LINEBURG


страница 1
(всего 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Рекомендовано Министерством образования и науки Украины
(письмо № 14/18.2-1333 от 23 июля 2003 года)
Рецензенты:
Воронова Л.К., доктор юридических наук, профессор,
академик АПрН Украины;
Савченко Л.А., доктор юридических наук, профессор
Орлюк О.П.
Финансовое право: Навч. пособие. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - 528 с.
ISBN 667-107-7
В пособии автор освещает вопрос финансового права как публичной области права, раскрывает содержание отдельных правовых институтов. В Общей части раскрыто понятия финансовой деятельности государства, предмет, метод, источника и систему финансового права. В Особой части исследовано содержание бюджетных отношений и отношений в сфере формирования доходной и расходной политики, государственных и муниципальных заимствований, организации грошово-кредитної системы и т.п..
Для студентов, аспирантов, преподавателей и специалистов в области финансового права.

ББК 67.9(4УКР)302я73
© О.П. Орлюк, 2003
© Художественное оформление
Юрінком Інтер, 2003
ПРЕДИСЛОВИЕ
С обретением независимости Украина провозгласила политический курс, который направлен на построение рыночной экономики. К сожалению, господство свыше полстолетий системы административного планирования обусловило существование серьезных препятствий на пути развития новой экономической системы, которая основывается на рыночных принципах. Эти обстоятельства и непоследовательность и употребления половинчатых мероприятий привели к тому, что усилие, которые в последнее время направлялись на осуществление рыночных реформ, не оказывали содействие созданию эффективной рыночной экономики, а это непосредственно связано с функционированием финансовой системы государства. До 1999 г. в Украине наблюдалось падение объема внутреннего валового продукта и лишь в последние годы этот процесс приобрел противоположное направление.
Нормальное функционирование финансового рынка требует согласованных взаимосвязанных действий многих участников частного сектора и органов государственной власти. Это нуждается в эффективном координировании действий на всех уровнях государственного аппарата и между ветвями государственной власти и местного самоуправления1.
Принятие большинства решений, связанных с развитием финансового рынка, должно иметь целью увеличения прозрачности и повышение доверия участников к институтам финансового рынка. Понятно, что финансовый рынок включает сложные и взаимосвязанные системы. Фискальная, монетарная, бюджетная политика государства могут взыскивать значительное влияние на развитие финансового рынка. При этом предоставление преимуществ определенным секторам рынка довольно часто отрицательно влияет на развитие других секторов и наконец наносит ущерб системе в целом.
Путь к развитому финансовому рынку пролегает через крепкую правовую базу. Политика и экономика - это взаимосвязанные явления: бюджетная и монетарная политика, действия органов местной и центральной власти, налоговая система, банковский надзор в значительной мере влияют на деятельность финансового рынка. В свою очередь органы государственной власти и местного самоуправления должны более четко определить главные направления своей деятельности в сфере финансов и сконцентрировать на них свои усилия.
Одной из глобальных проблем, которые стоит перед финансовым рынком Украины, есть необходимость существенным образом уменьшить контроль со стороны бюрократического аппарата над национальной экономикой. Дерегуляція экономической деятельности - это предмет рассмотрения не только хозяйственного и административного права, а и не в последнюю очередь финансового (из позиций уменьшения налогового бремени на субъектов предпринимательской деятельности и расширение самостоятельности отдельных участников бюджетных отношений, в частности в системе местных финансов).
Управленческие процессы, которые влияют на экономику, в том числе и в области финансовой деятельности государства, должны быть упрощенными и иметь большую прозрачность. Специалисты не раз делали ударение на проводке активной политики борьбы с коррупцией на всех уровнях, которая подрывает доверие к финансовому рынку со стороны всех его участников. В конце концов, нужно проводить активную политику, направленную на уменьшение размера теневого сектора экономики, поскольку финансовый рынок не может функционировать надлежащим образом, если субъекты хозяйствования стараются избегать в своей деятельности использования услуг институтов финансового рынка, чтобы не раскрывать информацию о своих операциях.
Фискальная и монетарная политика должны быть сбалансированными для того, чтобы избегнуть гиперинфляций и резкой девальвации (как и ревальвации) национальной валюты, дефолту за государственными долговыми обязательствами, демонетизации экономики страны и активного использования денежных суррогатов (в частности, бартерных операций), проблем ликвидности рынка, вызванных низким уровнем насыщенности национального рынка ссудных капиталов.
Рост экономики оказывает содействие развитию финансового рынка, но и развитие финансового рынка также оказывает содействие росту экономики. Исследования, которые проводились представителями Мирового банка, свидетельствуют, что при одинаковых условиях страны с развитым банковским сектором и рынком ценных бумаг развиваются намного быстрее, чем страны, в которых уровень развития этих институтов есть невысоким1. Таким образом, эффективное развитие финансового рынка возможный лишь при условии создания системы, которая бы обеспечивала взаимную обратную связь между государством и частными учреждениями.
Ныне не только на уровне частного сектора, а и на уровне органов государственной власти постепенно начинает превалировать мысль, что государство должна не руководить, а регулировать национальную экономику. Соответственно, правовое регулирование финансовой деятельности есть одной из форм государственного регулирования экономики.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ
ЛЕКЦИЯ 1
Финансовая деятельность государства
§ 1. Финансы как экономическая
и юридическая категория
Финансы являются исторической категорией. Они возникли еще во времена рабовладельческого общества в условиях товарно-денежных отношений под влиянием развития функций и нужд государства. Термин«финансы» происходит от латинского finantia, что означает денежный платеж. Он начал активно использоваться в ХІІІ - ХV ст. в Италии, где такие города, как Флоренция, Венеция, Генуя выполняли функции ведущих европейских центров торговли и банковского дела. В дальнейшему срок распространился во всем мире и начал применяться как понятие, связанное с системой денежных отношений, образованием денежных ресурсов, которые мобилизуются государством для выполнения своих политических и экономических функций.
В свою очередь с выделением государственной казны и полным обособлением ее от собственности монарха (этот процесс, в частности, четко прослеживается на примере истории Великобритании) возникают такие понятия, как «государственные финансы», «государственный бюджет», «государственный кредит».
Существование финансы неразрывно связаны с товарно-денежными отношениями, развитие которых обусловленный общественным разделением труда, наличием разных форм собственности и основанных на них организационно-правовых формах хозяйственной, в том числе предпринимательской, деятельности, внешнеэкономическими связями и т.п.. Именно финансы связаны с распределением и перераспределением внутреннего валового продукта (ВВП) и национального дохода, которые выражаются в денежной форме.
Финансы є многосторонним и сложным явлением, которое характеризуется разными важными признаками, имеет определенные качества и формы проявления. Финансы — это особая сфера экономических отношений. Их содержание, характер использования, закономерности развития определяются социально-экономическими отношениями, которые приваливают в государстве, природой и функциями государства.
Финансы — это стоимостная категория, которая органически связана с движением стоимости в ее денежной форме, с образованием и использованием разных денежных фондов (государственного бюджета, местных бюджетов, социальных фондов), с денежными отношениями, которые существуют между государством и частным хозяйством. В свое время один из известных дореволюционных ученых-финансистов И. Х. Озеров как предмет исследования финансовой науки определял финансовое хозяйство, т.е. совокупность отношений, которые возникают вследствие публичного характера получения союзами материальных средств; способы, благодаря которым такие союзы получают для себя необходимые средства и как эти средства отображаются на других сторонах жизни1.
Э. Нікбахт и А. Гроппеллі определяли финансы как «применение разнообразных экономических приемов для достижения максимального благосостояния фирмы или общей стоимости капитала, вложенного в дело»2.В гносеологическом разрезе под финансами понимают науку, которая исследует вопрос способности людей управлять расходованием и поступлением дефицитных денежных ресурсов на протяжении определенного периода времени3.
Современная финансовая наука также не дает однозначного ответа относительно сути финансов. Тем более, что многогранность финансов дает возможность изучать их из позиций разных уровней, в том числе общей теории финансов, экономики, менеджмента, права и т.п..
Финансы — это не просто деньги, доходы или расходы. Финансы - это совокупность отношений, которые имеют распределительный характер и опосредствуются через доходы и расходы граждан и юридических лиц - субъектов хозяйственной деятельности, финансово-кредитных учреждений, государства, международных финансовых организаций и т.п..
Характеризуя финансы, нужно выходить из таких ключевых элементов, как финансовые отношения и финансовая деятельность. Финансовые отношения отображают движение стоимости от одного субъекта к другому. Они характеризуют распределительные, перераспределительные и обменные процессы и материально проявляются в денежных потоках. В свою очередь финансовая деятельность проявляется в формировании доходов и осуществлении расходов определенным субъектом.
Объектом финансовой деятельности есть финансы, которые не следует отождествлять с деньгами, которые є значительно вужчим понятием. Сферы функционирования денег и финансов пересекаются в определенном сегменте; они взаимосвязанные и взаимозависимые, но не тождественные. Фактически деньги выступают инструментом финансовых отношений.
Финансы - это денежные отношения, которые возникают в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального богатства в связи с формированием денежных доходов и накоплений у субъектов хозяйствования и государства и использованием их на расширенное воспроизведение, материальное стимулирование работающих, удовлетворение социальных и других нужд общества.
Получая нормативно-правовое закрепление, отношения в сфере финансовой деятельности становятся уже объектом исследования юриспруденции. Однако предметом исследования финансового права как области права, науки, учебной дисциплины есть не все финансы, которые оборачиваются в обществе и национальной экономике и в дальнейшем приобретают международное значение.
§ 2. Финансовая деятельность государства
Наиболее весомой гарантией государственного суверенитета является финансово-экономическое могущество государства. Государство должна быть большим собственником национальных богатств, уметь нагромождать для своего бюджета средства за счет стабильности, эффективности общественного производства, умелого управления и эффективности собственного производства, проводка умной ценовой, кредитно-денежной и валютной политики, нагромождать капитал за счет международной торговли, бартера, недопущение военных действий, которые подрывают экономику государства, надежно защищать объекты государственной собственности, обеспечивать своим гражданам право на работу1. Суверенное государство должна быть также платежеспособной, иметь запас золота и других ценных металлов, валютную денежную массу и денежную наличность.
Финансы - категория финансовой науки, они являются ключевому вопросом науки финансового права. В свою очередь говорить о предмете финансового права можно лишь во взаимосвязи с финансовой деятельностью государства. Несмотря на те, что большую часть финансовых отношений, которые существуют в обществе, охватывает финансовая деятельность государства, нужно иметь в виду, который не все они подчинены государственно-властной организации. Финансовые отношения внутри предприятий, учреждений, организаций, а также связанные с муниципальной формой собственности строятся на равенстве участников, на диспозитивності сторон и выходят за пределы финансового права.
Предметом исследования финансового права есть финансы государства, т.е. экономические отношения из мобилизации, распределения и расходование централизованных и децентрализованных фондов средств государства и органов местной власти и местного самоуправления для обеспечения расширенного воспроизведения и социально-культурных нужд.
Государственные финансы неразрывно связаны с существованием государства, хотя в историческом аспекте є значительно более поздний категорией. В процессе движения финансов государства происходит распределение и перераспределение совокупного общественного продукта и контроль за удовлетворением общественных нужд.
Отличительные особенности между государственными и частными финансами были сформулированы в работы французского ученого П. М. Годме. Он делал ударение на возможности применения государством принудительного порядка мобилизации финансовых ресурсов; связи государственных финансов с денежной системой, которая определенной мерой управляется государством и не зависит от воли частного собственника, который распоряжается лишь собственными финансами; значительном размере государственных финансов сравнительно с частными; ориентации частных финансов на получение прибыли, а не на удовлетворение общего интереса, который характерно для государственных финансов1.
Необходимость государственных финансов обусловлена тем, что за любого типа экономических отношений основным назначением государства являются обеспечения финансовыми ресурсами тех нужд, которые нельзя удовлетворить через рыночный механизм, т.е. через спрос и предложение, а также лично каждым гражданином в связи с соответствующими объективными причинами. К ним нужно отнести структурную перестройку экономики, борьбу с монополизмом, защита окружающей среды, защита тех граждан, которые появляются на рынке как потребители - малообеспеченные, инвалиды, дети, престарілі, а также проводка фундаментальных научных исследований, общее образование, подготовку кадров, социальное обеспечение и страхование, здравоохранение и т.п..
Понятно, что необоснованно высокая доля централизации финансовых ресурсов приводит к отрицательным следствиям, поскольку на уровне сплошной централизации тяжело осуществлять рациональное распределение и обеспечивать их эффективное использование. С другой стороны, снижение централизации при высокой доле государственной собственности служит причиной бесхозяйственности и разные перекосы в распределении и использовании финансовых ресурсов, а в конечном итоге - финансовый разлад в государстве. Нужна также оптимизация перераспределения финансовых ресурсов, которые находятся в распоряжении населения: если государство чрезмерно вмешивается в перераспределение доли населения в валовом национальном продукте, это подрывает стимулы к работе, снижает темпы экономического роста. Вместе с тем невмешательство государства в этот процесс или значительное сокращение ресурсов также имеет отрицательные следствия, в частности сдерживает развитие образования, науки, приводит к обнищанию отдельных слоев населения и т.п.. Итак, перераспределительные процессы, которые осуществляются с помощью государственных финансов, - это явления макроуровня, тем не менее роль государственных финансов оказывается не меньшей мерой в формах и методах мобилизации финансовых ресурсов. Важное значение имеет то, как мобилизуются ресурсы, которыми каналами и в какой форме происходит их движение, за которыми критериями их выделяют и используют.
За материальным содержанием финансы представляют собой фонды средств.
Централизованные фонды средств находятся в распоряжении государства как субъекта публичной власти (государственный бюджет, Пенсионный фонд) и органов местной власти и местного самоуправления (местные бюджеты). За счет собранных к этим фондам средств финансируются государственные и местные расходы, осуществляется капитальное строительство, инвестиционная и инновационная деятельность, содержится социально-культурная непроизводственная сфера - образование, наука, физическая культура и спорт, здравоохранение; содержатся органы государственной власти, правоохранительные органы и т.п..
Децентрализованные фонды средств создаются в пределах отдельных субъектов хозяйственной деятельности (за счет собственных прибылей) и определенных областей национальной экономики (например, агропромышленного сектора — как за счет собственных прибылей, так и за счет государственных ассигнований). Их не могут использовать органы государственной власти для финансирования расходов государства, тем не менее они играют важную роль на финансовом рынке государства. В частности, за счет этих средств осуществляется мобилизация финансовых ресурсов государства путем уплаты налогов. Они активно оборачиваются в кредитно-финансовой системе, в том числе в банковской, и дают дополнительные прибыли как владельцам, так и кредитно-финансовым учреждениям и, соответственно, государству.
Совокупность централизованных и децентрализованных фондов средств представляет собой финансовые ресурсы страны, которые отображаются в сведенном финансовом балансе Украины.
Итак, финансовая деятельность государства — это планированная деятельность в сфере мобилизации, распределения и использование централизованных и децентрализованных фондов средств с целью выполнения задач и функций государства.
В Конституции Украины (ч. 2 ст. 92) есть императивная норма, которая касается организации финансовой деятельности государства. В частности, исключительно законами Украины устанавливаются: Государственный бюджет Украины и бюджетная система Украины; система налогообложения, налоги и сборы; основы создания и функционирование финансового, денежного, кредитного и инвестиционного рынков; статус национальной валюты, а также статус иностранных валют на территории Украины; порядок образования и погашение государственного внутреннего и внешнего долга; порядок выпуска и обращения государственных ценных бумаг, их виды и типы. Такой подход свидетельствует о понимании государством определяющей роли финансов для выполнения ее задач и функций, которые зависят от конституционного порядка и государственной политики, осуществляемой уполномоченными органами государственной власти.
Характеризуя финансовую деятельность государства, целесообразно вспомнить ее деятельность по формированию денежной системы страны и обеспечение нормального функционирования этой системы. Конституция Украины (ст. 99) содержит норму, согласно которой денежной единице Украины есть гривна. Обеспечение ее стабильности - основная функция центрального банка государства - Национального банка Украины.
Следует отметить, что сегодня в качестве инструментов, которые оборачиваются через централизованные и децентрализованные фонды, выступают не только деньги (в наличной и безналичной формах), а и ценные бумаги (эмитированные как государством, так и субъектами хозяйствования, основанными на частной или коллективной формах собственности) и валютные ценности. Как валютные ценности действующее законодательство Украины (в частности, Декрет КМУ «О системе валютного регулирования и валютного контроля») и международная практика рассматривают валюту (национальную или иностранную, выраженную в наличной и безналичной формах), ценные бумаги (выраженные в иностранной валюте, которые эмитированы согласно нормам законодательства, установленного в стране эмиссии этих ценных бумаг), драгоценные металлы и драгоценные камни, за исключением ювелирных изделий.
Централизованные фонды государства (Государственный бюджет Украины, местные бюджеты, специализированные фонды) вследствие своего назначения являются денежными, поскольку осуществление расходов нуждается в денежных расчетах. Вместе с тем децентрализованные фонды могут содержать не только деньги, а и другие финансовые инструменты.
Характеризуя финансовую деятельность государства и органов местного самоуправления, нужно отметить принципы ее осуществления. К ним принадлежат общеправовые, отраслевые, межотраслевые принципы и принципы отдельных правовых институтов данной области права.
К общеправовым принципам относят законность, принцип верховенства права, суверенитет государства, равенство всех форм собственности и право собственности народа Украины на естественные объекты и другие принципы, заложенные в Конституции Украины. Они являются определяющими для формирования отдельных отраслевых наук.
В свою очередь непосредственно отраслевые принципы являются базовыми для определения круга субъектов, которые принимают участие в таких отношениях, и объектов правового регулирования этих отношений. В частности, как определял П. С. Пацурківський, принципы финансовой деятельности государства гарантируют непрерывность и последовательность нормотворчого процесса, обеспечивают взаимосвязь финансового законодательства и финансовой политики, выступают своеобразным камертоном всей дальнейшей нормотворчості в этой сфере общественного отношения1.
К отраслевым принципам финансовой деятельности принадлежат:
1) публичный характер финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Например, Закон Украины «О Государственном бюджете Украины» на текущий год принимается путем открытого парламентского обсуждения и голосование и публикуется в средствах массовой информации. Согласно Закону Украины «О банках и банковской деятельности» банки обязаны публиковать в СМИ ежеквартально отчеты о своей деятельности, капитале и т.п.;
2) основанный на конституционном принципе распределения влад принцип распределения функций между представительными органами и органами исполнительной власти в сфере финансовой деятельности. Согласно Конституции Украины Государственный бюджет Украины принимается исключительно в форме закона Верховной Радой Украины. Кабинет Министров Украины является центральным органом исполнительной власти и организовывает составление проекта закона о государственном бюджете, выполнении принятого основного финансового плана государства и готовит отчетность о его выполнении;
3) приоритет представительных органов государства и местного самоуправления перед исполнительными органами. Этот принцип и предыдущий взаимосвязанные и дополняют друг друга;
4) приоритет публичных расходов над доходами. Это один из определяющих принципов, который отделяет государственные и частные финансы, поскольку для последних характерная определяющая роль прибылей при формирование расходов. Этот принцип базируется на положении о том, что осуществление государством ее задач и функций объективно не может находиться в прямо пропорциональной зависимости от объема доходов государственной казны. Для государства расходы являются первичными, а доходы - вторичными;
5) всесторонний контроль в сфере финансовой деятельности государства, который объясняется пониманием значения финансов для выполнения функций государством. Он осуществляется на всех стадіях финансовой деятельности и имеет широкий круг участников, наделенных компетенцией в сфере финансового контроля.
К другим принципам финансовой деятельности государства можно отнести принцип здоровых финансов, принцип единства финансовой и денежной систем государства, принцип финансовой безопасности государства, принцип межотраслевого характера финансовой деятельности государства, принципы компетентности и самостоятельности в сфере финансовой деятельности органов местного самоуправления в установленных действующим законодательством границах, принцип гласности, плановости, целевого использования финансовых ресурсов.
Базируясь на вышеупомянутых принципах, государство реализует распределительную, перераспределительную и контрольную функции финансов. Это выражается преимущественно через методы финансовой деятельности. Методы, т.е. способы осуществления финансовой деятельности государства, разделяют на три основных группы, которые связано с ролью и назначением государственных финансов: 1) методы мобилизации фондов средств; 2) методы распределения фондов средств; 3) методы использования фондов средств.
Мобилизация (от лат. моbilis — подвижный) — это комплекс мероприятий, которые осуществляются в государстве с целью планомерного формирования фондов средств. Собирание средств осуществляется с помощью обязательного и добровольного методов мобилизации. Обязательный метод представляет собой, в сущности, взыскание налогов, собрания и других обязательных платежей, за счет которых и формируются преимущественно доходная часть бюджетной системы страны и целевые фонды средств. Государство на уровне закона устанавливает вид обязательного платежа, размер, ставки, объект и плательщиков, порядок взыскания. Метод обязательных отчислений применяется и при проводке обязательного государственного страхования.
Добровольный метод мобилизации предусматривает отсутствие императиву со стороны государства при осуществлении платежей и реализуется в виде грошово-речових лотерей, благотворительных допомог, пожертвований, даров, траншей и т.п.. К добровольному методу мобилизации нужно отнести и займа, которые осуществляются государством и органами местного самоуправления путем эмиссии государственных или муниципальных ценных бумаг с целью покрытия дефицита бюджета или выполнение определенных целевых программ. В частности, Бюджетный кодекс Украины доходами бюджета считает все налогу, неналоговые и другие поступления на безвозвратной основе, взыскание которых предусмотрено законодательством Украины, включая трансферты, дары, гранты.
Распределение средств есть также одним важных направлений финансовой деятельности государства. Именно во время распределения средств четче прослеживаются приоритеты государственной политики и ее соотношение с функциями государства, в том числе закрепленными в законодательстве (в первую очередь в Конституции Украины). На этом этапе получает свое отображение перераспределительная функция финансов. Распределение средств осуществляется на основании Бюджетного кодекса Украины согласно утвержденным годовым финансовым планам как государства (государственный бюджет), так и отдельных субъектов (местные бюджеты, бюджетные росписи, сметы бюджетных учреждений и т.п.).
К основным методам распределения средств принадлежат финансирование и кредитования. Финансирование - это безвозвратный, безвозмездный, целевой отпуск средств, который осуществляется на основании утвержденных финансовых планов из соответствующего централизованного фонда средств; кредитование - выделение средств на определенный срок на началах оплатності и поворотности с соблюдением целевого назначения. Эти методы в свою очередь делятся на несколько подвидов в зависимости от объекта и субъектов, которые принимают участие в отношениях из распределения финансовых ресурсов, которые находятся в фондах средств. В частности, бюджетные учреждения могут получать средства как на условиях финансирования, так и кредитование.
К методам использования финансовых ресурсов относят плановость, целевой характер использования средств, эффективность и экономию, научно-методологический подход в определении объемов расходов, использование средств в пределах установленных лимитов и другие методы. Расходы осуществляются за экономическим назначением (в зависимости от тех сфер и экономических операций, куда направляются средства) и за функциональным назначением (в зависимости от направлений направления средств во исполнение функций государства, АРК, органов местного самоуправления и т.п.).
Перечисленные методы финансовой деятельности являются основными, но не исчерпывающими. Так, на всех этапах финансовой деятельности применяется метод финансового контроля. Его назначение есть довольно важным, поскольку финансовые ресурсы всегда ограничены, их мобилизация и расходования регламентируются специальными правовыми нормами. Финансовый контроль есть постоянным и всесторонним, поскольку фактически охватывает все аспекты деятельности государства, юридических и физический лиц. Отсюда вытекают и широкие полномочия органов финансового контроля. Финансовая деятельность каждого субъекта должны быть прозрачной и осуществляться в пределах действующего законодательства.
Говоря о финансовой деятельности, не следует забывать и такого важного аспекта, как анализ перспектив интеграции Украины к Европейскому Союзу. Процесс расширения ЕС нужно рассматривать как один из определяющих факторов развития современного украинского законодательства, целью которого на уровне государственной политики есть постепенная гармонизация с законодательством ЕС. Одной со сфер такой гармонизации есть именно область финансового права - фискальное, банковское, бюджетное законодательство. Расширение ЕС с единой валютной системой будет оказывать содействие увеличению объемов использования евро во внешнеэкономических отношениях Украины, а итак, и некоторому ослаблению односторонней зависимости украинской гривны от доллара США. Активное использование евро (с ориентацией на него в курсовой политике) - один из факторов, которая будет обеспечивать повышенную предсказуемость валютной политики Украины, уменьшение валютных рисков для субъектов внешнеэкономической деятельности.
Большинство специалистов, в том числе и международные эксперты ведущих финансовых учреждений, делает ударение на потому, что Украина в возможности создать национальный финансовый рынок современного уровня.
§ 3. Финансовая система Украины
и ее составу
Финансовая система Украины за последние 10 лет испытала важных изменений, но многие из них не достали соответствующего отображения в законодательстве. Украина нуждается в четкой правовой и административной основе управления податково-бюджетною сферой. Это означает, что все функции и механизмы такого управления (бюджетной и внебюджетной деятельностью) должны в полном объеме регламентироваться законами и соответствующими нормативными актами. Понятно, что государственные средства нужно выделять и тратить лишь при наличии соответствующих на это правовых полномочий.
Финансовую систему государства можно рассматривать в нескольких аспектах. В частности, финансовая система — это совокупность финансовых институтов, каждый из которых оказывает содействие образованию и использованию соответствующих централизованных и децентрализованных фондов средств для осуществления финансовой деятельности государства, т.е. деятельности по приводу мобилизации, распределения и использование централизованных и децентрализованных фондов средств для выполнения задач и функций государства и органов местного самоуправления.
С другой стороны (в организационном аспекте), финансовую систему можно рассматривать как совокупность органов государственной власти и местного самоуправления, которые осуществляют в пределах своей компетенции руководство финансовой деятельностью государства и предприятий, учреждений, организаций, которые берут в ней участие1.
Если характеризовать финансовую систему из позиций экономики, то она будет значительно более широкой и будет включать государственные финансы (бюджет государства, фонды целевого назначения, государственный кредит, финансы государственных предприятий), финансы субъектов хозяйствования, международные финансы (валютный рынок, финансы международных организаций, международные финансовые учреждения) и финансовый рынок (рынок денег, рынок капиталов, кредитный рынок и рынок ценных бумаг)2.
Государственные финансы, отыгрывая исключительно важную роль в экономике, не могут рассматриваться как единый или главнейший инструмент экономической политики. Само состояние государственных финансов и формирование доходной и расходной частей бюджета зависят от многих факторов, хотя недооценивать его влияние на экономику страны также не следует.
Финансовая система Украины как предмет исследования финансового права) состоит из таких основных звеньев: государственный бюджет и местные финансы, финансы государственных предприятий, учреждений и организаций, специальные целевые фонды и кредит.
Государственный бюджет — это наибольший централизованный фонд средств, который находится в распоряжении правительства, которое выполняет государственную политику. С его помощью правительство концентрирует в своих руках значительную часть национального дохода, который перераспределяется финансовыми методами. Именно в этом звене финансовой системы сосредоточиваются наибольшие доходы и важнейшие в политическом и экономическом отношении общегосударственные расходы. В государственном бюджете органически связанные основные финансовые институты - налоги, займа и расходы.
Бюджетный кодекс Украины определяет бюджет как план формирования и использование финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, которые осуществляются органами государственной власти, органами власти АРК и органами местного самоуправления на протяжении бюджетного периода.
Государственный бюджет, занимая ведущее положение, тесно связанный с другими звеньями финансовой системы. Он выступает фактически координирующим центром, который в условиях рыночной экономики предоставляет необходимую помощь таким звеньям. Эта помощь, в частности в форме бюджетных дотаций, субвенций, субсидий, кредитов, гарантий, должны оказывать содействие обеспечению нормального функционирования других звеньев финансовой системы, осуществлению положенных на них задач.
Следующей по своему значению финансовым звеном есть местные (муниципальные) финансы, которые постепенно развиваются. В Украине наблюдается постепенное увеличение масштабов местного хозяйства, их связь и зависимость от большого капитала, расширение и осложнение функций местной власти, компетенция которой определяется действующим законодательством Украины, в частности Конституцией Украины, законами Украины «О местном самоуправлении», «О местных государственных администрациях» и т.п.. В сфере финансовой деятельности их компетенцию устанавливает, в первую очередь, Бюджетный кодекс Украины и периодические акты о бюджете местных органов.
Структуру местных финансов определяют государственное устройство и соответствующее административно-территориальное деление государства. В Украине это бюджеты областей, районов, мост, районов в городах, поселков, сел. В Норвегии в структуре местных финансов есть бюджеты муниципалитетов и округов. В государствах с федеративным устройством эта система имеет приложению составные элементы. Например, в США к местным финансам входят бюджеты штатов, графств, муниципалитетов, тауншипів с закрепленными за ними расходами, источниками доходов, в ФРГ - бюджеты земель, общин и мост.
Самостоятельное финансовое звено образовывают финансы государственных предприятий, функционирование которых связано с развитием государственного сектора в национальной экономике. Конечно, сравнивая значение этого звена во времена Советского Союза и господства командно-административной экономики с настоящим, можно сказать, что значение ее существенным образом уменьшилось. Наоборот, основную роль в финансовой деятельности государства, особенно в сфере фискальной политики и формирование доходной части бюджетной системы страны, сыграет частный сектор путем перераспределения доли полученных доходов в виде налогов и обязательных целевых платежей. Однако такое состояние не дает оснований уменьшать значение финансов государственных предприятий.
Государственное предпринимательство под влиянием ряда исторических, политических и экономических обстоятельств более всего распространилось в Великобритании, Франции, Италии, ФРГ и Австрии. Одним из задач этого звена есть поддержания хозяйства страны путем сохранения и развития ряда важных областей национального производства, необходимых для обеспечения процесса общественного воспроизведения, областей, которые в условиях современного развития экономики через свою специфику имеют низкую рентабельность и являются невыгодными для предпринимательства, а также областей, которые вследствие своей ориентации и исторического развития являются государственными монополиями (например, производство алкогольных напитков, табачных изделий).
Особое финансовое звено представляют специальный фонды, которые имеют определенное целевое назначение и определенную законодательством самостоятельность. В большинстве европейских стран такие фонды отделены от государственного бюджета и управляются непосредственно центральными, а в некоторых случаях и местной властью. Характерной особенностью централизованных фондов есть четко определенные источники формирования и направления использования средств. Создание таких фондов определяется конкретными нуждами, которые стоят перед государством, поэтому их состав и включения в бюджеты есть разнообразным. В Украине к последнему времени было признано целесообразным функционирование целевых фондов в пределах Государственного бюджета Украины для повышения контроля (парламентского и специального финансового контроля) за мобилизацией, распределением и использованием средств, которые поступают в такие фонды. Эти фонды включаются в Специальный фонд Государственного бюджета Украины и предусматривают обязательный целевой характер использования средств, определенный законодательством. Преимущественно средства, которые поступают в такие фонды, направленные на поддержание социальной политики государства - обеспечение занятости населения, государственного страхования в случае безработицы, в связи со временной потерей трудоспособности и расходами, обусловленными рождением и погребением, и т.п..
Пенсионный фонд Украины є общегосударственным целевым фондом средств, который не входит в состав государственного бюджета и имеет свой аппарат и собственные полномочия в сфере осуществления контроля за мобилизацией и расходованием собранных средств. Его деятельность также направлена во исполнение социальной политики государства.
Еще одним звеном финансовой системы есть кредит — государственный (и муниципальный) и банковский. И хотя основные черты кредита (відплатність, строковість, поворотность, обеспеченность) являются одинаковыми для этих двух форм, отождествлять их ни в одном разе нельзя. В отношениях государственного кредита (как внешнего, так и внутреннего) заемщиком выступает непосредственно государство. Например, выпуская облигации государственного внутреннего займа (ОДВП), государство определяет условия их выпуска и размещение, срок, срок возвращения и размер відплатності (т.е. процентов, которые будут начислены за размещения таких ОДВП). Как обеспечение выступает все имущество государства. Фактически средства, которые собирает государство путем размещения эмитированных выпусков государственных ценных бумаг (ОДВП, сберегательных сертификатов, казначейских обязательств и т.п.), является долгом государства перед юридическими и физический лицами, среди которых и осуществляется такое размещение. Имеющийся долг должен погашаться в установленные государством сроки. Полученные средства направляются на покрытие дефицита государственного бюджета, на финансирование текущих расходов государства.
В свою очередь банковский кредит предусматривает обязательный целевой характер использования заимствованных средств. Кредитором выступает финансово-кредитное учреждение, которое имеет соответствующие полномочия на осуществление активных операций относительно размещения привлеченных ресурсов, заемщиком - юридическое и физический лица, которые получают такие ресурсы под соответствующее обеспечение на условиях, определенных кредитором. Т.е., в отличие от государственного кредита, условия кредитования устанавливает кредитор, а не заемщик. Банковский кредит находится на границе регулирования финансового и гражданского права, однако существенным образом влияет на формирование рынка ссудных капиталов и, соответственно, на образование и обращение государственных финансов.
Понятно, что финансовую систему Украины нельзя ограничивать перечисленными выше звеньями, однако именно эти звенья являются предметом исследования науки финансового права. Отдельное место занимают органы, которые осуществляют управление финансовой деятельностью государства.
Политика в области государственных финансов не может не учитывать специфики соответствующего этапа социально-экономического развития страны, т.е. реформа государственных финансов должна иметь определенную концептуальную направленность. При этом очевидным есть то, что создание эффективной системы государственных финансов возможно лишь при условии обеспечения соответствующих изменений в других сферах государственного регулирования экономики. Так, реформу государственных финансов, прежде всего ее налоговую составную, нельзя рассматривать в отрыве от реформы системы оплаты труда и разработки политики в области амортизации; реформы формирования средств Пенсионного фонда Украины и создание системы негосударственных пенсионных фондов и т.п..
Контрольные вопросы:
1. Что такое финансы как экономическая категория и которые их особенности?
2. Можно ли отождествлять понятие «финансы» и «деньги»?
3. Какие функции характерные для финансов?
4. Что представляют собой государственные финансы?
5. Дайте определение фондов средств.
6. Что такое финансовая деятельность государства?
7. Какие принципы осуществления финансовой деятельности государства?
8. Чему в финансовой деятельности существует приоритет расходов над доходами?
9. Какие основные методы финансовой деятельности государства?
10. В чем заключается значение гармонизации законодательства Украины с законодательством ЕС в сфере финансовой деятельности государства?
ЛЕКЦИЯ 2
Предмет, метод, источника
и система финансового права
§ 1. Предмет финансового права и методы
финансово-правового регулирования
Право представляет собой особую форму социального регулирования, которое имеет определенное целевое направление. Одной из основных целей права есть содействия достижению диалектического взаимодействия объективно обусловленных социальных интересов (как частных, так и публичных) в процессе их реализации в любой форме социального взаимодействия. Такой формой социального взаимодействия может выступать государство, т.е. речь идет о существовании государственно-организованного общества. Правовые нормы в свою очередь служат средствами реализации социальных целей1.
Система правая — это многогранное правовое явление, которое включает разные по своему смыслу и объемом структурные элементы. Именно такие структурные элементы, начиная от норм права, которые образовывают институты и области права, и создают целостную систему права. С. С. Алексеев отмечает, что «норма, взятая отдельно, вне связи с другими нормами, не может регулировать общественное отношения. Системность — важнейшее свойство права как регулятора общественного отношения — отдельн нормы отсутствует»2. Низменность системы на отдельные составные структурные элементы объясняется значительным многообразием общественного отношения, которое она отображает и регулирует.
Системность общественного отношения предоставляет праву соответствующих системных качеств, предопределяет его структурное построение. Теория права определяет основным элементом системы правая область правая, что представляет собой широчайшее объединение правовых норм, которые регулируют многообразие определенного вида общественного отношения. В отличие от других структурных элементов системы права, область права имеет определенную автономию: самостоятельно функционировать в общей системе права.
Вместе с тем область правая — это относительно самостоятельный подраздел системы права, который состоит из правовых норм, которые регулируют качественно специфический вид общественного отношения1. С. А. Комаров понимает под областями правая совокупность правовых норм, которые регулируют однородное общественное отношения2. Область права представляет отделенную совокупность юридических норм, институтов, которые регулируют однородное общественное отношения, отображает более высокий уровень системоутворюючих связей, характеризуется определенной целостностью и автономностью.
Любая область права характеризуется самостоятельным предметом и методом (методами) правового регулирования. Фактически это основные элементы, за которыми можно ответвлять отдельные правовые области в системе права. Ряд теоретиков считает, что метод правового регулирования объединяет объективные и субъективные моменты, имеет относительно предмета дополнительный (процессуальный) характер и выступает юридическим критерием выделения областей права3. В теории права существует позиция, согласно которой предмет и метод правового регулирования представляют отраслевой юридический режим регулирования общественного отношения.
Характеризуя области права, нужно также вспомнить такое понятие, как «юридический режим», под которым понимают особую целостную систему регулятивного влияния, которой присущий специфические приемы регулирования — особый порядок возникновения и формирование содержания прав и обязанностей, их осуществление, специфика санкций, способов их реализации, а также действие единых принципов, общих положений, которые распространяются на определенную совокупность норм. Каждая область права с юридической точки зрения выделяется в правовой системе именно таким режимом регулирования4.
Публичное право как право организации государственного управления требует от тех, к кому оно применяется, сознательно оказывать содействие общим интересам, в то время как частное право дает возможность человеку стремиться достижения своих индивидуальных целей и направленное лишь на установление таких ограничений индивидуальных действий, вследствие которых эти действия оказывали содействие бы общим интересам. Л. И. Петражицький в работе, посвященной вопросом теории права и государства, отмечал, что высшая низменность юридических наук должен выходить не из деления права на частное и публичное и вообще не из деления права на виды и разновидности, а из деления научных тезисов, которые устанавливаются разными науками, которые касаются права, относительно предметов их изучения за природой таких тезисов (соответствующих суждений)1. Хотя нужно заметить, что вопрос деления областей права на публичную и частную исследовали не только представители юриспруденции. Ф. А. Хаєк, член Британской академии и лауреат Нобелевской премии из экономики 1974 г., академик и профессор ведущих научных учреждений, в своих работах из политической философии отмечал, что отличие между универсальными правилами достойного поведения и правилами организации государственного управления тесно связанная с отличием между частным и публичным правом.
Финансовое право — публичная область правая. Именно сфера финансов нуждается в проводке сложного, однако очень важного размежевания между необходимыми государственными расходами и определением способа надлежащего распределения налогового бремени между разными субъектами. Законы, которые применяются в финансах, отображают государственную политику и могут кое-что различаться от сугубо «юридических» законов. Основной акт в сфере финансов — закон о государственном бюджете. Это не изложение правил достойного поведения, а план действий определенной организации (государства), которая предоставляет полномочие конкретным участникам финансовых отношений на мобилизацию, распределение или использования фондов средств. В свое время одной из предпосылок выделения отдельной области права была названа политическая заінтересованість государства в самостоятельном регулировании комплекса общественного отношения, которое имело определенное единство2.
Характеризуя финансовое право как область права, в первую очередь нужно раскрыть его предмет и метод. Предмет правового регулирования представляет собой качественно однородный вид общественного отношения, на который влияют нормы определенной области права. Для этих отношений характерные такие черты: 1) жизненно важные для человека и его объединений отношения; 2) волевые, целенаправленные (умные) отношения; 3) стойкие, такие, что повторяются, и типичные отношения; 4) отношения поведения, за которыми можно осуществлять внешний контроль (например, юрисдикційними органами)1.
Предметом финансового права есть общественное отношение, которое возникало, изменяются и прекращаются в сфере финансовой деятельности государства. П. М. Годме отмечает, что финансовое право — это область публичного права, предметом которого являются нормы, которые регулируют государственные финансы2. При этом автор целиком справедливо подчеркивает публичный характер финансового права в стране, которая имеет развитую рыночную экономику. В отношениях, связанных с формированием и расходованием средств централизованных и децентрализованных фондов, необходимых государству для выполнения ее функций, всегда оказывается властно-организующая роль государства в распределении и перераспределении национального дохода и ВВП. Именно поэтому такие отношения имеют властно-имущественный (денежный) характер.
С другой стороны, не все денежные отношения являются финансовыми. В частности, приобретение товаров через торговую сеть является предметом регулирования гражданского права, хотя такие отношения и имеют денежный характер. Однако когда торговая фирма по результатам предпринимательской деятельности рассчитывает и платит налог в бюджет соответствующего уровня, такие отношения становятся уже финансовыми, поскольку происходит мобилизация ресурсов к централизованному фонду средств. Если клиент получает кредит через банковское учреждение (что имеет исключительно денежную форму), это также отношения, которые характеризуются относительной диспозитивністю сторон - участников отношений и регулируются гражданскими правом. Однако, когда Национальный банк Украины проверяет деятельность коммерческого банка и обнаруживает нарушение в условиях предоставления кредита, он имеет право применить финансовые санкции за нарушение банковского законодательства как орган, который представляет интересы государства в сфере обеспечения финансовой деятельности государства.
В финансовых отношениях интересы государства представляют органы, наделенные ею властными полномочиями - Министерство финансов, Государственное казначейство, Государственная налоговая служба, Национальный банк и т.п.. Другим участником финансовых отношений могут выступать как государственные органы, организации, учреждения (например, бюджетные организации), так и субъекты предпринимательской деятельности и граждане. Определяющим условием для отнесения таких отношений именно к финансовым есть наличие деятельности относительно мобилизации, распределения или использование средств централизованных и децентрализованных фондов.
Так, финансовые отношения возникают при установлении бюджетной, налоговой, грошово-кредитної систем государства; составлении, рассмотрении и утверждении актов о бюджете; распределении доходов и расходов между отдельными звеньями бюджетной системы; выполнении государственного и местных бюджетов; собирании налогов, собрания, других обязательных платежей; финансировании и кредитовании; обязательном государственном имущественном и личном страховании; при отношениях в сфере государственного кредита и регулировании грошово-кредитної и валютной систем и т.п..
Метод финансово-правового регулирования — это совокупность средств влияния со стороны государства на участников финансово-правовых отношений. Основным методом финансового права есть метод властных предписаний, который за своей структурой є органически целостной системой беспрерывного влияния на участников финансово-правовых отношений с целью реализации ими своих функций.
Метод властных предписаний характерный для публичных областей права - конституционного, административного и криминального. Однако в каждой области он применяется в зависимости от предмета правового регулирования. Поскольку финансовое право связано с финансовой деятельностью государства, метод властных предписаний представляет собой органическую систему, которая олицетворяет целостность юридических фактов, с которыми связанные возникновения, изменение и прекращения финансового правоотношения, юридический статус их субъектов, распределение прав и обязанностей между ними, установление санкций за нарушение предписаний финансовых правовых норм и порядок их применения.
Принимая во внимание специфическое содержание финансовой деятельности, метод властных предписаний проявляется в содержании конкретного финансового правоотношения и в составе их участников. Властные предписания касаются обеспечения финансовой деятельности государства: определение размера и порядка взыскания налогов, других обязательных платежей в бюджеты разных уровней; определение полномочий распорядителей бюджетных средств; установление порядка распределения компетенции между участниками бюджетных отношений; осуществление бюджетных трансфертов; порядка использования финансовых ресурсов, в том числе путем кошторисно-бюджетного финансирования; правового обеспечения государственного долга; осуществление грошово-кредитної деятельности и т.п..
Для государственно-властных предписаний в сфере финансовой деятельности характерные такие черты, как категоричность и отсутствие оперативной самостоятельности. Объясняется это прежде всего тем, какого значения предоставляет государство финансам для ее стабильного функционирования и обеспечение суверенитета. Любые предписания в сфере финансов имеют категоричный характер. Например, неуплата своевременно налога тянет за собой в любом случае обязанность применения санкций со стороны государства через уполномоченный орган - государственную налоговую службу. При взыскании таких санкций наличие субъективной вины, в отличие от административных или криминальных отношений, не имеет значения. Совершение правонарушения автоматически тянет за собой применение установленных санкций.
Отсутствие оперативной самостоятельности также является определяющей чертой именно финансового права. Сборщик налогов не имеет права избрать тот или другой вид санкции за содеянное правонарушение в сфере налоговых отношений - за каждое из них предполагается конкретная санкция, размер которой или очередность применения не могут быть измененные.
Хотя некоторые авторы считают, что метода финансово-правового регулирования присущая оперативная самостоятельность, поскольку субъекты правоприменения в финансовому правые, как и в административному, наделенные правом совершать действия на собственное усмотрение. Например, право оперативной самостоятельности может выражаться в предоставлении субъекту финансового права возможности на его усмотрение оценивать юридические факты. Или к праву оперативной самостоятельности можно отнести принятие уполномоченным органом решения на основе норм, которые содержат гибкие неконкретные понятия и выражения. При этом субъект применения финансово-правовой нормы сам выясняет содержание и назначения общих понятий1.
Кроме того, именно на примере налоговых отношений лучше за все комментировать метод властных предписаний, поскольку действующее законодательство содержит возможность применения санкции на санкцию, которая в целом для юриспруденции не является характерным, логическим и оправданным. Согласно Закону Украины «О порядке погашения обязательств налогоплательщиков перед бюджетами и государственными целевыми фондами» пеня начисляется на сумму основного долгового обязательства и штрафов за содеянное правонарушение. Понятно, что другой участник финансовых отношений тем более лишенный права оперативной самостоятельности и обязанный четко соблюдать предписаний, установленных финансово-правовыми нормами. Распорядитель бюджетных средств имеет право осуществлять свои полномочия исключительно в пределах выделенных бюджетных ресурсов в те сроки и на целые, установленные утвержденными финансовыми планами (актами о бюджете, лимитными справками, бюджетными росписями, сметами учреждений и т.п.).
Рядом с методом властных предписаний, для финансового права характерные метод субординации, метод согласования, метод рекомендации и т.п., что постепенно распространяются. Особенно это касается сферы муниципальных финансов, где органы местной власти и самоуправления получают большую самостоятельность в реализации своих полномочий, в том числе и в финансовой сфере. Хотя указанные методы, как правило, применяются вместе с основным методом финансового права - методом властных предписаний.
Итак, финансовое право — это публичная область правая, которая содержит совокупность юридических норм, которые регулируют общественное отношения, которое возникало в процессе создания, распределения и использование фондов средств (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач и функций.
Следует отметить, что уже есть основания говорить о наличии сформированного в государстве финансового права. На подтверждение этого тезиса можно вспомнить нормотворчу деятельность парламента Украины, в частности принятие Бюджетного кодекса Украины, законов в сфере грошово-кредитної системы Украины, закрепление на уровне законов компетенции специальных финансовых органов, рассмотрение проекта Налогового кодекса и т.п..
§ 2. Финансовое право
в системе права Украины
Специфической чертой правового регулирования общественного отношения есть то что, как правило, к большинству сфер человеческой деятельности включается много разновидностей социальных связей. Поэтому почти невозможно найти настолько изолированную сферу общественной жизни, чтобы в ней доминировал лишь один вид общественного отношения, который выступал предметом регулирования лишь одной области права. Сфера общественного отношения, которую организовывает определенная правовая область, постоянно ощущает на себе влияние других самостоятельных социальных образований. В процессе функционирования они взаимодействуют и неизбежно оказывают содействие или, наоборот, тормозят реализацию отраслевыми нормами своего прямого социального назначения1.
Финансовое право — самостоятельная область единой правовой системы государства. Его самостоятельность обусловлена предметом правового регулирования, содержанием, качественным единством общественного отношения, которое регулировалось финансовым правом, превалированием однотипных финансово-правовых методов. С другой стороны, характеризуя отдельную область права, нужно принимать во внимание связок с другими элементами системы права. Финансовое право, как публичная область права, тесно связанное с конституционным и административным правом. Не менее важным есть его связь с гражданским и хозяйственным правом.
Конституционное право охватывает общественное отношение, которое вытекало из организации государства, ее устройства, административное право — общественное отношение, связанные с государственным управлением. Конституционное право является ведущей областью национального права и состоит из совокупности конституционных норм, которые регулируют политик-правовое общественное отношения, связанное со взаимоотношениями лица с государством, реализацией народного волеизъявления, организацией и осуществлением государственной власти и местного самоуправления, закреплением социально-экономических основ властвования, а также с определением территориальной организации государства2. Конституция Украины является Основным Законом государства, единым нормативно-правовым актом высочайшей юридической силы, которая регулирует важнейшее общественное отношения, в том числе и в сфере финансовой деятельности. Нормы финансового права фактически конкретизируют положение конституционных норм и обеспечивают мобилизацию, распределение и расходования централизованных и децентрализованных фондов средств.
При анализе связи конституционных и финансовых норм нужно учитывать их определенную однородность (в регулировании одинаковых отношений), но понимать, что они не тождественные. Нормы Конституции Украины занимают высочайшее положение в иерархии правовых норм. В отличие от финансово-правовых, конституционные нормы имеют большую юридическую насыщенность, большую плотность юридического содержания, которое создает основания для многих юридических интерпретаций с учетом изменений жизненных обстоятельств или субъективного праворозуміння1. Итак, отраслевые финансовые нормы базируются на правовых механизмах, заложенных в конституционных нормах, которые корректируются во время правоприменения.
Административное право регулирует общественные отношения управленческого характера, преимущественно в сфере государственного управления, в процессе осуществления задач и функций исполнительной власти, а также внутриорганизационной деятельности других государственных органов и общественных организаций при выполнении ими делегированных полномочий и функций исполнительной власти. В свою очередь деятельность по формированию, распределению и расходованию средств по своему характеру есть управленческой. Тем более, что истоки финансового права содержатся именно в административном праве. Хотя уже в конце ХІХ ст. финансовое законодательство выделилось с административного права в самостоятельную область права, которая дополняла другие области публичного права, в частности конституционное право, откуда она изъяла часть (бюджетное право), и административное право, с которым также была тесно связанная (местные финансы, финансовая юрисдикция, организация управления финансами).
Опираясь на нормы и принципы теории управления, финансовое право регулирует то отношения, которое непосредственно связаны с финансовой деятельностью государства. Осуществляя регулирование отношений в сфере мобилизации, распределения и расходование финансовых ресурсов, финансовое право закрепляет на правовому равные выполнения государством своего назначения.
Не менее важным есть связь финансового права с гражданским и хозяйственным. Нормы гражданского права регулируют имущественные и личные неимущественные отношения. А имущественные отношений могут также выражаться в денежной форме. Хозяйственное право как область права регулирует отношения, которое существовало в сфере организации и осуществление хозяйственной деятельности субъектами всех форм собственности, связанной с производством промышленной продукции и товаров широкого потребления, их реализацией, выполнением работ и предоставлением услуг. Национальный банк Украины, как орган государственного управления в сфере грошово-кредитної деятельности, вместе с тем является субъектом хозяйствования. С одной стороны, он является органом специальной компетенции в сфере финансового контроля, поскольку уполномоченный обеспечивать надзор за деятельностью банковских учреждений и выполнять свою задачу, определенная Конституцией Украины, - обеспечение стабильности национальной денежной единицы. Вместе с тем, центробанк имеет право заключать цивільно-правові соглашения с другими участниками банковской системы. Банки в свою очередь предоставляют кредиты клиентам за кредитными соглашениями, что является предметом регулирования гражданского права, но при этом подпадают под финансово-правовое регулирование, поскольку условия кредитования в некоторых аспектах дополнительно ограничиваются Национальным банком (относительно определения размера залога, права предоставления кредитов без залога, их предельной стоимости и т.п.).
Понятно, что финансовое право тесно связано с другими областями права: криминальным (поскольку криминальное законодательство устанавливает ответственность за правонарушение в сфере финансовых отношений, например, за нарушение бюджетной дисциплины, неуплату налогов), трудовым (например, начисление подоходного налога и обязательных платежей на фонд оплаты труда связано с оформленными на предприятии трудовыми отношениями), пенсионным, экологическим, земельным, природоохранным и т.п..
С другой стороны, существует тесная взаимосвязь финансового права с экономикой и общей теорией финансов. Понятійно-Категорійний аппарат последней является базой для создания понятійно-категорійного аппарата финансового права, о чем шло выше. Объектом товарно-денежных отношений выступают и деньги, и товар вместе с тем, а объектом финансовых - лишь деньги; их субъектом всегда есть государство, а субъектом товарно-денежных отношений - продавец и покупатель. Поэтому товарно-денежные отношения являются выражением экономического равенства субъектов. Финансово-экономические отношения выражают экономическую неровность сторон, финансовое правоотношение, которое є его опосредствованным правовым выражением, - юридическую неровность. Отсюда вытекает, что товарно-денежные отношения выступают предметом регулирования гражданского права, а финансово-экономические отношения - финансового права.
§ 3. Система и источники
финансового права
Финансовое право можно характеризовать из разных позиций. С одной стороны, это самостоятельная область права с определенным предметом и методами правового регулирования, с другого — это область законодательства, что является совокупностью законов и других нормативно-правовых актов, в которых финансово-правовые нормы имеют свое внешнее выражение и представляют источник финансового права.
Финансовое право — это также учебная дисциплина в системе общеправовых курсов, которая представляет собой системное изложение теоретического и прикладного материала с целью подготовки квалифицированных кадров, которые способны анализировать сложные процессы в сфере финансовой деятельности государства. Систему курса финансового права как учебная дисциплина построена согласно системе финансового права. Учебный материал сосредоточен в Общей и Особой частях. Общая часть объединяет нормы финансового права и правовые институты, которые закрепляют: понятие финансов и финансовой деятельности государства, ее методы, принципы и правовые формы; предмет и методы финансово-правового регулирования; характеристику финансового правоотношения и финансово-правовых норм; правовой статус уполномоченных в сфере финансовой деятельности государственных и муниципальных органов; понятие финансового контроля, его виды и методы, т.е. такие нормы и институты, которые являются общими для всех других финансово-правовых институтов и представляют базу для регулирование правоотношения в сфере финансовой деятельности государства.
Особая часть содержит нормы и правовые институты, которые регулируют отдельные направления финансовой деятельности государства и разные элементы финансовой системы. Ведущее место в Особой части финансового права занимает бюджетное право, которое входит в нее как підгалузь и состоит из двух больших правовых институтов - бюджетного устройства и бюджетного процесса. Особая часть содержит такие правовые институты: доходы бюджетной системы (налоговые и неналоговые); расходы бюджетной системы и целевых фондов; государственный кредит; государственное обязательное страхование (имущественное и личное); грошово-кредитна система. Эти институты имеют свои особенности, состоят из правовых норм, которые регулируют определенную группу однородного общественного отношения в пределах области права, но объединяются в одну систему через единый предмет и методы финансово-правового регулирования. Бесспорно, эти правовые институты содержат правовые нормы, которые регулируют финансовую деятельность государства.
От системы финансового права, как области права, нужно отличать систему финансового законодательства. Система законодательства составляется в результате издания правовых норм, закрепление их в официальных актах и систематизации этих актов и имеет сложную структуру. Чаще под системой законодательства имеют на внимании совокупность нормативно-правовых актов, в которых объективируются внутренние содержательные и структурные характеристики права. Совпадение между системой права и системой законодательства в пределах от отдельной нормы к праву в целом не является абсолютным. В этих границах они существуют самостоятельно, поскольку имеют свою специфику и собственные тенденции развития.
В зависимости от оснований (критериев) выделяют несколько видов систем законодательства: горизонтальную, вертикальную, федеративную, комплексную1. Горизонтальная (отраслевая) построение системы законодательства обусловленная предметом правового регулирования — фактическим общественным отношением. На основе этого критерия отделяются области законодательства, которые отвечают областям системы права (конституционное право — конституционное законодательство, трудовое право — трудовое законодательство, финансовое право — финансовое законодательство и т.п.). Вертикальная (иерархическая) построение отображает иерархию органов государственной власти и нормативно-правовых актов за их юридической силой2.
Среди современных тенденций развития системы права можно назвать процесс постепенного накопления нормативного материала и распределение его за структурными блоками (институтами, областями). Имеющаяся тенденция к унификации указанных блоков дает основания к повышению эффективности правового регулирования. При этом указанный процесс тянет за собой образование новых институтов (банковское, налоговое право). В свою очередь тенденции усовершенствования законодательства связывают с созданием новых комплексных областей законодательства (в частности, банковского законодательства, приватизационного, налогового и т.п.), что является значительным фактором влияния на реальное решение экономических и социальных вопросов. В связи с усовершенствованием законодательства, которое тянет за собой уменьшение разрыва между действующим правом и измененным общественным отношением, система законодательства приближается к собственному идеалу — системы права, от чего все более четкой становится соответствие последней системы системе общественного отношения1.
Если система правая - это внутренняя форма правая, его строение за областями и институтами, то система законодательства его внешняя форма; это система нормативно-правовых актов, в которых области и институты права нашли свое выражение. Внутренняя и внешняя формы права неразрывно связанные и не могут существовать одна без одной. Система права и система законодательства диалектически связанные, их нельзя ни противопоставлять, ни отождествлять.
Для системы права первичным элементом является правовая норма, структуру которой создают гипотеза, диспозиция и санкция. Для системы законодательства первичным элементом является статья нормативно-правового акта, которая не обязательно должны содержать все три структурные элемента правовой нормы. Характерной особенностью нормативно-правовых актов есть то, что в них, как правило, есть нормы разных областей права и потому они регулируют разные по смыслу виды общественного отношения. Итак, можно утверждать, что данный нормативно-правовой акт не может иметь единого предмета и метода правового регулирования. Целесообразно поддержать профессора П. С. Пацурківського, который считает, что предметный подход и структурный анализ содержания права и законодательства есть главным для познания объективной структуры права, создание на основе этого ее идеального образа (построения структуры права) и выражение ее в законодательстве2.
К источникам финансового права принадлежат: Конституция - Основной Закон Украины; общие и специальные законы; постановления Верховной Рады Украины; указы Президента Украины; постановления и декреты Кабинета Министров Украины; ведомственные нормативно-правовые акты (постановления Правления НБУ; приказы Министра финансов; распоряжение Государственного казначейства Украины и т.п.); международные правовые акты, обычаи и стандарты, которые ратифицированы парламентом и входят в национальное законодательство.
Финансовое законодательство характеризуется системностью, которую, рядом с другими характеристиками, ему предоставляют правила иерархии норм, которые содержатся в правовых актах. Использование этих правил дает возможность в случае возникновения коллизий между нормативно-правовыми актами отдать предпочтение одному нормативно-правовому акту над другим. Разные правила иерархии нормативных правовых актов сводятся к правилам вертикальной и горизонтальной иерархии.
Конституция Украины имеет высочайшую юридическую силу. Соответственно, все акты субъектов финансового права должны отвечать Основному Закону. Акты или их положение, которые противоречат букве или духу Конституции, не являются действующими. Конституция — акт непосредственного действия (ч. 3 ст. 8): принципы и нормы Основного Закона могут регулировать конкретное общественное отношения, в том числе в сфере финансовой деятельности, если они касаются предмета конституционного регулирования. Любое ограничение регулятивного действия норм Конституции есть противозаконным, а виновные в этом органы и должностные лица государственной власти и местного самоуправления, другие субъекты несут юридическую ответственность1.
Конституция Украины закрепляет исключительную компетенцию Верховной Рады Украины в принятии финансового законодательства, в том числе в сфере бюджета, налогов, денежной системы, валютных отношений (ч. 2 ст. 92); закрепляет определяющие принципы построения бюджетной системы (ст. 95); бюджетный период (ст. 96); устанавливает компетенцию Счетной палаты Украины (ст. 98), Национального банка Украины (статьи 99, 100). В Конституции Украины определена компетенция правительства как вышестоящего органа в системе органов исполнительной власти в сфере финансовой деятельности (статьи 116, 117), компетенцию местных государственных администраций (статьи 118, 119). В Основном Законе (статьи 142, 143) закреплено право органов местного самоуправления на утверждение и выполнение местных бюджетов, на собственную материально-финансовую базу, на установление местных налогов и сборов и т.п.. Ряд других статей Конституции непосредственно или опосредованно связан со сферой финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которое влияет на качество финансового законодательства. Понятно, что конституционные нормы-принципы определяют в соответствующих областях права более четкую детализацию положений, в которых существует интерес государства.
Важное место среди источников банковского права занимают законы, которые имеют общее значение для осуществления хозяйственной деятельности, установление общих основ права собственности, определение правовых оснований и порядка осуществления цивільно-правових соглашений и т.п.. К общим можно отнести законы Украины «О хозяйственных обществах», «О предпринимательстве», «О ценных бумагах и фондовой бирже», «О собственности» и т.п..
Наибольшее внимание конституционное законодательство уделило бюджетной деятельности, которая объясняется значением бюджета как центрального звена финансовой системы. В 2001 г. в Украине был принят Бюджетный кодекс Украины — первый кодифицированный источник підгалузі финансового права. Обрабатывает проект Налогового кодекса Украины.
Ряд специальных законов в сфере бюджетных, налоговых, грошово-кредитних отношений закрепляют высокий уровень нормативно-правового регулирования в сфере финансовой деятельности. Это, в первую очередь, касается законов Украины «О Государственном бюджете Украины», «О системе налогообложения», «О банках и банковской деятельности». В сфере финансы приняты ряд статусных законов, которые определяют правовой статус органов специальной финансовой компетенции, в том числе законы Украины «О Счетной палате Украины», «О Государственной налоговой службе Украины», «О Национальном банке Украины» и т.п..
Нормы финансового права содержатся и в указах Президента Украины, в актах органов исполнительной власти — постановлениях и декретах Кабинета Министров Украины (последние выдавались на протяжении 1992—1993 лет). Отдельное место принадлежит актам органов местного самоуправления и местной власти, которые касаются сферы финансовой деятельности.
Большую группу источников финансового права представляют акты финансово-кредитных учреждений — Министерства финансов, Государственного казначейства, Государственной налоговой службы, Национального банка Украины (приказы, инструкции и др.). Некоторые правовой^-правовые-нормативно-правовые акты выдаются такими органами совместно с другими государственными или экономическими органами (например, общие постановления КМУ и НБУ) в зависимости от содержания отношений, которые регулируются.
Правовой^-правовые-финансово-правовые нормы содержатся и в актах органов государственной исполнительной власти — министерств, ведомств и т.п., которые регулируют вопрос финансов в пределах соответствующей области или сферы управления, а также в локальных актах, которые принимаются администрацией предприятий, учреждений, организаций (положение о распределении прибыли, о создании резервного фонда).
Нормы подзаконных нормативно-правовых актов конкретизируют содержание более общих финансового-правовых норм, которые содержатся в законах. Специфической чертой финансового законодательства есть его постоянное динамическое развитие, которое дает возможность государству своевременно реагировать на быстрые экономические изменения.
§ 4. Финансовое право
и наука финансового права
Рядом с другими аспектами исследования финансовое право можно рассматривать и как область юридической науки. Наука финансового права представляет собой совокупность теоретических понятий, толкований и представлений о действующем финансовом праве, его предмете и методе, правовых підгалузі и институтах, которые входят в его состав. Предметом финансового права как науки есть его гносеология, а также осмысление и исследование проблем и перспектив усовершенствования этой области.
Финансовое право как область права материализуется в финансово-правовых нормах, принципах, методах; наука финансового права материализуется в обобщениях, оценках, выводах, концепциях, новых понятиях и категориях; в теориях и доктринах, которые отображаются в статьях, монографиях, учебных пособиях и учебниках из финансового права.
Как и любая другая наука, наука финансового права имеет присущий только ей предмет исследования и понятійно-категорійний аппарат, собственное содержание. С другой стороны, она является частью юридической науки в целом. Предметом науки финансового права выступает вся совокупность знаний о финансовом праве и финансовой деятельности государства, хотя такие знания являются разнородными.
Как одна из юридических наук, наука финансового права изучает историю финансового законодательства, разрабатывает научные рекомендации относительно его усовершенствования. Задачами науки финансового права есть также изучения финансового законодательства других государств, осуществление сравнительного анализа и использование положительного опыта для усовершенствования практики обновления финансово-правовых актов, тем паче, что ныне в повестке дня в сфере финансовой деятельности государства остается реформирование налогового законодательства и законодательства об отношениях в сфере государственного кредита.
Финансовому правую как науке присущий ряд особенностей. Это общественная наука, соответственно она подпадает под разнообразные деформации и политическое давление, особенно в сфере исследования практического опыта правоприменимой деятельности органов управления в сфере финансов.
Наука финансового права как юридическая наука исследует целый ряд финансовых явлений и понятий, которые по своей природе является предметом исследования экономики и финансов. Итак, понятійно-категорійний аппарат финансовой науки и науки финансового права в значительной мере тождественные. На эту особенность не раз обращали внимание выдающиеся ученые-финансисты: В. А. Лебедев, Ю. А. Ровінський, Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, А. И. Худяков, П. С. Пацурківський. Наука финансового права изучает финансово-правовые явления, которые за своей юридической природой являются публично-правовыми и имеют место лишь в сфере государственных финансов. Сфера частных финансов - это предмет исследования гражданского права, там применяется диспозитивный метод правового регулирования.
Как справедливо отмечает О. В. Щербанюк, учитывая значение науки о финансах как науки, которые изучает экономический базис, нельзя забывать о необходимости изучения закономерностей самой надстройки, о значении активной творческой роли права. Поэтому в области науки финансового права, используя данные науки о финансах, недопустимо подменять анализ правовой действительности изложением отдельных положений науки о финансах, размывать юридическую специфику финансово-правовых норм и отношений в изучении их экономического содержания. Наука финансового права отличная от науки о финансах тем, что она, используя аппарат последней, изучает правовую форму финансовой деятельности государства и общественного отношения, которое возникало в процессе такой деятельности, исследует влияние этой правовой надстройки на экономический базис1.
Наука финансового права применяет такие методы, как специально-юридический (формально-догматический), порівняльно-правового исследования, метод обращения к другим наукам, метод статистической обработки фактического материала и ряд других. При осуществлении исследований финансово-правовых явлений необходимо понимать значение таких ведущих принципов - принципа объективности и историзма. Это дает возможность не создавать односторонние научные теории и концепции, которые не будут отображать объективной реальности.
Среди выдающихся ученых ХІХ ст., что сделали заметный взнос у становление и развитие науки финансового права, можно назвать М. М. Сперанського (работа «План финансов», подготовленная в 1810 г.), М. И. Тургенєва («Опыт теории налогов», 1818), М. Ф. Орлова («О государственном кредите», 1832), И. Я. Горлова («Теория финансов», 1841). Именно они заложили основания финансовой науки. Во второй половине ХІХ - в начале ХХ ст. исследованиями в сфере финансов выдающиеся ученые В. Лебедев, И. Тарасов, С. Иловайский, Д. Львов, И. Янжул вывели финансовое право на новую плоскость и оказывали содействие его выделению в отдельную правовую область. В этот же время появились первые учебники из финансового права (с некоторыми из них можно ознакомиться и сейчас благодаря современным переизданиям).
В ХХ ст. наибольшего развития приобрело бюджетное право, нормы которого были максимально освещены в действующем законодательстве СССР, в первую очередь в Конституциях, которые принимались. В контексте этого правового института, который входит в финансовое право, нужно назвать ученых А. М. Гурвича («Бюджетное право за законодательством РСФСР», 1918) и А. А. Алексєєва («Бюджетное право народного представительства», 1918).
В 1940 г. был опубликован первый учебник с финансового права, тогда же появилась и чрезвычайно важная работа Ю. А. Ровинського «Предмет советского финансового права». В 50- 60-х годах была завершена разработка теории социалистического финансового права с четким акцентом на исследовании вопросов бюджета, бюджетных отношений и бюджетного процесса. Наибольший взнос в развитие бюджетного права сделали известные ученые-юристы Л. К. Воронова, В. В. Безчеревних, М. М. Піскотін, Н. И. Хімічева, С. Д. Ципкін, М. В. Карасьова, О. М. Горбунова, Н. А. Куфакова.
Переход к рыночной экономике, курс на которую провозгласила независимая Украина, поставил проблему пересмотра всей системы науки финансового права, начиная от ее предмета и метода и заканчивая отдельными институтами, категориями и понятиями. Существование равнозначных форм собственности ограничило предмет финансового права, поскольку государственные финансы прекратили свое господство в финансовой системе государства и рассматриваются исключительно во взаимосвязи с финансами частными.
Ныне можно говорить о том, что украинская наука финансового права прошла первоначальный этап формирования и находится в стадии динамического развития. Среди ведущих ученых нужно назвать Л. К. Воронову - академика Апрн Украины, профессора Киевского национального университета имени Тараса Шевченко. С ее именем связывают формирование отечественной школы финансового права, в частности именно благодаря ее работе в Украине впервые появились основательные учебники и учебные пособия из финансового права.
В работах профессора П. С. Пацурківського - декана юридического факультета Черновицкого национального университета имени Ю. Федьковича - основательно разработан вопросы теории финансового права. Это очень важно, поскольку именно теория финансового права, в том числе определения предмета и метода финансово-правового регулирования, предмета финансовой деятельности государства и методов, которыми она осуществляется, раскрытие особенностей правового статуса участников финансовых отношений, дают возможность строить основы для исследования отдельных правовых институтов, которые входят в состав финансового права как правовой области и науки.
Перестали быть научной целиной и институты налогового права, финансового контроля, банковской деятельности. Так, все понимают значение налогов для формирования доходной части бюджета, однако формирование налоговой системы государства должны быть отработано на определенных категорійних понятиях. Определяя состав налоговой системы, нужно учитывать как практику развитых стран, так и особенности национальной экономики Украины, исторические традиции и т.п.. Научную базу в сфере налоговых отношений заложил М. И. Кучерявенко, профессор Национальной юридической академии имени Ярослава Мудрого. В частности, с 2002 г. начала выходить его монументальная работа, связанная с исследованием налогов, - «Курс налогового права». Ему принадлежат и учебники с налогового права, за которыми в Украине учатся студенты юридических вузов.
В 2002 г. в работах Л. А. Савченко - декана юридического факультета Академии Государственной налоговой службы Украины - в конце концов приобрела научное развитие и тема организации финансового контроля - финансово-правового института, который пронизывает всю финансовую деятельность субъектов финансово-правовых отношений.
Среди ведущих отечественных научный работников-финансистов, которые исследуют отдельные финансово-правовые институты, нужно назвать Е. А. Алісова, И. Б. Заверуху, Е. В. Карманова, С. Т. Кадькаленка, Т. А. Латківську, А. А. Нечай, Н. Ю. Пришву, О. В. Щербанюк и многих других.
Следует отметить, что исследование финансово-правовых отношений является актуальной темой не только для изучения в высших учебных заведениях. Специалисты-Практики хорошо понимают, что внедрение финансовых законов, формирование современной системы межбюджетных, налоговых отношений, деятельности в кредитно-финансовой сфере нуждаются в качественной научной подпочве. Именно поэтому за последние годы значительно выросшее количество и качество диссертационных исследований, которые осуществляют не только научный работники, а и практики.
Контрольные вопросы:
1. Что является предметом финансового права?
2. Какой основной метод финансово-правового регулирования?
3. В чем заключается категоричность финансовых предписаний?
4. Что такое финансовое право как область правая?
5. Поясність взаимосвязь финансового права с конституционным и административным правом.
6. Какие источники финансового права Вы можете назвать?
7. Охарактеризуйте Конституцию Украины как основной источник финансового права.
8. Поясність, в чем заключается суть финансового права как науки? Которые ее задача?
ЛЕКЦИЯ 3
Финансово-правовые нормы
и финансово-правовые отношения
§ 1. Финансово-правовые нормы:
содержание, особенности и виды
Сущность правоотношения должны определяться связью нормы права и правоотношения. В общественной жизни существует множество совокупностей или систем норм: нормы морали, экономические нормы, технические нормы и т.п.. В теории и практике не сложилось обобщенного понятия, которое бы отвечало отношениям, урегулированным данной системой норм, как специфической формы реализации нормы. Такое понятие возникает лишь относительно права как совокупности норм. Это обусловливается местом права в жизни общества и особенностями правовой нормы, выполнения которой обеспечивается возможностью применения государственного принуждения. Такое состояние присущее любым правовым нормам, в том числе и нормам финансового права.
В системе права нормы единые и взаимосвязанные. Они не могут функционировать ізольовано. Любой структурный элемент, изъятый из системы права, теряет системные функции, и как следствие — социальную значимость. «Лишь взятые в совокупности такие характеристики права, как его содержание, средства влияния, формы выражения, процедуры, средства обеспечения, а также система информирования относительно правовых норм, дают возможность провести размежевание между этим регулятором и социальными нормами … общества, между правом и другими регуляторами (моральными, групповыми и т.п.), которые действуют в обществе»1.
Финансово-правовые нормы - это общеобязательные предписания компетентных органов государственной власти и местного самоуправления по поводу мобилизации, распределения и использование средств централизованных и децентрализованных фондов, которые выражены в категоричной форме и обеспечены силой государственного принуждения.
Финансово-правовые нормы определяют права и обязанности участников финансовых отношений, обстоятельства, при наличии которых они становятся носителями прав и обязанностей, и предусматривают ответственность за невыполнение предписаний государства. Эти нормы регулируют отношения только в области финансов и содержат предписания и запреты, которые устанавливаются государством по поводу мобилизации, распределения и использование денежных фондов1.
В свою очередь правоотношение являются результатом действия правовой нормы. Правоотношение возникало вследствие действия разных факторов: материальных условий жизни общества; конкретных условий, в которых находится лицо (лица); воспитание, традиций, привычек, психофизического состава и т.п.. Реальные, жизненные отношения осуществляются согласно предписаниям правовой нормы. Осуществляя правоотношение, норма приобретает свое реальное бытие, воплощается в определенном акте поведения. Это — особенность реализации нормы. Абстрактное, общее предписание нормы конкретизируется и приобретает жизненную силу. Особенности реализации нормы в правоотношении определяются характером отношений, которые регулируются2.
Главная особенность финансово-правовых норм заключается в том, что они имеют государственно-властный, императивный характер. Государство за их помощью приписывает правила поведения юридическим лицам, гражданам в области финансовой деятельности. Содержание финансово-правовых норм представляют правила поведения в общественном отношении, которое возникало в процессе финансовой деятельности государства.
Самая суть, содержание финансово-правовой нормы предопределяет ее императивный (властный) характер. Эти нормы состоят из письменно сформулированных требований, выраженных в категоричной форме, которая не допускает их произвольного изменения, они должны точно и исчерпывающе определять объем прав и обязанностей участников финансового правоотношения. Такие права и обязанности направлены непосредственно на обеспечение общегосударственного интереса, а опосредованно - на обеспечение интересов всех других участников финансового правоотношения.
В финансово-правовых нормах содержатся адресованные субъектам хозяйственной деятельности требования своевременно вносить установленные законодателем платежи к государственному и местному бюджетам; пользователям бюджетных средств - распределять и использовать эти средства согласно утвержденным нормативам и их целевому назначению, предоставлять отчеты и другие документы для осуществления контроля со стороны компетентных органов, совершать другие действия, которые бы обеспечивали аккумуляцию в централизованных фондах денежных ресурсов и их использование согласно утвержденным финансовым планам.
Итак, сущность юридической природы финансово-правовой нормы заключается в том, что это писаное, установленное государством в сурово определенных порядка и форме и обеспеченное мероприятиями государственного принуждения, выраженное в категоричной форме правило поведения субъектов финансово-правовых отношений, которые возникают по поводу мобилизации, распределения и использование централизованных и децентрализованных фондов средств, которое закрепляет права и обязанности их участников. Содержанием всех финансово-правовых норм есть деятельность государства из регулирования финансовых отношений.
Права и обязанности участников финансовых отношений направлены на обеспечение общегосударственных интересов. Особенно ярко это выражается при взыскании налогов и обязательного собрания, а также при финансировании общегосударственных программ и бюджетных учреждений. Вместе с тем общее содержание финансово-правовых норм, связанное с реализацией финансовой деятельности, имеет разное конкретное выражение, обусловленное разнообразием финансовых отношений и многогранностью финансовой системы.
В зависимости от способа влияния на участников финансовых отношений, определяющего характера их юридических прав и обязанностей правовой^-правовые-финансово-правовые нормы можно поделить на три вида: обязывающие, забороняючі и уповноважуючі. При этом независимо от деления на виды правовой^-правовые-финансово-правовые нормы имеют категоричный характер, который объясняется значением закрепленных правил поведения участников финансовых отношений для государства, в частности относительно обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления соответствующими финансовыми ресурсами.
Обязывающие правовой^-правовые-финансово-правовые нормы требуют от участников финансовых отношений осуществлять соответствующие действия и устанавливают их права и обязанности в сфере этих отношений. Именно в этих нормах преимущественно оказывается основной метод финансово-правового регулирования - метод властных предписаний. Большинство норм финансового права являются обязывающими. Так, согласно ст. 67 Конституции Украины каждый обязан платить налоги и сборы в порядке и размерах, установленных законодательством. Согласно п. 4. ст. 85 к полномочиям Верховной Рады Украины принадлежит утверждение Государственного бюджета Украины и внесения изменений в него; контроль за выполнением Государственного бюджета Украины, принятие решений относительно отчета о его выполнении. Согласно ст. 111 Бюджетного кодекса Украины Министерство финансов Украины осуществляет контроль за соблюдением бюджетного законодательства на каждой стадии бюджетного процесса как относительно государственного бюджета, так и местных бюджетов, если другое не предусмотрено законодательством Украины.
Забороняючі правовой^-правовые-финансово-правовые нормы содержат запрет на осуществление определенных действий, устанавливают обязанность участников финансовых отношений удержаться от них. Так, ч. 6 ст. 15 Бюджетного кодекса Украины содержит запрет использовать эмиссионные средства Национального банка Украины на финансирование дефицита Государственного бюджета Украины. Бюджетное учреждение не имеет права осуществлять заимствование в любой форме или предоставлять за счет бюджетных средств ссуды юридическим и физический лицам, кроме случаев, предусмотренных законом о Государственном бюджете Украины (ч. 3 ст. 21 БК Украины). Следует отметить, что количество забороняючих финансовых норм, сравнительно из обязывающими, есть незначительной. Это объясняется существующим преимуществом обязательств, которые содержатся в предписаниях уповноважуючих норм. Поскольку в норме есть четко установленное предписание соблюдать установленных правил поведения, нет потребности устанавливать дополнительные запреты.
Уповноважуючі правовой^-правовые-финансово-правовые нормы устанавливают права участников финансовых отношений на осуществление определенных самостоятельных действий в предусмотренных границах. В отличие от частных областей права, финансовое право как публичная область также содержит незначительный перечень уповноважуючих предписаний, хотя их количество постепенно расширяется, что объясняется постепенным преобладанием частной формы собственности, в том числе в финансовой деятельности. Такие нормы дают возможность участниками финансовых отношений принимать самостоятельные решения, но в четко определенных границах. Итак, уповноважуючі нормы также имеют императивный характер, поскольку участникам финансовые отношения запрещены выходить за пределы установленных предписаний. В частности, согласно ст. 143 Конституции Украины территориальные общины села, поселка, города непосредственно или через образованные ими органы местного самоуправления утверждают бюджеты, устанавливают местные налоги и сборы согласно закону. За ч. 1 ст. 85 БК Украины государство может передать Совету министров АРК или органам местного самоуправления право на осуществление расходов. В то же время установлено ограничение, что такая передача может состояться лишь при условии соответствующей передачи бюджетных ресурсов в виде закрепленных за соответствующими бюджетами общегосударственных налогов и сборов (обязательных платежей) или их доли, а также трансфертов из Государственного бюджета Украины. Определенной мерой уповноважуючі правовой^-правовые-финансово-правовые нормы призваны развивать инициативу участников финансово-правовых отношений, в первую очередь субъектов хозяйствования (юридических и физический лиц - субъектов предпринимательской деятельности) и органов местного самоуправления.
По смыслу нормы финансового права могут быть материальными и процессуальными. Материальные правовой^-правовые-финансово-правовые нормы закрепляют виды и объем денежных обязательств юридических и физический лиц перед государством и территориальными общинами, источника образования финансовых ресурсов, виды расходов и т.п., т.е. материальные нормы выражают материальный (денежный) содержание юридических прав и обязанностей участников финансовых отношений. Преобладающая часть норм финансово-правового института бюджетного устройства являются материальными по смыслу.
Процессуальные (процедурные) правовой^-правовые-финансово-правовые нормы определяют порядок деятельности в сфере мобилизации, распределения и расходование фондов средств. В частности, целый институт финансового права посвящен исключительно процедурному вопросом - бюджетный процесс. Бюджетный кодекс устанавливает процедуру составления проекта закона о Государственном бюджете Украины, разработку бюджетной резолюции, составление бюджетных запросов; рассмотрение и утверждения акта о бюджете парламентом; его выполнение; составление, рассмотрение и утверждения отчетности о выполнении государственного бюджета.
Вместе с тем бюджетное право является исключением из общей совокупности финансовых институтов, которые содержат, рядом с материальными, и процессуальные правовые нормы. Это касается как налогов и неналоговых доходов, так и расходов бюджетной системы Украины. К сожалению, не все финансовые нормы характеризуются высоким уровнем разработки и четкого соблюдения установленных правил поведения, которое довольно часто усложняет возможность удовлетворения финансовых интересов государства. На практике часто возникают ситуации, особенно в сфере налоговых отношений, когда имеющиеся коллизии в нормативно-правовых актах или нечетко выписанные правила поведения тянут за собой проблемы в применении финансово-правовых норм их участниками.
Структура финансово-правовой нормы тождественная любой другой норме права. Финансово-правовая норма может содержать гипотезу, диспозицию и санкцию, т.е. основные элементы правовой нормы, хотя далеко не все финансовые нормы являются полными по смыслу. Одной из особенностей финансово-правовых норм есть их развернутый объем, в частности сравнительно с нормами конституционного права.
Гипотеза определяет условия, за которые могут возникать предусмотренные нормой юридические права и обязанности участников финансовых отношений в области финансовой деятельности. Такие условия должны иметь конкретное выражение.
Диспозиция является основой нормы и содержит именно правило поведения участников финансовых отношений при наличии предусмотренных гипотезой фактических обстоятельств. Диспозиция выражена в безусловно определенной форме и, как правило, есть достаточно отягощенной по смыслу.
Санкция финансово-правовой нормы содержит указания на невыгодные для ее нарушителя следствия. Именно в санкции выражается императивный характер предписаний в сфере финансовой деятельности. За нарушение установленных условий законодательство предусматривает возможность применения финансовых, административных, дисциплинарных и криминальных мероприятий. Продолжительная научная дискуссия относительно наличия финансовой ответственности (которая не предполагается Конституцией Украины) не может не принимать во внимание, которые финансовые санкции в виде штрафов, пени или прекращение бюджетного финансирования является обязательным следствием нарушения установленных финансовой нормой правил поведения. Санкциям финансово-правовых норм присущий ряд признаков.
В частности, поскольку санкции есть одним из видов государственного принуждения, они объективно выражаются в нормах финансового законодательства; применяются специально уполномоченными органами; им присущая императивность и имущественный характер. Целью их являются обеспечения общественных и государственных финансовых интересов, возмещение недополученных бюджетом и внебюджетными фондами денежных поступлений, соблюдение финансовой дисциплины.
Санкции финансово-правовых норм за своей сущностью есть экономически-юридическими (имущественными), так как невыгодность, нежелательность предвиденных ими мероприятий состоит в уменьшении имущественной сферы правонарушителя через его денежные фонды и средства. Эти мероприятия призваны влиять на экономическое состояние плательщиков, они приводят к уменьшению сумм, которые остаются в их распоряжении, сокращают отчисление в фонд экономического развития и т.п..
Рассматривая санкции финансово-правовых норм в полном объеме, в аспекте их функций можно выделить такую их особенность, как объединение правовідновлювального i штрафного (карательного) элементов. Благодаря реализации санкций восстанавливается возбужденная финансовая дисциплина, в том числе порядок начисления и уплаты налогов. Итак, санкции дают возможность возместить убытки, причиненный правонарушениям и восстановить положение, которое существовало к совершению правонарушения. Оптимальной есть ситуация, когда применяются санкции, которые вместе с тем выполняют функции компенсационного и штрафного характера.
Финансовая санкция — это штрафное средство государственного принуждения, выраженное в денежной форме, которая применяется уполномоченным государственным органом к налогоплательщику за совершение налогового правонарушения в порядке, установленном финансово-правовыми нормами, с целью реализации общественных интересов при обеспечении денежных поступлений в бюджет.
§ 2. Финансовое правоотношение:
содержание и особенности
Исследование финансового правоотношения возможно лишь на базе теории государства и права, частью которой выступает учение о правоотношении. Некоторые авторы считают, что формирование целостной теории права происходит на путях разработки категории правоотношения как центральной в правовой науке1.
Так, автор одной из базовых теоретических работ из исследования природы правовых отношений Р. О. Халфіна определяет правоотношение как общественное отношение, урегулированные нормой права2. Правоотношение всегда представляло собой единство формы и содержания. В процессе правового регулирования норма права может предоставить существующему общественному отношению, которое не требовало прежде правового оформления, правовой формы. Норма может установить обязательность определенных действий, необходимых в процессе данного вида деятельности. Она предоставляет формы правоотношения общественному отношению. В связи с расширением сферы правового регулирования в современном обществе много общественного отношения включаются в круг тех, которые могут выступать лишь в виде правоотношения. Таким образом, правоотношение — необходимая форма значительного круга общественного отношения3.
В финансовом правоотношении, как и в любых других, наблюдается единство фактического (материального) содержания и юридической формы. Поскольку правоотношение являются формой общественного отношения, урегулированное юридическими нормами, последние могут через правоотношение влиять на поведение людей. Теория права констатирует неразрывная связь, неотделимость правовых и фактических отношений.
Правовая форма реальных финансовых отношений определяется не только содержанием данных отношений, а и волей государства, которое устанавливает для конкретного вида отношений ту или другую форму. Соответственно, воля государства определяется материальными условиями жизни общества, поскольку государство, избирая форму для данного вида отношений, выходит также из их содержания, используя знание законов их развития для достижения поставленных целей.
Рассматривая финансовое право как область права, можно говорить о его специфике, которая определяется генезисом финансовых отношений, которые регулируются нормами финансового права и представляют предмет этой области1. Известно, что финансы как экономическая категория, которая выражает определенную сферу экономических отношений, появляются на определенной стадии исторического развития общества при возникновении государства и развитых товарно-денежных отношений. Вследствие этих исторических и экономических предпосылок финансы формируются в развитую систему денежных отношений, которые имеют свои особенности, которые выделяют их из других групп общественного отношения.
Одной из основных особенностей финансовых отношений есть то, что они всегда выступают как денежные отношения. Выделение такой особенности финансовые отношения связаны с действием законов стоимости и товарно-денежных отношений. Вторая особенность финансовых отношений связана с относительно специфической стадией общественного воспроизведения - с отношениями распределения. Распределительный характер финансовые отношения заложены в самых функциях финансов, прежде всего в функции создания денежных фондов - централизованного, что сосредоточился в государственном бюджете, и децентрализованных, к которым принадлежат денежные средства предприятий, организаций и областей народного хозяйства. Распределительный характер финансовых отношений проявляется и в другой функции финансов - направлении средств этих фондов на удовлетворение нужд общества.
Для финансовых отношений характерной есть также их планомерность, которая неразрывно связана с действием закона планомерного развития. Финансовые отношения - это организационные отношения. Организация финансовых отношений непосредственно принадлежит к функциям государства, которое путем издания нормативно-правовых актов становится организатором и координатором экономической жизни общества в целом.
Одной из особенностей финансовых отношений есть также их субъективный состав, который обусловлен генезисом финансов. В финансовых отношениях одним из субъектов всегда выступает государство или уполномоченный ею орган государственной власти. Наличие такого субъекта определяет государственно-властный характер этих отношений, который устанавливается деятельностью государства, которое концентрирует финансовые ресурсы, необходимые для осуществления своих функций. Можно сказать, что финансовое правоотношение, которое являются объективными экономическими отношениями, имеют императивный, государственно-властный характер прежде всего потому, что они непосредственно касаются главнейшей сферы производственных отношений — отношений собственности1.
Итак, совокупность указанных особенностей финансовых отношений существенным образом отличает их от всего другого общественного отношения и дает возможность определить предмет регулирования финансового права как систему специфических денежных отношений, которые непосредственно связаны с образованием, распределением и расходованием государственных фондов средств. Т.е., финансовым правом регулируются только организационно-имущественные отношения, которые возникают из властной деятельности государства в лице полномочных органов относительно образования и использование ею фондов средств. Нужно признать, что если возникновение финансовых отношения всегда связаны с нормативными актами, которые выдает государство, то они, в отличие от других экономических отношений, практически всегда имеют правовой характер, т.е. початково являются правовыми отношениями. Финансовые отношения существуют исключительно в форме правоотношения. Если финансовые отношения не являются правоотношением, они будут нарушением финансового законодательства.
Финансовые отношения всегда имеют целостность, системность и формальную определенность, связанную с тем, что финансовое правоотношение регулировало четко определенные связи, которые составляются между субъектами. Финансово-правовые отношения создают сложную и специфическую систему правовых образований, которые представляют структуру финансового права. Общие принципы построения системы финансового права, формы и методы осуществления финансовой деятельности государством, наличие специфических групп норм внутри этой системы дают основания рассматривать финансовое право не только как самостоятельную область права, а и вместе с тем как подсистему права.
Из позиций общей теории права підгалузі финансового права представляют собой вужчу группу норм, чем область, ведь они є лишь частью той сферы отношений, которые регулируются нормами всей области права1. Выделение підгалузей и правовых институтов в финансовом праве обусловлено социально-экономической спецификой каждого звена системы финансов. Соответственно, можно назвать бюджетные, налогу, кредитные, расчетные и другие отношения.
Финансовое правоотношение в механизме правового влияния на государственные финансы выполняют три основные функции: 1) указывают на круг лиц, на которые в конкретное время распространяется действие финансово-правовой нормы; 2) закрепляют конкретное поведение юридических лиц и граждан в области мобилизации, распределения и расходование фондов средств, которой они должны соблюдать; 3) является условием для возможности приведения в действие юридических средств обеспечения субъективных прав и юридических обязанностей участников финансовых отношений.
Материальным содержанием финансового правоотношения является поведение субъектов, а юридическим - субъективные права и юридические обязанности участников, которые установлены финансово-правовыми нормами. Субъективные права представляют собой меру надлежащей финансовому или финансово-кредитному органу поведения для удовлетворения интересов государства. Другой участник наделен мерой разрешенного поведения, которое обеспечено его юридическими обязанностями и возможностью применения императиву со стороны государства. В частности, в налоговом правоотношении налоговый орган является носителем субъективных прав и наделенный мерой надлежащего поведения - осуществление контроля за взысканием налогов. В свою очередь налогоплательщик является носителем юридической обязанности и наделенный мерой надлежащего поведения - в установленных законом случаях самостоятельно вычислить сумму налога, своевременно уплатить его в бюджет соответствующего уровня и подать налоговую отчетность.
В процессе регулирования общественного отношения могут сложиться два основные типа связи между субъективными юридическими правами и обязанностями. В частности, когда правовое регулирование направлено на то, чтобы закрепить и упорядочить данное общественное отношение, возникает правоотношение «пассивного типа». Определенным участникам предоставляются права на положительные действия, а на всех других полагаются пассивные обязанности - содержаться от определенных действий. Так, к правоотношению пассивного типа принадлежат финансовые отношения, которые закрепляют компетенцию государственных органов и органов местного самоуправления в сфере финансовой деятельности государства.
С другой стороны, когда правовое регулирование направлено на то, чтобы обеспечить из правовой стороны развитие, динамику общественного отношения, возникает правоотношение «активного типа». В этом случае на определенных участников полагаются активные юридические обязанности - осуществление положительных действий, а содержание субъективного права состоит в возможности требовать этого поведения от обязанного лица. Итак, в содержании правоотношения активного типа главным есть юридические обязанности. Субъективное право другого участника состоит в возможности требовать от обязанного лица выполнения обязанностей. В частности, правоотношением активного типа есть налоговые отношения.
Объектом финансового правоотношения являются фонды средств, которые формируются, распределяются и используются вследствие реализации субъективных прав и юридических обязанностей участников финансовых отношений. Учитывая значение финансовой деятельности для функционирования государства, объект финансового правоотношения всегда будет связан с интересом государства.
Субъектами финансового правоотношения выступают юридическое и физический лица, которые могут быть носителями субъективных юридических прав и обязанностей. С одной стороны, участником финансовых отношений являются субъекты, которые представляют интересы государства в сфере государственных финансов, в частности Министерство финансов, Государственное казначейство, Национальный банк и т.п., с другого - субъектами есть юридическое и физический лица, которые, выполняя возложенные на них юридические обязанности, оказывают содействие мобилизации или использованию финансовых ресурсов. Так, субъектами финансовых отношений могут быть как налогоплательщики - предприятия, организации, граждане (в том числе резиденты и нерезиденты), так и бюджетные учреждения, которые финансируются за счет средств бюджетов соответствующих уровней. Отдельные правовые институты или підгалузі финансового права имеют особенности относительно субъективного состава. Так, участниками бюджетных отношений могут быть исключительно юридические лица, граждане в них не берут участия.
Для существования финансового правоотношения необходимые также юридические факты, которые делятся на действии и события. Юридические факты - это жизненные обстоятельства, которые приводят в действие нормы права, в результате чего наступают определенные следствия - возникают, изменяются или прекращаются правовые отношения.
Действия в финансовых отношениях могут быть правомерные и неправомерные. Правомерные действия как волевое поведение, предусмотренное финансово-правовой нормой, делятся на:
— юридические акты — правомерное действие участника финансового правоотношения, направленное на получение правового результата. Юридические акты могут быть индивидуальными. Например, индивидуальным актом является смета бюджетного учреждения, налоговая декларация налогоплательщика, акт ревизии, составленный контролером Счетной палаты Украины, и т.п.;
— юридические поступки — правомерное действие, которое предопределяет правовые следствия, связанные с фактом волевого действия, которое не зависит от желания субъекта отношений. Например, юридическим поступком будет предоставление свидетельств должностным лицом налогоплательщика относительно уплаты обязательных платежей.
Неправомерные действия представляют собой поведение, которое не отвечает предписаниям финансово-правовых норм. Это, в частности, несвоевременное представление налоговой отчетности налогоплательщиком, нецелевое использование бюджетных средств, нарушение срока возвращения банковского кредита.
Юридические факты в виде юридических событий — это обстоятельства, которые не зависят от воли их участников, но тянут за собой возникновение, изменение или прекращение финансового правоотношения. Рождение ребенка предоставляет одному з родителей право на ежемесячное уменьшение налогооблагаемого дохода на одну минимальную заработную плату, если его совокупный доход не превышает 10 минимальных заработных плат.
По результатам юридические факты делятся на правотвірні, правозмінюючі и правоприпиняючі.
Финансовое правоотношение — это урегулированные финансово-правовыми нормами общественное отношение, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей в сфере мобилизации, распределения и расходование централизованных и децентрализованных фондов средств.
§ 3. Субъекты финансового права
и финансового правоотношения
Характеризуя финансовое право и правоотношение в сфере финансовой деятельности государства, не следует отождествлять их субъектов. Предметом регулирования финансового права выступают отношения в сфере финансовой деятельности. Регулируя такие отношения, финансовое право определяет права и обязанности их участников - юридических и физический лиц, которые принимают участие в финансовой деятельности. Итак, такие участники выступают субъектами финансового права. Правовой^-правовые-финансово-правовые нормы экстраполируются в конкретном общественном отношении, которое вследствие правореалізації становятся финансовым правоотношением.
Соответственно, субъекты финансового права могут выступать большей частью субъектами конкретного финансового правоотношения. Можно сказать, что субъект финансового права и субъект финансового правоотношения определенной мерой соотносятся как общее и конкретное.
Вместе с тем не всегда субъекты финансового права становятся субъектами финансового правоотношения. К вниманию необходимо брать правосубъектность в финансовом праве. Субъектами права выступают физическое или юридическое лица, поведение которых регулируется нормами права при наличии у них признаков правоспособности и дееспособности. Понятие организации или юридического лица в правоотношении, в том числе и финансовых, есть довольно широким. Для всех субъектов такого рода характерное организационное единство, которое и дает основания называть их организациями. Правами юридических лиц в финансовых отношениях наделенные: государство в целом; государственные органы, которые действуют как отдельные образования в пределах установленной компетенции; органы местного самоуправления; предприятия, учреждения (в том числе бюджетные), объединение и т.п.. В своих взаимоотношениях и в отношениях с гражданами юридические лица выступают как единый субъект, внутренняя структура которого не имеет значения для лиц, которые вступают с ним в отношения.
Участники правоотношения должны быть наделены таким специальным юридическим свойством, как правосубъектность, т.е. способностью быть носителем прав и обязанностей, осуществлять их и отвечать за их реализацию, которая противоречит установленным правовым нормам. Правосубъектность включает правоспособность и дееспособность. Итак, субъектами финансового права выступают физическое или юридическое лица, поведение которых регулируется нормами финансового права при наличии у них признаков правоспособности и дееспособности.
Правоспособность — это способность быть носителем прав и обязанностей. Согласно ст. 67 Конституции Украины каждый гражданин обязан платить налоги и сборы в порядке и размерах, установленных законом. Все граждане ежегодно подают в налоговые инспекции по месту проживания декларации о своем имущественном состоянии и доходах за прошлый год в порядке, установленном законом.
Дееспособность — это способность самостоятельно реализовывать права и обязанности. Анализируя налоговое правоотношение, следует отметить, что гражданин, который есть правоспособным в сфере уплаты налогов, становится дееспособным (т.е. может реализовать свои обязанности с уплаты налогов) не раньше, чем достигнет определенного возраста (согласно действующему законодательству Украины - 16 лет) и зарегистрируется в налоговой инспекции по месту проживания как налогоплательщик и получит идентификационный код. Итак, гражданин, который является субъектом финансового права, не всегда будет выступать субъектом финансового правоотношения.
Субъективное право существует в конкретном правоотношении, в которое вступает правосуб'єктна лицо. Это конкретная форма, в которой определяются права и обязанности, которые возникли вследствие вступления правосуб'єктної лица в правоотношение.
Субъектами финансового права есть государство, территориальный^-территориальные-административно-территориальные образования, юридические лица - предприятия и организации всех форм собственности, общественные организации, учреждения, т.е. коллективные субъекты и граждане - индивидуальные субъекты.
Государство как субъект финансового права. Государство выступает в лице уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления. Это могут быть органы общей компетенции - Верховная Рада Украины, Кабинет Министров Украины или органы специальной компетенции в сфере финансовой деятельности - Государственное казначейство, Государственная налоговая служба, Национальный банк и т.п.. Вместе с тем в финансовых отношениях государство может выступать субъектом непосредственно, а не через уполномоченные ею органы. Это характерно для международной деятельности государства, в первую очередь для отношений в сфере государственного кредита (в частности, когда Украина получает средства в виде внешних заимствований от международных финансовых организаций, иностранных юридических лиц и т.п.).
Коллективный и индивидуальный субъекты финансового права. В финансовом правоотношении принимает участие значительное количество коллективных субъектов финансового права. Например, Верховная Рада Украины, Верховная Рада Автономной Республики Крым, органы местного самоуправления - сельские, поселковый и городской советы согласно компетенции, установленной Конституцией Украины, утверждают бюджеты соответствующего уровня и контролируют их выполнение. Кабинет Министров Украины в пределах конституционных полномочий разрабатывает проект закона о Государственном бюджете Украины и обеспечивает выполнение утвержденного Верховной Радой Украины Государственного бюджета Украины, подает Верховной Раде Украины отчет о его выполнении. Счетная палата Украины от лица Верховной Рады Украины осуществляет контроль за использованием средств Государственного бюджета. Совет Национального банка Украины разрабатывает основные основы грошово-кредитної политики и осуществляет контроль за ее проводкой.
Значительный круг участников финансовых отношений - коллективных субъектов представляют предприятия, учреждения и организации всех форм собственности. С одной стороны, за счет средств Государственного или местных бюджетов финансируются бюджетные учреждения, с другого - почти все предприятия и организации є налогоплательщиками, собрания, обязательного платежей. Они активно участвуют в отношениях в сфере банковской деятельности.
Индивидуальными субъектами финансового права, как отмечалось, выступают физический лица - граждане Украины, иностранные граждане и лица без гражданства. Определяющей есть их роль в налоговых отношениях и кредитно-расчетных отношениях, в которых принимают участие кредитно-финансовые учреждения. В частности, физический лица независимо от гражданства обязаны платить налоги и обязательные платежи к централизованным фондам из доходов, источник происхождения которых находится в Украине. В данном контексте определяющим будет принцип резиденства (пребывание на территории государства на протяжении календарного года суммарно 183 дня). Согласно действующему законодательству граждане имеют право открывать счета в национальной и иностранной валюте в кредитно-финансовых учреждениях, которые имеют соответствующее разрешение на осуществление валютных операций.
Итак, субъекты финансового права - это юридические и физический лиц, которые имеют правосубъектность, а субъект финансового правоотношения - это реальный участник этих правовых отношений.
Контрольные вопросы:
1. Дайте определение финансово-правовой нормы. В чем заключаются особенности финансово-правовых норм?
2. Какие виды финансово-правовых норм Вы можете назвать?
3. Какая структура финансово-правовой нормы?
4. Что такое финансовое правоотношение?
5. Какие особенности финансового правоотношения Вы можете назвать?
6. Что такое субъективные права и юридические обязанности участников финансовых отношений?
7. Какие основания возникновения, изменения и прекращение финансового правоотношения?
8. Чему финансовые отношения могут существовать лишь в форме правоотношения?
9. В чем заключается разность между понятиями «субъект финансового права» и «субъект финансового правоотношения»?
ЛЕКЦИЯ 4
Правовые основы финансовой деятельности
органов государственной власти
и органов местного самоуправления
§ 1. Правовое положение и функции
органов государственной власти
в сфере финансовой деятельности государства
Финансовую деятельность осуществляют все без исключения органы государственной власти и местного самоуправления, поскольку выполнить положенные на них функции нельзя без использования финансов. В зависимости от полномочий таких органов и их правового статуса определяется и объем участия непосредственно в финансовой деятельности.
Представительные органы и органы государственной исполнительной власти обеспечивают регулирование и управление государственными финансами в пределах, определенных действующим законодательством, в первую очередь Конституцией Украины. В сферу непосредственно государственного управления входят лишь отношения в сфере государственных финансов, т.е. отношения в сфере мобилизации, распределения и расходование фондов средств, исключительно которыми могут оперировать органы государственной власти.
Однако уменьшать значение государственного регулирования финансовыми потоками нельзя. В современных развитых странах государство крепко заняло место одного из факторов процесса общественного воспроизведения и общественно-экономического прогресса вообще.
Важным условием для формирования рыночной экономики есть легитимность государственной политики, которая не вызывает среди участников активного или скрытого противодействия. В современной экономике такая система поддерживается в рыночной среде, на которую влияет немало факторов, связанных с проводкой государственной политики. К факторам, которые имеют определяющее влияние на формирование задач и функций государства в сфере моделирования рыночных отношений, принадлежат:
1) денежная система, которая обеспечивает информацией рыночные субъекты, является носителем общественной оценки индивидуальных усилий, опосредствует движение ресурсов, оказывает содействие мотивационной уверенности и используется как рычаг государственного регулирования;
2) финансовая система, которая опирается на денежную, обеспечивает перераспределение средств в экономической системе, накопление инвестиционных ресурсов и расширенное воспроизведение;
3) бюджетно-податкова система, которая является составляющей финансовой системы и дополняет ее действие, изымая часть средств и перераспределяя их на нужды, которые не обеспечиваются действием рыночных механизмов, устанавливает меру участия отдельных экономических субъектов в финансировании общественных нужд;
4) экономическая структура, которую можно рассматривать как технологическую и институционную структуру;
5) социальная политика, которая тесно связана с бюджетной, создает условия для нормальной жизни населения, обеспечивает общественную уверенность и стабильность, формирует доверие населения к правительственной политике и непосредственно создает стимулы к сохранению государственного порядка;
6) внешнеэкономическое отношение, которое действовало через валютно-грошові отношения, внешнюю торговлю и международное движение капиталов1.
Чтобы гарантировать реальную национальную безопасность, государственная экономическая (в том числе финансовая) политика должна обеспечивать сбалансированное развитие всех названных подсистем. Поскольку национальная безопасность каждой страны является составляющей международной безопасности, то адекватная и взвешенная государственная экономическая политика выступает фактором международной безопасности.
Дополнительно к своей роли законодателя и регулятора финансового рынка государство вместе с тем действует на рынке как кредитор и заемщик, как акционер и эмитент акций. Государство является наибольшим заемщиком на финансовом рынке, владельцем наибольшего количества ценных бумаг украинских предприятий и наибольшим продавцом корпоративных ценных бумаг. Соответственно, анализ перспектив развития финансового рынка в Украине нуждается в понимании роли государства как участника рынка2.
Исходя из принципа баланса функций ветвей власти, Конституция Украины наделяет представительную власть правом формировать бюджет и контролировать его выполнение, а исполнительную - правом проводить бюджет у жизнь.
Поскольку выполнение задач государства требует от каждого ее органа выполнения определенных полномочий и осуществление конкретной работы, связанной с мобилизацией, распределением и использованием средств, в финансовой деятельности принимают участие все как представительные, так и исполнительные государственные органы. Тем не менее масштабы их финансовой деятельности и мера участия неодинаковые вследствие отличий в задачах и правовом статусе каждого из этих органов.
К полномочиям Верховной Рады Украины согласно ст. 85 Конституции Украины принадлежат: утверждение Государственного бюджета Украины, принятие решения относительно отчета о его выполнении; утверждение решений о предоставлении Украиной займов и экономической помощи иностранным государствам и международным организациям, а также о получении Украиной от иностранных государств, банков и международных финансовых организаций займов, не предусмотренных Государственным бюджетом Украины, осуществление контроля за их использованием. Выше уже отмечались исключительные полномочия парламента относительно регулирования отношений на уровне законов в сфере финансовой деятельности, установленные ст. 95 Конституции. Бюджетный кодекс Украины конкретизирует полномочие парламента в сфере бюджетных отношений.
Верховная Рада согласно ст. 9 Конституции предоставляет согласие на обязательность действующих международных договоров, которые после ратификации становятся частью национального законодательства. Особенно важного значения такие договоры приобрели в сфере регулирования налоговых и банковских отношений и государственного кредита. К полномочиям Верховной Рады Украины принадлежит также назначение должностных лиц государственных органов, которые имеют компетенцию в сфере финансовой деятельности. В частности, исключительной компетенцией парламента являются назначения и освобождение от должности Главы и членов Счетной палаты Украины, Главы НБУ и половины состава Рады НБУ. Верховная Рада утверждает смету парламента и структуру его аппарата.
Президент Украины является главой государства согласно ст. 102 Конституции Украины. Вследствие своего особого правового статуса Президент Украины осуществляет руководство финансовой деятельностью, в частности, путем подписания законов или применение процедуры вето; назначает Министра финансов и глав местных государственных администраций и прекращает их полномочия на этих должностях; назначает половину состава Рады НБУ и предлагает кандидатуру на должность Главы НБУ. Президент также назначает Главу Государственной налоговой администрации Украины.
В пределах средств, предусмотренных в Государственном бюджете Украины, Президент может создавать для осуществления своих полномочий консультативные, совещательные и другие вспомогательные органы и службы. На основе и во исполнение Конституции и законов Украины Президент выдает указы и распоряжение, которые являются обязательными к выполнению на территории Украины.
Значительными полномочиями в сфере финансовой деятельности наделенный Кабинет Министров Украины, который выступает вышестоящим органом в системе органов исполнительной власти. В вопросах финансовой деятельности правительство ответственное перед Президентом Украины и подконтрольный и подотчетный Верховной Раде Украины в пределах, предусмотренных статьями 85 и 87 Конституции Украины.
Согласно ст. 116 Конституции Кабинет Министров обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, осуществление внутренней и внешней политики государства (в том числе в финансовой сфере); обеспечивает проводка финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговой политики, политики в сферах труда и занятости населения, социальной защиты, образования, науки и культуры, охраны природы, экологической безопасности и природопользования. Он разрабатывает проект закона о Государственном бюджете Украины и обеспечивает выполнение утвержденного Верховной Радой Украины Государственного бюджета Украины, подает Верховные Раде Украины отчет о его выполнении.
Согласно ст. 33 Бюджетного кодекса Украины Кабинет Министров Украины подает в Верховную Раду Украины проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период. Правительство Украины осуществляет также много других функций, непосредственно или опосредованно связанных с управлением государственными финансами и регулированием отношений в сфере обращения финансов.
Вместе с тем финансовая деятельность государства осуществляется через особые органы, которые реализуют и направляют ее согласно предоставленным полномочиям. В отличие от вышестоящих органов законодательной и исполнительной власти, которые обеспечивают стратегическое, общее руководство финансами, они обеспечивают организацию оперативного управления финансами. Прежде всего речь идет о специализированных государственных органах исполнительной власти, состав и структура которых обусловлены уровнем развития и нуждами национальной экономики, ее государственным устройством и историческим развитием страны.
Итак, к специализированным органам принадлежат государственные органы, которые осуществляют финансовую деятельность в связи с выполнением своих основных обязанностей и функций путем реализации своих полномочий. Это специально созданная система финансово-кредитных органов для управления финансами и здіснення контроля в этой сфере, компетенция которой охватывает все звенья финансовой системы - бюджет, внебюджетные целевые фонды, децентрализованные фонды предприятий, учреждений, организаций, страхование и кредитование. К таким органам относят Министерство финансов Украины, Государственное казначейство Украины, Национальный банк Украины, их территориальные отделения, управление. Специальные полномочия в сфере финансовый контроль положен на органы Государственной налоговой службы и Контрольно-ревизионной службы Украины.
Отдельное место в этой системе занимает Счетная палата Украины — высший контрольный орган. Финансовой базой любого государства есть ее бюджет, через который перераспределяется основная часть финансовых ресурсов. Поскольку без публичного контроля бюджет есть нереальным, в 1997 г. в Украине было создано постоянно действующий контрольный орган - Счетную палату Украины. Позднее была создана Счетная палата Верховной Рады Автономной Республики Крым.
За ст. 98 Конституции Украины контроль за использованием средств Государственного бюджета Украины от лица Верховной Рады Украины осуществляет Счетная палата, которая действует на основе соответствующего закона. Закон Украины «О Счетной палате Верховной Рады Украины» был принят Верховной Радой Украины 11 июля 1996 г., однако не вступил в силу. 1 октября 1996 г. парламент преодолел вето Президента Украины и постановил постановление «О толковании статьи 98 Конституции Украины». 23 января 1997 г. Верховная Рада внесла изменения в ст. 1 закона и отправила их на подпись Президенту. Поскольку согласно внесенным изменениям Счетная палата Украины определялась как постоянно действующий вышестоящий орган парламентского финансово-экономического контроля, который образовывается Верховной Радой Украины, подчиненный, подотчетный и ответственный перед ней, Президент с этим не согласился, считая положение закона такими, что не отвечают содержания ст. 98 Конституции Украины, и обратился к Конституционному Суду Украины. В свою очередь КСУ рассмотрел конституционное представление Президента, разъединил конституционное проведение за ним на две отдельных дела, в которых вынес решение 11 июля 1997 г. и 23 декабря 1997 г. Согласно принятым решениям некоторые положения Закона Украины «О Счетной палате Верховной Рады Украины» были признанные неконституционными, и соответствующие изменения было внесено к закону.
На протяжении 1998-2000 лет было несколько дел, которые рассмотрел Конституционный Суд Украины, связанных с содержанием Закона Украины «О Счетной палате Украины» и определением границ ее компетенции.
Счетная палата Украины должна регулярно информировать Верховную Раду Украины, ее комитеты о ходе выполнения Государственного бюджета Украины и состояние погашения внутреннего и внешнего долга Украины, о результатах осуществления других контрольных функций, а также организовывать и проводить оперативный контроль за использованием средств Государственного бюджета Украины за отчетный период. Счетная палата осуществляет свою деятельность самостоятельно, независимо от любых других органов государства.
Компетенцией контрольно-рахункових органов являются выявления нарушений финансовой дисциплины, употребление мероприятий по их прекращению и предотвращению нарушений законности в финансовой сфере. Как отмечает Л. А. Савченко, исследуя правовой статус Счетной палаты Украины, в отличие от законодательства других страны, соответствующий закон Украины содержит специальную статью, в которой четко указаниный, что одним из принципов осуществления контроля есть принцип плановости. Такое самое положение, которое касается Счетной палаты Верховной Рады Автономной Республики Крым, содержаться и в законодательстве АРК1.
В состав Счетной палаты входят Глава Счетной палаты и члены Счетной палаты: Первый заместитель и заместитель Председателя, главные контролеры и Секретарь Счетной палаты. Для осуществления своей деятельности Счетная палата имеет аппарат. Структуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты утверждает коллегия Счетной палаты по представлению Главы Счетной палаты в пределах бюджетных средств, предусмотренных на ее содержание.
Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, принятие коллегиальных решений и подготовки выводов из материалов проверок, ревизий, обследований и экспертиз, а также подготовки отчетов и информационные сообщения созданы коллегию Счетной палаты. В состав коллегии Счетной палаты входят Глава Счетной палаты, Первый заместитель и заместитель Председателя, а также главные контролеры - руководители департаментов Счетной палаты, Секретарь Счетной палаты.
Глава Счетной палаты назначается на должность Верховной Радой Украины по представлению Главы Верховной Рады Украины сроком на 7 лет с правом назначения на второй срок. Назначение Главы Счетной палаты проводится тайным голосованием путем подачи бюллетеней. Кандидат на должность Главы Счетной палаты считается предназначенным, если по результатам тайного голосования он получил большинство голосов от конституционного состава Верховной Рады Украины. Он не может быть народным депутатом Украины, членом Правительства Украины, заниматься предпринимательской деятельностью, выполнять работу по совместительству (кроме преподавательской, научной и другой творческой деятельности, осуществляемой во вне рабочее время). Глава Счетной палаты выдает приказы и распоряжение, имеет право принимать участие в заседаниях Верховной Рады Украины, ее комитетов и временных специальных и других комиссий во время рассмотрения вопросов, которые касаются деятельности Счетной палаты.
Первый заместитель и заместитель Председателя, главные контролеры и Секретарь Счетной палаты назначаются на должность Верховной Радой Украины по представлению Главы Счетной палаты путем тайного голосования по списку сроком на 7 лет в порядке, установленному для назначения Главы Счетной палаты. На указанные должности назначаются граждане Украины, которые имеют высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов, права. Заместитель Председателя Счетной палаты, главные контролеры - руководители департаментов Счетной палаты исполняют должностные обязанности согласно утвержденному коллегией Счетной палаты направления деятельности департаментов и Регламента Счетной палаты.
Согласно Указу Президента Украины от 19 сентября 2000 г. с целью обеспечения законности и повышение эффективности использования бюджетных средств в 2001 г. началось создание представительств Счетной палаты в регионах.
К единой системе органов государственного управления финансами в Украине входят Министерство финансов Украины, Министерство финансов Автономной Республики Крым, финансовые управления областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций, финансовые отделы районных, городских и районных в городах государственных администраций, которые действуют в пределах соответствующих положений.
Министерство финансов Украины — центральный орган исполнительной власти, подчиненный Кабинету Министров Украины. В своей деятельности Минфин Украины руководствуется Конституцией Украины, законами Украины, актами Президента Украины, Кабинета Министров Украины и Положением о Министерстве финансов Украины, утвержденным Указом Президента Украины от 26 августа 1999 г. № 1081/99.
На Минфин Украины положена задачи обеспечения проводки единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой политики, направленной на реализацию определенных задач экономического и социального развития Украины, осуществление координации деятельности в этой сфере других центральных органов исполнительной власти. Минфин Украины также обобщает практику применения законодательства по вопросам, которые принадлежат к его полномочиям, разрабатывает предложению относительно усовершенствования законодательства и в установленном порядке вносит их на рассмотрение Президенту Украины и Кабинета Министров Украины. В пределах своих полномочий Минфин Украины организовывает выполнение актов законодательства и осуществляет систематический контроль за их реализацией.
Основными задачами Минфина Украины есть разработка и проводки единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой политики; осуществление вместе с другими органами исполнительной власти анализа современной экономической и финансовой ситуации в Украине, а также перспектив ее развития; разработка стратегии относительно внутренних и внешних заимствований государства и погашение и обслуживание государственного долга; разработка проекта Государственного бюджета Украины и прогнозных показателей сведенного бюджета Украины, обеспечение в установленном порядке выполнения Государственного бюджета Украины, контроль за соблюдением правил составления отчета о выполнении Государственного бюджета Украины и сведенного бюджета Украины; обеспечение концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития Украины; обеспечение эффективного использования бюджетных средств и осуществления в пределах своей компетенции государственного финансового контроля и ряд других.
В пределах своей компетенции Минфин Украины выполняет Государственный бюджет Украины, составляет отчет о выполнении Государственного бюджета Украины и сведенного бюджета Украины; принимает участие в подготовке общегосударственных национальных программ, обеспечивает в установленном порядке их целевое финансирование; координирует в пределах своих полномочий деятельность центральных органов исполнительной власти, связанную с обеспечением своевременного и полного поступления налогов, собрания (других обязательных платежей) в Государственный бюджет Украины и местных бюджетов1.
Как орган, который определяет общую государственную налоговую политику, Минфин разрабатывает предложению относительно ее формирования, определяет порядок представления центральными и местными органами исполнительной власти необходимых материалов для проводки анализа эффективности деятельности налоговой системы и предложений относительно ее усовершенствования; проводит аналитические исследования влияния налоговой политики на экономический рост и эффективность действия системы налогообложения; прогнозирует и моделирует на текущий период и на перспективу налоговые поступления в бюджет, готовит предложения относительно эффективного распределения финансовых ресурсов для обеспечения государственных расходов. В предусмотренных законодательством случаях Минфин осуществляет лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности.
Минфин Украины возглавляет Министр, которого назначает на должность и освобождает от должности Президент Украины в установленном законодательством порядке. Министр имеет заместителей, которые назначаются на должность и освобождаются из должности согласно законодательству. Министр финансов Украины осуществляет руководство министерством, несет персональную ответственность перед Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины за выполнение положенных на Министерство задач. Также на Министра финансы положены согласование назначения на должности и освобождение от должностей руководителей Главного управления Государственного казначейства Украины, Главного контрольно-ревизионного управления Украины, Государственной пробирной палаты, Комитета по делам надзора за страховой деятельностью, Комитета Украины из монополии на производство и обращение спирта, алкогольных напитков и табачных изделий.
Для согласованного решения важнейших вопросов, которые принадлежат к компетенции Минфина Украины, обсуждение направлений его деятельности в Министерстве образовывается коллегия в составе Министра (глава коллегии), заместителей Министра по должности, других руководящих работников. Членов коллегии утверждает и освобождает от выполнения обязанностей Кабинет Министров Украины по представлению Министра. В Минфине Украины с учетом специфики его деятельности могут образовываться совещательные и консультативные органы. Состав этих органов и положение о них утверждает Министр. Структуру центрального аппарата Минфина Украины утверждает Премьер-министр Украины. В состав Минфина с 2003 г. входят три госсекретари.
Через Минфин Украины Кабинет Министров Украины направляет и координирует деятельность Государственного казначейства Украины, Главного контрольно-ревизионного управления Украины, Государственной пробирной палаты, Комитета по делам надзора за страховой деятельностью, Комитета Украины из монополии на производство и обращение спирта, алкогольных напитков и табачных изделий.
Минфина Украины подчиняются Государственное казначейство Украины, Главное контрольно-ревизионное управление Украины, Государственная пробирная палата. В 2002 г. в составе Минфина Украины был создан специализированный орган - Государственный департамент финансового мониторинга, которому финансово-кредитные учреждения должны передавать информацию относительно осуществляемых сомнительных операций или операций в больших размерах согласно критериям, определенным действующим законодательством. Глава Государственного департамента финансового мониторинга назначается Президентом Украины, вместе с тем он является госсекретарем Минфина. Деятельность этого органа приобрела значительную актуальность после принятия законов, которые регулируют вопрос предотвращения использования банков и других финансовых учреждений для легализации (отмывание) доходов, полученных преступным путем.
Государственный департамент финансового мониторинга весной 2003 г. подписал соглашение с Генеральной прокуратурой Украины об обмене информацией. Госдепартамент будет передавать Генпрокуратуре материалы относительно всех сомнительных операций, а также операций с признаками отмывания грязных денег и финансирование терроризма.
Минфин Украины в пределах своих полномочий на основе и во исполнение актов законодательства выдает приказы, организовывает и контролирует их выполнение. В случае необходимости он может выдавать вместе с другими центральными и местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления общие акты. Нормативно-правовые акты Минфина Украины подлежат государственной регистрации в порядке, установленном законодательством. В случаях, предусмотренных законодательством, решение Минфина Украины являются обязательными для выполнения центральными и местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями всех форм собственности и гражданами.
Государственное казначейство Украины, образованное при Министерстве финансов Украины, действует на основе Указа Президента Украины от 27 апреля 1995 г. № 335/95. Систему Государственного казначейства Украины представляют Главное управление Государственного казначейства Украины и его территориальные органы - управление Государственного казначейства Украины в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе с отделениями в районах, городах и районах в городах.
Основные задачи Государственного казначейства Украины:
- организация выполнения Государственного бюджета Украины и осуществление контроля за этим;
— управление имеющимися средствами Государственного бюджета Украины, в том числе в иностранной валюте, средствами государственных внебюджетных фондов и внебюджетными средствами учреждений и организаций, которые содержатся за счет средств Государственного бюджета Украины; 
- финансирование расходов Государственного бюджета Украины;
- ведение учета кассового выполнения Государственного бюджета Украины, составление отчетности о состоянии выполнения Государственного бюджета Украины;
- осуществление управления государственным внутренним и внешним долгом согласно действующему законодательству;
- распределение между Государственным бюджетом Украины и бюджетами Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя отчислений от общегосударственных налогов, собрания и обязательных платежей за нормативами, утвержденными Верховной Радой Украины;
- осуществление контроля за поступлением, использованием средств государственных внебюджетных фондов и внебюджетных средств учреждений и организаций, которые содержатся за счет средств Государственного бюджета Украины;
- разработка нормативно-методических документов по вопросам бухгалтерского учета, отчетности и организации выполнения бюджетов всех уровней, которые являются обязательными для всех предприятий, учреждений и организаций, которые используют бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов.
К государственным органам, которые осуществляют управление финансами, принадлежат также органы Государственной налоговой службы Украины, компетенция которых определена Законом Украины «О государственной налоговой службе в Украине» в редакции от 5 февраля 1998 г. К системе органов Государственной налоговой службы принадлежат: Государственная налоговая администрация Украины, государственные налоговые администрации (ГНА) в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, государственные налоговые инспекции (ДПІ) в районах, городах (кроме городов Киева и Севастополя), районах в городах. Структуру Государственной налоговой администрации Украины утверждает Кабинет Министров Украины.
Государственная налоговая администрация Украины в зависимости от количества налогоплательщиков и других местных условий может образовывать межрайонные (на два и больше районов), объединенные (на город и район) государственные налоговые инспекции и в их составе соответствующие подразделы налоговой милиции. В Государственной налоговой администрации Украины и государственных налоговых администрациях в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе образовываются коллегии. Коллегии являются совещательными органами и рассматривают важнейшие направления деятельности соответствующих государственных налоговых администраций. Государственная налоговая администрация Украины является центральным органом исполнительной власти1.
ГНА в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе подчиняются Государственной налоговой администрации Украины. ДПІ в районах, городах (кроме городов Киева и Севастополя), районах в городах, межрайонные и объединенные ДПІ подчиняются соответствующим государственным налоговым администрациям в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе.
Определяющей чертой организации работы налоговых органов в системе других специализированных органов в сфере финансов есть то, что они координируют свою деятельность по финансовыми органами, органами Государственного казначейства Украины, органами службы безопасности, внутренних дел, прокуратуры, статистики, государственными таможенной и контрольно-ревизионной службами, другими контролирующими органами, учреждениями банков, а также с налоговыми службами других государств.
Государственную налоговую службу Украины возглавляет Глава Государственной налоговой администрации Украины, которого назначает на должность и освобождает от должности Президент Украины по представлению Премьер-министра Украины. Заместители Председателя Государственной налоговой администрации Украины назначаются на должность и освобождаются из должности Кабинетом Министров Украины по представлению Главы Государственной налоговой администрации Украины. Государственные налоговые администрации в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе возглавляют главы, которых назначает на должность и освобождает от должности Кабинет Министров Украины по представлению Главы Государственной налоговой администрации Украины. Государственные налоговые инспекции в районах, городах (кроме городов Киева и Севастополя), районах в городах, межрайонные и объединенные государственные налоговые инспекции возглавляют начальники, которых назначает на должность и освобождает от должности Глава Государственной налоговой администрации Украины по представлению глав соответствующих государственных налоговых администраций в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе. Начальников управлений налоговой милиции назначает Глава Государственной налоговой администрации Украины.
Задача органов государственной налоговой службы:
- осуществление контроля за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджеты, государственных целевых фондов налогов и сборов (обязательных платежей), а также неналоговых доходов, установленных законодательством(далее - налоги, другие платежи);
- внесение в установленном порядке предложений относительно усовершенствования налогового законодательства;
- принятие в случаях, предусмотренных законом, нормативно-правовых актов и методических рекомендаций по вопросам налогообложения;
- формирование и ведение Государственного реестра физический лиц - налогоплательщиков и других обязательных платежей и Единого банка данных о налогоплательщиках - юридических лиц;
- разъяснение законодательства по вопросам налогообложения среди налогоплательщиков;
- предотвращение преступлени и друг правонарушени, отнесенн закон к компетенци налогов милици, их раскрыти, прекращени, расследовани и проведени в дел о административн правонарушени.
В составе органов государственной налоговой службы находятся соответствующие специальные подразделы из борьбы с налоговыми правонарушениями (налоговая милиция). Налоговая милиция состоит из специальных подразделов из борьбы с налоговыми правонарушениями, которые действуют в составе соответствующих органов государственной налоговой службы, и осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства, выполняет оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную и охранительную функции.
Задач налогов милици бы: 1) предотвращение преступлени и друг правонарушени в сфер налогообложени, их раскрыти, расследовани и проведени в дел о административн правонарушени; 2) поиск плательщик, котор уклоняться от уплаты налогов, друг платеж; 3) предотвращение коррупци в орган государственн налогов служб и выявлени ее факт; 4) обеспечени безопасност деятельност работник орган государственн налогов служб, защит они от противоправн посягательств, связанн с выполнени служебн обязанност.
В пределах своей компетенции налоговая служба выдает налоговые разъяснения, которые не имеют обязательной силы. Для обеспечения деятельности собственной организации Глава ГНА Украины выдает приказы и утверждает инструкции, которые регулируют отношения в сфере налогообложения.
Если налоговая служба осуществляет контрольные полномочия в сфере формирования доходной части бюджета, то в сфере бюджетных отношений определяющее место проседает Государственная контрольно-ревизионная служба Украины, которая действует на основе соответствующего закона1. Государственная контрольно-ревизионная служба (ДКРС) состоит из Главного контрольно-ревизионного управления Украины, контрольно-ревизионных управлений в Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, контрольно-ревизионных подразделов (отделов, групп) в районах, городах и районах в городах.
К главным задачам ДКРС Украины принадлежат: осуществление государственного контроля за расходованием средств и материальных ценностей, их сохранением, состоянием и достоверностью бухгалтерского учета и отчетности в министерствах, ведомствах, государственных комитетах, государственных фондах, бюджетных учреждениях, а также на предприятиях и в организациях, которые получают средства из бюджетов всех уровней и государственных валютных фондов, разработка предложений относительно устранения выявленных недостатков и нарушений и предотвращение их в дальнейшем.
ДКРС действует при Министерстве финансов Украины и подчиняется Министерству финансов Украины. Контрольно-ревизионные управления в Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе подчиняются Главному контрольно-ревизионному управлению Украины. В состав областных контрольно-ревизионных управлений входят контрольно-ревизионные подразделы (отделы, группы) в районах, городах и районах в городах.
Главное контрольно-ревизионное управление Украины возглавляет заместитель Министра финансов Украины, начальник управления, которого назначает Кабинет Министров Украины по представлению Министра финансов Украины. Контрольно-ревизионные управления в Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе возглавляют начальники, которых назначает начальник Главного контрольно-ревизионного управления Украины по согласованию с Советом Министров Республики Крым, областными, Киевской и Севастопольской городскими государственными администрациями.
Государственная контрольно-ревизионная служба координирует свою деятельность по местными советами и органами исполнительной власти, финансовыми органами, Государственной налоговой службой, другими контролирующими органами, органами прокуратуры, внутренних дел, службы безопасности.
Положение о Государственной контрольно-ревизионной службе утверждает Кабинет Министров Украины.
Главное контрольно-ревизионное управление, контрольно-ревизионные управления в Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе выполняют такие функции:
1) организуют работу контрольно-ревизионных подразделов в Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе относительно проводки ревизий и проверок, обобщают следствия документальных ревизий и проверок и в случаях, предусмотренных законодательством, сообщают о них органам законодательной и исполнительной власти;
2) проводят ревизии и проверки финансовой деятельности, состояния сохранения средств и материальных ценностей, достоверности учета и отчетности в министерствах, ведомствах, государственных комитетах и других органах государственной исполнительной власти, в государственных фондах, бюджетных учреждениях, а также на предприятиях и в организациях, которые получают средства из бюджета и из государственных валютных фондов;
3) проводят ревизии и проверки правильности растрачивания государственных средств на содержание местных органов государственной исполнительной власти, учреждений и организаций, которые действуют за границей и финансируются за счет государственного бюджета;
4) проводят ревизии и проверки полноты оприходования, правильности растрачивания и сохранение валютных средств;
5) осуществляют контроль за устранением недостатков и нарушений, выявленных предыдущими ревизиями и проверками;
6) разрабатывают инструктивные и другие нормативные акты о проводке ревизий и проверок;
7) осуществляют методическое руководство и контроль за деятельностью подчиненных контрольно-ревизионных подразделов, обобщают опыт проводки ревизий и проверок и распространяют его среди контрольно-ревизионных служб, разрабатывают предложения относительно усовершенствования контроля.
Органы контрольно-ревизионной службы рассматривают письма, заявления и жалобы граждан о фактах нарушения законодательства по финансовым вопросам.
Государственное регулирование банковской и кредитной системой осуществляет Национальный банк Украины. Основная функция центрального банка государства - обеспечение стабильности национальной денежной единицы - закрепленная в ст. 99 Конституции Украины и Законе Украины «О Национальном банке Украины». Закон Украины «О Национальном банке Украины» определяет Национальный банк Украины как особый центральный орган государственного управления. Делается это, в первую очередь, для вывода центробанка из-под юрисдикции Кабинета Министров Украины как центрального органа исполнительной власти. Нацбанк поддерживает экономическую политику правительства в том случае, если она не противоречит обеспечению стабильности денежной единицы Украины. Итак, в сфере непосредственной деятельности НБУ наделенный полной независимостью. Согласно норме, заложенной в ст. 50 Закона Украины «О Национальном банке Украины», любой орган государственной власти, законодательной или исполнительной, не имеет права давать ему указания обязательного характера.
Как свидетельствует анализ законодательных актов и организации деятельности банковских систем, центральные банки в большинстве рыночных экономик должны выполнять такие главные функции: а) воплощать монетарную политику; б) регулировать национальную валюту и быть единым эмиссионным центром; в) защищать национальные и международные резервы и управлять ими; г) действовать как финансовые консультанты правительства и парламента; д) регулировать процентные ставки в пределах осуществляемой грошово-кредитної политики; е) осуществлять банковское регулирование и надзор за банковской системой и процессом клиринга.
Согласно действующему законодательству Украины, которая базируется на Конституции Украины, НБУ подотчетный Верховной Раде Украины. С Кабинетом Министров НБУ проводит взаимные консультации по вопросам грошово-кредитної политики, разработки и осуществление общегосударственной программы экономического и социального развития. НБУ входит в круг лиц (народные депутаты, Президент Украины, Кабинет Министров Украины), какие наделенные правом законодательной инициативы. Это дает ему право вносить в Верховную Раду Украины законопроекты или предложения относительно изменения действующего законодательства, а также самостоятельно принимать решение в пределах грошово-кредитної политики. Если вопрос есть общему для центробанка и правительства, они могут вместе принять нормативно-правовой акт, который будет регулировать отношения в определенной сфере.
Относительно статуса руководителя центрального банка, то Конституция Украины в п. 18 ст. 85 закрепляет высокий статус Главы НБУ в иерархии государственных должностей: назначает на должность и освобождает от должности Главу Национального банка Украины Верховная Рада Украины конституционным большинством голосов по представлению Президента Украины. Руководящими органами центробанка является Совет НБУ, конституционный статус которой закреплен ст. 100 Конституции Украины (в которой указано, что Совет НБУ разрабатывает основные основы грошово-кредитної политики и осуществляет контроль за ее проводкой), и Правление НБУ.
Главе, членам Правления и служащим Национального банка Украины запрещено быть народными депутатами Украины, членами Правительства Украины, заниматься предпринимательской деятельностью, выполнять работу по совместительству, кроме преподавательской деятельности. Служащим Национального банка запрещается входить в руководящие органы и быть акционерами коммерческих банков и других финансово-кредитных учреждений. Всем, кто работает в НБУ, запрещено братья ссуды от любых кредитных учреждений, за исключением Национального банка.
В особом положении, сравнительно с работниками Национального банка, членами его Правления, находятся члены Рады НБУ: они осуществляют свои полномочия на общественных основах, не получая при этом официальной платы от банка.
В состав Рады НБУ входят члены Рады, предназначенные Президентом Украины и Верховной Радой Украины. Глава Национального банка, который назначается на должность Верховной Радой Украины по представлению Президента Украины, входит в состав Рады НБУ по должности. Президент Украины и Верховная Рада назначают по семь членов Рады НБУ путем принятия соответствующего указа или постановления. Срок полномочий членов Рады - семь лет, кроме Главы НБУ, который входит в состав Рады на срок осуществления им полномочий по должности.
По Закону Украины «О Национальном банке Украины» Совет НБУ возглавляет не Глава НБУ, которого назначает парламент, а свой Глава, которого избирают члены Рады сроком на три года. Членом Рады может быть гражданин Украины, который имеет высшее экономическое или финансовое образование или научную степень в области экономики и финансов и опыт постоянной работы в органах законодательной власти или на руководящих должностях центральной исполнительной власти или же научной работы за финансовой или экономической тематикой.
Совет НБУ анализирует влияние грошово-кредитної политики Украины на состояние социально-экономического развития Украины, вносит в Правление НБУ рекомендации относительно методов и форм прогнозирования макропоказателей экономического и социального развития Украины, грошово-кредитної политики, политики курсообразования, валютного регулирования, развития банковской системы, отдельных нормативных актов по вопросам банковской деятельности; утверждает смету НБУ, устанавливает формы оплаты труда работников НБУ, заключает внешнеэкономические договора, составляет бухгалтерский баланс НБУ и публикует его, определяет порядок покрытия ущерба и порядок отчисление доходов государственного бюджета и имеет много других полномочий.
Согласно Закону Украины «О финансовых услугах и государственном регулировании финансовых услуг» осенью 2002 г. в Украине создан новый орган — Государственную комиссию по регулированию рынка финансовых услуг. Глава Комиссии ответственный перед Президентом Украины. Задачам Комиссии являются осуществления регулирования, в том числе регистрация и лицензирования деятельности кредитно-финансовых учреждений, за исключением банков, которые подпадают под юрисдикцию НБУ. К таким учреждениям принадлежат кредитные союзы, ломбарды, институты общего инвестирования (корпоративные и паевые инвестиционные фонды, которые параллельно подпадают под юрисдикцию ДКЦПФР), а также негосударственные пенсионные фонды, которые будут основываться после принятия соответствующего закона. Основной задачам Комиссии есть также обеспечения текущего контроля за деятельностью кредитно-финансовых учреждений. В состав Комиссии включено четыре надзорные департамента - за страховым рынком, за негосударственными пенсионными фондам, небанковскими кредитными учреждениями и финансовыми компаниями. Планируется создать два управления - безвыездного надзора и лицензирования и выездного надзора - для осуществления проверок на местах. В состав Комиссии входит также Департамент государственного регулирования развития рынков финансовых услуг, который должных обеспечивать методологическую направленность деятельности этого государственного органа.
Определенной мерой к управлению государственными финансами привлекается Государственная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку и Украинская государственная инновационная компания. Отдельное место в управлении государственными финансами принадлежит целевым централизованным фондам - Пенсионному фонду Украины, Фонда социального страхования и другим, задача и функции которых будет рассмотрено дальше.
§ 2. Полномочие
органов местного самоуправления
в сфере финансовой деятельности
Одна из важнейших условий построения демократического государства - финансовая независимость органов местного самоуправления. Степень финансовой независимости местных органов власти характеризует независимость государства в целом, потенциальные возможности ее экономического развития, уровень демократических прав и свобод граждан. Формы местного самоуправления в каждом государстве обусловлены ее политическим, территориальным устройством, историческими, национальными, экономическими и другими признаками. В свою очередь общественное отношение, которое возникало в процессе мобилизации, распределения и использование денежных фондов органов местного самоуправления, являются публичными отношениями, которые регулируются нормами финансового права и принадлежат к предмету финансового права. Деятельность местных органов направлена на реализацию и удовлетворение территориального (публичного) интереса.
Поскольку органы местного самоуправления в пределах их компетенции наделены правом самостоятельного решения всех вопросов местного значения с целью обеспечения социально-экономического развития своей территории, гарантией реализации прав со стороны государства должен быть выделения финансовых средств. Определяющее место среди финансовых ресурсов, которые будут нагромождаться на соответствующей территории, отводится централизованному фонду средств - местному бюджету, размер которого и определяет непосредственно реальный объем полномочий местных органов, который может быть реализован на протяжении текущего бюджетного периода.
Местное самоуправление, которое определяется Конституцией Украины как право территориальной общины самостоятельно решать вопрос местного значения в пределах Конституции и законов Украины, имеет соответствующую финансовую базу. Статья 142 Конституции закрепляет, что материальной и финансовой основой местного самоуправления есть подвижное и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, земля, природные ресурсы, которые есть в собственности территориальных общин сел, поселков, мост, районов в городах, а также объекты их общей собственности, которые находятся в управлении районных и областных советов. Указанные положения достали развитие в Законе Украины «О местном самоуправлении в Украине».
Государство принимает участие в формировании доходов бюджетов местного самоуправления, финансово поддерживает местное самоуправление. Расхода органов местного самоуправления, которые возникают вследствие решений органов государственной власти, компенсируются государством. Например, согласно ст. 19 Закона Украины «О столице Украины - город-герой Киев» государство финансирует в полном объеме осуществления органами местного самоуправления города Киева столичных функций. Средства, необходимые для осуществления этих функций, каждый год предполагаются в Законе о Государственном бюджете Украины.
Так, к ведению Автономной Республики Крым согласно ст. 138 Конституции принадлежат: управление имуществом, которое принадлежит АРК; разработка, утверждение и выполнение бюджета АРК на основе единой налоговой и бюджетной политики Украины; разработка, утверждение и реализация программ АРК по вопросам социально-экономического и культурного развития, рационального природопользования, охраны окружающей среды согласно общегосударственным программам и т.п..
Конституция закрепляет за соответствующими органами местного самоуправления право утверждать бюджеты соответствующих уровней, устанавливать местные налоги и сборы согласно закону и т.п.. Районный и областной советы также наделенные полномочиями утверждать собственные бюджеты, которые формируются из средств государственного бюджета для их соответствующего распределения между территориальными общинами или для выполнения общих проектов и из средств, привлеченных на договорных началах из местных бюджетов для реализации общих социально-экономических и культурных программ, и контролировать их выполнение.
Органам местного самоуправления законом могут предоставляться отдельные полномочия органов исполнительной власти. При этом государство финансирует осуществление таких полномочий в полном объеме за счет средств Государственного бюджета Украины или путем отнесения в местный бюджет в установленном законом порядке отдельных общегосударственных налогов, передает органам местного самоуправления соответствующие объекты государственной собственности. Органы местного самоуправления в пределах полномочий, определенных законом, принимают решение, которые являются обязательными к выполнению на соответствующей территории.
Согласно ст. 115 Бюджетного кодекса Украины контроль за соответствием бюджетному законодательству Украины показателей утвержденных бюджетов, бюджетной росписи и смет бюджетных учреждений осуществляется:
1) Советом министров Автономной Республики Крым - относительно бюджетов городов республиканского значения и районных бюджетов АРК;

страница 1
(всего 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign