей Государственного бюджета Украины и подготовка предложений об их устранении, а также об усовершенствовании бюджетного процесса в целом;
- регулярное информирование Верховной Рады Украины, ее комитетов о ходе выполнения Государственного бюджета Украины и состояние погашения внутреннего и внешнего долга Украины, о результатах осуществления других контрольных функций.
За ст. 110 Бюджетного кодекса Украины к полномочиям Счетной палаты относительно соблюдения бюджетного законодательства принадлежит осуществление контроля за:
1) использованием средств Государственного бюджета Украины согласно закону о Государственном бюджете Украины;
2) образованием, обслуживанием и погашением государственного долга Украины;
3) эффективностью использования и управление средствами Государственного бюджета Украины;
4) использованием бюджетных средств в части финансирования полномочий местных государственных администраций и делегированных местному самоуправлению полномочий органов исполнительной власти относительно доходов и расходов.
В определенных законодательством границах Счетная палата Украины уполномочена осуществлять экспертно-аналитические, информационные и другие виды деятельности, которые обеспечивают контроль за использованием средств общегосударственных целевых фондов, средств внебюджетных фондов, за целевым использованием финансово-кредитных и валютных ресурсов во время осуществления общегосударственных программ. Для обеспечения выполнения своих задач контролеры Счетной палаты проводят финансовые проверки, ревизии в аппарате Верховной Рады Украины, органах исполнительной власти, Национальному банку Украины, Фонде государственного имущества Украины, других подотчетных Верховной Раде Украины органах, в местных государственных администрациях и органах местного самоуправления, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности, в объединениях граждан, негосударственных фондах и других негосударственных некоммерческих общественных организациях в той части их деятельности, которая касается использования средств Государственного бюджета Украины.
Ревизии и проверки Счетной палаты могут быть как плановыми, так и внеплановыми. Однако, в отличие от других контролирующих органов, которые лично выступают инициаторами проводки внеплановых проверок, последние проводятся по решению коллегии Счетной палаты на основании постановлений или протокольных доверенностей Верховной Рады Украины, обращений парламентских комитетов и запросов народных депутатов Украины, за которыми парламент принял решение, а также обращений и предложений Президента Украины и Кабинета Министров Украины. На мысль Л. А. Савченко такой подход есть неправильным, и Счетной палате как высшему контрольному органу на законодательном уровне нужно дать возможность по собственной инициативе проводить внеплановые проверки1.
Осуществляя ревизии (проверки), контролеры имеют право получать от руководителей учреждений и организаций, которые проверяются, всю необходимую документацию и другую информацию о хозяйской-финансово-хозяйственной деятельности, в том числе устные и письменные объяснения по вопросам, связанных с проводкой ревизий (проверок). По итогам контрольной деятельности должностные лица Счетной палаты составляют справки или акты (в частности, по итогам ревизий). При оформлении результатов контрольных мероприятий должен соблюдать объективность, достоверность, обоснованность, ясность и вичерпність описания выявленных фактов и данных. Не допускается включение в акт разных выводов, предположений и неподтвержденных данных об административной, распорядительную и финансовую деятельность объекта контрольного мероприятия.
Тем не менее должностные лица Счетной палаты Украины не наделенные правом применять к нарушителям финансовой дисциплины санкции. Они могут направлять материалы ревизий (проверок) и обследований Кабинета Министров Украины, соответствующих центральных органов исполнительной власти, Национального банка Украины, Фонда государственного имущества Украины, предприятий, учреждений и организаций для рассмотрения и употребление необходимых мероприятий. Кроме того, Счетная палата Украины по решению коллегии может поднимать перед Верховной Радой Украины, Президентом Украины, а также органами исполнительной власти ходатайства о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении требований действующего законодательства Украины, вследствие чего государству причинен материальный вред.
В случае выявления во время ревизий (проверок) и обследований фактов присвоения денег и материальных ценностей, других злоупотреблений контролеры Счетной палаты могут передавать материалы ревизий (проверок) и обследований к правоохранительным органам с информированием об этом Верховной Рады Украины.
Для повышения финансовой дисциплины и реагирование на подготовленные Счетной палатой материалы ревизий (проверок) Президент Украины 19 сентября 2000 г. выдал Указ, в котором определены правовые основы взаимодействия органов государственной власти с органом высшего финансового контроля1. В частности, Министерств финанс, Фонд государственн имуществ, Государственн казначейств, Государственн налогов администраци, Государственн таможенн служб, друг государственн контролирующ орган для обеспечени взаимодействи с Счетн палат необходимо оказывать содействие деятельност Счетн палат, предоставля за ее запрос информаци о контрольно-ревизионн работ и друг контрольн мероприяти, а также обеспечива участи сво представител в осуществлени Счетн палат контрольно-ревизионн Генеральной прокуратуре Украины, другим правоохранительным органам было предложено обеспечить надлежащее рассмотрение материалов, переданных Счетной палатой о выявленных фактах нарушений в использовании средств Государственного бюджета Украины, государственных целевых фондов и о причиненных государству ущерб, а также обеспечить своевременное информирование Счетной палаты о мероприятиях реагирования на полученные от нее материалы.
Примером контрольных полномочий высших контрольных органов может быть деятельность Счетной палаты Франции, которая есть одной из найстаріших государственных учреждений страны и на которая положена выявление и предотвращение бюджетно-финансовых злоупотреблений. Законодательно к ее компетенции отнесено осуществления общего контроля за государственными финансами. Такой самый контроль в коммунах, департаментах и регионах за местными государственными учреждениями осуществляют региональные счету пылать, созданные в 1982 г. Решение этих палат могут быть обжалованы в Счетной палате Франции2. Счетная палата Франции контролирует финансовую деятельность административных институтов, обнаруживает их ошибки и просчеты, которые наносят ущерб государственным финансам. В частности, она проверяет, как именно используются кредиты, фонды и ценности, управление какими поручено государственным службам и другим официальным юридическим лицам, осуществляет контроль за разными учреждениями в сфере социального обеспечения, счетами государственных предприятий и их филиалов, а также в некоторых случаях за частными юридическими лицами из числа тех, что получают финансовую помощь государства.
В осуществлении государственного финансового контроля особая роль принадлежит специализированным органам государственной исполнительной власти из управления финансами, для которых самая финансовая деятельность есть основной. Как уже отмечалось, эти органы созданы специально для осуществления финансового управления, внутренне они представляют единую подсистему финансово-кредитных органов. Эту подсистему органов возглавляет Министерство финансов Украины, которое осуществляет контроль за выполнением государственного бюджета, за соблюдением учреждениями Национального банка и коммерческих банков правил кассового выполнения государственного бюджета относительно доходов. Кроме того, Минфин Украины устанавливает порядок ведения бухгалтерского учета и составление отчетности о выполнении государственного и местных бюджетов, смет расходов бюджетных учреждений, устанавливает формы учета и отчетности из кассового выполнения бюджетов.
Минфин Украины осуществляет контроль за выпуском и обращением ценных бумаг, ведет общий реестр выпуска ценных бумаг в Украине, выдает разрешения на осуществление деятельности по выпуску и обращению ценных бумаг, а также контролирует хранение и эффективность использования закрепленного за предприятиями, учреждениями и организациями государственного имущества. В пределах установленных полномочий Минфин Украины проводит в министерствах, других центральных и местных органах исполнительной власти, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в учреждениях банков и других финансово-кредитных учреждениях всех форм собственности проверки финансово-бухгалтерских документов, отчетов, планов, смет и других документов относительно зачисления, перечисление и использование бюджетных средств, а также получает объяснение, справки и сведения по вопросам, которые возникают во время проверки. Также Министерство контролирует соблюдение субъектами предпринимательской деятельности законодательства, которое регулирует вопрос добычи, производства, использование и реализации драгоценных металлов и драгоценных камней и т.п..
Для осуществления всестороннего контроля Минфин Украины имеет право:
1) получать в установленном порядке от центральных и местных органов исполнительной власти, Совета министров Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления информацию, документы и материалы, необходимые для разработки проекта Государственного бюджета Украины, прогнозных расчетов сведенного бюджета Украины, составление отчета о выполнении сведенного бюджета Украины и анализа бюджетов, которые входят в состав бюджетной системы Украины;
2) получать в установленном порядке материалы относительно поступления и использование средств целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов, их сметы и отчеты об их выполнении;
3) получать от центральных и местных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности данные, необходимые для осуществления контроля за рациональным и целевым расходованиям средств, которые выделяются из бюджета;
4) получать в установленном порядке от учреждений банков и других финансово-кредитных учреждений справки об операциях и состоянии текущих бюджетных счетов предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, которые используют средства государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов;
5) представлять Кабинет Министров Украины по его поручению во время рассмотрения вопросов о предоставлении кредитов под гарантию Кабинета Министров Украины в пределах размера государственного долга, утвержденного законом о Государственном бюджете Украины на соответствующий год.
Региональные и местные финансовые органы контролируют использование средств, выделенных из вышестоящих бюджетов, эффективность использования средств, выделенных из внебюджетных фондов местных органов самоуправления, контролируют соблюдение требований законодательства об использовании средств, выделенных на оплату труда, содержание легковых автомобилей и служебные командировки; проверяют правильность проводки выплат и компенсаций за счет государственного и местного бюджетов.
Государственное казначейство Украины в сфере соблюдения бюджетного законодательства осуществляет бухгалтерский учет всех поступлений и расходов Государственного бюджета Украины; устанавливает единые правила ведения бухгалтерского учета и составление отчетности о выполнении бюджетов, смет, выдает инструкции по этим вопросам и осуществляет контроль за их соблюдением; осуществляет контроль за соответствием платежей взятым обязательством и бюджетным ассигнованием (ст. 112 БК Украины).
Анализируя практику организации финансового контроля в Украине, целесообразно обратить внимание на аналогичные организации, которые функционируют в развитых странах и имеют определенный практический опыт. Так, в США ведущими финансовыми контролирующими органами есть Главное контрольно-фінансове управление (ГКФУ), что принадлежит к ветви законодательной власти, и Административно-бюджетное управление, которое входит в структуру администрации Президента. В частности, ГКФУ США было создано почти 80 лет тому как независимый от федеральной администрации орган для контроля за правильностью и эффективностью использования бюджетных средств исполнительными органами, включая министерство обороны. Закон США о Главном контрольно-фінансове управлении от 1974 г. значительно расширил его полномочие, включив к ним анализ федеральных программ. Его служащие имеют доступ практически ко всем финансовым документам министерств и ведомств. Главное контрольно-ревизионное управление может давать оценку результативности государственных программ и деятельности федеральных ведомств; проводить специальные обследования и проверки обоснованности цен на продукцию и финансово-экономических аспектов контрактов министерства обороны. Инспектора ГКФУ проверяют также деятельность ревизоров исполнительной власти. Иногда проверки проводятся в координации со следственными органами министерства юстиции и другими органами, наделенными соответствующими полномочиями.
В Украине определяющее место среди специальных финансовых органов в сфере финансового контроля принадлежит Государственной контрольно-ревизионной службе. Ее главная задача - осуществление государственного контроля за расходованием средств и материальных ценностей, их сохранением, состоянием и достоверностью бухгалтерского учета и отчетности в министерствах, ведомствах, государственных комитетах, государственных фондах, бюджетных учреждениях, а также на предприятиях и в организациях, которые получают средства из бюджетов всех уровней и государственных валютных фондов, разработка предложений относительно устранения выявленных недостатков и нарушений и предотвращение их в дальнейшем.
Органы Государственной контрольно-ревизионной службы Украины в сфере соблюдения бюджетного законодательства осуществляют контроль за: целевым и эффективным использованиям средств государственного бюджета и местных бюджетов; целевым использованием и своевременным возвращением кредитов, полученных под гарантию Кабинета Министров Украины; порядком ведения бухгалтерского учета и достоверностью отчетности о выполнении Государственного бюджета Украины и местных бюджетов, смет.
Для усовершенствования финансового контроля ДКРС ежемесячно предоставляет Верховной Раде Украины и Министерству финансов Украины обобщенные результаты отчетов о проведенных проверках.
Подразделы Государственной контрольно-ревизионной службы в пределах установленных полномочий имеют право:
1) ревизовать и проверять в министерствах, государственных комитетах и других органах государственной исполнительной власти, государственных фондах, на предприятиях, в учреждениях и организациях денежные и бухгалтерские документы, отчеты, сметы и другие документы, которые подтверждают поступление и расходование средств и материальных ценностей, проводить проверки фактического наличия ценностей (денежных сумм, ценных бумаг, сырья, материалов, готовой продукции, оборудование и т.п.);
2) беспрепятственного доступа на составы, у хранилища, производственные и другие помещения для их обследования и выяснение вопросов, связанных с ревизией или проверкой. Останавливать расходные операции за счетами в банках и других финансовых учреждениях в случаях, когда руководство объекта, на котором необходимо провести ревизию или проверку, препятствует работнику Государственной контрольно-ревизионной службы исполнять свои обязанности;
3) привлекать на договорных началах квалифицированных специалистов соответствующих министерств, государственных комитетов, других органов государственной исполнительной власти, государственных фондов, предприятий, учреждений и организаций;
4) требовать от руководителей объектов, которые ревизуются или проверяются, проводка инвентаризаций основных фондов, товарно-матеріальних ценностей, денежных средств и расчетов, в необходимых случаях опечатывать кассы и кассовые помещения, составы, архивы, а при выявлении подделок, других злоупотреблений изымать необходимые документы на срок к истечению ревизии (проверки), оставляя в делах акт изъятия и копии или реестры изъятых документов;
5) получать от НБУ и его учреждений, банков и других кредитных учреждений необходимые ведомости, копии документов, справки о банковских операциях и остатках средств на счетах объектов, которые ревизуются или проверяются, а от других предприятий и организаций, в том числе негосударственных форм собственности - справки и копии документов об операциях и расчетах с предприятиями, учреждениями и организациями, которые ревизуются или проверяются. Получение от банков информации, которая представляет банковскую тайну, осуществляется в порядке и объеме, установленных Законом Украины «О банках и банковской деятельности»;
6) получать от служебных и материально ответственных лиц объектов, которые ревизуются или проверяются, письменные объяснения по вопросам, которые возникают во время ревизий (проверок);
7) предъявлять руководителям и другим служебным лицам объектов, которые ревизуются или проверяются, требования относительно устранения выявленных нарушений законодательства по вопросам сохранения и использование государственной собственности и финансов, изымать в бюджет выявленные ревизиями (проверками) скрытые и заниженные валютные и другие платежи, ставить перед соответствующими органами вопроса о прекращении бюджетного финансирования и кредитование, если полученные предприятиями, учреждениями и организациями средства и ссуды используются с нарушением действующего законодательства;
8) взимать в доход государства средства, полученные министерствами, ведомствами, государственными комитетами, государственными фондами, предприятиями, учреждениями и организациями по незаконным соглашениям, без установленных законом оснований и с нарушением действующего законодательства;
9) накладывать в случаях, предусмотренных законодательными актами, на руководителей и других служебных лица предприятий, учреждений и организаций административные взыскания;
10) применять к предприятиям, учреждениям, организациям и других субъектов предпринимательской деятельности финансовые санкции, предусмотренные действующим законодательством (в частности, п. 7 ст. 11 Закона Украины «О Государственной налоговой службе в Украине»).
В сфере мобилизации финансовых ресурсов и формирование доходной части бюджетной системы Украины определяющее место занимают органы Государственной налоговой службы Украины. Непосредственно организацию налоговой работы и осуществление финансовый контроль положен на первичное звено ДПС - налоговые инспекции. Государственные налоговые инспекции в районах, городах без районного деления, районах в городах, межрайонные и объединенные государственные налоговые инспекции выполняют такие функции:
1) осуществляют контроль за соблюдением законодательства о налогах, другие платежи;
2) обеспечивают учет налогоплательщиков, других платежей, правильность исчисления и своевременность поступления этих налогов, платежей, а также осуществляют регистрацию физический лиц - налогоплательщиков и других обязательных платежей;
3) контролируют своевременность представления налогоплательщиками бухгалтерских отчетов и балансов, налоговых деклараций, расчетов и других документов, связанных с исчислением налогов, других платежей, а также проверяют достоверность этих документов относительно правильности определения объектов налогообложения и исчисление налогов, других платежей;
4) осуществляют в пределах своих полномочий контроль за законностью валютных операций, соблюдением установленного порядка расчетов с потребителями с использованием электронных контрольно-касових аппаратов, товарно-касових книг, лимитов денежной наличности в кассах и ее использованием для расчетов за товары, работы и услуги, а также за наличием свидетельств о государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, лицензий, патентов, других специальных разрешений на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности;
5) ведут учет векселей, которые выдаются субъектами предпринимательской деятельности при осуществлении операций с давальческим сырьем во внешнеэкономических отношениях и ежемесячно дают информацию об этом местным органам государственной статистики; осуществляют контроль за погашением векселей; выдают субъектам предпринимательской деятельности разрешения на отсрочку оплаты (погашение) векселей из указанных операций;
6) обеспечивают применение и своевременное взыскание сумм финансовых санкций, предусмотренных законодательством Украины за нарушение налогового законодательства, а также взыскание административных штрафов за нарушение налогового законодательства, допущенные должностными лицами предприятий, учреждений, организаций и гражданами;
7) анализируют причины и оценивают данные о фактах нарушений налогового законодательства;
8) проводят проверки фактов утаивания и занижение сумм налогов, других платежей;
9) по доверенности специальных подразделов из борьбы с организованной преступностью проводят проверки своевременности представления и достоверности документов, связанных с исчислением и уплатой налогов, других платежей;
10) передают соответствующим правоохранительным органам материалы за фактами правонарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, если их расследование не принадлежит к компетенции налоговой милиции;
11) подают в суды и хозяйственные суды иски против предприятий, учреждений, организаций и граждан о признании соглашений недействительными и взыскание в доход государства средств, полученных ими за такими соглашениями, а в других случаях - средств, полученных без установленных законом оснований, а также о взыскании задолженности перед бюджетом и государственными целевыми фондами за счет их майна;
12) проводят работу, связанную с выявлением, учетом, оценкой и реализацией в установленном законом порядке бесхозного имущества, имущества, которое перешло по праву наследования к государству, сокровищам и конфискованному имуществу и т.п..
Налоговые органы уполномоченные рассматривать обращение граждан, предприятий, учреждений и организаций по вопросам налогообложения и, в пределах своих полномочий, по вопросам валютного контроля, а также жалобы на действии должностных лиц государственных налоговых инспекций. Для обеспечения всеохватывающего и постоянного финансового контроля налоговые органы подают в установленные законодательством сроки соответствующим финансовым органам и органам Государственного казначейства Украины отчеты о поступлении налогов и других обязательных платежей.
Соответствующие подразделы налоговой милиции в пределах установленных законодательством полномочий разыскивают плательщиков, которые уклоняются от налогообложения, а также поднимают дела о содеянных преступлениях в сфере налогообложения.
Для проводки проверки работники налоговых органов, в том числе налоговой милиции, должны иметь служебные удостоверения и удостоверение на проверку. Удостоверение на проверку должны оформляться на каждого работника, который принимает участие в оперативных проверках субъектов предпринимательской деятельности. Удостоверение есть действительным на указанное в нем время. Каждое выданное удостоверение на проверку печатается на бланке Государственной налоговой администрации и должны быть зарегистрировано в журнале учета выдачи удостоверений на проверку. Порядок ведения журнала определяется главой соответствующей государственной налоговой администрации. Работники без надлежащих образом оформленного удостоверения на проверку не имеют права принимать участие в проверках субъектов предпринимательской деятельности. Порядок проводки проверок аналогичный организации деятельности контрольно-ревизионной службы.
Среди специальных органов государственного финансового контроля нужно также назвать Государственную пробирную палату Украины, которой подчинены государственные межобластные инспекции и постоянные контролеры на предприятиях из производства драгоценных металлов и обработки алмазов. Их задачам являются осуществления контроля за испытанием и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней и выполнение с ними операций. Пробирному надзору подлежат все субъекты предпринимательства независимо от форм собственности, а также граждане - субъекты предпринимательской деятельности, которые осуществляют вышеупомянутые виды деятельности. Органы пробирного надзора осуществляют испытание, контрольный анализ и клеймования ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов как произведенных в Украине, так и ввезенных из-за границы для продажи; делают арбитражный контрольный анализ для определения содержимого драгоценных металлов, регистрируют субъектов, которые осуществляют операции с драгоценными металлами и выполняют другие функции.
В сфере митно-фінансового регулирования основным органом финансового регулирования есть Государственный таможенный комитет Украины (Гостаможкомитет) — центральный орган государственной исполнительной власти, подведомственный Кабинету Министров Украины. Комитет организовывает осуществление таможенной политики, обеспечивает эффективное функционирование таможенной системы, в пределах своих полномочий организовывает и контролирует выполнение актов законодательства Украины о таможенном деле.
Согласно положенным на него задач в процессе финансовому контролю Гостаможкомитет: 1) определяет и осуществляет экономические и организационные мероприятия по реализации таможенной политики; 2) проводит работу по усовершенствованию контроля за соблюдением законодательства Украины о таможенном деле; 3) обеспечивает использование средств таможенно-тарифного и внетарифного регулирования во время перемещения товаров и других предметов через таможенную границу Украины; 4) осуществляет контроль за соблюдением правил перемещения валютных ценностей через таможенную границу Украины; 5) разрабатывает и подает Кабинета Министров Украины проекты программ развития и усовершенствование инфраструктуры таможенных органов, социальной защиты их работников, обеспечение таможенных органов транспортом, техникой, специальными средствами и другими материальными ресурсами, принимает участие в подготовке соответствующих государственных комплексных программ; 6) обеспечивает своевременное и полное внесения в государственный бюджет пошлины, а также средств, которые поступают от деятельности таможенных органов и подлежат зачислению в государственный бюджет; 7) оказывает содействие развитию внешнеэкономических связей, в том числе путем расширения сети таможен и рационального их размещение, и т.п..
В сфере грошово-кредитного обращения обеспечения финансового контроля и банковского надзора есть одной из основных функций центрального банка государства — Национального банка Украины. В пределах конституционных полномочий Совет НБУ разрабатывает Основные основы грошово-кредитної политики и осуществляет контроль за ее проводкой. НБУ осуществляет надзор за деятельностью коммерческих банков, которые є субъектами предпринимательской деятельности, их отделений, филиалов, представительств по всей территории Украины. Такой надзор направлен на обеспечение стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков путем уменьшения рисков в деятельности коммерческих банков. Финансовый контроль НБУ направлен на сокращение внешних и внутренних банковских рисков: ликвидности, кредитных, валютных, учетного процента и т.п.. Стратегическую политику службы банковского надзора НБУ определяют ее контрольно-наглядові функции, которые концентрируются за несколькими формами контроля.
Вступительный контроль осуществляется с целью четко и полно определить требования для получения лицензии на проводку банковских операций. Он проводится на стадии государственной регистрации банков и их филиалов и дает возможность еще к решению вопроса относительно открытия банка убедить в его будущей надежности. Основной целью вступительного контроля являются допущения на финансово-кредитный рынок страны лишь таких банков, условия деятельности которых отвечают установленным НБУ обязательным требованиям и не создают угрозы интересам их клиентов. Согласно Закону Украины «О банках и банковской деятельности» требования вступительного контроля предусматривают подачу к НБУ для государственной регистрации соответствующих учредительных документов, которые отвечают действующему законодательству Украины. Указанные требования касаются объема капитала; источников взносов в уставные фонды банков; финансового состояния основателей банков; квалификации, профессиональной пригодности и деловой репутации руководителей банка; бизнес-плана, который определяет основные виды деятельности, которые банк планирует осуществлять на ближайший год, и стратегию деятельности банка на ближайшие три года.
Основными требованиями для получения банковской лицензии есть:
- наличие уплаченного и зарегистрированного подписного капитала в размере, который устанавливается законодательством;
- надлежащая обеспеченность банка банковским оборудованием, компьютерной техникой, помещениями;
- уровень профессиональной пригодности руководителей банка и т.п..
Предыдущий контроль осуществляется с целью соблюдения требований умного (с оптимальным риском) ведение дел, запрета или ограничений отдельных видов деятельности, отчислений от резервов страхования активных операций банков, которые гарантируют безопасность и стабильность банка и защита интересов его клиентов. Он базируется на проверке и анализе отчетности, которые ее предоставляют коммерческие банки к НБУ (документальная ревизия). Проводка документальной ревизии дает возможность проводить наблюдение за динамикой экономических нормативов для определения реальных возможностей и перспектив развития каждого конкретного банка, а также вероятности и причин возникновения возможных отрицательных явлений в его дальнейшей деятельности. Контроль включает также: запрет или ограничение банковской деятельности; установление ограничений относительно отчислений при формировании резервных фондов страхования активных операций и контроль за их выполнением; внедрение штрафных санкций административного и финансового характера.
Текущий контроль проводится путем инспектирования, осуществление комплексных и тематических проверок текущей деятельности банков и их учреждений (ревизии на местах), а также разработки и принятие мер относительно их организационного закрепления. При инспектировании проверяются такие аспекты: законность осуществляемых операций; состояние бухгалтерского учета; деятельность службы внутреннего банковского аудиту; достоверность отчетов; соответствие законодательству локальных актов банковского учреждения и т.п.. Текущий контроль предусматривает определение методов и форм проверки банков, разработку мероприятий их организационного укрепления и финансового оздоровления и их применение.
Основные требования текущего контроля: проводка комплексных и тематических проверок банков; предоставление руководству банков рекомендаций относительно улучшения деятельности по результатам инспектирования; применение санкций к банкам, которые нарушили законодательно-нормативные акты, которые регулируют банковскую деятельность; принятие решений по итогам инспектирования. Национальный банк Украины осуществляет банковский надзор на индивидуальной и консолидированной основе и применяет меры воздействия за нарушение требований законодательства относительно банковской деятельности.
Кроме финансового контроля, который его проводит Национальный банк Украины, кредитно-финансовые учреждения также осуществляют внутренний финансовый контроль. В ст. 37 Закона Украины «О банках и банковской деятельности» определено, что внутренними органами контроля банка есть ревизионная комиссия и служба внутреннего аудиту банка. Согласно ст. 45 этого Закона служба внутреннего аудиту является органом оперативного контроля правления (ради директоров) банка.
Контрольные вопросы:
1. В чем заключается суть финансового контроля?
2. Какие принципы разработаны в сфере финансового контроля?
3. Какие виды финансового контроля за временем проводки Вы можете назвать?
4. Как классифицируется финансовый контроль?
5. В чем заключается суть методов финансового контроля? Какие методы Вы можете назвать?
6. Каким образом организуется порядок проводки ревизий (проверок)?
7. Какие органы могут принимать участие в проводке финансового контроля?
8. Что такое независимый финансовый контроль?
9. Какими полномочиями в сфере финансовый контроль наделен органы общей компетенции?
10. Какими контрольными полномочиями в сфере финансовая деятельность наделена органы специальной компетенции?
11. В чем суть контрольных полномочий Счетной палаты Украины?
12. Что такое банковский надзор и которые контрольно-наглядові полномочия имеет Национальный банк Украины?
ОСОБАЯ ЧАСТЬ
Раздел І
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МЕСТНЫХ ФОНДОВ СРЕДСТВ
ЛЕКЦИЯ 6
Бюджетное право
и бюджетное устройство Украины
§ 1. Понятие и значение бюджета
для функционирования государства
Одной из характерных особенностей государственного управления в промышленно развитых демократических странах есть общегосударственная бюджетная система и собственный бюджет.
Термин«бюджет» происходит от древнефранцузского bouge, bougette (от кельтского bulga ) - кожаный мешок, сумка. С норманським завоеванием этот срок проник к Англии, где постепенно превратился на budget и стал одним из сроков, который использовался парламентом в процессе формирования государственной казны и расходование средств из нее. В обозначенный день канцлер Казначейства Англии открывал свой бюджет, т.е. сумку, в которой содержались бумаги или счета, в современном понимании - провозглашал законопроект, в котором он, в скором времени после истечения финансового года, излагал перед Палатой общин прошлогодние финансовые результаты и смета доходов и расходов на следующий период. Эти документы вряд давал на одобрение парламента. Лишь из конца XVIII ст. бюджетом стал называться и тот документ, который содержало распределение доходов и расходов и утверждалось представительным органом.
Годовой бюджет является сердцевиной организации государственных финансов, а повседневные процедуры ведения финансовых дел зависят от него. Бюджетный документ отображает решение в соответствующих сферах государственных и частных финансов, в том числе расходов. Он олицетворяет и объясняет финансово-бюджетную политику правительства и то, как эта политика влияет на направление и темпы роста основных показателей экономики, включая уровни цен, занятость и процентные ставки. Вместе с тем обсуждение бюджета и подготовительные мероприятия, которые им передуют, є чрезвычайно важным средством разработки политики при участии общественности, который определяет роль правительства в жизни государства. Бюджетный цикл является организационной основой контроля и упорядочение государственных финансов, а также основанием подотчетности всех звеньев правительства.
Современная организация государственных финансов является следствием почти двухсотлетнего развития после сознательного разрыва со старыми, добюджетними системами. Концепция бюджета, в XIX ст. почти всюду принятая западным світом, была одной из целого ряда реформ, таких как общее избирательное право, налоги на прибыли граждан и корпораций, подотчетность правительственного аппарата и программы социального обеспечения1.
Бюджет в экономическом понимании представляет собой совокупность денежных отношений между государством и юридическими и физический лицами по поводу формирования и использование централизованного фонда средств, предназначенного для обеспечения выполнения государством ее функций. Основным источником формирования бюджета есть ВВП. Как отмечают научный работники, права государства в его распределении основываются на двух факторах:
1) на выполнении ею указанных общественных функций, поскольку централизация части ВВП в бюджете есть, в сущности, платой общества за выполнение государством ее функций;
2) государство может принимать участие в распределении ВВП как один из субъектов его создания, будучи владельцем средств производства в государственном секторе, т.е. выполняя предпринимательскую деятельность.
По форме проявления бюджет є основным финансовым планом, в котором отображается деятельность государства и местных органов. В таком понимании бюджет занимает ведущее место в деятельности государства, поскольку определяет ее возможности и приоритеты, ее роль и формы реализации закрепленных за государством функций. Фактически, бюджет, который представляет собой баланс доходов и расходов, отображает социально-экономическую, международную, управленческую, оборонительную и финансовую политику.
За материальным содержанием бюджет представляет централизованный фонд средств государства. Объем бюджета - это годовая сумма средств, которые проходят через этот фонд. Бюджет - это не стала категория, наоборот, он находится в постоянному русую, поскольку ежедневно к нему через Единый казначейский счет поступают средства и осуществляется финансирование расходов. Тем не менее бюджет является чем-то намного большим, чем просто сумма количественных показателей. Благодаря нему финансируются национальные программы, в том числе связанные с социальным обеспечением населения. Он является средством вложения государства капиталов в свое будущее как путем материального строительства, скажем, прокладыванием автострад, так и через усовершенствование качественного состава населения, как, например, профессиональная подготовка и образование. Это один из важных инструментов, доступных правительству, для регулирования экономической деятельности и стабилизации доходов граждан.
В связи с постоянным движением и задачами, которые имеет бюджет как основной финансовый план государства, необходимая четко налаженная система управления бюджетом, чтобы обеспечить своевременное и полное поступления доходов, и рационального, целевого и эффективного использования средств. Именно в этом аспекте возникает юридическое значение бюджета в виде нормативно-правового закрепления бюджетных полномочий субъектов бюджетных отношений. Бюджет, утвержденный на уровне закона на текущий бюджетный период, предоставляет финансовой деятельности органов исполнительной власти обязательного характера, поскольку предписания закона имеют конкретно-адресный характер и обязывают эти органы их выполнять. Закон о бюджете возлагает на орган исполнительной власти обязанность собрать определенную сумму средств и разрешает израсходовать собранные средства на финансирование расходов, связанных с обеспечением выполнения функций государства.
Бюджетные акты отмечаются большим объемом (в некоторых странах это целые бюджетные книги) и состоят из трех основных частей: 1) объяснительная записка, которую готовит преимущественно министр финансов и в которой коротко изложена эволюция уровня общественного благосостояния, отчет о сметных периодах, еще «не защищенных» законами о выполнении бюджета, обзор состояния дел в казначействе, предложения относительно усовершенствования финансового законодательства и т.п.; 2) собственно текст бюджетного акта; 3) документы в приложениях: таблицы распределения кредитов за министерствами, дефициты министерств, долг и т.ін.1.
Бюджетный кодекс Украины определяет бюджет как план формирования и использование финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, которые осуществляются органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления на протяжении бюджетного периода. Соответственно, закон о Государственном бюджете - это закон, который утверждает полномочие органов государственной власти осуществлять выполнение Государственного бюджета Украины на протяжении бюджетного периода.
Политическое значение бюджета заключается в том, что законодательный орган своим волеизъявлением утверждает объем расходов и доходов бюджета на планированный год и этим ставит правительство под свой контроль. Бюджет является документом, который ограничивает и распределяет финансовые ресурсы, которые правительство будет использовать для предоставления помощи и услуг по целью улучшить благосостояние народа. Бюджет является результатом компромисса между альтернативными взглядами на желательные масштабы и характер деятельности правительства. Такие самые черты характерные и для муниципальных финансов.
Государственному бюджету принадлежит центральное место в системе государственных финансов. Он охватывает все сферы экономической деятельности государства. За своей сущностью бюджет характеризует финансовое положение государства. Главное назначение государственных финансов - через разнообразные финансовые учреждения оказывать содействие успешному экономическому и социальному развитию государства, обеспечению прав и свобод человека. Достигают этого через методы и формы мобилизации финансовых ресурсов у распоряжение государства и использование их на цели развития экономики, обеспечение социальных гарантий населению, содержание армии, органов всех звеньев власти.
Совокупность указанных форм и методов достала название финансового механизма системы управления в государстве. От того, насколько он совершенный, зависят темпы экономического и социального развития, благосостояние граждан. Важное значение имеет то, сколько финансовых ресурсов от общего их количества, создаваемых в государстве, она аккумулирует в своем распоряжении и на какие цели использует. Тем не менее эти общие показатели еще не обеспечивают полной характеристики эффективности финансового механизма.
В сфере мобилизации, распределения и использование централизованных фондов средств получает отображение бюджетная политика. Бюджетная политика — это деятельность органов государственной власти относительно формирования бюджета государства, его сбалансирование, распределения и перераспределения бюджетных ресурсов и обеспечение всеохватывающего контроля за их использованием. В зависимости от структуры бюджетных расходов такая политика имеет социальное, экономическое или военное направления. В Украине согласно Конституции бюджетная политика должна иметь социально-экономическое направление. Базируясь на нормах действующего законодательства, в первую очередь Основного Закона и Бюджетного кодекса, государственная власть, воплощая бюджетную политику, определяет основы бюджетного устройства страны и построение ее бюджетной системы, а также организацию межбюджетных отношений.
Государственный бюджет Украины имеет довольно продолжительную историю становления и развития. Она ведет свое начало в XVI ст., когда запорожское казачество приобрело самостоятельную государственность, мало дипломатическое отношение с государствами Европы. Была общевойсковая казна, к которой поступали доходы от рыбных промыслов, скотоводства, охота. Расходы предполагались на военное снаряжение, строительство укреплений, монастырей, содержание учреждений для престарілих воинов, дипломатических миссий и т.п.. После воссоединения Украины с Россией еще почти полстолетия Украина сохраняла все атрибуты государственности, в том числе самостоятельность финансового хозяйства. В начале 20-х лет XVII ст. правительство царской России начало взимать значительные суммы средств в свое распоряжение. Можно считать, что с этих пор настал период, который длился 280 лет, когда Украина стала колонией, вынужденной вносить на нужды метрополии больше чем четвертую часть своего национального дохода.
На протяжении 1917-1919 лет делались попытки создать собственную бюджетную систему. В частности, 1 марта 1918 г. Центральным Советом был принятый закон о внедрении собственной валюты - гривны. В мае этого же год проведен ряд мероприятий по выпуску отечественных платежных средств и подписание соглашений с некоторыми странами Европы о получении займов на удобных для Украины условиях. Введенная в обращение национальная валюта, несмотря на экономический спад и постоянные военные действия, определенное время оставалась довольно крепкой благодаря обеспечению естественными богатствами Украины, в частности сахаром. Согласно положениям Конституции Украинской Народной Республики (Устав о государственном устройстве, права и вільності УНР) к компетенции Всенародного Собрания, которое было верховным органом власти, были отнесены установления единицы меры, весы и монеты УНР. Национальный Союз должен был принимать ежегодный бюджет и наделялся правами облагать налогами своих члены на основаниях, установленных для общегосударственного налогообложения, и делать займы и предпринимать другие финансовые шаги относительно обеспечения его деятельности. Под руководством министра финансов А. Ржепецького был создан государственный бюджет.
Образование СССР и принятие Конституции Союза ССР предусматривало создание единого бюджета, в состав которого включались бюджеты союзных республик. Основные положения Конституции было конкретизировано в законодательных и подзаконных актах. Содержание бюджетного законодательства можно свести к такому: единство бюджетной системы; централизация налогового законодательства в ведении союзных органов и регламентация расходов; включение бюджетов союзных республик в состав единого государственного бюджета, утверждение сведенного бюджета верховными органами Союза. В условиях Союза государственный бюджет Украины выполнял подчиненную роль в распределительных процессах. Он был инструментом перераспределения ресурсов между областями республиканского хозяйства и разными социальным группами населения на территории Украины, а также между территориями внутри республики.
Как независимое государство Украина составила первый проект государственного бюджета только на 1992 г. Через него перераспределялось свыше 60% национального дохода и 70 % финансовых ресурсов государства. Он был сведен с дефицитом меньше чем 3% доходов. С 1991 г. также началось формирование собственной бюджетной системы страны, разработка бюджетных процедур, создание собственного бюджетного законодательства.
Согласно действующему законодательству Украины бюджетный период (т.е. период действия акта о бюджете, утвержденном представительным органом) для всех бюджетов, которые составляют бюджетную систему, составляет один календарный год, который начинается 1 января каждого года и заканчивается 31 декабря того же года. Следует отметить, что не все страны устанавливают бюджетный период, который совпадает с календарным годом, который объясняется временами проводки бюджетной сессии представительных органов. Так, в частности, финансовый год за законодательством США - это временной цикл, на протяжении которого правительство осуществляет свои финансовые операции, который начинает 1 октября и заканчивается 30 августа. В Великобритании и Дании бюджетный период длится с 1 апреля по 31 марта; в Италии, Норвегии, Японии - с 1 июля по 30 июня. Ряд европейских стран, в частности Франция, Испания, Австрия и т.п., считает целесообразным закрепить на законодательному равные совпадение календарного и финансового года.
Согласно Конституции Украины бюджетный период для Государственного бюджета Украины при особых обстоятельствах может быть другим, чем календарный год. К особым обстоятельствам принадлежат: 1) введение военного состояния; 2) объявление чрезвычайного состояния в Украине или в отдельных ее местностях; 3) объявление отдельных местностей зонами чрезвычайной экономической ситуации, необходимость устранения естественных или техногенных катастроф. В таком случае Бюджетный кодекс оставляет за органами местной власти право устанавливать бюджетные периоды по местным бюджетам на такой самый период.
Как свидетельствует практика, не все бюджетные счета могут быть сведены за время бюджетного периода (в первую очередь за капиталовложениями), и потому законодательство многих стран разрешает использовать бюджетные ассигнования в прошлом году на протяжении определенного периода, который имеет название льготного срока (как правило, 1-1 месяцы). Время, которое состоит из бюджетного периода и льготных сроков, имеет название счетного периода.
Итак, назначение бюджета в государстве оказывается через систему экономических отношений, в частности между государством и предпринимательскими структурами в процессе мобилизации доходов, накоплений и финансирования из бюджета; между государством и населением в процессе распределения и перераспределения валового национального продукта; между звеньями бюджетной системы при бюджетном регулировании. Исследование и анализ структуры указанных отношений дает возможность понять экономическое содержание бюджета, его правовое значение, глубже проявить его роль в распределительных процессах и экономике государства в целом. На этих началах формируется и проводится целенаправленная бюджетная политика.
§ 2. Бюджетное право
и бюджетное правоотношение.
Бюджетное законодательство
В системе финансового права, которое делится на правовые институты, бюджетное право занимает ведущее место и многими научный работниками рассматривается как підгалузь финансового права. Бюджетное право — центральная часть финансового права, поскольку сфера государственных финансов, которые выступают непосредственно предметом исследования последнего, неразрывно связанная с отношениями в сфере образования, распределения и расходование средств бюджетной системы. Такие отношения являются предметом бюджетного права, которое неразрывно связано с другими разделами и институтами финансового права. Итак, бюджетное право Украины — это совокупность финансово-правовых норм, которые регулируют финансовое отношения, которое возникало в связи с бюджетной деятельностью, т.е. образованием, распределением и использованием средств государственного и местных бюджетов.
Круг отношений в сфере бюджетной деятельности есть довольно широким, поскольку включает отношения, связанные с установлением бюджетного устройства и бюджетной системы Украины, структурой доходов и расходов бюджетной системы, их распределением между ее звеньями, осуществлением межбюджетных трансфертов и размежеванием компетенции органов государственной и муниципальной власти, а также с организацией бюджетного процесса.
Бюджетно-правові нормы — составная часть финансового права. Их характеризуют те самые особенности, что и финансовые нормы: категоричный характер императивности, отсутствие оперативной самостоятельности для участников бюджетных отношений. Бюджетно-правові нормы регулируют отношения при формировании бюджетной системы, распределении доходов и расходов между отдельными звеньями бюджетной системы и осуществление межбюджетных трансфертов, а также определяют правовую регламентацию бюджетного процесса и компетенцию его участников. Итак, бюджетное правоотношение — это общественное отношение, урегулированные бюджетно-правовими нормами и связанные с распределением и расходованием ресурсов, аккумулированных бюджетной системой страны.
Бюджетно-правові нормы определяют права и обязанности субъектов бюджетных отношений, указывают на обставить, за которые участники этих отношений становятся носителями конкретных прав и обязанностей, и предусматривают следствия, которые наступают в случае невыполнения требований, установленных этими нормами. Закрепляя на уровне нормативно-правового акта компетенцию органов государственной и местной власти, а также права и обязанности участников бюджетных отношений, бюджетные нормы предоставляют экономическим (бюджетным) отношениям официального характера, который защищается государством и подкрепляется ее імперативно-властными полномочиями.
Таким образом, бюджетное правоотношение являются следствием правового регулирования государством общественных (экономических) отношений, которая оказывается в предоставлении этим отношениям юридической формы. Следует отметить, что именно в бюджетной деятельности любой ее акт (распределение средств между отдельными звеньями бюджетной системы, использование бюджетных ассигнований) может осуществляться исключительно на основе правового акта. Научный работники усматривают в этом неразрывное единство материальной и правовой сторон бюджетных отношений1.
К особым чертам, которые характеризуют бюджетные отношения, нужно отнести также суженное, сравнительно с финансовыми, круг субъектов таких отношений. В частности, участниками бюджетных отношений не могут выступать физический лица, поскольку они согласно действующему законодательству не могут непосредственно получать средства из бюджетов любого уровня на собственное финансирование. Каждый участник бюджетных отношений принимает участие в формировании, распределении или использовании средств, собранных в бюджет соответствующего уровня, на одной или всех стадіях бюджетного процесса.
Понятно, что ведущее место в бюджетных отношениях занимают представительные органы, которые своими решениями утверждают акты о бюджете, а также органы исполнительной власти (центральной или на местном уровне), которые являются основными исполнителями бюджетов. Отдельное место принадлежит органам специальной компетенции в области финансов (Министерству финансов, Государственному казначейству и т.п.), которые непосредственно обеспечивают бюджетную деятельность.
Бюджетно-правові нормы можно классифицировать по смыслу на материальные и процессуальные. Материальные нормы устанавливают материальное содержание бюджета: структуру бюджетной системы, источника доходов и расходов, их объемы, порядок закрепления за разными звеньями бюджетной системы, осуществление межбюджетных трансфертов и т.п.. Их объединяют в финансово-правовой институт — бюджетное устройство, которое является составляющей бюджетного права. Процессуальные бюджетно-правові нормы регулируют бюджетный процесс, т.е. отношения по поводу составления, рассмотрения и утверждение бюджета, осуществление его выполнения, а также составление, рассмотрение и утверждения отчетности о выполнении бюджета. Такие нормы объединены в финансово-правовой институт — бюджетный процесс.
За временем действия бюджетно-правові нормы разделяют на постоянно действующие и периодические. Этот критерий классификации особенно заслуживает внимания, поскольку характеризует такую особенность бюджетных отношений, как периодический характер. Постоянно действующие нормы содержатся в Бюджетном кодексе Украины, Законе Украины «О местном самоуправлении в Украине», имеют определяющий характер при установлении бюджетной системы и определении бюджетных полномочий участников бюджетного процесса. Постоянно действующие бюджетно-правові нормы не ограниченные во времени, они существуют, пока субъекты отношений сохраняют свою правомочность.
Нормы, которые имеют периодический характер, содержатся в ежегодных актах о бюджете, которые утверждают представительные органы, и в нормативно-правовых актах, которые их принимают органы исполнительной власти на их обеспечение. Поскольку акты о бюджете (Закон о Государственном бюджете Украины и решения местных советов) действуют лишь на протяжении бюджетного периода, т.е. с 1 января по 31 декабря, бюджетное правоотношение также ограничивало свое действие исключительно указанными границами. 31 декабря учреждения Государственного казначейства Украины закрывают счета бюджетным учреждениям, которые финансируются за счет соответствующего бюджета, и открывают их с 1 января в пределах бюджетных назначений, установленных очередным актом о бюджете.
Очередной особенностью бюджетных отношений есть их большая деталізованість. Поскольку средств на финансирование расходов некогда не хватает и государство вынуждено финансировать лишь неотложные нужды, она должны детально регламентировать права и обязанности всех участников бюджетного процесса для обеспечения эффективного, целевого и экономного расходования финансовых ресурсов и обеспечение их постоянного и планового поступления в бюджет определенного уровня, соответственно, порядок отпуска средств и их расходование установлен в актах, которые входят в бюджетное законодательство.
Согласно Бюджетному кодексу бюджетное законодательство Украины представляет: Конституция Украины; Бюджетный кодекс Украины; Закон о Государственном бюджете на текущий год; другие законы, которые регулируют бюджетное отношения; нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины; нормативно-правовые акты центральных органов исполнительной власти; решение органов Автономной Республики Крым, местных государственных администраций, органов местного самоуправления.
Конституцией Украины (ст. 95) определены общие основы формирования бюджетной системы Украины, построенные на справедливом и непредубежденном распределении общественного богатства между гражданами и территориальными общинами. Исключительно Закон о Государственном бюджете Украины определяет любые расходы государства на общеобщественные нужды, размер и целевое направление этих расходов. Таким образом, Конституция ограничивает финансовые ресурсы, которыми может оперировать правительство на протяжении бюджетного периода для обеспечения государственной политики. Принципом бюджета определяется его сбалансированность; регулярные отчеты о доходах и расходах Государственного бюджета Украины должны быть обнародованы.
Во исполнение задач и положений Конституции Украины был разработанный и 21 июня 2001 г. принятый Бюджетный кодекс Украины. Кодекс установил верховенство бюджетного законодательства, поскольку все нормативно-правовые акты должны применяться в части, которая не противоречит ему и Закона о Государственном бюджете Украины (ст. 4). Определена структура и принципы бюджетной системы, дано понятия бюджетного процесса и установлена компетенция его участников. В новом аспекте висвітлено межбюджетные отношения, в том числе размежевания доходов и расходов между бюджетами разных уровней.
Кроме исправления многочисленных недостатков и заполнение пробелов старика Закона «О бюджетной системе Украины» (принятый еще в 1991 г.), задачам Бюджетного кодекса стало содействие более скорому продвижению Украины путем фискальной децентрализации. В этом плане новый Бюджетный кодекс ориентируется и опирается на два важных законодательных акта - Конституцию Украины и Закон Украины «О местном самоуправлении», в которых предусмотрено постепенное ослабление немалой фискальной власти, сосредоточенной на областном и районном уровнях, и создание крепких бюджетов на уровне городов, сел и поселков, способных постановлять собственные расходные решения и финансировать их преимущественно из собственных источников доходов. Вместе с тем в законодательстве не было детального механизма практической реализации общей программы фискальной децентрализации. Поскольку легче децентрализовать расходы, чем источника доходов, местные бюджеты для сбалансирования во многих странах опираются на трансферты из бюджетов высшего уровня.
Отныне законодательством предусмотрен переход к нормативному планированию бюджетов самоуправления, т.е. при определении централизованных поступлений в местные бюджеты точкой отсчета является норматив «бюджетной обеспеченности жителей», а не отношения распределителей с губернаторами. Кодекс ориентирован на формирование региональных бюджетов на формульной, а не на субъективной основе: на базе нормативов бюджетного обеспечения будет рассчитываться необходимый объем расходов того или другого региона1.
Вместе с тем Кодекс не ставит цель достичь полнейшей бюджетной децентрализации, поскольку это будет противоречить общим принципам государственности и суверенитета, заложенным в Конституции Украины. Согласно Кодексу местные бюджеты содержат бюджеты местного самоуправления (бюджеты собственно территориальных общин) и районные, областные бюджеты и бюджет Автономной Республики Крым. Особое внимание нужно предрасположить к той роли, которая ее отводит Бюджетный кодекс такой единице, как бюджет района. Специалисты отмечают, что по объективным причинам Кодекс вынужден ограничить отношения государственного бюджета именно с бюджетами районов, поскольку ныне тяжело четко выписать партитуру доходных полномочий для бюджетов городов районного значения, 793 поселковых бюджетов и 10 256 сельских бюджетов.
Говоря о других источниках бюджетного права, нужно обратить внимание на бюджетную резолюцию, которая принимается в виде постановления Верховной Рады Украины, отображает основные направления бюджетной политики на планированный год и является программой, на которую правительство должно ориентироваться, составляя проект Закона о Государственном бюджете.
В пределах компетенции, определенной Конституцией Украины, Бюджетным кодексом и действующим законодательством, правительство и органы центральной исполнительной власти осуществляют текущее нормативно-правовое регулирование бюджетной деятельностью. Определяющее место в этом процессе отведено органами системы Министерства финансов и Государственного казначейства.
Соответственно, в пределах компетенции, определенной статьями 142 и 143 Конституции Украины, законами Украины «О местном самоуправлении в Украине», «О государственных администрациях», актами АРК, решение в сфере регулирования отношений, связанные с образованием, распределением и использованием средств соответствующих местных бюджетов, осуществляют представительные и исполнительные органы Автономной Республики Крым, местные государственные администрации и органы местного самоуправления.
В сфере бюджетных отношений заметное место принадлежит бюджетным документам, которые регламентируют выполнение бюджета за доходной и расходной частями. Бюджетные документы делятся на плану (проекты бюджетов, росписи соответствующих бюджетов, сметы бюджетных учреждений и т.п.), оперативные (доверенность финансовых органов на перечисление средств из местных бюджетов на регистрационные счета главных распорядителей бюджетных средств и т.п.) и отчетные (отчеты бюджетных учреждений, финансовых и кредитных организаций о выполнении бюджетов).
Итак, бюджетное законодательство Украины построено по принципам, определенными в статьях 8, 95 и 143 Конституции Украины, которые состоят в верховенстве закона и независимости отдельных звеньев бюджетной системы страны, которая строится на началах справедливого и непредубежденного распределения общественного богатства между гражданами и территориальными общинами.
§ 3. Бюджетная система Украины:
принципы построения
Правовые основы бюджетной системы представляют Конституция Украины, выданный на ее основе Бюджетный Кодекс Украины, другие законодательные акты. Экономической основой бюджетной системы Украины есть народнохозяйственный комплекс.
Составляющими бюджетной системы есть ее структура, принципы построения и организация функционирования. Структура бюджетной системы определяется бюджетным устройством, которое основывается на административно-государственном устройстве Украины. Понятно, что в федеративной, конфедеративном и унитарном государствах бюджетное устройство есть разному. Так, в Федеративной Республике Германии бюджетное законодательство построено по главному принципу, изложенным в ст. 109 Основного Закона. Он состоит в потому, что федерация и земли являются независимыми и автономными в решении финансовых вопросов. Хотя такая независимость, возможно, кое-что противоречит нуждам в унификации и согласованности бюджетного права, этот принцип рассматривают как такой, что полностью отвечает конституционной защите земельного самоуправления. К бюджетной системе Российской Федерации входят три группы видов бюджетов: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты административно-территориальных образований РФ. Каждая группа включает самостоятельные звенья бюджетной системы РФ в целом.
Бюджетное устройство Украины — это определенная правовыми нормами система бюджетов Украины, размежевание доходов и расходов между ними, полномочие органов законодательной и исполнительной власти в сфере бюджета. Поскольку Украина является унитарным государством, в котором согласно ст. 7 Конституции признается и гарантируется местное самоуправление, бюджетная система страны есть двухуровневой и состоит из Государственного бюджета Украины и местных бюджетов. Следует отметить, что Закон Украины «О бюджетной системе Украины», что действовал до 2001 г., включал в состава бюджетной системы Украины Государственный бюджет Украины, республиканский бюджет Автономной Республики Крым и местные бюджеты, закладывая таким образом коллизию относительно несовпадения унитарного государственного устройства и компетенции органов местной власти. Итак, бюджетное устройство представляет собой организацию и принципы построения бюджетной системы, ее структуры, взаимосвязь между отдельными звеньями бюджетной системы. Вместе с тем Бюджетный кодекс Украины не содержит определения бюджетного устройства.
Бюджетная система Украины представляет собой урегулированную нормами правая совокупность государственного бюджета и местных бюджетов, которая построена с учетом экономических отношений, государственного и административно-территориального устройства.
Каждое государство имеет собственную бюджетную систему и устанавливает принципы ее построения, чтобы законодательно закрепить права на расходование средств как государственной властью за счет средств государственного бюджета, так и отдельными административно-территориальными единицами за счет местных бюджетов. Бюджетный кодекс Украины, учитывая нормы действующего законодательства, в первую очередь Конституции и Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», разграничивает понятие «местный бюджет» и «бюджет местного самоуправления». Районный и областной советы являются органами местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков и мост. Соответственно, бюджетами местного самоуправления признаются бюджеты территориальных общин сел, поселков, мост и их объединений. Местными бюджетами признаются бюджет Автономной Республики Крым, областные, районные бюджеты, бюджеты районов в городах и бюджеты местного самоуправления.
Совокупность всех бюджетов, которые входят в состав бюджетной системы Украины, является сведенным бюджетом Украины. Он используется для анализа и прогнозирование экономического и социального развития государства. Следует отметить, что с провозглашением 24 августа 1991 г. независимости Украины был изменен принцип построения государственного бюджета, который к этому объединял республиканский бюджет, бюджеты областей и городов Киева и Севастополя, т.е. представлял собой совокупность всех бюджетов. Ныне, как видим, понятие государственного бюджета и сведенного бюджета Украины не тождественные.
Сведенный бюджет Украины включает показатели Государственного бюджета Украины, сведенного бюджета Автономной Республики Крым и сведенных бюджетов областей и городов Киева и Севастополя, всего - 28 субъектов. Сведенный бюджет не утверждает Верховная Рада Украины, поскольку каждый из видов бюджетов, которые существуют в Украине, утверждает соответствующий орган местного самоуправления или местной власти. Назначение сведенного бюджета заключается в том, чтобы на основании сведенных показателей доходов и расходов, которые получает вся бюджетная система страны, осуществить анализ и определить основы государственного регулирования экономического и социального развития Украины.
В свою очередь бюджеты низшего уровня также являются сведенными. В частности, к ним принадлежат сведенные бюджеты АРК, областей, районов, мост с районным делением. Сведенный бюджет Автономной Республики Крым включает показатели бюджета Автономной Республики Крым, сведенных бюджетов ее районов и бюджетов городов республиканского значения.
Сведенный бюджет области включает показатели областного бюджета, сведенных бюджетов районов и бюджетов городов областного значения этой области. Сведенный бюджет района включает показатели районных бюджетов, бюджетов городов районного значения, поселковых и сельских бюджетов этого района. Сведенный бюджет города с районным делением включает показатели городского бюджета и бюджетов районов, которые входят в его состав. Если городу или району в городе административно подчиненные другие города, поселка или села, сведенный бюджет города или района в городе включает показатели бюджетов этих городов, поселков и сел. Как и сведенный бюджет Украины, названные сведенные бюджеты не утверждаются, а используются для анализа и определение основ регулирования социально-экономического развития отдельных образований.
Бюджетный кодекс определяет основные принципы бюджетной системы (ст. 7) и вводит систему единых процедур — принятие решений участниками бюджетного процесса на началах единой общегосударственной бюджетной политики. Как отмечают специалисты, обеспечивая требования экономической безопасности государства, эти принципы базируются на соответствии бюджетной политики национальным интересам1.
Бюджетная система основывается на принципах единства, сбалансированности, самостоятельности, полноты, обоснованности, эффективности, субсидіарності, целевого использования бюджетных средств, справедливости и беспристрастности, публичности и прозрачности, ответственности участников бюджетного процесса.
Принцип единства бюджетной системы есть одним из определяющих принципов унитарного бюджетного устройства страны, которая обеспечивается единой правовой базой, единой денежной системой, едиными регулированием бюджетных отношений, единой бюджетной классификацией, единством порядка выполнения бюджетов и ведение бухгалтерского учета и отчетности.
Единство бюджетной системы оказывается во взаимодействии бюджетов всех уровней по вопросам формирования доходной базы. Взаимодействие происходит путем распределения между бюджетами регулирующих доходных источников, образования и частичного перераспределения целевых фондов. Единство бюджетной системы дает возможность правительства государства проводить единую финансовую и налоговую политику. В свою очередь казначейская форма выполнения бюджета, которая есть основной для всей бюджетной системы Украины, базируется на принципе работы единого казначейского счета. Единый казначейский счет представляет собой систему бюджетных счетов органов Государственного казначейства, открытых в учреждениях банков за соответствующим балансовым счетом, на которые зачисляются налоги, собрание, другие обязательные платежи государственного бюджета и поступление из других источников, установленных законодательством Украины, из которых органы Государственного казначейства осуществляют платежи непосредственно в пользу субъектов хозяйственной деятельности, которые выполнили работы и/или предоставили услуги распорядителям бюджетных средств. Указанные счета действуют в едином режиме, создавая таким образом общегосударственную информационно-вычислительную систему единого казначейского счета, которая учитывает все осуществляемые на нем операции.
Выполнение местных бюджетов осуществляется через Государственное казначейство, соответственно на них также распространяется правило единства кассы.
Суть принципа сбалансированности бюджетной системы заключается в том, что полномочия на осуществление расходов бюджета должны отвечать объему поступлений в бюджет на соответствующий период, т.е. планированные на будущий бюджетный период расходы бюджета любого уровня должны быть подтверждены реальными доходами.
Принцип самостоятельности бюджетной системы основывается на нормах Конституции Украины и закрепляет самостоятельность Государственного бюджета Украины и местных бюджетов. Бюджеты утверждаются представительными органами соответствующего уровня, выполняются органами исполнительной власти в пределах соответствующей компетенции. Принцип самостоятельности также разграничивает ответственность участников бюджетных отношений в сфере финансовой деятельности. В частности, государство средствами государственного бюджета не несет ответственности за бюджетные обязательства органов власти АРК и органов местного самоуправления, которые в свою очередь средствами соответствующих бюджетов не несут ответственности за бюджетные обязательства одно одного, а также за бюджетные обязательства государства. Самостоятельность бюджетов обеспечивается закреплением за ними соответствующих источников доходов, правом соответствующих органов государственной власти, органов власти АРК и органов местного самоуправления определять направления использования средств согласно законодательству Украины.
Бюджетный кодекс установил новые основы взаимоотношений государственного и местного бюджетов и отобразил новый подход к вопросам независимости и самостоятельности местных бюджетов, которая заключается в такому:
- право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс согласно основам Бюджетного кодекса;
- стимулирование органов местного самоуправления к увеличению их доходов, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов;
- закрепление права за органами государственной власти и органами местного самоуправления согласно Бюджетному кодексу определять направления затрат на счет средств соответствующего бюджета;
— недопустимость изъятия доходов, полученных дополнительно в ходе выполнения решения о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии за расходами бюджета1.
Следует отметить, что чрезмерная централизация в расходовании бюджетных средств, как и сужение финансовых возможностей органов местного самоуправления, имеют для государства одинаковые отрицательные следствия. Здесь нужна научно обоснованная концепция размежевания доходов и расходов разных звеньев бюджетной системы. Определяющими при ее обосновании должны стать факторы эффективного расходования средств, усиление контроля со стороны государства за хозяйственной деятельностью субъектов предпринимательства, установление зависимости между размером бюджетных расходов и результатами экономической деятельности в регионах.
Принцип полноты бюджетной системы отображает демократические и правовые основы построения гражданского общества, поскольку, в сущности, ограничивает расходы органов исполнительной власти исключительно теми средствами, которые поступили к соответствующему централизованному фонду. Правительство не должен иметь любых доходов и расходов, кроме тех, что предусмотренные бюджетом. За законодательством, в состав бюджетов должны включаться все поступления в бюджеты и расход бюджетов, которые осуществляются согласно нормативно-правовым актам органов государственной власти, органов власти АРК, органов местного самоуправления. Этот принцип должен реализовываться на всех стадіях бюджетного процесса, он предусматривает установленную на равные законодательства запрет расходования бюджетных средств вне бюджета.
С принципами полноты и сбалансированности связанный принцип обоснованности бюджетной системы. Бюджет формируется на реалистических макроэкономических показателях экономического и социального развития государства и расчетах поступлений в бюджет и расходы бюджета, которые осуществляются согласно утвержденным методам и правилам. Как свидетельствует практика бюджетного процесса Украины, принцип обоснованности есть одним из недосягаемых, что подтверждает отчетность о выполнении государственных бюджетов страны предыдущих периодов. Следует отметить, что обоснованность бюджета может быть повышена за счет применения средне- и долгосрочного бюджетного планирования.
Принцип эффективности состоит в потому, что при составлении и выполнении бюджетов все участники бюджетного процесса должны стремиться достичь запланированных целей при привлечении минимального объема бюджетных средств и достичь максимального результата при использовании определенного бюджетом объема средств. Эффективность использования бюджетных ресурсов контролируется на всех стадіях бюджетного процесса, который объясняется постоянным невистачанням финансовых ресурсов для необходимых расходов, предусмотренных бюджетом.
Формирование Государственного бюджета Украины на 2002 и 2003 года происходило по программно-целевому методу, суть которого состоит в потому, что все расходы государственного бюджета должны осуществляться исключительно согласно программам, которые имеют конкретную цель, задача и критерии их оценки. Применение программно-целевого метода дает возможность определить четкие функции всех распорядителей бюджетных средств, виды программ, которые будут обеспечивать функции государства, и конкретные цели, на которые будут направляться расходы в пределах этих программ.
Принцип субсидіарності предусматривает, что распределение видов расходов между государственным бюджетом и местными бюджетами, а также между местными бюджетами должен основываться на максимально возможном предоставлении общественных услуг их непосредственному потребителю. Принцип субсидіарності введен Кодексом для подкрепления нормативного планирования бюджетов. Действующее законодательство определяет перечень доходов и расходов, которые будут осуществляться через соответствующие местные бюджеты, и таким образом повышает уровень конкретизации прав и обязанностей, а также ответственности участников бюджетных отношений.
Принцип целевого использования бюджетных средств есть одним из основоположных принципов кошторисно-бюджетного финансирования, которое состоит в потому, что все бюджетные средства используются только на целые, определенные бюджетными назначениями. Нецелевое использование бюджетных средств являются бюджетными правонарушениями и одной из оснований применения юридической ответственности в виде приостановления бюджетных ассигнований. Принцип целевого использования бюджетных средств означает, что средства из бюджета направляются по соответствующему направлению и тратятся распорядителями и получателями бюджетных средств на четко определенные цели согласно бюджетным назначениям.
Принцип справедливости и беспристрастности, закрепленный Конституцией Украины (ст. 95), — бюджетная система Украины строится на началах справедливого и непредубежденного распределения общественного богатства между гражданами и территориальными общинами. Этот принцип обеспечивает равный доступ граждан страны к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям и реализуется через установленные Бюджетным кодексом нормы в части определения финансовых нормативов бюджетной обеспеченности и дотаций выравнивания.
Суть принципов публичности и прозрачности, которые базируются на нормах Конституции Украины, закрепленных, в частности, в статьях 3, 8 и 19, заключается в том, что Государственный бюджет Украины и местные бюджеты утверждаются, а решение относительно отчета об их выполнении принимаются соответственно Верховной Радой Украины, Верховной Радой АРК и соответствующими советами.
Информация о бюджете должны быть обнародована. В пределах установленной компетенции (ст. 28 БК) Министерство финансов Украины обеспечивает доступность для публикации: 1) проекта Закона о Государственном бюджете; 2) Закона о Государственном бюджете Украины на соответствующий период с приложениями, которые є его неотъемлемой частью; 3) информации о выполнении Государственного бюджета Украины по итогам квартала и года; 4) информации о показателях выполнения сведенного бюджета Украины; 5) другой информации о выполнении Государственного бюджета Украины.
Проект Закона о Государственном бюджете подлежит обязательной публикации в газете «Правительственный курьер» не позднее чем через семь дней после его представления Верховные Раде Украины.
Верховная Рада АРК и Совет министров АРК, местные государственные администрации и органы местного самоуправления обеспечивают публикацию информации о местных бюджетах, в том числе решений о местном бюджете, и периодических отчетов об их выполнении. Решение о местном бюджете должны быть оприлюднено не позднее десяти дней со дня его принятия.
Итак, доступность информации о бюджете должна обеспечиваться на всех стадіях бюджетного процесса. Реализация этого принципа связана с необходимостью усовершенствования статистики государственных финансов, которая должных содействовать получению достоверной информации о выполнении бюджетов, объемы остатков бюджетных средств, имеющуюся бюджетную задолженность согласно международным стандартам в вопросах сбора данных, их обработки и распространение, обеспечивая в целом достаточный уровень прозрачности бюджетного процесса.
Принцип ответственности участников бюджетного процесса — каждый участник бюджетного процесса несет ответственность за свои действия или бездеятельность на каждой стадии бюджетного процесса. Бюджетный кодекс устанавливает, что лица, виновные в нарушении бюджетного законодательства, несут гражданскую, дисциплинарную, административную или уголовную ответственность согласно законам Украины. Бюджетным правонарушением признается несоблюдение участником бюджетного процесса установленных законодательством порядка составления, рассмотрения, утверждение, внесение изменений, выполнение бюджета или отчета о выполнении бюджета. Следует отметить, что закрепление на уровне Бюджетного кодекса принципа ответственности за нарушение бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса свидетельствует о повышении значения финансового контроля на всех стадиях бюджета и понимание принципов построения бюджетной системы законодателем.
Одним из мероприятий, которые обеспечивают единство бюджетной системы страны, есть бюджетная классификация. Вопрос бюджетной классификации чрезвычайно важное для законодательного органа, поскольку связанное с информацией, анализом, контролем и ревизионными проверками. Относительно информации, то она дает легислатуре возможность понять, что происходит с бюджетными поступлениями и расходами, и создает основу для планирования на следующий и дальнейшие года. Относительно контроля бюджетная классификация определяет категории принятия решений и условия обсуждения бюджета. На исполнительном уровне она содержит ведомства в пределах запланированных расходов, а затем и намерений легислатуры. С точки зрения ревизионных проверок классификация дает возможность проверять отклонение от предусмотренных бюджетом расходов, проводить предыдущие и периодические проверки, а также проверки результативности деятельности.
Детальніша классификация зависит от того, какая информация нужна и как совет имеет намерение обсуждать бюджет. В общем, бюджетная классификация существует для достижения трех целей: контроль, регулирование и планирование, а также для обеспечения трех типов информации: о расходах, результативности и эффективности. Постатейный бюджет ясно показывает, на что тратятся ресурсы.
Бюджетная классификация Украины применяется для осуществления контроля за финансовой деятельностью органов государственной власти, органов власти АРК, органов местного самоуправления, других распорядителей бюджетных средств, проводка необходимого анализа относительно доходов, а также организационных, функциональных и экономических категорий расходов, обеспечение общегосударственной и международной сравнимости бюджетных показателей.
Если за предыдущей редакцией Закона Украины «О бюджетной системе Украины» структуру бюджетной классификации разрабатывал Кабинет Министров Украины и утверждала Верховная Рада Украины, то согласно п. 2 ст. 8 Бюджетного кодекса Министр финансов Украины утверждает бюджетную классификацию и изменения в нее и информирует об этом в обязательном порядке Верховную Раду Украины. В частности, согласно приказу Министерства финансов Украины от 27 декабря 2001 г. № 604 была утвержденная и с 1 января 2002 г. вступила в силу бюджетная классификация. Департамента по бюджету в недельный срок с момента подписания приказа было предложено проинформировать Верховную Раду Украины об утвержденной бюджетной классификации.
Бюджетная классификация имеет такие составу:
1. Классификация доходов бюджета.
Доходы бюджета классифицируют за разделами: 1) налоговые поступления; 2) неналоговые поступления; 3) доходы от операций с капиталом; 4) трансферты. Налоговыми поступлениями признаются предусмотренные налоговыми законами Украины общегосударственные и местные налоги, собрание и другие обязательные платежи. К неналоговым поступлениям относят доходы от собственности и предпринимательской деятельности; административные сборы и платежи, доходы от некоммерческой и побочной продажи; поступление от штрафов и финансовых санкций; другие неналоговые поступления. Трансферты - это средства, полученные от других органов государственной власти, органов власти АРК, органов местного самоуправления, других государств или международных организаций на безвозмездной и безвозвратные основе. Трансферты впервые включены в доходов бюджета на уровне законодательного акта - Бюджетного кодекса.
2. Классификация расходов (в том числе кредитования за вычитанием погашения) бюджета.
Расходы бюджета классифицируют за: функциями, с выполнением которых связанные расходы (функциональная классификация расходов); экономической характеристикой операций, при проводке которых осуществляются эти расходы (экономическая классификация расходов); признаком главного распорядителя бюджетных средств (ведомственная классификация); бюджетными программами (программная классификация).
Функциональная классификация дает возможность отслеживать и анализировать динамику изменения государственных расходов разного функционального назначения и прогнозировать следующие расходы. Функциональная классификация расходов имеет такие равные детализации, как разделы, в которых определяются расходы бюджетов на осуществление соответственно общих функций государства, АРК, органов местного самоуправления; подразделы и группы, в которых конкретизируется направление бюджетных средств на осуществление соответственно функций государства, АРК или органов местного самоуправления. Например, разделом функциональной классификации есть Образование (0900), подразделом - высшее образование (0940), группами - высшие учебные заведения І и ІІ уровней аккредитации (0941) и высшие учебные заведения ІІІ и ІУ уровней аккредитации (0942). Внедрение с 2002 г. новой функциональной классификации расходов бюджета было осуществлено с целью приведения ее в соответствие с международными стандартами, в частности классификацией функций управления (КФУ), опубликованной статистическим отделом ООН.
Экономическая классификация расходов детализирует использование средств за их предметными признаками (заработная плата, начисление, все виды хозяйственной деятельности, выплаты населению (трансферты) и другие категории). Такое распределение дает возможность выделить защищенные статьи бюджета и обеспечивает единый подход ко всем отримувачів в позиции выполнения бюджета. За экономической классификацией расходы делятся на:
— текущие, т.е. такие, что обеспечивают финансирование текущей деятельности предприятия, учреждения и организации (оплата труда работников бюджетных учреждений, начисление на заработную плату, приобретение предметов снабжения и материалов, оплата услуг, расходы на командировку, представительные расходы, оплата коммунальных услуг и энергоносителей и т.п.);
— капитальные расходы (капиталовложение), под которыми понимают платежи с целью приобретения капитальных активов, стратегических и чрезвычайных запасов товаров, земли, нематериальных активов или неоплатные платежи, которые передаются отримувачам для приобретения таких активов, компенсации потерь, связанных за разрушением или повреждением основных фондов;
— кредитование с вычитанием погашения. К этой категории принадлежат платежи всех уровней, в результате которых в них появляются финансовые требования к другим экономическим единицам, которые предусматривают обязательное возвращение средств.
Ведомственная классификация расходов бюджета определяет перечень главных распорядителей бюджетных средств. На ее основе Государственное казначейство Украины и местные финансовые органы ведут реестр всех распорядителей бюджетных средств. Задачами ведомственной классификации есть оптимизация количества главных распорядителей бюджетных средств, улучшение бюджетного планирования и построение четкой, организационно совершенной системы государственного управления. Перечень главных распорядителей средств государственного бюджета был утвержден постановлением Кабинета Министров Украины от 8 января 2000 г. № 13. В связи с переходом на новую функциональную классификацию к приказу Министерства финансов Украины «Об упорядочении распорядителей средств государственного бюджета» от 13 марта 2000 г. № 47 были внесены изменения, вследствие которых количество главных распорядителей существенным образом уменьшилась.
Программная классификация расходов бюджета применяется при формировании бюджета за программно-целевым методом на основании бюджетных запросов главных распорядителей бюджетных средств. Планирование расходов с применением программно-целевого метода предусматривает разработку, анализ и отбор программ на стадии стратегического планирования. Каждая программа имеет четкую цель реализации, задача, сроки и этапы (при наличии) финансирование.
С 2002 г. местные органы власти обязанные при составлении и выполнении местных бюджетов использовать временную классификацию расходов местных бюджетов. Это есть следующим шагом в распространении программно-целевого метода в финансировании местных бюджетов.
3. Классификация финансирования бюджета.
Она определяет источника получения финансовых ресурсов, необходимых для покрытия дефицита бюджета, и направления расходования финансовых ресурсов, которые образовались в результате превышения доходов бюджета над его расходами (к этой группе принадлежат платежи из погашения основной суммы долга). Появление данной классификации объясняется переходом Украины на международные стандарты статистики государственных финансов.
Классификация финансирования бюджетную осуществляется:
— за типом кредитора, поскольку источника покрытия дефицита (финансирование) бюджета могут быть внутренние (поступление от сектора государственного управления, от финансово-кредитных органов и т.п.) и внешние (займа от международных организаций экономического развития, международных финансовых организации, иностранных коммерческих банков и т.п.);
— за типом долгового обязательства, которые могут емітуватися в форме облигаций внутреннего и внешнего государственного займа, сберегательных сертификатов, казначейских обязательств; депозитов и ценных бумаг, которые используются для управления ликвидностью в разрезе внутренних и внешних источников финансирования.
4. Классификация долга.
Она систематизирует информацию о всех долговые обязательства государства, Автономного Республики Крым, местного самоуправления. Критерии классификации долга являются аналогичными с классификацией финансирования бюджета и взаимосвязанные с ним. Если классификация долга за типом кредитора определяет внешний или внутренний источник, то за типом долгового обязательства различают задолженности в зависимости от срока размещения финансового обязательства - долгосрочные (от 5 до 10 лет), среднесрочные (от 1 до 5 лет) и краткосрочные (до одного года).
§ 4. Состав доходов
и расходов бюджетов
Бюджетный кодекс предусматривает две составу бюджета - общий и специальный фонды. Такое размежевание первоначально было предложено в Законе Украины «О Государственном бюджете Украины на 2000 год» и из того времени постепенно перешло на местные бюджеты. В частности, в пределах имеющихся фондов сметы бюджетных учреждений состоят из двух частей - общего и специальный фондов.
Размежевание бюджета на две части обусловлены необходимостью усиления контроля за расходованием средств, которые мобилизуются государством к централизованным фондам. С созданием специальный фонда бюджета к его составу начали зачисляться бывшие внебюджетные целевые фонды средств, в частности Фонд социального страхования, занятости населения и т.п.. Это дало возможность оптимизировать систему государственного контроля относительно расходования средств бюджета как государственного, так и местных.
К общему фонду бюджета включаются все доходы (за исключением тех, что поступают в центральный), все расходы за счет поступлений в общий фонд бюджета, а также финансирование общего фонда. Фактически за счет средств общего фонда финансируются текущие нужды государства. Средства, которые мобилизуются к общему фонду бюджета, не имеют конкретного целевого назначения - они формируют централизованный фонд государства, за счет которого правительство финансирует государственные нужды, предусмотренные текущими финансовыми планами.
К специальный фонду бюджета включаются: бюджетные назначения на расходы за счет конкретно определенных источников поступлений; гранты и дары, полученные распорядителями бюджетных средств на конкретную цель; разность между доходами и расходами специальный фонда. Источника формирования специальный фонда определяются исключительно законами. Таким образом государство старается отстранить значительные нарушения относительно образования отдельными ведомствами собственных целевых фондов и несанкционированного определения источников их образования. Особенностью специального фонда является то, что финансирование конкретных мероприятий может осуществляться исключительно в пределах средств, которые поступили к фонду на соответствующую цель.
Такую, согласно Закону Украины «О Государственном бюджете Украины на 2003 год» финансирование программ и мероприятий по социальной защите инвалидов осуществляется за счет поступлений в Фонд Украины социальной защиты инвалидов. Мероприятия, связанные с охраной окружающей природной среды, финансируются в размере 30% сбора за загрязнение окружающей природной среды.
Бюджетный кодекс четко закрепил запрет на создание внебюджетных фондов органами государственной власти, органами власти АРК и местного самоуправления, другими бюджетными учреждениями. Такое положение Кодекса полностью отвечает принципу полноты бюджетной системы.
Действующее законодательство предусматривает в случае закрепления соответствующей нормы в Законе о Государственном бюджете Украины возможность передачи средств между общим и специальный фондами бюджета. В частности, согласно законам о Государственном бюджете на 2002, 2003 года часть поступлений от общегосударственных налогов в процентном отчислении зачисляется к специальный фонду государственного бюджета с целью формирования необходимой для предусмотренного финансирования расходов суммы средств.
Ежегодно Закон о Государственном бюджете Украины предусматривает распределение бюджета на общий и специальный фонды. Следует отметить, что Бюджетный кодекс ограничил право местных органов власти на создание специальный фонда в составе местного бюджета исключительно при наличии соответствующего положения в Законе о Государственном бюджете. Вместе с тем закрепление Бюджетным кодексом нормы, которая «бюджет может состоять из общего и специальный фондов» свидетельствует о возможности правительства отказаться от деления бюджета на указанные фонды в случае признания деления нецелесообразным и неэффективным. Разрабатывая Основные основы бюджетной политики на следующий год, правительство, базируясь на показателях планированных доходов и расходов должен решать вопрос относительно целесообразности финансирования расходов за счет средств специальный фонда.
Так, по итогам выполнения Государственного бюджета Украины за 2000 г., что был утвержденный бездефицитным, был зафиксированный профіцит. Счетная палата Украины в своем отчете за 2001 г. указала, что профіцит в сумме 697,3 млн грн. образовался за счет перевыполнения доходной части специальный фонда и недофинансирование Министерством финансов Украины и Государственным казначейством Украины отдельных расходов при наличии средств на счетах государственного бюджета. Тем не менее, если согласно международной практике из доходов государственного бюджета исключить поступление от приватизации, учесть размер кредиторской задолженности бюджетных учреждений, а также задолженность бюджета из возвращения предприятиям налога на добавленную стоимость за экспортными поставками, то дефицит государственного бюджета за 2000 г. превысил 8 млрд грн.1.
Каждый бюджет всегда состоит из двух частей — доходной и расходной. Доходами бюджета есть все налогу, неналоговые и другие поступления на безвозвратной основе, взыскание которых предусмотрено законодательством Украины (включая трансферты, дары, гранты). Итак, доходами бюджета могут быть как обязанности, так и добровольные поступления в бюджет, которые используются государством для осуществления ее функций и регулируются правовыми нормами.
Бюджетные доходы можно классифицировать за несколькими основаниями. Например, за социально-экономическими признаками доходы бюджетов делятся на доходы от хозяйственной деятельности, от внешнеэкономической деятельности, от использования природных ресурсов, от государственных монополий, таможенные платежи, собрание и другие неналоговые платежи и т.п.. За порядком зачисления в бюджет доходы делятся на собственные, закрепленные и регулирующие. Порядок зачисления доходов определяют Бюджетный кодекс, Закон о Государственном бюджете и текущих актах о бюджете местных органов власти.
Собственные доходы бюджетов формируются за счет поступлений от собственных источников. Конституция Украины, законы Украины «О местном самоуправлении» и «О собственности» создают правовую базу для формирования собственных доходов местных бюджетов, основанных, в первую очередь, на коммунальной собственности территориальных общин. Бюджетное законодательство в свою очередь конкретизирует общие нормы вышеупомянутых нормативно-правовых актов. В частности, согласно ст. 69 БК Украины к доходам местных бюджетов, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, принадлежат:
- местные налоги и сборы, которые зачисляются в бюджеты местного самоуправления;
- поступление сумм процентов за пользование временно свободными бюджетными средствами;
- поступление дивидендов, начисленных на акции (доли, паю) хозяйственных обществ, которые есть в собственности соответствующей территориальной общины;
- плата за загрязнение окружающей природной среды в части, которая зачисляется в соответствующий бюджет;
- средства от отчуждения имущества, которое находится в коммунальной собственности, в том числе от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения;
- плата за аренду имущественных комплексов, которые находятся в коммунальной собственности;
- налог на прибыль предприятий коммунальной собственности;
- платежи за специальное использование природных ресурсов местного значения и прочие.
Закрепленные доходы — это доходы, отнесение которых к определенному уровню бюджета осуществляется согласно Бюджетному кодексу Украины на долгодействующей основе в размере территориального поступления или в твердо фиксированном размере. Например, закрепленным доходом бюджетов городов Киева и Севастополя есть 100% общего объема подоходного налога из граждан, который взыскивается на территории этих городов. К доходам, которые закрепляются за бюджетами местного самоуправления, принадлежат плата за лицензии на проведение определенных видов хозяйственной деятельности и сертификаты, которые выдаются исполнительными органами соответствующих советов, плата за торговый патент на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности и т.п.. Закон о Государственном бюджете каждый год предусматривает состав закрепленных доходов государственного бюджета в полном или процентном отчислении от поступлений. В частности, последними годами налог на добавленную стоимость в полном объеме поступает в государственный бюджет.
Регулирующие доходы — это доходы, поступление которых в бюджеты низших уровней ежегодно определяет Верховная Рада Украины или представительный орган местной власти при утверждении своих актов о бюджете. Юридическим основанием зачисления регулирующих доходов в каждый бюджет низшего уровня есть правовой акт о бюджете высшего уровня, т.е. зачисление регулирующих доходов к региональным бюджетам и бюджетам АРК, городов Киева и Севастополя осуществляется на основании Закона о Государственном бюджете. Зачисление к сельскому или поселкового бюджета осуществляются на основании решения о районном бюджете.
Рядом с процентными отчислениями от территориальных поступлений общегосударственных налогов и сборов как основного метода бюджетного регулирования, в Украине применяются такие методы, как дотация выравнивания и субвенция. Доходы могут формироваться также за счет межбюджетных трансфертов из местных бюджетов. Кроме того, источником формирования доходной части бюджета могут быть заемные средства, потребность в которых возникает в связи с невозможностью покрыть необходимые бюджетные расходы за счет запланированных поступлений.
По юридической форме доходы бюджетной системы делятся на налоговые и неналоговые. Поскольку по своей природе именно налоговые платежи большей мерой отвечают рыночной экономике, формирование доходной части бюджетов в основному сориентировано на налоговые доходы. В частности, согласно законам о Государственном бюджете устанавливалось такое процентное соотношение налоговых и неналоговых доходов: в 2000 г. - 55 % до 28, 7%; в 2001 г. - 56,4% до 34, 5%; в 2003 г. - 66,6% до 27,1 %.
В связи с этим важное значение имеет постоянное усовершенствование системы мобилизации доходов бюджета, лучшее использование материальных, трудовых и финансовых ресурсов. Действующая в Украине система взаимоотношений хозяйственных субъектов с бюджетом включает налог на доходы, плату за землю, налог с владельцев транспортных средств, вывозная пошлина, таможенный доход, плату за воду, отчисление на геологоразведочные работы и ряд других обязательных платежей. Эти платежи отвечают общим требованиям налогообложения, тем не менее через несовершенство порядка исчисления и взыскания не выполняют надлежащих функций.
Говоря о налоговых поступлениях, нужно подчеркнуть отрицательную ситуацию, которая сложилась в стране в соотношении между прямыми и косвенными налогами. В общей сумме налогов, уплаченных в бюджет всеми плательщиками, прямые налоги представляют большую часть. Большая доля косвенных налогов, а это налог на добавленную стоимость и акцизный сбор, свидетельствует о несовершенстве налоговой системы, ее фискальный характер и общую низкую налоговую культуру. Главное назначение косвенных налогов - регулирование экономических процессов через изъятие дополнительных необоснованных доходов. Мировой опыт подтверждает, что их доля должна представлять в доходах бюджета не больше как 10-15 %. За такого соотношения косвенные налоги не могут существенным образом деформировать налоговую систему государства. Экономических условий для широкого применения косвенных налогов (в первую очередь НДС) на современном этапе развития в Украине нет. Наоборот, важным есть соотношения выплачиваемых налогов с общеэкономическими показателями, прежде всего с валовым внутренним продуктом и общим объемом финансовых ресурсов государства.
Расходы бюджета — средства, которые направляются на осуществление программ и мероприятий, предусмотренных соответствующим бюджетом, за исключением средств на погашение основной суммы долга и возвращение переизбытка уплаченных в бюджет сумм. Направление расходов осуществляется согласно задачам, которые стоят перед государством и органами местного самоуправления в конкретный период. Размер расходов бюджетной системы находится в тесной взаимосвязи с ее доходами, поскольку власть не может разрешить израсходовать больше, чем планирует получить. Поскольку доходы бюджета всегда ограничены, государство финансирует приоритетные расходы и лишь при наличии остатков средств может финансировать другие потребности. Соответственно, в процессе выполнения бюджетов происходит корректирование показателей доходной и расходной частей.
Как отмечают научный работники, понятие расходов государственного и местного бюджетов значительно шире, чем процесс включения в соответствующие бюджеты расходов на содержание конкретных областей и учреждений и отпуска им средств — бюджетного финансирования. В институт расходов государственного и местного бюджетов нужно отнести целевое, целесообразное и эффективное использования (кассовые и фактические расходы) средств распорядителями бюджетных кредитов1.
Как и доходы, расходы бюджета можно классифицировать за рядом признаков. В первую очередь, состав расходов зависит от задач и функций государства, которые и создают подпочву для социально-экономической классификации. Согласно нее расходы делятся на финансирование: национальной экономики; социально-культурных мероприятий; государственных и муниципальных программ и инвестиций; содержание органов государственной и муниципальной власти, правоохранительных органов, судов, прокуратуры; на внешнеэкономическую деятельность; на оборону и т.п..
Поскольку основные функции управления государством, в том числе обеспечения национальной экономики, регулирование финансово-кредитной системы приходятся на органы государственной власти, соответственно значительная часть расходов осуществляется за счет средств Государственного бюджета Украины. Исходя из общественных нужд, функций и задач государства, расходы Государственного бюджета Украины было разделено за функциональными признаками на десять основных групп:
1) общегосударственные функции; 2) оборона; 3) общественный порядок, безопасность и судебная власть; 4) экономическая деятельность; 5) охрана окружающей природной среды; 6) жилищно-коммунальное хозяйство; 7) здравоохранение; 8) духовное и физическое развитие; 9) образование; 10) социальная защита и социальное обеспечение.
Из государственного бюджета финансируются расходы, связанные с правоохранительной деятельностью, обеспечением безопасности государства, на функционирование судебных органов, органов государственной власти, налоговой и таможенной службы и т.п.. За счет средств государственного бюджета финансируются мероприятия по образованию государственных и финансовых резервов. В то же время анализ отчетов Счетной палаты Украины свидетельствует, что большей частью органы государственной власти не соблюдают требований, установленных бюджетным законодательством. В частности, системного характера приобрел на протяжении последних лет такой вид нецелевого использования бюджетных средств, как формирование главными распорядителями средств непредвиденных законодательством резервов за счет средств Государственного бюджета Украины. Например, на протяжении 1999—2000 лет Министерством топлива и энергетики Украины безосновательно создавался резерв за счет средств государственного бюджета на поддержку угледобывающих предприятий в общей сумме 64,2 млн. грн. Этот резерв распределялся руководством Министерства между предприятиями области на собственное усмотрение1.
К сожалению, не все принципы, провозглашенные в Конституции Украины, отображаются в бюджетной политике государства. В частности, провозглашение Украины социальным государством предусматривает направление значительной суммы средств на финансирование социальной политики.
В выводах и предложениях к проекту Закона о Государственном бюджете Украины на 2002 год Счетная палата Украины отмечала, что в проекте не предусмотрено обеспечения финансовыми ресурсами таких важных социальных нужд, как выплаты пострадавшим вследствие Чернобыльской катастрофы, погашение задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы. В частности, на погашение задолженности по социальным выплатам гражданам, которые пострадали вследствие Чернобыльской катастрофы, которая представляет свыше 750 млн грн., предусмотрено выделить лишь 100 млн грн. На погашение задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы не запланировано ни одной копейки, хотя такая задолженность уже превысила 140 млн. грн.
Удельный вес расходов социального направления в общей сумме расходов проекта сведенного бюджета на 2002 г. за расчетами Счетной палаты составляет лишь 49,8 % и уменьшится против бюджета 2001 г. на 1,5 пункта. Следует отметить, что реализация социально ориентированной модели рыночной экономики за активного участия государства возможная лишь на основе существования эффективной экономики, которая имеет социально направленную структуру производственной и непроизводственной сфер.
Например, государственный бюджет Швеции имеет четкое социальное направление. Население имеет высокая степень защищенности. На социальные нужды тратится 33% ВВП, т.е. почти половина расходной части бюджета, которая в целом составляет 70% ВВП. При этом дефицит государственного бюджета равняется в среднем 15% ВВП. Это не по силам даже такой экономике, как шведская. Поэтому разрабатывается программа сокращения дефицита бюджета за счет увеличения налогов на частный сектор и уменьшение расходов на государственный сектор.
В Государственный бюджет Украины включено также тайные расходы, которые связаны с государственной тайной, в связи с чем объяснение их расходования в бюджете не предполагается. Тайные расходы предусмотрены на деятельность органов государственной власти в интересах национальной безопасности. Учитывая общие принципы финансового контроля, расходование тайных расходов не может осуществляться абсолютно бесконтрольно со стороны государства и должно предусматривать специальный правовой режим. В частности, контроль за проводкой тайных расходов осуществляют Счетная палата и Министерство финансов Украины в порядке, определенном Верховным Советом Украины. Отчеты о проведенных тайных расходах рассматриваются парламентскими комитетами по вопросам бюджета, по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности, по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией, по вопросам национальной безопасности и обороны. Бюджетный кодекс предусматривает, что отдельные отчеты о проведенных тайных расходах парламент рассматривает на закрытом заседании.
За экономическим содержанием расходы делятся на текущие, капитальные и расходы на кредитование за вычитанием погашения. Их состав определяет Кабинет Министров Украины. Ведущее место в этой классификации принадлежит текущим расходам, которые обеспечивают постоянное финансирование задач и функций государства и органов местного самоуправления. Они направляются на содержание бюджетных учреждений, организаций и органов, которые действуют на начало бюджетного периода; на финансирование утвержденных национальных или муниципальных программ; на финансирование мероприятий социального назначения и прочее. К текущим расходам относят и трансферты бюджетам местного самоуправления, трансферты населению или определенным группам населения, трансферты предприятиям или другим странам.
В свою очередь капитальные расходы направлены на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, ноу-хау, на расширенное воспроизведение. Среди капиталовложений можно назвать средства, которые их используют на приобретение земельных участков, зданий, сооружений и оборудование; расхода согласно прямым кредитным обязательствам и кредитным гарантиям или на приобретение других финансовых активов; расхода на проводку научно-исследовательской работы, образование и повышение квалификации.
Объемы государственных капитальных вложений по министерствам, ведомствам, а также перечни строений производственного и социального назначения, которые сооружаются с привлечением капитальных вложений за счет средств государственного бюджета, ежегодно распределяются и утверждаются Кабинетом Министров Украины, и, как правило, со значительным опозданием: в 2000 г. — 23 августа 2000 г.1, в 2001 г. — 2 апреля 2001 г.1. Это крайне отрицательно влияет на эффективность использования бюджетных средств.
Юридическое значение деления расходов на текущие и капитальные состоит в потому, что при наличии бюджетного дефицита в первую очередь будут финансироваться текущие расходы. Формирование и планирование показателей расходов бюджета за экономическим содержанием, за главными распорядителями бюджетных средств и функциональными признаками дает возможность государству направлять средства, полученные в первую очередь от уплаты налогов, на конкретно определенные цели. Такой подход дает возможность осуществлять всесторонний учет и анализ расходования бюджетных средств за целевым направлением и информировать общество относительно осуществленных расходов, в том числе на социальную сферу.
Принцип сбалансированности, заложенный в ст. 7 Бюджетного кодекса, предусматривает соотношение объемов доходов и расходов на соответствующий бюджетный период. Этот принцип базируется на нормах Конституции Украины, которая закрепляет намерение государства к сбалансированности бюджета Украины (ч. 3 ст. 95). Отсюда возникает актуальный вопрос относительно дефицита или профіциту бюджета.
Дефицит бюджета — это сумма, на которую уровень расходов бюджета превышает уровень поступлений. Его покрывают путем образования государственного долга, а также в определенной степени с помощью других средств. Государственный долг состоит из средств, одолженных правительством для покрытия бюджетного дефицита, за исключением тех, что используются на возврат долга. Если сумма поступлений большая за суммы расходов, то разность между ними называется положительным сальдо или излишком бюджета. Средства, которые образовывают положительное сальдо, используют для уменьшения долга или для удовлетворения некоторых других нужд. Итак, бюджетный дефицит - превышение расходов бюджета над его доходами. Это показатель отрицательных явлений в экономике, которые предопределяют инфляцию денежной единицы. Причинами возникновения дефицита есть: спад производства; снижение эффективности функционирования отдельных областей; несвоевременная проводка структурных изменений в экономике или ее технического переоснащения; большие военные расходы; другие объективные и субъективные факторы, которые влияют на экономическую и социальную политику государства.
Бюджетный дефицит - явление почти постоянное в экономике каждого государства, поэтому важное значение имеют его размеры и методы ликвидации. Для населения наличие дефицита имеет опосредствованное значение, но самое население государства путем уплаты налогов принимает непосредственное участие в возвращении привлеченных кредитных ресурсов. Бездефицитный бюджет является объективным требованием нормального экономического развития государства.
Профіцит бюджета — это превышение доходов бюджета над его расходами. Действующее законодательство предусматривает, что профіцит бюджета утверждается исключительно с целью погашения основной суммы долга.
Бюджетный кодекс предусматривает возможность принятия Государственного бюджета Украины, а также бюджета АРК и городских бюджетов на соответствующий бюджетный период с дефицитом исключительно в случае наличия обоснованных источников финансирования дефицита соответствующего бюджета. Таким образом законодательство устанавливает исключительный перечень бюджетов, которые могут быть приняты с дефицитом и границы полномочий органов государственной и муниципальной власти.
Кроме того, государство установило предельный объем государственного долга (как внешнего, так и внутреннего), что не должен превышать 60% фактического годового объема валового внутреннего продукта Украины (п. 2 ст. 18 БК Украины). В случае превышения указанной величины правительство государства обязано принять меры для приведения этой величины в соответствие с установленными требованиями. Предельный объем внутреннего и внешнего государственного долга, долга АРК или местного самоуправления, предельный объем предоставления гарантий устанавливается на каждый бюджетный год соответственно Законом о Государственном бюджете Украины или решением о местном бюджете. Особенности правового регулирования отношений в сфере заимствований будет рассмотрено дальше.
Если запланированные доходы равняют запланированным расходам, бюджет принимается бездефицитным. В частности, бездефицитным был Государственный бюджет Украины, принятый на 2000 г. Государственные бюджеты Украины на 2002 и 2003 года приняты с дефицитом.
Значительный уровень дефицита государственного бюджета и невзвешенная политика предоставления государственных гарантий субъектам хозяйствования за внешними заимствованиями стали основными факторами накопления и рост долговых обязательств государства и расходов на обслуживание долга. Эти факторы привели к возникновению долговой проблемы в бюджетно-финансовой системе Украины, а отсюда обязательство государства относительно погашения основной суммы государственного долга и его обслуживание есть и будут оставаться ключевой проблемой бюджетной политики на следующие несколько лет. В частности, наибольшие выплаты из погашения заимствований государства приходятся на 2003-2006 года.
В составе бюджетов предполагается резервный фонд — определенный объем нераспределенных расходов, который на протяжении года может использоваться на финансирование непредвиденных расходов, которые не имеют постоянного характера и не могут предполагаться при составлении проекта бюджета. Так, за счет средств резервного фонда осуществляется финансирование расходов на устранение отрицательных следствий, вызванных чрезвычайным состоянием, в частности проводятся работы по ликвидации аварий, стихийного бедствия. В то же время не раз отмечалось, что система финансирования государством мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийного бедствия, есть непрозрачной и основывается на несовершенном нормативно-правовом и организационном обеспечении, которое приводит к нецелевому и незаконному использованию средств государственного бюджета.
Резервный фонд включается в состав общего фонда бюджета и не может превышать одного процента от объема его расходов. Наличие резервного фонда для государственного бюджета есть обязательной, для местных их создают по решению соответствующих советов. Порядок использования средств из резервного фонда бюджета определяется Кабинетом Министров Украины путем принятия соответствующих постановлений1.
Для получения помощи из резервного фонда необходимо предоставить обоснованное заявление с выводами Министерства финансов и Министерства экономики относительно необходимости и эффективности финансирования расходов за счет средств фонда. Законодательство установило запрет относительно расходования средств резервного фонда на: 1) погашение долгов, включая те, за которыми выданы гарантии правительства; 2) увеличение сумм за статьями расходов, предусмотренных в бюджете. Сумма средств, которые выделяются из резервного фонда на финансирование одного мероприятия, не может превышать 20% общей суммы резервного фонда2.
Расходование средств из резервного фонда является подконтрольным процессом, и соответствующие органы исполнительной власти - Кабинет Министров Украины, Совет министров АРК, местные государственные администрации и исполнительные органы местного самоуправления ежемесячно отчитываются соответственно перед своими представительными органами относительно расходования средств из резервного фонда соответствующего бюджета. В частности, КМУ ежемесячно должен подавать в парламент отчеты о расходовании средств из резервного фонда с обоснованием необходимости, экономичности и эффективности таких расходов.
Контрольные вопросы:
1. Раскройте понятие бюджета, его социально-экономическое и политическое значения.
2. Которые составные части бюджета Вы можете назвать?
3. Раскройте понятие бюджетного права.
4. Назовите особенности бюджетного правоотношения.
5. Дайте характеристику состава бюджетного законодательства.
6. Что представляет собой бюджетная система Украины?
7. Поясність, в чем заключается взаимосвязь между понятиями «бюджетная система» и «бюджетное устройство»?
8. Охарактеризуйте принципы бюджетной системы Украины.
9. В чем заключается значение бюджетной классификации?
10. Как классифицируются доходы и расходы бюджетной системы?
ЛЕКЦИЯ 7
Бюджетные полномочия государства
и органов местного самоуправления
§ 1. Понятие бюджетных полномочий.
Содержание института бюджетных полномочий
Конституция Украины установила, что бюджетная система государства строится на началах справедливого и непредубежденного распределения общественного богатства между гражданами и территориальными общинами. Этой нормой были заложены конституционные основы в определении и закреплении бюджетных полномочий за органами государственной власти и местного самоуправления. Независимость в области бюджета свидетельствует о самостоятельности.
Бюджетным полномочием государства и территориальных общин, порядка их реализации в бюджетном процессе посвящено бюджетное законодательство, нормы которого в совокупности представляют бюджетное право - центральную часть финансового права. Следует отметить, что в юридической литературе сроки «бюджетные полномочия» и «бюджетные права» применяются как тождественные, хотя вместе с тем не следует объединять бюджетные права, которые принадлежат соответствующим органам власти, и институт бюджетного права, который является составляющей финансового права как области права.

<< Пред. стр.

страница 2
(всего 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign