LINEBURG


страница 1
(всего 19)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>




серия «ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ»

Государственный Университет управления







ОРГАНИЗАЦИЯ
РАБОТЫ С
ДОКУМЕНТАМИ

Учебник

Рекомендовано Министерством образования
Российской Федерации в качестве учебника
для студентов высших учебных заведений, обучающихся
по специальностям «Документоведение и документационное
обеспечение управления» и «Менеджмент»













Москва
ИНФРА-М
1999

УДК 651.4/.8
ББК 65.050.9(2Рос)2
063





Авторский коллектив сотрудников кафедры документоведения и документационного обеспечения управления ГУУ:
Кудряев В.А., к.э.н., профессор; Корнеев И.К., к.э.н., доцент; Ксандопуло Г.Н., к.э.н., доцент; Машурцев В.А., к.э.н., доцент; ПшенкоА.В., к.и.н., доцент; Галахов В.В., к.и.н., доцент; Янковая В.Ф., к.и.н., доцент; Назаренко О.Б., к.э.н.; Ларин М.В., к.и.н.; Алтухова Н.Ф.; Година Т.А.; Доронина Л.А.', Терехова А.Е.; Егорова Е.В.; Лобанова A.M.



О 63 ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ С ДОКУМЕНТАМИ: Учебник/ В.А. Кудряев и др. - М.:
ИНФРА-М, 1999, 575 с.


ISBN 5-86225-757-8

Рассмотрены история развития системы государственного делопроизводства, нормативно-методическая база, основные понятия и терминология, общие правила работы с документами, информационные технологии обеспечения управленческой деятельности, включая компьютерные технологии подготовки текстовых и табличных доку­ментов.


ISBN 5-86225-757-8


ББК 65.050.9(2Рос)2 ©.Коллектив авторов, 1998, 1999















Часть 1 ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ
С ДОКУМЕНТАМИ

Глава 1 ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА

Делопроизводство в Древнерусском
государстве

На ранних стадиях развития Древнерусского государства и в период феодальной раздробленности (до конца XV в.) государственных учреждений еще не существовало. Их функции выполняли чаще всего отдельные должностные лица или органы, осуществляющие свою деятельность либо вообще без штата чиновников, либо с очень ограниченным штатом. В этих условиях единая система делопроизводства не была востребована самой системой управления.
Письменные документы, дошедшие до нашего времени, данные, полученные археологами и лингвистами, показывают, что уже в X в. в Древнерусском государстве была культура написания документов. Это договоры с Византией 911 и 945 гг. Примечательно, что в обоих договорах упоминается о практике составления документов. В первом случае - письменных завещаний, во втором - подорожных грамот для купеческих кораблей.
В период правления Владимира Святославовича в Киеве — столице Древнерусского государства (978—1015 гг.) - существовало учебное заведение для детей бояр и старших дружинников. Из выпускников этой школы и отбирались претенденты на должности «печатников» - хранителей княжеской печати, «металников» — судейских секретарей, писцов и дьяков при князьях и крупных феодалах.
В этот период в основном документируются правовые отношения, создаются жалованные и вкладные грамоты, завещания. Археологические раскопки сначала в Новгороде, а потом и в Пскове, Смоленске, Витебске, Старой Руссе и других городах позволили обнаружить частную переписку рядовых жителей северо-западных областей Древнерусского государства XI-XV вв. (как мужчин, так и женщин). Возникают и достаточно крупные собрания письменных материалов, еще не разделенных на документные архивы и книжные библиотеки. С развитием законодательных основ государства наряду с объемными многостраничными правовыми актами («Русская Правда», Новгородская и Псковская судные грамоты, Двинская уставная грамота) создаются документы, фиксирующие конкретные частные правоотношения. Это многочисленные разновидности уставных, вкладных, купчих грамот; заемные, закладные кабалы, фиксирующие заем денег; житийные записи - при срочном найме работников; полные грамоты - при продаже в рабство; отпускные грамоты и т.д.
С увеличением числа создаваемых документов обозначились и места для наиболее безопасного их хранения. В городах это, как правило, центральные храмы, посвященные святым, выбранным в покровители конкретного города. В крупных городах существовали хранилища документов. Поскольку правом выдачи документов, закрепляющих за горожанами земли и другое имущество, пользовались и «концы» (районы) Новгорода, то хранилищами и местом создания документов стали храмы, посвященные покровителям цеховых ремесел - рыбаков, торговцев различным товаром, шорников, оружейников и т.д. В таких патрональных храмах велись судебные дела и книги записи торговых операций. Часто само хранение документов в храме придавало им требуемую юридиче­скую силу. Центрами ведения документации и ее хранения были также гостиные дворы (смоленские, немецкие и др.) и монастыри, так как церковь обладала широкой юридической компетенцией. Сам монастырь - достаточно крупное экономическое предприятие - документировал свою судебную и хозяйственную деятельность, иногда используя для этого и свободное место в духовных книгах.
Накопление традиций в сфере документирования вело к формированию круга профессиональных специалистов в области создания и обработки документов. Первоначально их состав пополнялся за счет церковных псаломщиков и дьяков. Не случайно с XIV в. термин «дьяк» как обобщающий закрепился за всеми лицами, ведущими делопроизводство. Параллельно стали вырабатываться устойчивые образцы обращений и завершений в документах, формуляры, т.е. типовые устойчивые формы отдельных, наиболее распространенных документов, из которых составлялись своеобразные пособия по делопроизводству -«формулярники». Устанавливаются приемы засвидетельствования документов, их составления (документы начинают проходить стадии написания - чернописи, редакции и беловика) и такие элементы, как скрепы, печати, мосты (подписи на склейках). Появляются также элементы защиты информации от несанкционированного доступа на стадии хранения и использования. Зафиксированы и первые случаи подделки документов в политических и лично-корыстных целях.
Объем документов определить не представляется возможным, однако характерно, что в Городище под Новгородом и в самом Новгороде найдено около 350 свинцовых печатей - булл, употребляющихся для скрепления документов. Примерно столько же их найдено позднее при проведении раскопок в Пскове.
В Древнерусском государстве выработалась и процедура отмены юридической силы документов. Материалы вынимались «Ларником» и уничтожались в присутствии свидетелей. «Ларник» не только заведовал ларем, хранящим документы, но и был уполномочен скреплять частноправовые акты городской печатью (Псков). Особо важные документы уничтожались специально выбранной го­родским вече комиссией, часто публично, в торжественной обстановке. Менее значительные документы возвращались авторам или просто смывались с пергамента, на котором были написаны, а зачищенные листы снова шли в дело. Достаточно распространенная практика подделки и подчистки текстов потребовала внесе­ния в судные грамоты указаний об аннулировании подложных документов.
Практически до конца XIV в. основным материалом для письма на Руси служил пергамент (особым образом выделанная телячья, баранья или козлиная кожа), называемый в документах и «хартией» и просто «телятиной». Лучший пергамент привозили из Греции или ганзейских городов. Самой древней формой документа на Руси была грамота - отдельный лист пергамента шириной около. 3,5 вершков (15—17 см). Размеры документа могли быть различными за счет подклейки следующих листов. Потерявшие ценность документы счищали, а дорогостоящий материал подравнивали, обрезали обтрепанные места и снова использовали для записи информации. С увеличением объемов делопроизводства менялась графика письменности: первоначально документы составлялись уставной манерой письма, характерной для книжного дела с выписыванием букв с прямыми очертаниями. В XIV в. стал использоваться полуустав, позволивший ускорить процесс письма за счет выносных букв и сокращений отдельных слов. Документы писались сплошным текстом, без разделения на отдельные слова. Из знаков, препинания к XIV в. стала использоваться точка в конце предложения.
Несмотря на постоянное расширение практики документирования управленческих действий и юридических фактов, говорить о делопроизводстве в период Древнерусского государства и феодальной раздробленности как о системе определенных норм и правил еще преждевременно. Это период постепенного складывания традиций русской системы делопроизводства, накопления опыта документирования, обработки и хранения документов, обеспечения их сохранности, в том числе защиты от несанкционированного доступа и подделки. Вместе с тем, отдельные нормы работы с документами находили закрепление в законодательстве. Расширение практики удостоверения документов печатями не только князей, но и городов и конкретных чиновников (дьяков) с изображением человека, сидящего за столом, свидетельствует о формировании профессионального цеха специалистов по работе с информацией, т.е. выработанные практикой традиции постепенно становились нормами обычая, закладывая основу будущей системы делопроизводства.

1.2. Приказное делопроизводство XV-XVII вв.

Система государственного делопроизводства начинает складываться в период формирования русского централизованного государства, с середины XV в. Управление Московским государством сложилось из удельного княжества, а последнее было не столько государство, сколько хозяйство князя, в котором различные части управления поручались отдельным боярам, составляя прообразы будущих административных ведомств.
По мере превращения Московского княжества в великорусское государство в нем усложнялись административные задачи, отдельные части управления, находившиеся в ведении того или иного лица по приказу князя, превратились в сложные и постоянные присутственные места - избы или приказы. Происхождение приказов связано с практикой личных поручений (приказов) великого князя ближайшему окружению - князьям и боярам по разрешению отдельных вопросов государственного управления. Их деятельность объединялась высшим правительственным учреждением - Боярской Думой. Московским великим князьям удалось создать сильную централизованную систему уп­равления, в которой все важнейшие функции административного уп­равления выполняли Боярская Дума и приказы. Именно поэтому пе­риод становления и развития государственного делопроизводства при­нято называть приказным периодом - по названию первых государственных учреждений - приказов. Этот период охватывает время с XV по XVII вв. В целом система органов государственного управления в этот период выглядит следующим образом:



Однако в этот период управление не составляло стройной системы и строилось на системе«поручений» - какой-либо круг дел передавался в ведение определенного лица по степени близости и доверия к нему великого князя. В отдельных случаях в ведении одного лица оказывалось несколько ведомств. С другой стороны, нередко в управлении одного ведомства одновременно участвовало несколько разных учреждений, что приводило к смешению их функций и неразберихе.
В этот период в системе государственного управления не прослеживался последовательно принцип отраслевого управления, и только часть приказов являлась органами территориального управления, а часть ведала отдельными отраслями. Общее количество приказов, существовавших на Руси, точно не известно, в частности, в XVII в. разные исследователи называют их число от 40 до 70. Во главе отдельного приказа стоял приказной судья (в некоторых приказах судей было по два и более; они назывались товарищами главного судьи), назначаемый из думных чинов. В его ведении состояли дьяки - от одного до трех, а к концу XVII в. в крупных приказах - от б до 10 человек. В ведении дьяков находились подьячие, которые в соответствии со стажем работы делились на «старых» (старших), «середних» и «молодых» (младших). В крупных приказах подьячие объединялись в «столы», или повытья, - структурные подразделения приказов; деление на столы производилось не по роду дел, а по территориальному принципу. Для приведения в исполнение разных распоряжений существовали особые должности - толмачи, трубники, недельщики и др. В их обязанности входило также доставлять переписку приказов по принадлежности, вызывать тяжущихся на суд и др. В деятельности приказов принципы коллегиального и единоличного управления четко не разграничивались. Определенно можно лишь сказать, что распорядительная деятельность всецело принадлежала приказным судьям, роль дьяков была гораздо скромнее. Они наряду с подьячими занимались организацией и ведением делопроизводства. Через их руки в приказ поступали челобитные, доклады, доношения местных правителей, они хранили дела и вели письмоводство. Старшим подьячим, наиболее опытным и уважаемым, и подьячим «средней руки» доверялась сложная работа, связанная с подготовкой решений по делам, хранением дел, опечатыванием архивных сундуков. Младшие подьячие не пользовались особым доверием. Многие царские указы XVII в. обращают внимание на необходимость строго контролировать их работу. За ошибки, допускаемые в официальных документах, подьячих строго наказывали: били батогами, лишали жалованья.
На местах в ведении приказов состояли воеводы, управлявшие тер­риториями и выполнявшие предписания центральных властей. Воеводы имели свою «канцелярию» - приказную избу и помощников - «меньших» воевод и дьяков. В приказной избе хранилась государственная городская печать, денежные суммы и велось делопроизводство. Приказная изба делилась на столы. Например, Нижегородская съезжая изба в 1663 г. состояла из четырех столов: денежного, где хранилась казна и приходно-расходные книги; судного, занимавшегося делопроиз­водством по вершенным и невершенным судебным делам; сыскного и поместного и ямского, хранившего царские грамоты о поместных делах. Приказы и приказные избы представляли собой одновременно и присутствие, и канцелярию, и архив. Документы обычно размещались на столах, на скамьях, особо ценные - в сундуках-ларях в тех же помещениях, где велась текущая работа и прием посетителей.
В XV в. дорогостоящий пергамент вытеснила бумага, которую первоначально также привозили из западноевропейских стран, а со второй половины XVII в. - своя, отечественная. Первую бумажную «мельницу» (фабрику) построили на реке Пахре по приказу патриарха Никона, затем в Москве на реке Яузе. Однако только в XVIII в. после строительства нескольких бумажных мануфактур удалось удовлетворить внутренний спрос на бумагу в России. Первоначально бумага изготавливалась из тряпья, а чернила делались из солей желе­за и дубильных веществ, добываемых из чернильных орешков - наростов на дубовых листьях. Сочетание железистых чернил и тряпичной бумаги делало текст особенно стойким, он почти не выцветал. Поэтому документы этого периода, хранящиеся в архивах, достаточно хорошо читаются.
Инструментами письма служили гусиные перья, затачиваемые особым образом перочинным ножом. Лучшими, как отмечают историки, считались перья из левого крыла гуся, а сама очинка требовала значительного уменья. Гусиные перья применялись вплоть до второй 'половины XIX в., хотя металлические перья появились уже в начале века. Написанный гусиным пером текст посыпался мелким кварцевым песком. Московские приказы пользовались песком, привозимым с Воробьевых гор, который считался особенно светлым и чистым. С появлением так называемой скорописи (начертание округлых букв и использование графических сокращений слов и частей слов с вынесением их над строкой письма) свободно читать такие тексты стало довольно сложно, требовались знания и навыки.
В делопроизводстве приказов продолжала использоваться весьма специфическая форма документа - столбец (столп, столпик), иначе говоря, свиток из подклеенных друг к другу узких листов бумаги. Важные государственные акты могли иметь особенно большие размеры. Например, грамота царя Алексея Михайловича Пыскорскому монастырю на земли имеет длину более метра, а Соборное уложение 1949 г. насчитывает 309 метров!
Составные части столпа назывались «поставами». Такое же название получили и сами места склейки листов. Столбец являлся фактически не одним документом, а включал всю совокупность документов дела. Текст в столбцах писался только с одной стороны, оборотная использовалась лишь для проставления помет, резолюции, адреса. Документы хранились свернутыми в свиток или рулон; для особо важных документов изготавливались специальные футляры, но чаще они хранилось просто в ларях, или. сундуках. Такая форма документа была неудобной, поскольку много времени уходило на раз­вертывание и свертывание столбца при поиске необходимых сведений. Сама склейка была недостаточно прочной, что приводило к ветшанию и износу документа. Столбцовая форма делопроизводства отменена Петром I.
Наряду со столбцовой формой документа в приказах зародилась и начала применяться тетрадная форма. Тетрадь - это лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе, переплетались по мере необходимости и составляли книги. В форме книг велись списки, финансовые, учетные, регистрационные записи и др. Известно огромное количество разновидностей книг - более трехсот. Это ужинные, умолотные, денежные и другие книги. Но основной формой документа все-таки оставался столбец, имеющий по существу характер «дела», последовательно отражавшего все «производство» по тому или иному вопросу, начиная с инициативного документа (челобитной, памяти), включая все промежуточные документы (справки, выписки из других дел) и заканчивая документом, содержавшим решение. Остальные бумаги, не сформированные в столбцы, тетради или в книги, сгруппировывались в связки, где нередко оказывались самые разнообразные документы.
Видовой состав документов приказного делопроизводства был довольно однообразным. Все существовавшие в этот период доку­менты группируются в следующие основные виды: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, памяти, отписки, челобитные. Однако внутри каждого вида существовало множество разновидностей. Отписки - документы, поступавшие в приказы с мест, от воевод; грамоты - это царские указы, посылаемые из приказов на места - боярам, воеводам, приказным людям. Приказы представляли царю отписки или доклады; воеводам и другим местным начальникам царь давал наказы; приказы между собой сносились памятями; обращения граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитных.
Важнейшим признаком официального документа является его формуляр - совокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул) документа, расположенных в определенной последовательности, специфической для каждого вида документа. Формуляр - результат повторяемости управленческих ситуаций и управленческих действий. Исследователи отмечают, что еще на заре клинописи письменные памятники отличались использованием устойчивых текстовых формулировок с определенным распо­ложением материала.
В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделилось из текста, т.е. обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и др. и собственно содержание документа составляли один сплошной текст. Как правило, документ начинался с обращения, даты или Обозначения автора и адресата документа. Например, царские указные грамоты начинались указанием автора и адресата (от кого - кому):
«От царя и великого князя Алексея Михайловича, всея Великой и Малой и Белой России самодержца, боярину нашему и воеводам князю Якову Куденетовичу Черкасскому...»
или:
«...князю Ивану Алексеевичу Воротынскому с товарищами ...», а затем излагалось существо вопроса.
Челобитные и отписки начинались с обращения:
«Царю государю и великому князю Михаилу Федоровичу всея Руси бьет челом холоп твой ...»
или:
«Царю государю и великому князю Алексею Михайловичу, всея Великой и Малой и Белой России самодержцу, бьет челом сирота твой Ивашко Михайлов ...».
При обращении к великому князю служилые люди писались холопами («бьет челом холоп твой»); посадские люди и крестьяне, их жены, вдовы и дети — сиротами; духовные лица - богомольцами.
В заключительной части указной грамоты обозначалась дата ее составления и место, где она была написана:
«Писан в царствующем граде Москве в наших царских палатах. Лета 7166 года, марта в 16 день».
Челобитная заканчивалась и заверительной надписью: «К сей челобитной Демьянко Блисов руку приложил», а также указывались имена послухов (свидетелей), место и время составления челобитной.
Кроме этих обязательных элементов можно говорить о некоторых стабильных элементах текста для каждой разновидности документа. Например, изложение просьбы в челобитных начиналось традиционной формулой: «... вели государь мне дать...», а заканчивалось: «...царь-государь смилуйся пожалуй...».
Анализируя формуляр документов приказного периода, многие исследователи отмечают наличие устойчивых форм, образцов, по которым совершалось делопроизводство. В частности, по единому образцу писались наказы воеводам из приказов, включавшие следующие части:
вступление в должность нового воеводы, порядок приема должности от прежнего воеводы;
постановления о финансовом управлении;
отношение воеводы к местному обществу и выборным должностям;
постановления о полицейской деятельности воеводы;
определение военных обязанностей воеводы, правила его отношения к иноземцам.
Процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве включала следующие основные этапы:
поступление документа на рассмотрение;
подготовка дела к «докладу»;
рассмотрение и решение дела;
оформление документа, содержащего решение.
Рассмотрение дела в приказе начиналось по инициативе царя или по жалобе, извету, челобитной или отписке. Указание царя передавалось им лично кому-либо из чинов приказа или передавалось в приказ через кого-либо из тех, кто находился в это время при царе. По указу царя либо сразу готовилось решение («отпуск»), если приказ располагал для этого нужными сведениями, либо начиналось исполнение - рассмотрение вопроса и сбор необходимых материалов.
Если во исполнение царского указа нужно было написать грамоту, дьяк писал ее сам или давал поручение кому-нибудь из старших подьячих. Если для решения дела требовалась переписка с другими при­казами, она велась без соблюдения особых формальностей короткими «памятями» или записками подьячих одного приказа подьячим другого приказа.
При поступлении документа на нем проставлялась дата и дьяк делал помету «Выписать», что означало «Навести справки». Фактически это означало начало рассмотрения дела. Подготовкой дел к рассмотрению («докладу») занимались столы, или повытья, где дьяк или по его поручению старший подьячий собирал нужный материал, составлял проект ответного документа (решения по делу). Роль докладчика по делу принадлежала дьяку, а решение вопроса - думным дьякам. Решение по делу принималось после его обсуждения. Думные дьяки могли согласиться с подготовленным решением, но могли и внести свои коррективы. В результате после вынесения решения дьяк «чернил» подготовленный документ, т.е. исправлял его, младший подьячий переписывал набело, подьячий «справлял», т.е. сверял беловик с черновиком, удостоверял («справлял») его своей подписью - «справой», которая выражала ответственность подьячего за точное соответствие беловика черновику, но еще не придавала юридической силы документу. Для этого требовалась «припись» дьяка, которая свидетельствовала об ответственности за содержание документа.
Руководители приказов - судьи и приближенные к ним лица, участвовавшие в принятии решений, - не ставили своих подписей на документах. Это входило в обязанность дьяка, отвечавшего за ведение делопроизводства приказа: «а на всех делах закрепляют и помечают думные дьяки, а царь и бояре ни к каким делам ... руки не прикладывают, для того устроены они, думные дьяки». Царь и бояре собственноручно подписывались только на договорных грамотах, заключаемых с другими государствами. Подпись, или «припись», дья­ка была весьма своеобразна: если документ состоял из нескольких листов, дьяк «приписывал» документ на каждой склейке, проставляя по одному слогу своей фамилии на каждой склейке, чтобы буквы захватывали оба листа, что было узаконено Судебником 1550 г. Это предохраняло документ от фальсификации и подлога.
В московских приказах впервые намечается обособление окон­ченных дел от «текущих». Наряду с хранением документов в кулях, мешках, сундуках в некоторых приказах (например, Поместном при­казе) появляются шкафы для хранения документов, а затем и меры по охране документов, например снабжение сундуков замками.
Изучение Уложения 1646 г. и целого ряда указов, принятых позже, позволяет говорить о введении норм письменного оформления различных договоров, установлении внешнего единообразия деятель­ности приказов. В Уложении перечислены неприсутственные дни - Рождество (с 24 декабря до 8 января) и вся неделя Пасхи и др.; общее количество неприсутственных дней было достаточно велико. Сно­шения приказов с городами до учреждения почты в 1666 г. осуществ­лялись с помощью нарочных; ответы воеводам отсылались не с на­рочным гонцом, а при случае.
В целом, в приказной период постепенно создается система де­лопроизводства центральных и местных учреждений, складываются кадры делопроизводственных служащих, создаются устойчивые фор­мы документов и приемы их составления. Однако государство, дей­ствуя отрывочными и частными мерами, не сознавая общих админи­стративных правил, не могло еще ввести систематического порядка в организацию учреждений и их делопроизводство. Только с середи­ны XVII в. принимаются некоторые меры для наведения порядка в делопроизводстве, появляются отдельные законодательные акты о порядке документирования и составления частных актов.

1.3. Система коллежского делопроизводства

Административный хаос, вызванный отсутствием в прежних учреждениях установленного законом порядка, общих письменных форм документов, постоянных сроков для производства дел, по­будил правительство искать новые формы государственного уст­ройства. После длительных поисков и переработки найденных образцов появляются новые учреждения бюрократического типа и регламенты для них, определяющие точно состав, организацию, компетенцию и делопроизводство. Еще в 1699 г. Петр I вводит в обращение гербовую бумагу, в 1700 г. издает указы об отмене столбцовой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме (листовой и книжной). В указе по этому поводу говори­лось следующее:
«... дела до нынешнего времени писали в столбцы на одной странице и в том исходило бумаги много...А как учнут писать в лист, и на обеих сторонах тетради, расходу бумаге будет меньше».
Тетради, обычно состоящие из четырех листов бумаги, сложенных пополам и сшитых ниткой, не имели переплета. Несколько тетрадей, сшитых вместе и заключенных в переплет, составляли книгу. Однако книги не всегда переплетали, так как переплет стоил дорого.
Первым новым учреждением стал Сенат - первоначально зако­носовещательный орган и орган надзора за правительственными учреждениями.
Много внимания Петр I уделил устройству сенатской канцеля­рии. Для работы в новых условиях правительство не сочло возмож­ным ограничиться старым кадровым составом (дьяками и подьячи­ми) из боязни перенесения старых приказных порядков в новые уч­реждения, и стало приглашать иностранных специалистов для заня­тия канцелярских должностей. С целью изменить старые порядки при Сенате учреждается особая должность экзекутора - для записи всех исходящих указов в особые книги и контроля за их отправкой и получением ответного рапорта об исполнении указа. При малейшей задержке исполнения указа экзекутор обязан был доносить об этом генерал-прокурору. Все пакеты, адресованные на имя Сената, при­нимал обер-секретарь, распечатывал их и докладывал членам при­сутствия. Исключение составляли пакеты с надписью «Секретно», они передавались лично генерал-прокурору Сената. Все бумаги вно­сились в реестр и передавались в столы для производства (подготов­ки к рассмотрению в заседании). По завершении подготовки дела к докладу обер-секретарь скреплял его по листам и докладывал на за­седании присутствия сенаторам. Прочтя дело, обер-секретарь давал сенаторам на размышление и обсуждение полчаса (для измерения времени он имел песочные часы). В сложных случаях обер-секретарь по просьбе сенаторов мог прибавить им полчаса и более, но так, чтобы на обсуждение дела ушло не более трех часов. После обсужде­ния сенаторы письменно записывали свое мнение, после этого фор­мулировалось и принималось решение. По приговорам Сената кан­целярия составляла указы, которые подписывались обер-секретарем. После регистрации, скрепленные государственной печатью, они от­сылались по назначению. На полученные из Сената указы все при­сутственные места и лица должны были направлять рапорт о получе­нии указа, а по исполнении - рапорт об исполнении указа. За не­присылку в Сенат рапорта полагались штрафы: за 1 месяц промедле­ния - 100 руб., за два - вдвое больше и т.д., наконец, 5-месячное промедление влекло лишение имущества и ссылку на галеры.
В результате петровских реформ в области управления сложи­лась следующая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и кол­легии - в центре, губернатор, воевода, комиссары и другие органы - на местах. Всего за 1718-1720 гг. вместо упраздненных приказов создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат. Первоначально каждая колле­гия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой реформы стал «Генеральный регламент» («Генеральный рег­ламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не только во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют»), утвержденный Петром I 28 февраля 1720 г. Генеральный регламент ввел систему делопроиз­водства, получившую название «коллежской» по названию учрежде­ний нового типа - коллегий. Доминирующее значение в этих учреж­дениях получил коллегиальный способ принятия решений присутст­вием коллегии, в состав которого, как правило, входили президент, вице-президент, 2-3 советника и асессоры. Этой форме принятия решений Петр I уделял особое внимание, отмечая, что «все лучшее устроение через советы бывает» (глава 2 Генерального регламента «О преимуществе коллегий»).
С изданием Генерального регламента делопроизводство стано­вится на твердую почву закона. Этим законодательным актом окон­чательно отделяются обязанности присутствия как органа, принима­ющего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным подразделением - канцелярией. Центральной фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании колле­гии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии. Кроме се­кретаря в состав канцелярии входили нотариус, регистратор, актуа­риус, канцеляристы, копиисты, переводчики, толмачи (для устного перевода) и вахмистр (сторож для охраны).
Регламент настолько подробно разрабатывает все вопросы дея­тельности канцелярии, что даже определяет, какими должны быть устроены столы (должны иметь ящики с замками), как должны си­деть канцеляристы (по двое за одним столом) и т.д. Рабочий день в коллегиях начинался в 8 часов утра и продолжался 5 часов, позже рабочий день был продлен до 8 часов. Работа велась круглый год, за исключением трех летних месяцев и праздников. За один день неяв­ки на работу у канцелярского служащего вычиталось жалованье за месяц, за неотработанный час вычиталось недельное жалованье.
В первую очередь, в коллегиях рассматривались государствен­ные дела, затем - частные. На решение государственных дел полага­лась неделя, при необходимости наведения справок в губерниях ус­танавливался поверстный срок - по 2 дня на сто верст в один конец и столько же в другой. Через неделю после получения справки дело должно было быть решено под угрозой смертной казни. Частные дела по жалобам должны были решаться в течение шести месяцев. Первоначально эти сроки выдерживались. Однако позже они перестали выдерживаться из-за накопления большого количества нерешенный дел - сенатское и коллежское делопроизводство отличались редкий медлительностью. Некоторые сенатские дела, особенно судебные, тя­нулись годами, и не каждый из участников доживал до разрешения спора.
Особенно детально разработаны в Генеральном регламенте во­просы регистрации документов (правильное ведение регистрации обеспечивало сохранность документов, оперативное ведение спра­вочной работы, контроль за движением документов и их исполнени­ем) и ответственности за принимаемые решения. В Генеральном рег­ламенте подробно проработаны и вопросы документирования и дви­жения дел (документооборота). Серьезным новшеством было введе­ние подписи руководителя присутственного места на документе и членов коллегии, принимавших участие в решении вопроса. Впер­вые Петр I стал лично подписывать издаваемые им указы. Еще ранее - в 1716 г. - был издан указ о подписании главами губернской адми­нистрации доношений в Сенат о получении сенатских указов. Позд­нее эту норму ввели в Генеральный регламент.
Все делопроизводство коллегии велось под наблюдением секре­таря. Важные бумаги составлял он сам, остальные готовились под его надзором. Канцелярская работа распределялась между служащи­ми, и обязанность каждого была строго определена регламентом. Так, нотариус вел протоколы («повседневные записки») по всем делам, решавшимся в коллегии. Каждый день на особом листе он записы­вал все дела, какие докладывались присутствию и составлял по ним резолюцию. По окончании месяца эти листы переписывались набе­ло и переплетались. Нотариус же вел реестр нерешенных дел, а сек­ретарь против каждого отмечал, у кого оно находится в производст­ве. Этот реестр постоянно находился на столе присутствия перед местом президиума, чтобы члены коллегии могли видеть, сколько у них нерешенных дел.
Актуариус вел общий журнал всем входящих бумаг, хранил у себя бумаги, отвечал за их сохранность и заведовал заготовлением канце­лярских принадлежностей.
В ведении регистратора находились регистрационные книги -журнал, в который за весь год кратко записывалось содержание всех дел, решенных в коллегии (последние располагались по алфавиту, с указанием, куда и когда каждое дело послано), и 4 регистрационные книги («регистратуры») - А, В, С и D. Книги А и В служили для (регистрации исходящих документов, С и D — для регистрации вхо­дящих. Регистрация документов в коллежской системе делопроиз­водства сопровождала их не только в течение всего процесса произ­водства дела, но и после - в архиве. Если в приказах на поступивших документах дьяк проставлял дату поступления, то в коллегиях наря­ду с датой появляется и регистрационный номер, соответствующий номеру записи в регистрационной книге. Книга А использовалась для записи краткого содержания всех документов - реляций и до­кладов, отправленных из коллегии на имя царя или в Сенат; книга В - для записи краткого содержания документов, направленных дру­гим учреждениям и лицам; книга С содержала расположенные в хро­нологической последовательности краткие выписки из указов и ра­портов, полученных в течение года от царя и Сената, с указанием номера присланной бумаги и номера, присвоенного ей в коллегии, а также реестр к ним. Все это по завершении года переплеталось и приобретало форму книги. Книга D соответственно, содержала крат­кие выписки из всех полученных от коллегий, губерний и других учреждений и лиц документов, которые группировались по террито­риальному и хронологическому принципам и по завершении года вместе с реестром переплетались.
При каждой коллегии состоял прокурор, наблюдавший за поряд­ком и законностью решения дел. В случае крайней волокиты он должен был доносить об этом генерал-прокурору Сената. В его обязанности входило наблюдение за исполнением указов. Для этого он имел особую книгу, на одной стороне которой он отмечал, когда и какой указ состо­ялся, а на другой - что по указу исполнено и когда.
Генеральный регламент устанавливал процедуру рассмотрения и решения вопроса, которая включала: вступление дела, подготовку дела к слушанию (рассмотрению и решению), слушание дела и при­нятие решения, оформление решения и доведение его до исполните­ля, контроль за исполнением решения, архивное хранение дел.
Все пакеты, адресованные в адрес коллегии, сдавались дежурно­му чиновнику, который расписывался в получении и не распечаты­вая передавал в присутствие. Указы, присылаемые из Сената, распе­чатывались в присутствии самим президентом коллегии, а остальные бумаги - старшим членом присутствия. Далее все поступившие бу­маги помечались секретарем с обозначением времени их поступле­ния и сдавались актуариусу для записи в регистрационных книгах. При этом на самом входящем документе проставлялся регистраци-онный номер, а в регистратуре помечалось, в какой стол передана бумага на исполнение.
Канцелярским служащим каждый документ передавался под расписку, вносившуюся в квитанционную книгу. При возвращении дела такие расписки уничтожались, и в книге отмечалось время воз­вращения дела. Кроме письменных прошений дела могли начинать­ся и по устному заявлению просителя, который расспрашивался в присутствии президентом и затем, если его требование подлежало удовлетворению, по удалении просителя из присутствия, устраива­лось обсуждение и объявлялось просителю решение.
Предварительной подготовкой дела для рассмотрения в присут­ствии коллегии занимались помощники секретаря и канцеляристы под руководством секретаря. Подготовка дела к докладу включала сбор всех необходимых справок по данному делу (для этого в другие учреждения могли направляться канцелярские запросы) и выписку всех существующих узаконений по данному делу. Результатом этой работы являлся доклад и краткая записка по делу (или экстракт) с кратким изложением существа вопроса, всех обстоятельств дела и существующих законов, в соответствии с которыми должно решать­ся дело. Рассмотрение и решение дела велось в присутствии всеми членами коллегии, докладывалось дело секретарем. Решение прини­малось большинством голосов, причем при равенстве голосов голос председателя имел перевес. Ход обсуждения вопроса и принятое решение записывалось нотариусом в протокол («повседневную за­писку» или журнал). Если член коллегии имел особое мнение, он имел право требовать записать его в протокол, и его требование ис­полнялось. Протоколы подписывались всеми членами коллегии в тот же день. Таким образом, Генеральный регламент предусматривал си­стематическую запись всего хода обсуждения дел.
После заседания и подписания протокола канцелярия готовила «исполнительные бумаги», содержавшие решение вопроса и отсы­лавшиеся на места для исполнения. Генеральный регламент обраща­ет особое внимание на то, что при отсылке исполнительных бумаг коллегия должна была оставлять у себя копии. Все коллегии между собой сносились промемориями, в подведомственные места направ­ляли указы, получая от них рапорты.
Все решенные дела сдавались в актохранилища, которые впер­вые по Генеральному регламенту получили европейское наименова­ние — архивов и должны были стать особыми от канцелярии подраз­делениями для хранения оконченных дел. Для заведования архивами была учреждена особая должность — архивариус. По регламенту уч­реждалось два архива - один общий для всех коллегий при Коллегии иностранных дел, другой - финансовый - под наблюдением Ревизион-коллегии, причем был определен и срок сдачи дел в архив -через три года по завершении их производства в канцелярии. Дела должны были сдаваться в архив по описи и под расписку. По всем делам в архиве велась опись по алфавиту («алфавит дел»).
Специальная глава Генерального регламента устанавливала по­рядок пользования печатями. Приложение печати производилось в присутствии двух свидетелей. Стремлением сохранять в тайне госу­дарственные дела продиктовано введение присяги для канцелярских чинов. Им запрещалось хранение служебных документов дома. Осо­бо строго каралась подделка документов, их хищение, разглашение тайны голосования, неправильное составление документов, искаже­ние их смысла. Наказания предусматривались весьма строгие: смерт­ная казнь, ссылка на галеры с вырезыванием ноздрей, конфискация имущества, денежные штрафы, лишение чина и др.
В коллежском делопроизводстве возникло большое число новых документов, а документы приказного делопроизводства получили но­вые названия, что явилось результатом массированного проникнове­ния в русский язык заимствованных слов, отразившего западнический характер всех петровских преобразований. Исследователи отмечают:
«Хотя прежние дьяки, окольничьи, воеводы влачат еще кое-как свое существование в Москве и других старых городах, но рядом с ними теперь в новой столице являются и новые люди, которым присваива­ются и новые чины, взятые с иностранного. Так появляются теперь администратор, актуариус, асессор, аудитор, бухгалтер, герольдмей­стер, губернатор, инспектор ... маклер, министр ...и др.»
Прежние учреждения - думы и приказы заменены коллегиями, канцеляриями, конторами, ратушами. Появились и новые названия документов: векселя, облигации, реляции, мемории, рапорты, жур­налы, протоколы, корреспонденция, инструкция и др.
Приговоры, указные грамоты, наказы заменены указами, регла­ментами, инструкциями, резолюциями; челобитные - прошениями, переписка - памяти и отписки - заменены отношениями, рапорта­ми, доношениями, реляциями, ведениями, известиями.
Существенные изменения в петровское время претерпевает и форма документов. Для многих из них разрабатываются «генераль­ные формуляры» - образцы, по которым следовало составлять доку­менты. В указе 1723 г. «О форме суда» содержание челобитной сле­довало излагать по пунктам, т.е. была сделана попытка формализо­вать текст документа, сделать его максимально удобным для чтения. Несколько ранее - указом от 22 февраля 1714 г. - губернаторам пред­лагалась форма ведомости для присылки сведений о произведенных сборах налогов и казенных расходах, состоявшая из 22 пунктов.
В коллежком делопроизводстве выделяется из текста и стано­вится самостоятельным элементом формуляра дата документа: во многих документах она пишется под текстом с левой стороны листа:
«Октября 17 дня 1723 года».
Самостоятельным элементом формуляра становится и наимено­вание документа; в некоторых случаях к нему примыкает обозначе­ние краткого содержания документа: «Рапорт о получении указа», хотя требование указывать краткое содержание документа (заголо­вок к тексту) окончательно формируется только в делопроизводстве министерств в XIX в. Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии процесса документирования или стадии обработки документов: подписи, от­метки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контро­ле, отметка о направлении в дело и др. В целом, делопроизводство коллегий характеризовалось значительным увеличением письменной работы и формальностей, на что жаловались современники. Даже значительно увеличенные по сравнению с приказами штаты канце­лярских чиновников не справлялись с обилием дел, что приводило к медлительности делопроизводства и волоките.
Реформа Петра I затронула только центральный уровень госу­дарственного управления, почти не отразившись на местных учреж­дениях. Завершила эту реформу Екатерина II, издав «Учреждения для управления губерний» 7 ноября 1775 г. Губернская реформа Екатери­ны II внесла единообразие в устройство губерний, разграничив мес­та административные, судебные и финансовые. Реформа затронула и центральные учреждения, уничтожив большинство коллегий и оста­вив всего лишь три из них - Иностранных дел, Военную и Морскую. Губернские учреждения были подчинены непосредственно Сенату.
Особое значение для организации делопроизводства имеет уста­новленная «Учреждением для управления губерний» «иерархия вла­стей и мест», определившая порядок сношений между собой выс­ших, центральных и местных учреждений. В соответствии с этим порядком Сенат и коллегии давали губернатору указы, а он, в свою очередь, представлял верховной власти рапорты и доношения. При­сутственным учреждениям губернии (Губернскому правлению, пала­там гражданского и уголовного суда, Приказу общественного при­зрения и др.) губернатор давал предложения, получая от них пред­ставления. Между собой присутственные места обменивались сооб­щениями: Губернское правление получало указы от Сената и разда­вало указы подчиненным местам и лицам.
Этот иерархический порядок взаимоотношений учреждений со­хранялся в течение всего XIX в., в определенной степени он при­сутствует и в современном делопроизводстве.
По «Учреждению для управления губерний» порядок решения дел был преимущественно коллегиальным: предварительно дело го­товилось для обсуждения, рассматривалось на заседании присутствия, после чего готовились «исполнительные» бумаги. Штат канце­лярских служащих составляли: секретари (старшие и младшие), про­токолист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, перевод­чики и толмачи (там, где это было необходимо), архивариус и неко­торые др. Количественный состав штатных служащих зависел от количества решаемых дел. Но и при большом штате далеко не всегда канцелярии успевали вовремя подготовить дела к рассмотрению. Зна­чительное время отнимала подготовка дела к докладу - наведение спра­вок, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., которая заканчивалась составлением докладной записки или выпи­ски. Кроме того, передача дела в вышестоящую инстанцию требовала представления всего предшествующего делопроизводства.
Достаточно сложной была процедура документирования деятель­ности самого присутственного места. «Учреждение...» вводило для этих целей протокол, или журнал заседания. Журналы подробней­шим образом отражали деятельность присутствия по решению дел. Еще более усложнилась система регистрации: каждая передача дела из одного стола в другой, от одного канцелярского служащего друго­му, фиксировалась в реестрах.
XVIII в. в развитии делопроизводства характеризовался усиле­нием законодательной регламентации всех сторон деятельности кан­целярии и учреждения в целом, формированием и закреплением об­щих административных начал деятельности учреждений и, прежде всего, бюрократического начала.

1.4. Система министерского делопроизводства
XIX - начала XX вв.

Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственно­го управления и делопроизводства, которая затронула главным обра­зом верхний уровень управления - высшие и центральные учрежде­ния, и вместе с реформами Екатерины II в последней четверти XVIII в. завершила формирование системы центральных и местных учреж­дений.
Новая система управления - министерская, основанная на прин­ципе единоначалия, зародилась в недрах старой коллежской систе­мы: в коллегиях конца XVIII в. президенты имели более широкие права, чем ранее. Создание министерств с единолично управляющи­ми министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как «испол­нительное».
Первыми министерствами, созданными манифестом от 8 сентя­бря 1802 г., были: военно-морских сил, иностранных дел, внутрен­них дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и на правах министерства - Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет министров - высшее административное учреждение, дей­ствовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, вы­ходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже - I января 1810 г. создан Государственный совет - высшее законосовещатель­ное учреждение. Одновременно с этим проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.
Окончательно единоличное министерское начало победило лишь с изданием 28 января 1811 г. «Общего учреждения министерств» -законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотноше­ний с другими учреждениями и лицами. В соответствии с этим актом увеличилось число министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними. Структура министерств имела следующий вид:



Министры назначались самим императором и были ответствен­ны только перед ним. Принцип единоначалия положен в основу всей организации министерств: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделе­ний. Совет министра состоял из руководителей основных подразде­лений и имел значение органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов. Канцелярия минист­ра по своей структуре была аналогична и действовала на правах де­партамента; канцелярии департаментов имели более простое внут­реннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и име­ли штат чиновников - журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержа­ния дел. Например, если в ведении департаментов находились финан­совые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или столы с соответствующим штатом служащих.
«Общим учреждением министерств» вводилось единообразие в систему делопроизводства министерств: от создания документов и до их архивного хранения. Особое место уделено порядку «сноше­ний» (переписке) министерств с другими учреждениями.
Следует отметить, что само понятие делопроизводства (этот тер­мин появился во второй половине XVIII в.) обозначало деятельность, которой занималась не только и не столько канцелярия, сколько весь .аппарат учреждения в целом. Термин «делопроизводство» происхо­дит от сочетания слов «производство дела», а под «делом» в то время понималась не папка с документами, как в современном делопроиз­водственном значении этого слова, а рассматриваемый и решаемый вопрос: производство дела - это не что иное, как решение дела. Поскольку всякое решение предполагало его письменную фиксацию на всех стадиях, то, естественно, делопроизводство понималось и как «правила, коими канцелярия руководствуется в составлении доклад­ных записок, журналов, определений и актов вообще, и исполни­тельных бумаг».
Содержание «Общего учреждения министерств» свидетельствует о том, что его авторы достаточно четко различали два аспекта дело­производственной деятельности: формы документов, по которым со­вершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIX в. широко употреблялся самостоятельный термин - письмовод­ство), и движение документов и дел («порядок течения дел»), пони­мая вместе с тем, что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют. Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и ре­шения дел, или «производства дел» (используя современную терминологию, - процесс принятия управленческих решений). Именно это осознание «вторичности» делопроизводства по отношению к «производству дел» (принятию решений) пронизывает и «Общее уч­реждение министерств» и все последующие законодательные акты, принимавшиеся с целью регламентации делопроизводства на протя­жении всего XIX и начала XX вв. В силу этого регламентация мини­стерского делопроизводства в «Общем учреждении министерств» давалась как «образ» (порядок) производства дел, включающий по­рядок вступления дел, движение (или производство) дел, отправку дел, ревизию дел, отчетность в делах.
Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцеля­рию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления верховной власти, перепис­ка министра с другими министрами и главноуправляющими, губер­наторами и вообще лицами равного звания. Представления от под­чиненных органов направлялись министру в случае крайней важно­сти или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.
Непосредственно в департаменты поступала переписка с други­ми учреждениями и лицами, равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.
Все поступающие в министерство дела делились на три катего­рии: текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соот­ветствии с установленным порядком) - донесения, ведомости, пред­ставления, переписка и др.; чрезвычайные дела - для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнару­женным злоупотреблениям; дела, «не терпящие времени», или сроч­ные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую оче­редь.
О поступивших делах министру докладывал директор его канце­лярии, директору департамента - правитель дел канцелярии депар­тамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным рассмотре­нием дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался, и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и рассмотрения - от отдельного стола в составе того или иного отделения, через ди­ректора департамента, а нередко и общего присутствия департа­мента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности дела. Это касалось и дел, поступавших на имя министра и решавшихся его властью. Кроме того, пер­воначально в министерском делопроизводстве преобладал «коллеж­ский» порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения «слово в слово» всех преды­дущих документов. Дела при этом достигали огромных размеров. С течением времени (примерно к середине XIX в.) сложился новый порядок изложения дела в форме краткой записки - изложения толь­ко самого существа вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, учитывая, что основными инструментами кан­целярии были перо и бумага, а единственной системой регистрации - журнальная. Автор известного «Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России» (1856 г.) М.Н. Катков называет 54 делопроизводственных операции при рассмотрении дела в Губернском правлении, 34 - в департаменте министерства, 36 - в Комитете министров.
Документы, создававшиеся в процессе «производства дела» мож­но разделить на две группы: документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журна­лы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.), и документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе - «исполнитель­ные бумаги».
Поскольку еще в последней четверти XVIII в. сложилась «иерархия властей и мест», определившая систему «сношений» учреждений раз­личных типов, то министерскому делопроизводству ничего не остава­лось, как «вписаться» в эту систему, что и произошло. От вышестоящих учреждений министерства получали: от императора - указы, повеле­ния; от Государственного совета - высочайше утвержденные мнения; от Сената - сенатские указы; от Комитета министров - выписки из журналов заседаний. Министры в вышестоящие инстанции направля­ли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, пред­ставления. С равными учреждениями министерства обменивались по­средством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомст­венным местам и лицам направляли предписания министров, от них получали рапорты, донесения, представления. Таким образом, система министерского делопроизводства дополнила сложившуюся еще в кон­це XVIII в. систему документирования местных учреждений.
Самостоятельную стадию «производства дела» составляла «отправка дел», включавшая регистрацию отправляемых докумен­тов в журналах и непосредственно отправку (запечатывание в пакет, написание адреса и др.). До середины XIX в., когда в России появились почтовые конверты и марки, законом предус­матривалось, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов - документ складывался в виде конверта и запеча­тывался сургучной печатью.
Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам, существовали от­дельные журналы. Особенность последних состояла в том, что они предусматривали запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. По существу эти сведения использова­лись для контроля исполнения документов, поскольку дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об ис­полнении или о невозможности исполнить решение по каким-либо причинам.
Ревизия дел - проверка ведения дел - по «Общему учреждению министерств» составляла самостоятельный участок делопроизводст­ва. Ревизия дел являлась функцией начальников отделений, дирек­торов департаментов; в губерниях - начальников присутственных мести самого губернатора. Начальники отделений проверяли испол­нение документов по столам и сообщали сведения директору депар­тамента, которому предписывалось каждый месяц проводить про­верку исполненных и неисполненных документов по регистрацион­ным журналам и настольным реестрам и представлять об этом ведо­мости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления за­головков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмо­трении дел («не задерживается ли окончание дела требованием таких справок, в которых нет существенной надобности» - ПСЗ II. Т. И, отд. 2. № 9757).
Последняя стадия «производства дел» по «Общему учреждению министерств» - отчеты. Законом устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в «видах и предположени­ях». Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах - отчетами о деятельности, последние отчеты представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделе­ниями, каждым по своему направлению, затем обобщались в депар­таментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии со­ставлял сводные отчеты по министерству.
Серьезные изменения в системе управления, соответствующая перестройка системы документирования деятельности новых учреждений привели к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположе­нием реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включается наимено­вание учреждения, наименования структурных подразделений, отра­жающие место подразделения - автора в структуре учреждения (де­партамент, отделение, стол). Дата документа также включается в состав реквизитов бланка, как и регистрационный индекс докумен­та. Занимает свое обособленное место заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практичес­ки также, как и в современных документах). Появляется и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер входящего документа»), которая не имеет пока уни­фицированного вида и может выглядеть по-разному: «Ответ на №...» или: «От такого-то» и т.п.
Приобретает устойчивый вид и реквизит «Адресат», появивший­ся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве, - это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутст­венного места. Получает определенную форму удостоверение доку­мента: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.
В целом, форма документа имела следующий вид:

УПРАВЛЕНИЯ
ВИЛЕНСКОГО. ГРОДНЕНСКОГО ПРЕДПИСАНИЕ
КОВЕНСКОГО
ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРА
Чиновнику Особых Поручений
10 мая 1870 года Коллежскому Асессору
№ 5677 NN
Вильно
Об укреплении правого берега Вилии.

Суда, прибывающие к Вильно городу по реке Вилии, затрудняются про­ходом по причине обмеления этой реки у города, и самая река Вилия с году на год обрывает свой правый берег и тем угрожает опасностью частным зда­ниям, находящимся на нем. Такие обстоятельства не могли не обратить вни­мания Начальства.
Вследствие этого предписываю Вашему Высокоблагородию отправиться немедленно в означенный город и в подробности исследовать неудобства для прохода судов возле него, а также и то, в какой мере они могут возбудить опасения на будущее время, и какие, по Вашему мнению, необходимы предварительные меры к первоначальному устранению этих неудобств или, по крайней мере, к облегчению прохода судов и обеспечению частных зданий, находящихся на правом берегу р. Вилии. Обо всем, что Вами будет найдено, я ожидаю подробного донесения.
Правитель канцелярии
Подпись
______________________________________________________












__________________________________________________________

На протяжении всего XIX и начала XX вв. осуществляется зако­нодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. Благодаря принятой в то время системе ко­дификации законодательства в Сводах законов Российской империи достаточно легко получить подробные сведения о законодательной регламентации делопроизводства учреждений любого уровня. Своды законов начинают издаваться с 1832 г. Затем, пополняясь новыми узаконениями, переиздаются в 1842, 1857 и последующие годы. Пер­вые два тома Сводов содержат узаконения, касающиеся верховной власти, деятельности высших, центральных и местных (губернских, уездных) учреждений, включая их делопроизводство.
Особенностью организации делопроизводства в этот период яв­лялась не только ее четкая законодательная регламентация, но и появление достаточно обширной делопроизводственной литературы, в том числе и работ теоретического характера. Большое значение в этот период имели письмовники - сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII - начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. Известно более ста таких сборников, изданных до 1917 г.
Цель издания сборников образцов документов - дать полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах с описанием «обряда делопроизводства» и приложением форм доку­ментов. Предназначались такие сборники самому широкому кругу чиновников и частных лиц, которым приходится обращаться в госу­дарственные учреждения.
На фоне обширной делопроизводственной литературы этого периода совершенно самостоятельное значение имеют работы Н.В.Варадинова - «Делопроизводство, или теоретическое и практи­ческое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел» (СПб., 1857) и ее переиздания с несколько измененным названием 1873 и 1887 гг. Сам он так определял значение своей работы:
«... издание однообразных форм деловых бумаг и теоретических ... правил будет, может быть, иметь следствием введение единообразия, а с тем вместе и упрощение делопроизводства нашего... Я убедился, что не для всех родов бумаг, составляющих канцелярскую и деловую перепи­ску, существуют в законах образцы и что не во всех присутственных местах и ведомствах употребляются одинаковые для них формы. Из­брав из этих форм те, которые установились в деловой практике более однообразно и более сходно с указаниями и духом нашего законодатель­ства, и присоединив к ним образцы бумаг административного и меже­вого делопроизводства, а также образцы актов, употребляемых част­ными 'лицами, я составил сборник всем возможным родам и видам дело­вых бумаг, а по тщательном изучении их написал и теоретические правила для их составления».
Делопроизводство Н.В. Варадинов разделял на теоретическое и практическое. В теоретическом значении - это «наука, излагающая пра­вила составления деловых бумаг, актов и самих дел»; практическое дело­производство - это «обилии порядок производства дел в присутственных местах по данным законами формам и по установившимся образам дело­вых бумаг». К предмету теоретического делопроизводства он отнес: «наружные свойства» деловых бумаг и их «внутренние» свойства.
В разделе о наружных свойствах документов он дает: классификацию деловых бумаг с точки зрения внешней формы:
1) сношения (или отношения);
2) реестры, журналы, протоколы, ведомости, описи, отчеты, книги;
3) официальные письма;
4) записки;
5) выписки;
порядок написания текста документа в разного рода деловых бумагах;
части деловой бумаги (т.е. формуляр документа): заглавие, осо­бенные пометки, расположение обстоятельств дела, подпись, скре­па, бланковые надписи, «кувертные» надписи;
титулы и формулы обращения к разным особам и другие вопро­сы.
К внутренним свойствам он относит стиль («слог») документов, особенности написания (орфография), принятые в деловых бумагах.
В практическом разделе работы Н.В. Варадинова чрезвычайно ценными являются: предложенная им классификация документов (канцелярские дела и бумаги, сношения присутственных мест и «про­сительские» дела и бумаги), детальное описание каждой разновид­ности документа и образцы конкретных документов по каждой раз­новидности, составляющие более половины его объемного труда.
Несмотря на существенные изменения, которые претерпела си­стема министерского делопроизводства, особенно в начальный пе­риод своего становления, к концу XIX в. жизнь требовала более гиб­ких форм делопроизводства и его ускорения. Для быстро меняющих­ся общественных отношений система министерского делопроизвод­ства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмот­ря на то, что в последней трети XIX в. сначала в делопроизводстве военного ведомства, а затем и в гражданских министерствах и уч­реждениях начинают использоваться пишущие машинки. Их появ­ление стало поистине революционным шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько ко­пий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную фор­му, за счет чего сократился объем документов.
Появление телеграфа вызвало к жизни новый вид переписки - телеграммы, которые очень быстро сделались массовыми докумен­тами; изобретение телефона привело к появлению телефонограмм - письменной записи переданного по телефону сообщения.
В конце XIX - начале XX вв. все большее внимание обращается на систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Эта идея в корне противоречила идее, заложенной в «Общем учреждении министерств», в соответствии с которым созда­валось множество пунктов регистрации документов в учреждении.
Большая работа по упрощению делопроизводства велась в от­дельных ведомствах, в частности военном, где в 1911 г. «Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало тех­нику переписки, сокращало количество служебных документов. Для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства ус­танавливалось три вида документов - рапорт, предписание, отноше­ние. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщения­ми, установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: «секретно», «не подлежит оглашению», «спешно» и др. В положении устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирова­ния и других технических приспособлений, ускоряющих делопроиз­водственную обработку документов.
Однако работа по совершенствованию делопроизводства в воен­ном ведомстве из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была заимствована другими министерствами и ведомствами царской России, а происшедший в 1917 г. социально-политический перево­рот - сначала Февральская буржуазно-демократическая, затем Ок­тябрьская социалистическая революции привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и ус­воил многие старые традиции, но зарождался на принципиально но­вых основах.

1.5. История управления и делопроизводства
в 1917—1941 гг.

Если представления ученых об истории становления и развития учреждений управления, делопроизводства до октября 1917 г. имеют давнюю традицию и сложились в достаточно четкую и стройную систему знаний, то советский период нуждается в переосмыслении фактов, событий, концепций, учитывая неоднозначность в трактов­ке многих вопросов развития управленческой мысли, научной орга­низации труда и делопроизводства в этот период. В историографии декларировалось положение о качественном отличии новой систе­мы, строившейся после общественных потрясений 1917 г. и ликвида­ции старой буржуазной монархии. Многие современные исследователи напрочь вычеркивают историческую ценность последующего времени. Главный недостаток обоих подходов - игнорирование пре­емственности в развитии любой системы, в том числе и системы делопроизводства.
Концепция «эшелонов развития» цивилизации, выдвинутая ис­ториками и экономистами еще в 80-е гг., при спорности отдельных ее построений, во многом объясняет особенности социально-эконо­мического, политического и культурного развития России, дает ключ к пониманию ее развития на протяжении советского периода. Эти особенности влияли самым непосредственным образом на создавае­мую систему управления, поскольку любая власть объективно нуж­дается в укреплении и упорядочении своего положения. Она не мо­жет стабильно существовать в условиях беспорядочного управления с неграмотными исполнителями. Поэтому, несмотря на страшную цену проводимых в советской России реформ, они приносили и позитивные результаты, прежде всего в экономической сфере, неиз­меримо в меньшей степени - в социальной.
Октябрьский переворот 1917 г., нацеленный на коренной слом старого государственного аппарата, на приобщение к его деятельно­сти широких трудящихся масс, по форме кардинально изменил госу­дарственный аппарат. Всероссийский съезд Советов стал высшим ор­ганом государственной власти. В период между его съездами изби­рался ВЦИК - исполнительная власть. Для непосредственного уп­равления страной образовано первое советское правительство -Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Для руководства отдель­ными отраслями государственного управления постановлением Съез­да были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов).
По составу новый аппарат принципиально отличался от старого: фактическое отстранение от власти бывших помещиков, дворян, представителей купечества закреплено декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и граждан­ских чинов». Для работы в советских учреждениях были привлечены рабочие, солдаты и пр., не имеющие специального образования. Уровень документационного обеспечения управления понизился. В то же время на своих местах оставались многие царские чиновники, саботировавшие новую власть. Председатель СНК В.И. Ленин при­знал, что «...культурный уровень не поднят, и поэтому бюрократы занимают старые места». Необходимо было законодательно офор­мить деятельность властных структур, упорядочить процессы доку­ментирования. 30 октября 1917 г. СНК издает декрет «О порядке ут­верждения и опубликования законов». Для оформления администра­тивных документов принято постановление СНК от 2 марта 1918 г.
«О форме бланков государственных учреждений», в котором пере­числялись обязательные реквизиты бланка документов. В период ста­новления советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства. Так, 8 де­кабря 1918 г. Совет рабочей и крестьянской обороны издал поста­новление «О точном и быстром исполнении распоряжений централь­ной власти и устранении канцелярской волокиты».
При рационализации технологии управления использовался опыт работы предшественников. Например, при создании «Положе­ния о письмоводстве и делопроизводстве» за основу взят аналогич­ный по наименованию и по содержанию документ военного ведом­ства 1911 г. Изменения в новом проекте были незначительными и касались исключения устаревших канцелярских шаблонов при со­ставлении текстов документов, рекомендаций по использованию меньших форматов бумаги в целях ее экономии и т.п.). При оценке этого периода надо учитывать тяжелые условия Гражданской войны, разрухи. Классовые битвы не способствовали стабилизации и упоря­дочению деятельности аппарата, а долгая и упорная борьба с бюро­кратизмом не приводила, да и не могла привести, к ощутимым поло­жительным результатам. Тем не менее, период 20-х гг. можно считать наиболее благотворным с точки зрения:
организации исследований в области управления, научной орга­низации труда (НОТ) и делопроизводства;
вышедших наиболее важных нормативно-методических доку­ментов в сфере документационного обеспечения управления (ДОУ);
практики работы ведомств, учреждений, организаций по доку­ментированию управленческой деятельности «общего делопроизвод­ства» и специальных систем документации.
Общественно-политическая и научная жизнь России 20-х гг. изо­билует противоречиями. С одной стороны, пресечение деятельности видных ученых, с другой - активная и успешная работа теоретиков и практиков управления (Гастев А.К., Керженцев П.М., Богданов А.А., Витке Н.А., Вызов Л.А., Дрезен Э.К., Бурдянский И.М. и др.), существование нескольких вполне самостоятельных школ управлен­ческой мысли. Например, школы крупного исследователя НОТ и управления Гастева А.К. (руководителя Центрального института тру­да), выдвинувшей оригинальную и содержательную концепцию тру­довых установок; направление, возглавляемое Керженцевым П.М. (создателем в 1923 г. и руководителем самой массовой общественной организации в стране — Лиги «Время», в дальнейшем переименован­ной в Лигу «НОТ» - 1924 г.). Керженцев П.М. сделал в своих иссле­дованиях важный вывод о перенесении универсальных организационных принципов деятельности объектов из одной сферы в другую. Он писал: «... опыт поенный в какой-то мере использовать в промы­шленности или организационные методы индустрии использовать в деле культурной работы и т. д.» Значительный круг ученых объеди­няла школа Розмирович Е.Ф. Ее представители в основном работали в Институте техники управления (ИТУ) при Народном Комиссари­ате Рабоче-крестьянской инспекции СССР, директором которого была сама Розмирович Е.Ф. Развитие управленческой мысли - «про­изводственная трактовка» управленческих процессов представлено в литературе Бызовым Л.А., Дрезеном Э.К., Розмирович Е.Ф. и др. Исходной методологической посылкой их теоретических построений и практической рационализаторской деятельности явилось утверж­дение о наличии общих черт в производственных и управленческих процессах. Несмотря на определенную ограниченность функцио­нально-технического подхода к изучению управления, авторы дан­ной концепции смогли эффективно решать с ее позиций многие «локальные» управленческие вопросы: рационализацию структур; со­вершенствование документирования исполнения, планирования и учета; рационализацию технологии и техники управленческих про­цедур и операций. Институт издавал рекомендации по улучшению делопроизводства в аппарате управления.
Организационно-научная деятельность по оптимизации в сфере управления была закреплена нормативными документами и созда­нием целой сети общественных организаций, институтов и лабора­торий, занимавшихся вопросами НОТ и делопроизводства. Так, в 1922 г. при общем управлении НК РКИ СССР создан отдел норма­лизации, состоящий из пяти секций. В секции делопроизводства занимались совершенствованием структуры делопроизводственных служб в партийном и государственном аппарате, рационализацией контроля исполнения, разработкой обоснованных норм выработки для отдельных категорий управленческих работников. На базе отде­ла нормализации в июле 1923 г. организована Секция администра­тивной техники, продолжавшая и расширявшая направления иссле­дований своего предшественника (обследование государственного аппарата с использованием хронометража, анкетирования; консуль­тации по улучшению деятельности «низовых» органов управления, методическая помощь и т. д.).
Для координирования работы по НОТ в масштабах всей страны в декабре 1923 г. образован Совет научной организации труда, произ­водства и управления (СовНОТ). По Положению о Совете, утверж­денному 26 декабря 1923 г., он стал постоянно действующим совеща­тельным органом при коллегии НК РКИ СССР и был призван вырабатывать основные принципы техники администрирования и науч­ной организации управления, в частности его документационного обеспечения. Совет занимался также рационализацией техники и технологии производства.
В середине 20-х гг. дополнительно создаются две новые крупные организации: 1 января 1925 г. Оргстрой, а в феврале 1926 г. Государ­ственный институт техники управления (ИТУ). Обе организации работали в постоянном и тесном контакте. Причем деятельность Оргстроя носила преимущественно прикладной характер (разработка об­разцов канцелярской мебели, оборудования, средств оргтехники), тогда как ИТУ больше внимания уделял теоретическим исследова­ниям в области управления. Реализация теоретических положений проходила по линии Оргстроя или силами самого института, имев­шего тесные связи с низовыми органами НОТ (опытно-рационали­заторскими станциями, оргбюро предприятий, ячейками по НОТ, ла­бораториями и др.).
Наиболее интересные и перспективные разработки проблем делопроизводства велись в ИТУ по следующим основным направ­лениям:
документооборот учреждений и методы его оптимизации;
способы регистрации документов, выбор рациональных методов учета документации;
контроль исполнения документов;
хранение документов.
Движение основных документопотоков учреждений исследова­лось с использованием графических методов, предлагались опти­мальные варианты работ с документацией, сокращались инстанции прохождения документов и операции, выполняемые с ними, разра­батывались маршруты курьерской связи. В рекомендациях ИТУ по выполнению учреждениями операций регистрации предлагалось, по возможности, отказаться от регистрации исходящей корреспонден­ции. Пропагандировалась «безрегистрационная система», базировав­шаяся на принципе направления документов непосредственно ис­полнителям. Однако низкая общая культура управления работников советских ведомств и учреждений стала причиной того, что внедре­ние данной системы во многом себя не оправдало.
По системе и направлениям обследования объектов ИТУ прак­тически не отличался от зарубежных консультационно-внедренчес­ких фирм и от организаций, которые работают в этой области на современном этапе. В результате детального обследования учрежде­ний создавался проект реорганизации общего делопроизводства, состоящий из двух основных частей. Первая содержала краткую характеристику существующего положения дел в организации; во вто­рой - намечались конкретные пути реорганизации и улучшения де­ятельности делопроизводства. Описание делопроизводства велось в соответствии со стадиями обработки документов: прием, регистра­ция, разметка корреспонденции, курьерская связь, порядок испол­нения и контроль, отправка документации.
В проекте «новой системы делопроизводства» ИТУ излагались следующие общие принципы оптимизации деятельности обследуе­мых объектов:
организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;
регистрация документов должна быть однократной и произво­диться в самой упрощенной форме; отказ, где возможно, от регист­рации;
количество инстанций, через которые проходит каждый доку­мент, сокращается до минимума;
справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой энер­гии и времени;
контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, не носить формальный характер;
наблюдение, руководство и ответственность за постановку дело­производства возлагается на определенное лицо.
После изложения общих принципов давались конкретные реко­мендации по совершенствованию делопроизводства для обследуемо­го объекта. ИТУ и Центрархивом РСФСР подготовлены «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР», изданные в 1928 г. В них давались рекомендации по со­ставлению перечней категорий и дел, циркулирующих в учреждени­ях, и правила их уничтожения (для документов с истекшими срока­ми хранения).
Важным этапом в развитии проблем делопроизводства можно считать подготовленный ИТУ проект «Общих правил документации и документооборота» (издан в 1931 г.). В нем аккумулирован передо­вой практический опыт, накопленный к этому времени различными ведомствами и организациями, обобщены исследования отечествен­ных и зарубежных ученых. Предполагалось ввести «Обшие правила» в качестве типовых и единых для всех учреждений. Основным ис­полнительным органом по реализации всех делопроизводственных операций, по замыслу авторов, должен был стать секретариат. В «Правилах» определялись функции работников секретариата, их обя­занности и содержание работ. Изложение материала в «Правилах» можно сравнить с содержанием современных обучающих инструк­ций к компьютерным программам. Например, детально описывался порядок обработки корреспонденции и указывалась методика вы­полнения каждой операции.
Разработанные составителями «Правил» признаки группировки дел (корреспондентский, предметно-вопросный, номинальный, гео­графический и хронологический) актуальны в делопроизводстве и сейчас. В «Правилах» последовательно и полно представлена вся технология выполнения операций, включая подготовку дел к сдаче в архив и их архивное хранение. Вполне уместно, учитывая высокий научный уровень исполнения «Правил», их общегосударственную значимость, сравнение этого документа с Единой государственной системой делопроизводства (ЕГСД). К сожалению, «Правила» не были доработаны по отзывам учреждений и окончательно не утверж­дены. ИТУ ликвидировали в апреле 1932 г.
При всем разнообразии видов и форм документов, реально циркулирующих в советских учреждениях, продолжали оставаться неупорядоченными по форме и содержанию потоки документа­ции. В этой связи к концу 20-х гг. остро встала проблема их уни­фикации и стандартизации. В ИТУ организовали специальное структурное подразделение, занимавшееся этими вопросами на общесоюзном уровне — Кабинет стандартизации. Им были разрабо­таны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений и др. Стандартизировались материалы, при­меняемые в делопроизводстве (бумага, чернила, ленты для пишу­щих машинок и т.п.); средства и предметы конторского труда, включая офисную мебель. Успешной была деятельность Кабинета по стандартизации форматов бумаги (использовался, в частности, опыт Германии).
В 20-е гг. развивались и системы специальной документации. С учетом полного доминирования концепции построения социализма акцент был сделан на документировании таких функций, как плани­рование, учет, контроль. В феврале 1921 г. образована Государствен­ная общеплановая комиссия (Госплан РСФСР), решавшая задачу вы­работки общехозяйственного плана с учетом перспективного и теку­щего развития отраслей и отдельных предприятий. Постепенно до­кументы, создаваемые в сфере планирования, становились более упорядоченными по структуре, содержанию показателей и по фор­ме. В конце 20-х гг. появляются планы комплексного развития на­родного хозяйства СССР на пятилетие. Первый такой план разрабо­тан и принят в 1928 г. В соответствии с утвержденными пятилетними планами предприятия и организации составляли свои планы с разбивкой по годам. Они представляли собой развернутую программу производственно-финансовой деятельности.
Статистическая документация - важный и эффективный инст­румент в управлении хозяйством. Уже в июле 1918 г. были сформи­рованы центральные (ЦСУ) и местные органы статистики, которые проводили обследования по состоянию и перспективам развития со­ветской экономики. В это время шла интенсивная работа по органи­зации текущей статистики промышленности, форме периодичной отчетности по специальным бланкам. В декабре 1926 г. проведена первая Всесоюзная перепись населения. В качестве документальной основы использовались личные, посемейные и нехозяйственные - бланки. Статистическая документация была единообразной по фор­ме и включаемым показателям.
Бухгалтерская документация, отражая и фиксируя движение финансовых средств, уже в силу своей специфики должна быть уни­фицирована в большей мере, чем другие системы. Эта задача, в ос­новном, и решалась исследователями. При рационализации объем­ных массивов бухгалтерской документации широко использовался опыт царской России, западноевропейских стран. Правильная орга­низация учета на всех уровнях управления, совершенствование учет­ных форм документации - таковы актуальные вопросы развития бух­галтерского учета и его документирования в рассматриваемый пери­од.
В 30-е гг. формируется и укрепляется жесткая, централизован­ная административно-командная система управления, исключающая возможность рассмотрения альтернативных подходов к организации государственного делопроизводства. В результате рушатся структу­ры, занимавшиеся исследованиями вопросов НОТ и делопроизвод­ства; ликвидируются практически все крупные научно-исследова­тельские внедренческие центры, а их руководители в лучшем случае заканчивают свою жизнь в полном забвении, в худшем - репресси­руются. Атмосфера этого периода наиболее ярко проявлялась в со­циальных заказах власти науке - в частности, усилия были направ­лены на «закрепощение» правовыми средствами населения страны. В этих целях, например, совершенствовалась система учета совет­ских граждан.
Конституция 1936 г. существенно изменила политическую сис­тему, иерархию и полномочия высших органов власти. Верховный Совет СССР стал высшим и единственным законодательным орга­ном, таких прав лишились Съезд Советов СССР, ЦИК СССР и его Президиум, СНК СССР. Установилась жесткая система полномочий в издании определенных видов документов для каждой иерархической структуры. Указанные нововведения упростили и упорядочили процессы документирования в высших эшелонах власти.
Значительное сокращение масштабов исследований в области управления и делопроизводства не означает, что в 30-е гг. работы в этой сфере прекратились. Усилия ученых и практиков реализовались в дея­тельности только отдельных крупных ведомств, где издавались отрас­левые, нормативные и методические материалы;, инструкции по веде­нию делопроизводства, указания, правила и т. п. В этот период прово­дились исследования по стандартизации и унификации специальных систем документирования. Определенные успехи были достигнуты в рационализации бухгалтерской и кадровой документации, предприни­мались неоднократные попытки властных структур изменить к лучше­му работу с заявлениями, жалобами и письмами трудящихся.
Отсутствие единого методического центра по координированию работы учреждений в области управления и делопроизводства, раз­нобой в деятельности ведомств и организаций в вопросах докумен­тирования поставили на повестку дня проблему концентрации в общегосударственном масштабе научных сил и их организационного оформления. В 1941 г. собирается Первое межотраслевое совещание по оргтехнике. В проекте программы, выдвинутой участниками со­вещания, нашли широкое отражение следующие вопросы докумен-тационного обеспечения управления:
создание организационно-методического центра для руководст­ва постановкой делопроизводства;
разработка нормативной базы деятельности служб делопроизвод­ства;
механизация труда «канцелярских» работников;
проведение унификации и трафаретизации управленческой до­кументации;
установление единой системы подготовки и переподготовки ра­ботников делопроизводства;
создание всесоюзного научно-исследовательского института для разработки комплекса проблем документационного обеспечения.
Однако практической реализации выдвинутой программы поме­шала начавшаяся Великая отечественная война.

1.6. История управления и делопроизводства
в 1945—1990 гг.

Тяжелое состояние разрушенной войной экономики и пробле­мы восстановления народного хозяйства после окончания войны от­теснили на второй план вопросы документационного обеспечения управления. Повышение интереса к разработке проблем рационализации технологии и техники управления можно отнести к нача­лу 60-х гг. Утверждение некоторых исследователей относительно качественного повышения уровня разработок в этой области по срав­нению с периодом 20-х гг. представляется малодоказательным и спра­ведливо лишь отчасти для исследований по проблемам управления и документационного обеспечения управления, проведенных в 70-х гг. Негативная оценка базируется, прежде всего, на сопоставлении до­стижений мировой науки и практики по управлению и развитию ин­формационных технологий в этой области. Особенно остро и зримо отставание нашей страны выявилось в 80 - 90-е гг., когда теоретиче­ские разработки в области кибернетики, математических методов уп­равления, информатики и технической элементной базы привели к широкой информатизации общественно-политической и экономи­ческой жизни промышленно развитых стран Запада, внедрению в реальную управленческую деятельность новых технологий, к разра­ботке концепции «безбумажного офиса». Это отнюдь не умаляет достижений отечественной науки в области управления, НОТ, документоведения, в разработке комплекса теоретических и прикладных проблем - создание системы стандартов по документации, Единой государственной системы документации (ЕГСД), общесоюзных клас­сификаторов, унифицированных систем документации, совершен­ствование специальных систем документации, рекомендации НИИ труда по нормированию и оптимизации деятельности управленчес­ких работников.
В июне 1960 г. в Москве состоялось Всесоюзное совещание по вопросам механизации труда инженерно-технических работни­ков и работников административно-управленческого аппарата. Принятые решения по своему содержанию во многом совпали с рекомендациями совещания 1941 г. - подтверждена актуальность создания специализированного института с возложением на него задачи разработки Единой системы делопроизводства, сформули­ровано понятие НОТ и обозначены основные направления иссле­дований. Бесспорно, решения этого совещания активизировали работу ученых и практиков управления. Определенной вехой в развитии вопросов работы с документами стала утвержденная постановлением Совета Министров РСФСР «Примерная инструк­ция о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР», в которой основной акцент сделан на унификации делопроизвод­ственных работ. В этот период усиливается влияние Главного ар­хивного управления (ГАУ) при Совете Министров СССР. С 1958 г. ГАУ стало правомочно контролировать постановку документаль­ной части делопроизводства учреждений, организаций и предприятий. В 1963 г. ГАУ изданы «Основные правила постановки доку­ментальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР», которые на протяжении мно­гих лет служили руководством для служб документации и архивов и способствовали упорядочению их деятельности.
На долгом и тернистом пути подготовки Государственной систе­мы документационного обеспечения управления, действующей в настоящее время, первым юридически важным этапом стало приня­тие 25 июля 1963 г. постановления Совета Министров СССР «О ме­рах по улучшению архивного дела в СССР». Главному архивному управлению и ряду государственных комитетов и институтов пору­чалась разработка ЕГСД. Первым реальным результатом этой работы можно считать подготовку в 1965 г. «Материалов к Единой государ­ственной системе делопроизводства». В 1966 г. в рамках Архивной службы учрежден Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), которому поруча­лось завершить разработку данного документа. В 1967 г. ВНИИДАД разработал только методическую программу исследований. В 1970 г. создан проект основных положений ЕГСД, в подготовке которого приняли участие НИИтруда, ВНИИоргтехники, Институт государ­ства и права Академии наук СССР, ВНИИстандартизации. После обсуждения и доработки в сентябре 1973 г. «Основные положения ЕГСД» одобрил Госкомитет СМ СССР по науке и технике и реко­мендовал их министерствам, ведомствам и организациям для исполь­зования, но только как положения, не имеющие официального ста­туса. Авторы ЕГСД обобщили передовой опыт своего времени и пред­ложили оптимальную технологию выполнения управленческих опе­раций и их документирования. ЕГСД носила комплексный харак­тер, т.е. включала не только вопросы делопроизводства, но и ре­комендации по научной организации труда служащих, структуре делопроизводственных служб и их техническому оснащению. Ре­ализация ее положений повысила общую культуру управления и качество принимаемых решений, позволила оптимизировать -структуру и штатную численность управленческого аппарата. Од­нако элементы новых информационных технологий, частично ре­ализовывавшиеся в практике работы ведущих зарубежных фирм, в ЕГСД представлены не были из-за полного отсутствия литературы по этим вопросам и финансирования на их практическое изуче­ние. Этот пробел отчасти восполнен позже созданием новой ре­дакции Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ), утвержденной-начальником Главного архив­ного управления в 1988 г.
Заметным явлением в истории делопроизводства 70-80-х гг. ста­ло издание ГОСТов на управленческие документы (ГОСТ 6.38-72 и ГОСТ 6.39-72 и др.), общесоюзных классификаторов (ОКУД, ОКПО, ОКОНХ и др.) технико-экономической (а позднее и социальной) информации, унифицированных систем документации (УСД) и се­рии государственных стандартов на эти унифицированные системы. Значение некоторых ГОСТов проявилось в полной мере позднее в 90-х гг. Внедрение указанных материалов в практику управления значительно улучшило оформление документации, рационализиро­вало процедуры поиска, учета и хранения разнообразной информа­ции, подготовило почву для автоматизации управленческих функ­ций. Последний вопрос широко обсуждался научной общественнос­тью страны в связи с планами создания автоматизированных систем управления (АСУ) и проектом подготовки общегосударственной ав­томатизированной системы сбора и обработки информации для уче­та, планирования и управления народным хозяйством (ОГАС). Кон­цепцию ОГАС лишь частично удалось реализовать в народном хо­зяйстве, а унифицированные системы документации не получили до­статочной поддержки в средствах научной и массовой информации и остались невостребованными. В 90-е гг. та же печальная участь по­стигла и концепцию информатизации нашего общества. Но если идеи ОГАС были частично реализованы, то концепция информати­зации до настоящего времени окончательно не сформулирована. От­сутствие стройной теории и .четкой программы информатизации сдерживают решение прикладных вопросов. В 1993 г. издан Обще­российский классификатор управленческой документации, в кото­рый включены наименования форм документов унифицированных систем, адаптированных к современным условиям, и Основные по­ложения по ведению системы классификаторов и УСД. Поскольку в новой редакции ГСДОУ была изменена концепция подхода к опре­делению структуры и штатной численности сотрудников служб документационного обеспечения управления, Государственным коми­тетом, а позднее Министерством труда выпущены типовые и укруп­ненные нормативы времени и выработки по подготовке типовых и творческих документов по всем основным этапам их обработки: от сверки текстов и подбора экземпляров до завершения исполнения и оформления дел для архивного хранения. К сожалению, с начала 1980-х гг. ни одна унифицированная система документации не была издана массовым тиражом, что значительно затрудняет их внедре­ние. Получившие весьма широкое распространение компьютерные программы подготовки документов имеют, как правило, в своем со­ставе комплекты шаблонов документов, адаптированные на русский язык, и полностью игнорируют отечественные нормативы и тради­ции в области создания и оформления документов.

Литература к главе 1

1. Государственные учреждения России XVI—XVIII вв. - М., Изд-во МГУ, 1991. - 192 с.
2. Документационное обеспечение управления. Документоведе-ние: Аннотированный библиографический указатель литературы за 1976-1985 гг. - М., Главархив, ВНИИДАД, 1990. - 71 с.
3. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений России. -М., Изд-во ВЫСШАЯ ШКОЛА, 1968. - 368 с.
4. История делопроизводства в СССР. Учебное пособие. — М., 1974. - 170 с.
5. Литература по вопросам документоведения. 1924 — 1975 гг. : Аннотированный указатель. — М., Главархив, ВНИИДАД, 1979. — 124 с.
6. Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в СССР. - М., 1956. - 92 с.
7. Общероссийский классификатор управленческой документа­ции. ОКОП-93. - М. - 114 с.
8. Пантин И.К., Плимак С.Г., Хорос В.Г. Революционная тради­ция в России (1783-1833 гг.). - М., Мысль, 1986. - 127 с.
9. Развитие советского документоведения (1917—1981 гг.). Сбор­ник научных трудов. — М., Главархив, ВНИИДАД, 1983. - 212 с.
10. Сборник законодательных актов по делопроизводству (1917— 1970). - М., 1973. - 154с.














Глава 2 НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКАЯ БАЗА ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА

2.1. Состав нормативно-методической базы
делопроизводства

Нормативно-методическая база делопроизводства - это совокуп­ность законов, нормативных правовых актов и методических доку­ментов, регламентирующих технологию создания, обработки, хране­ния и использования документов в текущей деятельности учрежде­ния, а также регламентирующие работу службы делопроизводства -ее структуру, функции, штаты, техническое обеспечение и некото­рые другие аспекты.
Нормативно-методическая база делопроизводства включает в себя:
законодательные акты Российской Федерации в сфере инфор­мации и документации;
указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федера­ции, регламентирующие вопросы документационного обеспечения на федеральном уровне;
правовые акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, комитетов, служб, агентств и др.) как общеотраслево­го, так и ведомственного характера;
правовые акты органов представительной и исполнительной власти субъектов, Российской Федерации и их территориальных об­разований, регламентирующие вопросы делопроизводства;
правовые акты нормативного и инструктивного характера, ме­тодические документы по делопроизводству учреждений, организа­ций и предприятий.
государственные стандарты на документацию;
унифицированные системы документации;
общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;
Государственную систему документационного обеспечения уп­равления. Основные требования к документам и службам докумен­тационного обеспечения (ГСДОУ);
нормативные документы по организации управленческого тру­да и охране труда;
нормативные документы по организации архивного хранения документов.

2.2. Законодательство Российской Федерации,
правовые акты Президента, Правительства
Российской Федерации, федеральных органов
исполнительной власти в области
документационного обеспечения

Документационное обеспечение - важнейшая сторона деятель­ности любого учреждения, организации, предприятия. Законодатель­ство Российской Федерации регламентирует общие принципы орга­низации документационного обеспечения деятельности физических (граждан) и юридических лиц.
Основу гражданского законодательства составляет Гражданский кодекс Российской Федерации, 1-я часть которого принята 21 октя­бря 1994 г., 2-я часть - 22 декабря 1995 г. Гражданский кодекс опре­деляет правовое положение участников гражданского оборота, осно­вания возникновения и порядок осуществления права собственнос­ти и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной де­ятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договор­ные и иные обязательства, а также другие имущественные и связан­ные с ними личные неимущественные отношения.
Участниками регулируемых гражданским законодательством от­ношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать так­же Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и му­ниципальные образования.
Регулируя гражданские правоотношения, Гражданский кодекс устанавливает виды и разновидности документов, создаваемых в це­лях фиксации актов гражданских взаимоотношений, регистрации фактов их возникновения или прекращения, подтверждения право­отношений и др. Например, ст. 51 и последующие части Гражданско­го кодекса устанавливают виды документов, применяемых при со­здании, регистрации, реорганизации и ликвидации юридического лица; ст. 160 устанавливает письменную форму сделки и основные требования, предъявляемые к ней; ст. 307 определяет виды догово­ров, фиксирующих обязательства одной стороны (физического или юридического лица) в пользу другой стороны; ст. 420—453 содержат общие положения о договоре - соглашении двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей, включая положения о форме, особенностях заключе­ния, изменения и расторжения договора.
Наряду с Гражданским кодексом Российской Федерации отдель­ные стороны работы с информацией и документацией регулируются специальными федеральными законами. Закон Российской Федера­ции «О стандартизации» от 10 июня 1993 г. № 5154-1 устанавливает правовые основы стандартизации в Российской Федерации, обяза­тельные для всех государственных органов управления, предприятий и предпринимателей, общественных объединений, и определяет меры государственной защиты интересов потребителей и государст­ва посредством разработки и применения нормативных документов по стандартизации. Закон устанавливает порядок проведения работ по стандартизации, виды документов по стандартизации и их приме­нение, осуществление государственного контроля и надзора за со­блюдением требований государственных стандартов, ответственность за нарушение положений закона, а также порядок финансирования работ по стандартизации и некоторые другие аспекты. Закон «О стан­дартизации» возложил на Комитет Российской Федерации по стан­дартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России) фор­мирование и реализацию государственной политики в области стан­дартизации, осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, участие в работах по международной (региональной) стандартиза­ции, организацию профессиональной подготовки и переподготовки кадров в области стандартизации, установление правил применения международных (региональных) стандартов, правил, норм и реко­мендаций по стандартизации на территории Российской Федерации, если иное не установлено международными договорами Российской Федерации. В развитие этого закона Правительством Российской Фе­дерации 12 февраля 1994 г. принято постановление «Об организации работ по стандартизации, обеспечению единства измерений, серти­фикации продукции и услуг», утвердившее положения о порядке создания и правилах пользования федеральным фондом государст­венных стандартов, общероссийских классификаторов технико-эко­номической и социальной информации (ОКТЭИ), международных (региональных) стандартов и о порядке опубликования государст­венных стандартов и ОКТЭИ и ряд других постановлений и распо­ряжений.
Федеральный закон Российской Федерации «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ устанавливает, что информационные ресурсы (документы и массивы документов) являются объектами отношений физических, юридиче­ских лиц, государства и защищаются законом наряду с другими ре­сурсами. Законом устанавливается правовой режим создания, хранения и использования информационных ресурсов, в частности: порядок документирования информации; право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах; категории ин­формации по уровню доступа к ней; порядок правовой защиты ин­формации.
Документирование информации - обязательное условие для ее включения в информационные ресурсы - осуществляется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти, ответственны­ми за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов, безопасность Российской Федерации. Информацион­ные ресурсы могут быть государственной и негосударственной соб­ственностью и находиться в собственности граждан, органов госу­дарственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации являются собственниками информационных ресурсов, создаваемых, приобретаемых, накапливаемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, полученных путем иных установленных законом спосо­бов. Государство имеет право выкупа документированной информа­ции у физических и юридических лиц в случае отнесения этой ин­формации к государственной тайне. Собственник информацион­ных ресурсов, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне, вправе распоряжаться этой собственностью только с разреше­ния соответствующих органов государственной власти. Документы и массивы документов, созданные за счет средств физических и юри­дических лиц, а также приобретенные ими на законных основаниях и полученные в порядке дарения или наследования, являются собст­венностью данных юридических и физических лиц. Субъекты, пред-. ставляющие в обязательном порядке документированную информа­цию в органы государственной власти и организации, не утрачивают своих прав на эти документы и на использование информации, со­держащейся в них. Документированная информация, представляе­мая в обязательном порядке в органы государственной власти и ор­ганизации юридическими лицами независимо от их организацион­но-правовой формы и форм собственности, а также гражданами, формирует информационные ресурсы, находящиеся в совместном владении государства и субъектов, представляющих эту информацию. Информационные ресурсы, являющиеся собственностью государст­ва, находятся в ведении органов государственной власти и организа­ций в соответствии с их компетенцией, подлежат учету и защите в составе государственного имущества. Информационные ресурсы могут быть товаром, за исключением случаев, предусмотренных за­конодательством Российской Федерации.
Собственник информационных ресурсов пользуется всеми пра­вами, предусмотренными законодательством Российской Федерации, в том числе он имеет право:
назначать лицо, осуществляющее хозяйственное ведение ин­формационными ресурсами, или оперативное управление ими;
устанавливать в пределах своей компетенции режим и прави­ла обработки, защиты информационных ресурсов и доступа к ним;
определять условия распоряжения документами при их копи­ровании и распространении.
Граждане, органы государственной власти, органы местного са­моуправления, организации и общественные объединения обязаны представлять документированную информацию органам и организа­циям, ответственным за формирование и использование государст­венных информационных ресурсов.
Развитие отдельных положений этого закона нашло выражение в Указе Президента «Об основах государственной политики в сфере информатизации» от 20 января 1994 г., постановлениях Правительст­ва «Об информационном обеспечении предпринимательства в Рос­сийской Федерации» от 1 декабря 1994 г., «Об улучшении информа­ционного обеспечения населения Российской Федерации» от 12 ян­варя 1996 г. и др.
Федеральный закон «Об участии в международном информаци­онном обмене» от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ направлен на создание условий для эффективного участия России в международном инфор­мационном обмене в рамках единого мирового информационного пространства, на защиту интересов Российской Федерации, субъек­тов Российской Федерации и муниципальных образований, защиту интересов, прав и свобод физических и юридических лиц при меж­дународном информационном обмене. Закон определяет: объектом международного информационного обмена может быть документи­рованная информация, информационные ресурсы, информационные продукты, информационные услуги, средства международного ин­формационного обмена, а его субъектами - Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, органы государственной власти и органы местного самоуправления, физические и юридические лица Российской Федерации, физические и юридические лица иностран­ных государств, лица без гражданства.
Закон устанавливает: право собственности на информационные продукты и средства международного информационного обмена, ограничения при осуществлении международного информационного обмена (ограничения на вывоз), использование средств междуна­родного информационного обмена (защита конфиденциальной ин­формации), пополнение государственных информационных ресур­сов Российской Федерации путем международного информационно­го обмена, доступ к средствам международного информационного обмена и иностранным информационным продуктам и другие во­просы международного информационного обмена.
Закон Российской Федерации «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. № 5485 регулирует отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Фе­дерации. К государственной тайне закон относит защищаемые госу­дарством сведения в области его военной, внешнеполитической, эко­номической, разведывательной, контрразвёдывательной и оператив­но-розыскной деятельности, распространение которых может нане­сти ущерб безопасности Российской Федерации. Закон устанавлива­ет полномочия государственных органов и должностных лиц, при­званных обеспечивать сохранение и защиту государственной тайны, перечень сведений, составляющих государственную .тайну, порядок засекречивания и рассекречивания сведений и их носителей, распо­ряжение сведениями, составляющими государственную тайну, поря­док ее защиты-, контроль и надзор за обеспечением государственной тайны и другие вопросы.
Положения этого закона нашли развитие в Указе Президента Российской Федерации «Об утверждении перечня сведений, отне­сенных к государственной тайне» от 30 ноября 1995 г., постановле­нии Правительства Российской Федерации «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» от 5 декабря 1991 г., постановлении Пенсионного фонда России «Об утверждении перечня сведений, составляющих конфиденциальную информацию» от 30 авгу­ста 1996 г. и др.
Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах, принятые Верховным Со­ветом Российской Федерации 7 июля 1993 г., направлены на совер­шенствование организации архивного дела в стране, предотвраще­ние порчи, уничтожения, хищения, незаконной скупки, продажи, приобретения и вывоза архивных документов за границу; регулиру­ют формирование, организацию хранения, учет, использование ар­хивов и архивных фондов и управление ими, обеспечивают сохран­ность архивных документов, их всестороннее использование в инте­ресах граждан, общества и государства; определяют понятия основ­ных терминов архивного дела (Архивный фонд Российской Федерации, архивный документ, архивный фонд, архив, архивное дело и др.), характеризуют состав Архивного фонда Российской Федерации в его государственной и негосударственной частях, устанавливают право собственности на архивы, порядок передачи этого права и его защиты, систему управления архивным делом в Российской Федера­ции, порядок хранения, комплектования, учета и использования ар­хивных документов; определяют ответственность за нарушение за­конодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архи­вах и принципы международного сотрудничества в области архивно­го дела.
В развитие Основ законодательства об Архивном фонде Россий­ской Федерации и архивах приняты: Указ Президента Российской Федерации от 17 марта 1994 г. «Об утверждении Положения об Ар­хивном фонде Российской Федерации», постановление Совета Ми­нистров - Правительства Российской Федерации от 3 марта 1993 г. «О порядке ведомственного хранения документов и организации их в делопроизводстве» и др. Законодательство Российской Федерации регулирует и другие сферы деятельности, тесно связанные с доку-ментационным обеспечением, например создание и использование современных автоматизированных и телекоммуникационных систем (закон Российской Федерации «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных» от 23 сентября 1992 г. и другие указы и постановления), законы и иные правовые акты в области связи: федеральные законы «О связи» от 16 февраля 1995 г. и «О почтовой связи» от 9 августа 1995 г., Почтовые правила от 22 апреля 1992 г., принятые Советом глав администраций связи Регионального содружества в области связи, и другие правовые нормативные акты.

2.З. Государственные стандарты на

страница 1
(всего 19)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign