LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 13
(всего 14)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

• низкая степень доверия к коммерческим банкам со стороны клиентов, в пер-
вую очередь частных вкладчиков;
• низкий уровень ответственности собственников банков при банкротстве;
• отсутствие адекватных административно-правовых механизмов, обеспечи-
вающих права кредиторов и вкладчиков, стимулирующих работу банков с
предприятиями реального сектора;
• огромная концентрация частных сбережений в Сбербанке, без системы эффек-
тивного инвестирования этих средств;
• отсутствие доходных и надежных финансовых инструментов для перераспре-
деления капиталов внутри страны;
• недоступность ресурсов мирового рынка капитала как прямой результат фи-
нансового кризиса в России.
Реструктуризация банковской системы должна способствовать созданию в
России надежных конкурентоспособных банков, способных осуществлять тра-
диционные для рыночных условий банковские функции. Для ускорения этого
процесса необходимо предпринять следующие шаги:
• четко определить масштабы и формы бюджетного финансирования деятельно-
сти АРКО на период реструктуризации, создать максимум предсказуемости
правил действий ЦБР и АРКО на будущее;
• обеспечить организованное и предсказуемое участие государства в рекапита-
лизации крупных банков, которые смогли сохранить финансовую устойчивость
в период кризиса, но утратили значительную часть собственных средств;
26


• обусловить выделение государственных средств жесткими требованиями к
банкам с тем, чтобы исключить проведение ими рискованных операций, неоп-
равданное удовлетворение интересов акционеров и менеджеров;
• инициировать слияния и объединения банков, включая принятие мер принуж-
дения;
• перейти от оказания финансовой поддержки (со стороны Минфина, АРКО или
Банка России) и реструктуризации региональных банков силами государства к
передаче таких банков в управление устойчивым банковским структурам или
присоединение к ним на правах филиалов;
• принять меры по целенаправленному привлечению иностранных банков, спо-
собствующих усилению конкуренции и привносящих новые банковские техно-
логии.
Перед привлечением внешних инвесторов в проблемные банки государст-
во должно гарантировать сохранность их активов и не допускать действий ме-
неджеров и собственников, ведущих к росту обязательств банков. Расширение
участия иностранного капитала в российской банковской системе должно
предполагать:
• повышение требований к капитализации филиалов иностранных банков в Рос-
сии;
• предложение иностранным банкам участвовать в банковской реструктуриза-
ции в России;
• урегулирование вопроса о погашении задолженности иностранным банкам, в
том числе путем обмена долгов на акции;
• выработку нормативных актов, способствующих расширению сфер бизнеса
иностранных банков в России и обеспечивающих защиту их интересов.
Финансовый кризис значительно подорвал доверие иностранных инвесто-
ров к российскому рынку и способствовал резкому ухудшению инвестиционно-
го климата в стране. Существует несколько аспектов, которые вызывают особое
беспокойство инвесторов. Первое – невыполнение обязательств государством и
частными институтами, выразившееся в дефолте по государственным ценным
бумагам, невыплате кредитов многими российскими банками. Второе – нару-
шение прав иностранных инвесторов в российских компаниях, особенно уча-
стившиеся в последние месяцы. Третье – огромные и несокращающиеся мас-
штабы бегства капитала, свидетельствующие о недоверии национальных пред-
принимателей к российскому рынку. Четвертое – в России, в отличие от других
стран, испытавших воздействие мирового кризиса, государство не предприня-
ло быстрых и решительных действий по восстановлению рынка и улучшению
инвестиционного климата.
Восстановление доверия инвесторов возможно только в результате ком-
плекса мер со стороны государства и бизнеса, которые должны включать:
• завершение реструктуризации внешнего долга, урегулирование отношений с
МВФ, с Парижским вслед за Лондонским клубом;
• ликвидацию неплатежеспособных банков и повышение надежности банков-
ской системы, предотвращение практики использования банков для «отмыва-
ния» денег;
• принятие четких правовых норм и административных процедур по защите
прав инвесторов;
• использование механизмов банкротства для выполнения обязательств перед
кредиторами;
• внедрение надежных финансовых инструментов (государственных и корпора-
тивных), исключающих их спекулятивный характер;
• создание специального государственного агентства по гарантированию поли-
тических рынков иностранных инвесторов.
27


Наконец, необходим переход российских компаний и банков на междуна-
родные стандарты бухгалтерской отчетности. По этому пути в ближайшие годы
пойдут даже крупнейшие развитые страны, отказывающиеся от национальных
стандартов. Поэтому вместо выработки национальных стандартов России сле-
дует ускорить переход на международные стандарты банковской системы, дру-
гих финансовых институтов, заинтересованных в привлечении иностранных
инвестиций.


7. Структурная политика

Структурная или в более узком промышленная политика представляет со-
бой составной конгломерат различных мер экономической политики, воздейст-
вующих на экономическую жизнь и положение отраслей и предприятий путем
специальных государственных решений, а не только общими благоприятными
условиями хозяйствования. Она охватывает все прямые и косвенные меры
экономической политики, направленные на изменение структуры экономики
(промышленности), региональной политики и политики поддержки того или
иного типа бизнеса (малый, иностранный и т.п.). Промышленная политика ши-
роко используется в мире не только для вмешательства в конкуренцию, защиту
национальных рынков и даже создание новых отраслей экономики как разви-
тыми, так и развивающимися странами. Есть примеры как успешной, так и
совершенно провалившейся политики такого рода. В 90-е годы, по мере фор-
мирования более эффективных рынков и создания системы международных
договоров (особенно ВТО) по ограничению произвола правительств, многие
традиционные методы промышленной политики постепенно уходят в прошлое.
С развитием рыночного хозяйства формируется система отраслевых ассо-
циаций, многослойная система регулирования, подстраховывающих в разви-
тых странах отсутствие прямых действий государства. Всевозможные нета-
рифные ограничения, двусторонние (иногда «добровольные») межстрановые со-
глашения по ограничению экспорта являются лишь наиболее яркими и широко
обсуждаемыми примерами вмешательства государств в рыночные процессы.
Разумеется, нет стран, в которых вопросы промышленной политики не реша-
лись бы тем или иным образом – чистого рынка еще не создано. Термин «про-
мышленная политика» стал своего рода запретным в теории, особенно когда он
ассоциируется с льготами, субсидиями и поддержкой неэффективных отраслей
и предприятий. В то же время большинство стран мира применяют те или
иные меры для стимулирования развития тех или иных отраслей. Необходимо
отметить, что совокупность мер (на уровне законов, отраслевых средств защи-
ты и государственной политики) по защите внутреннего рынка часто создает по
существу довольно эффективную промышленную политику, направленную на
защиту рабочих мест от импорта или поддержку экспорта в странах, которые
декларируют отсутствие промышленной государственной политики. Чем ближе
условия хозяйствования к конкурентному рынку, тем меньше необходимость в
каких-либо корректирующих мерах извне собственно микро уровня. По мере
формирования конкурентоспособных компаний, развития финансового секто-
ра в развивающихся странах устанавливаются условия для участия в совре-
менной глобальной конкуренции.
В российских условиях есть несколько очевидных направлений промыш-
ленной политики. Во-первых, это традиционная защита национального произ-
водителя и поддержка экспортера. Во-вторых, это инфраструктурная политика
и государственные инвестиции. В-третьих, это периодически возникающие
идеи о создании новых высокотехнологичных отраслей промышленности. В
этом контексте возникает проблема функций Банка Развития, если он будет ре-
28


лаьно создан. Наконец, в-четвертых, это проблема тарифов и инвестиций есте-
ственных монополий.
После девальвации 1998 г. защита внутреннего рынка в России специаль-
ными мерами на какой-то период стала в сущности неактуальна. Поддержка
экспорта могла бы быть полезной в области создания системы экспортного кре-
дитования для машиностроения, что было бы в сущности лишь выравниванием
условий конкуренции. Экономическая теория активно противостоит активной
политике защиты производителя и стимулирования прямых инвестиций в
страну. В то же время практика развитых стран в 90-х годах свидетельствует
об усилении конкуренции за прямые инвестиции, об острых торговых противо-
речиях в рамках ВТО. Необходимо отметить, что совокупность мер (на уровне
законов, отраслевых средств защиты и государственной политики) по защите
внутреннего рынка часто создает по существу довольно эффективную промыш-
ленную политику, направленную на защиту от импорта или поддержку экспор-
та в странах, которые декларируют отсутствие промышленной государственной
политики.
Россия, возможно, могла бы еще попробовать старомодные средства раз-
вития некоторых узких отраслей и производств в областях перспективных вы-
соких технологий, без которых большая страна не может вести глобальную кон-
куренцию, оказав им государственную поддержку. Возможность прямых нало-
говых льгот для той иной отрасли (или региональной политики выравнивания)
зависит от политической воли и возможностей бюджета. Однако идея чрезвы-
чайно трудно реализуема по политическим мотивам (конкуренция отраслей, ре-
гионов). Практика предыдущих лет показала, что декларация равенства или
национального режима для всех инвесторов сопровождается массой частных
государственных решений по крупным проектам. Отойти от подобной практи-
ки уже было бы новой промышленной политикой.
Возникающие время от времени идеи создания или ускоренного развития
отраслей высоких технологий упираются в две группы проблем. Во-первых, это
сложность выделения действительно приоритетной отрасли при огромном по-
тенциале в различных сферах науки, претендующих на прорыв и огромные вы-
годы при условии дополнительной поддержки. Во-вторых, опыт создания новых
отраслей в области информационных технологий в Ирландии и Индии показы-
вает, что успех в большой мере был обеспечен различными льготами, созданием
(за счет государства) удобной инфраструктуры для частных компаний, а также
(что особенно важно для России) снятием множества практических админист-
ративно-бюрократических препятствий для иностранных и собственных пред-
принимателей.
Государственные инвестиции
Государственные инвестиции, включая вложения государственных компа-
ний, инфраструктурные проекты на региональном и местном уровне, будут со-
хранять свое значение как инструмент промышленной политики. Но при этом
должны быть четко определены принципы отбора проектов и участия государ-
ства в их реализации. В развитых странах уровень государственных инвести-
ций постепенно снижается с 4,5% ВВП в 1978–1985 гг. до 3,6–4% ВВП в 90-х. В
Японии и странах ЮВА уровень государственных инвестиций сохраняется в
пределах 6,8–8% ВВП4. Учитывая огромные масштабы, неравномерность распо-
ложения ресурсов и инфраструктуры, России предстоят в ближайшие десятиле-
тия большие вложения в инфраструктуру, часть которых, видимо, придется
финансировать из ресурсов консолидированного бюджета. Частный бизнес
вряд ли сможет поднять такие проекты как создание крупных трансфертных

См. “World Economic Outlook”, IMF, April 2000, pp. 183-184.
4
29


транспортных терминалов (аэропортов, морских и речных портов, железнодо-
рожных узлов) для обеспечения грузо- и пассажиропотоков между Европой и
Азией. По мере развития рынка долгосрочного капитала и прихода в страну
иностранного прямого капитала эта нагрузка начнет снижаться, хотя эта воз-
можность лежит за пределами первой фазы. Отсутствие крупных националь-
ных инвестиций в инфраструктурные проекты, ограниченность возможностей
привлечения иностранного капитала ставят перед политиками неприятную ди-
лемму: продолжать ждать самостоятельного решения проблем рыночными ме-
тодами (время и риск не решить проблемы) или пытаться с помощью государ-
ственных средств или поддержки решать проблему (вопрос эффективности и
коррупции).
Особняком стоит проблема вложений через Банк развития. Существова-
ние корпораций и банков развития в мире – это своего рода анахронизм, но
чрезвычайно широко распространенный. Такого рода институты, разумеется,
не являются самоцелью, а оказывались инструментом правительств, не нашед-
ших других средств обеспечения устойчивого финансирования накопления в
стране. Относительно успешный опыт ряда зарубежных стран (Япония, Брази-
лия) в этой области показывает, что на определенных стадиях развития страны
могут применять государственные средства для решения отраслевых проблем,
кредитования малого и среднего бизнеса. Такие банки и подобный способ кре-
дитования заведомо дуалистичны и уступают по эффективности обычному
кредитованию коммерческими банками различных инвестиционных проектов.
Суть их – в низких ставках за кредит, доступности кредита компаниям, кото-
рых по отсутствии кредитной истории отвергнут обычные банки, доступности
кредита малому бизнесу. Такие инструменты развития были бы более естест-
венны как переходный инструмент от государственных инвестиций к рынку
примерно году в 1990-1993. Однако долгосрочный кредит в России по-
прежнему отсутствует, что создает неизбежный стимул попробовать паллиати-
вы. Способность поддерживать уровень накопления в приоритетных (инфра-
структурных или высокотехнологичных) отраслях или дать доступ малому биз-
несу к источникам кредита по субсидированным ставкам иногда перевешивает
соображения немедленной эффективности.
Важны принципы функционирования таких институтов, возвратность
кредитов, ограничение доступа в те сферы накопления, где успешно действует
частный капитал и где такие институты только подрывали бы эффективность
принципов отбора проектов. Аналогично, речь идет о вложениях в физические
активы, а не оборотные средства и т.п.Желательно (пример Банка развития
Бразилии), чтобы коммерческие банки брали на себя значительную часть ком-
мерческих рисков. В сущности речь идет даже не капитале, а о снижении ста-
вок процента для долгосрочных медленно окупаемых проектов.
Источником ресурсов таких банков является либо бюджет, либо специаль-
ный налог (Бразилия). Возможно создание долгосрочных инструментов заимст-
вования, но это в долгосрочном плане все равно становится частью бюджетного
финансирования. Важно, чтобы процедуры и принципы кредитования Банка
развития максимально соответствовали общим рыночным принципам инвести-
ционного кредитования, в максимальной степени использовалось разделение
рисков и ответственности с коммерческими банками (пример Бразилии). В этой
связи судьба российского Банка Развития зависит от решения трех ключевых
вопросов: источник средств, принципы отбора проектов и управления Банком,
возврат средств. Строго говоря, только уверенность в возврате даст возмож-
ность применять квази-коммерческие принципы отбора и искать источник
средств.
30


Проблемы естественных монополий
Наконец, одной из наиболее трудных проблем страны является вопрос о
тарифах естественных монополий. Но ситуация у каждой из них весьма раз-
лична. Тарифы железнодорожного транспорта фактически оказываются ре-
шающим фактором конкурентоспособности (или степени конкурентоспособно-
сти) товаров, произведенных во внутренних регионах страны, как на внешних
рынках (уголь, лес, металлы), так и в других регионах страны. Тарифы на пас-
сажирские и товарные перевозки определяют в большой степени способность
огромной страны поддерживать связность экономической жизни на переход-
ном периоде, то есть до того, как рыночные силы сформируют более эффектив-
ное размещение производительных сил в географическом отношении. Можно
ожидать, что политические факторы будут играть в этом отношении значи-
тельную роль.
Сфера энергетики в России является основной не только экспорта, но и
поддержания производства, поскольку многие отрасли чрезвычайно энергоем-
кие (алюминий и проч.). В течение 90-х годов фактически наблюдалась огром-
ное недоинвестирование в отрасли энергетики. Это не было заметно при гро-
мадном снижении спроса внутри страны и переходу на коммерческие рельсы
при экспорте в бывшие страны СЭВ и в СНГ (не полностью). Доля отраслей
энергетики и энергоемких отраслей в выпуске продукции, занятости и инве-
стициях существенно выросла. Возобновление роста ставит вопрос о том, смо-
жет ли нынешняя энергетическая инфраструктура выдержать подъем. Оценки
потребностей энергетики в целом при быстром экономическом росте без изме-
нения структуры ВВП и промышленности может привести к появлению «про-
бок» в развитии, особенно региональных. Вопрос об стимулах к накоплению
внутри страны для данного сектора, как компании собираются решать эти
проблемы во многом зависит от стратегии развития страны, особенно в области
тарифов.
Постоянные трения между Газпромом и РАО ЕЭС являются отражением
структуры их рынков, финансирования5. Сравнительно разрозненные и эконо-
мически слабые клиенты РАО ЕЭС (население, бюджетники) часто не в состоя-
нии устойчиво оплачивать потребляемую электроэнергию. Это ставит электро-
энергетику в сложное положение перед поставщиками топлива, прежде всего
Газпромом, который при огромных неплатежах внутренних потребителей в со-
стоянии поддерживать свое функционирование за счет экспорта. Практически
железнодорожные тарифы, тарифы на газ и электроэнергию регулируют эко-
номическую эффективность добычи и доставки угля, структуру топлива на ТЭЦ
и т.п. Фактически на три монополии приходится подавляющая доля государст-
венных инвестиций в стране. Проблема заключается в низкой транспарентно-
сти финансов монополий. Естественным шагом в области промышленной поли-
тики могло бы стать утверждение бюджетов, особенно инвестиционных, по
всем государственным монополиям (находящимся под государственным кон-
тролем). В условиях неразрешенного кризиса неплатежей задолженность есте-
ственным монополиям стала своего рода коммерческим кредитом, который
действует в отсутствии банковского кредитования. Фактически такой кредит
стал своего рода средством воздействия на рынки и перераспределение собст-
венности.
Естественными целями экономической политики после кризиса, в услови-
ях приспособления к глобальной конкуренции, остаются: загрузка физического
и человеческого капитала, имеющегося в стране; использование конкурентных


См. «Обзор экономической политики в России за 1997 год», БЭА, 1998, глава 8
5

«Естественные монополии», стр. 290-338.
31


возможностей страны для развития; повышение роли обрабатывающей про-
мышленности в экспорте в предвидении снижении роли и возможностей (а
также зависимости) от сырьевого экспорта. При увеличении темпов роста ВВП
страна, при сохраняющейся структуре производства, может быстро столкнуть-
ся с энергетическими ограничениями6. Дело в том, что рост ВВП в нынешней
энергоемкой структуре должен сопровождаться огромным наращиванием ин-
вестиций в энергетику уже в ближайшие годы. Но возможности вложения ог-
ромных средств для поддержания энергоемкой структуры производства огра-
ничены отсутствием финансовых ресурсов у государства и высокими рисками
для компаний. Иностранные инвестиции, естественно, останутся, лишь вспомо-
гательным средством, хотя в некоторых отраслях и регионах они могут играть
весьма значительную роль.
Здесь неизбежно возникает разлад отраслевых интересов в отношении ис-
точников финансирования развития и направлений инвестирования. Интересы
долгосрочного развития страны требуют поддержки информационных техноло-
гий, науки и образования. Поддержание статуса страны как великой нации в
области науки и культуры, обороноспособности приведет к краткосрочным за-
просам на бюджетные средства. Основная масса экономических агентов граж-
данской экономики объективно заинтересованы в реформе налоговой системы
и стимулировании инвестиций. Экспортные отрасли будут выступать против
попыток перераспределить тем или иным образом рентные доходы в пользу ин-
вестиций в другие сектора экономики, потребностей государства и потребле-
ния.
Интеграция в мировую экономику
В условиях незавершенности реформ, нехватки инвестиционных ресурсов,
растущего отставания от ведущих стран мира Россия стоит перед сложным вы-
бором – остаться преимущественно экспортером невосполняемых топливно-
сырьевых ресурсов, или попытаться адаптироваться к условиям глобальной
конкуренции, найдя свою нишу на мировых рынках товаров и услуг. Результат
в этом случае прямо зависит от успеха структурной перестройки и модерниза-
ции экономики в целом, закрытия неконкурентоспособных производств. По-
тенциально конкурентоспособность страны связана не с сохранением прежней
структуры, формировавшейся в условиях плановой экономики и отягощенной
малоэффективными отраслями тяжелой промышленности, а с поиском сфер,
прежде всего высокотехнологичных, где Россия может добиться прорыва на
новых для себя рынках. Основой достижения этой цели мог бы стать комплекс
последовательных мер, которые позволят использовать преимущества между-
народной торговли.
Прежде всего, необходимо завершить переговоры о вступлении России в
ВТО. В этом случае должны приниматься во внимание два важных фактора: а)
необходим сбалансированный учет интересов России в области товарной тор-
говли (условия таможенно-тарифного разоружения) и торговли финансовыми
услугами (определение условий допуска нерезидентов на внутренний рынок); б)
чем дольше будут затягиваться переговоры, тем хуже будут конечные условия
для России, поскольку она не сможет требовать обширных исключений в своих
обязательствах, которые получили страны на более ранних стадиях присоеди-
нения к ВТО.
К числу других необходимых мер в области международной торговли отно-
сятся:


Масштаб необходимых инвестиций в сектор оценивается самими энергетиками
6

в величины порядка полутриллиона долларов за следующие двадцать лет.
32


• либерализация торгового режима с постепенной отменой мер по защите внут-
реннего рынка, которых Россия может добиться на первом этапе (при политике
низкого курс рубля в ближайшие годы специальная защита не будет играть
большой роли);
• стимулирование экспорта конкурентоспособной российской продукции, в том
числе на новые для России рынки;
• упрощение системы (сокращение числа статей) импортных тарифов;
• создание системы кредитования экспортных контрактов в несырьевых отрас-
лях;
• создание правового и инфраструктурного обеспечения торговли научной про-
дукцией.
Особую группу составляют меры по укреплению конкурентоспособности
России как реципиента капитала, включая:
• создание стабильного административно-правового режима;
• формирование системы гарантирования и страхования инвестиций;
• урегулирование противоречий между центром и регионами в отношении ино-
странных инвесторов;
• ликвидацию всех основных административных барьеров в сфере иностранных
инвестиций.
Независимо от декларируемой политики большинство стран придержива-
ются в решении таких вопросов смешанной стратегии: создание базисных ус-
ловий для эффективного функционирования рынков и решения стратегиче-
ских проблем при одновременном прагматическом решении текущих проблем
методами промышленной политики. Правительство РФ время от времени дает
достаточно четкие сигналы, что намерено поддерживать, инвестировать, га-
рантировать инвестиции в приоритетных отраслях промышленности, особенно
в космической, авиационной и иных отраслях с большим заделом. До сих пор
однако недостаток финансовых ресурсов и слишком широкие запросы отраслей
в любом случае не позволяли правительству проводить селективную политику
поддержки. Одной из ключевых проблем будущего развития страны является
следующая: решится ли правительство на селективную поддержку, найдет ли
ресурсы, сумеет ли удержаться в рамках жесткой селективности. Государст-
венных ресурсов при любой политики не хватает на всех даже в развитых

<< Пред. стр.

страница 13
(всего 14)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign