LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 12
(всего 14)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

оплаты – количество предприятий на порядок меньше количества открытых
ими счетов.
Анализ поступлений налога по различным доходным группам показывает,
что степень уклонения от уплаты налога возрастает с ростом доходов. Одним из
возможных путей развития налоговой реформы в области подоходного налого-
обложения может быть введение единой ставки подоходного налога. Прогрес-
сивность подоходного налогообложения может быть увеличена путем установ-
ления более высоких ставок акцизов на дорогостоящие предметы потребления
(автомобили, алкогольные напитки, драгоценности, высокооктановый бензин и
т.д.). Однако огромная часть доходов (превращаемых в личное потребление) ли-
бо вообще не показывается компаниями как личный доход наемных работни-
ков, либо состоит из расходов, которые в мировой бухгалтерской практике было
бы невозможно спрятать в производственных издержках: огромные представи-
тельские расходы, строительство частного (субсидированного предприятиями)
жилья и т.п.
Сохранение существующей сегодня многоступенчатой шкалы подоходного
налога должно предусматривать изменение ставок по платежам в социальные
фонды (пенсионный, социального страхования и медицинский). Ставка налого-
обложения фонда оплаты труда (подоходный налог плюс платежи в социальные
фонды) должна быть единой, то есть платежи в социальные фонды должны
уменьшаться при увеличении заработной платы и соответственно увеличении
ставки подоходного налога. В идеале совокупное налогообложение фонда опла-
ты труда не должно превышать ставку налога на прибыль предприятий. Ставка
подоходного налога должна соответствовать размеру ставки налогов на фонд
оплаты труда. Снижение последней предположительно должно снять заинтере-
сованность предпринимателей в укрытии заработной платы своего персонала и,
соответственно, налогооблагаемой базы.
Среди важных источников будущих (местных) налогов будет налогообло-
жение недвижимости в России, которое на сегодняшний момент не отвечает
19


принципам функционирования рыночной экономики. Стандарты оценки базы
для расчета налога на недвижимость тяготеют к инженерно-технической мето-
дологии, оперируя не финансовыми, а натуральными показателями. Преодолеть
эту тенденцию нельзя до тех пор, пока не создана рыночная финансовая ин-
фраструктура оценки недвижимости. Для создания такой инфраструктуры не-
обходимо принятие обязательных стандартов оценки имущества для целей на-
логообложения, основанных на рыночной стоимости объектов, включая сле-
дующие их элементы:
• разработка системы оценки базы налога на недвижимость, а также способов
расчета налоговой стоимости объектов недвижимости;
• установление совокупной налоговой базы земли и строений, находящихся на
ней;
• определение плательщиков налога на недвижимость;
• разработка предложений по предоставлению льгот по налогу на недвижимость;
• установление дифференцированной ставки налога на недвижимость в зависи-
мости от использования объектов недвижимости.
Отдельной проблемой в России как стране, производящей и экспортирую-
щей огромную массу сырьевых товаров, являются акцизы. Переход от адвалор-
ного акцизного налогообложения (в процентах от стоимости товара) к специфи-
ческому (фиксированному платежу в рублях за единицу измерения) резко сни-
жает эффективность акцизов в периоды роста цен на подакцизные товары.
Решением проблемы в данном случае может стать законодательное установле-
ние специфической ставки акциза с единицы продукции с учетом инфляции
(аналогично ставке экспортной пошлины на нефть, привязанной к мировой це-
не на сырую нефть).
Существующая налоговая система фактически направлена на налогообло-
жение доходов, которые могут стать источником увеличения инвестиций в об-
новление основных фондов. В тоже время система налогообложения прибыли
предприятий крайне неэффективна. Уклонение от уплаты налога на прибыль
провоцируется как высокой ставкой налога на прибыль, так и системой огра-
ничения затрат, уменьшающих базу для расчета налога на прибыль (затраты на
рекламу, обучение персонала, процентные расходы, затраты на научные разра-
ботки и т.д.). В то же время повсеместно распространена ситуация, когда на
производственные издержки списываются скрытые расходы на личное потреб-
ление собственников и менеджеров предприятий, а налоговые органы не имеют
возможности использовать косвенные методы определения доходов ни пред-
приятий, ни физических лиц. Необходимо изменить подход к составу затрат,
учитываемых при налогообложении прибыли, в частности, разрешить исклю-
чать из дохода все документально подтвержденные затраты, связанные с про-
изводством и реализацией продукции. Снижение ставки налога на прибыль
при ужесточении контроля за правильностью ведения бухгалтерии не приведет
к немедленному росту налогооблагаемой базы, хотя при экономическом подъе-
ме может дать дополнительные доходы консолидированного бюджета.
Критическим моментом после снижения ставок НДС, ставок обложения
прибыли и личных доходов является разность эффектов между расширением
налогооблагаемой базы и снижением ставок в их влиянии на общий сбор госу-
дарственных доходов. Фактически правительство нуждается в своего рода
амортизационном фонде (профиците), накопленном для того, чтобы сокраще-
ние сборов не вызвало бюджетного кризиса. Именно против этого обычно в по-
следние годы возражают международные финансовые организации. С их точки
зрения сначала должно произойти улучшение налогового администрирования, а
потом можно снижать ставки. Не существует автоматической зависимости ме-
жду снижением ставок и ростом базы. Последнее является функцией более ши-
20


рокого набора факторов, от политической стабильности в стране до жесткости
нажима государственных органов на бизнес.
В известной мере успех налоговой реформы будет определяться если не ус-
тановлением нового социального контракта между государством и бизнесом, то
появлением его элементов (поскольку именно верхние – деловые – слои общест-
ва уходят в наибольшей степени и от уплаты личных налогов). Решимость пра-
вительства добиться упорядочивания сбора налогов, расширения налогообла-
гаемой базы, терпение и устойчивость работы в этом направлении могут иметь
важные побочные результаты. Во-первых, важна «необратимость» установления
порядка в области уплаты налогов, которая будет вести к росту издержек и
рисков по их неуплате. Это само по себе в долгосрочном плане будет оздоров-
лять экономику. Во-вторых, расширение базы при снижение ставок должно по-
ложительно влиять на инвестиционные решения. В-третьих, легализация лич-
ных доходов и ряда видов расходов предприятий наряду с ростом налогов мо-
жет дать эффект сдерживания потребительских расходов на предметы роско-
ши наиболее состоятельных слоев населения. В то же время не существует ав-
томатизма в этих процессах. Это только начало длительной работы.

5. Социальная реформа

Социальная политика в постреформенный период формировалась под
влиянием двух групп факторов: с одной стороны, значительного роста масшта-
бов бедности, что предопределило рост численности реципиентов государст-
венной социальной помощи, но с другой – столь же значительного сокращения
финансовых ресурсов для финансирования социальной сферы. Практическим
результатом стала невозможность выполнения в полном объеме государством
своих социальных обязательств, систематическое нарушение социальных зако-
нодательных норм, ситуационный и селективный, а не системный подход в
реализации мер социальной защиты населения. В реальности сложилась тяже-
лейшая ситуация, в которой местные органы власти несут ответственность по
федеральным законам по множеству обязательств, не подкрепленных реальным
финансированием. Эффективность социальной помощи невелика, поскольку
часто не достигает наиболее нуждающихся.
Не масштабные социальные намерения, а реалистические действия долж-
ны стать стержнем государственной социальной политики. Декларации соци-
ально ориентированных целей, не подкрепленные реальным ресурсным обеспе-
чением, не просто малоэффективны и не только бесполезны. Они чреваты
очень серьезными деструктивными последствиями и способны не снять, а обо-
стрить социальное напряжение в обществе.
В России насчитывается более 1000 различных видов социальной под-
держки населения, оказываемой за счет бюджетных средств. Только на феде-
ральном уровне установлено 156 видов социальных выплат, льгот, пособий, до-
таций, оказываемых 236 различным категориям населения (например, ветера-
нам, детям, инвалидам, учащейся молодежи и т.д.). Практически все социаль-
ные пособия, выплаты и льготы предоставляются на основе категориального
принципа (лишь два вида социальных льгот, установленных на федеральном
уровне, – ежемесячное пособие на ребенка и жилищные субсидии – предусмат-
ривают проверку нуждаемости и предоставляются домохозяйствам, чей сред-
недушевой доход оказывается ниже прожиточного минимума). Численность на-
селения, имеющего право претендовать на социальные выплаты в соответствии
с действующим законодательством, составляет 100–105 млн чел., то есть более
двух третей населения страны.
Заработная плата в частном секторе в значительной мере находится вне
прямого воздействия государства, зарплата в государственном секторе ограни-
21


чена бюджетными возможностями и также не может выступать в качестве объ-
екта регулирования со стороны социальной политики. Реальное содержание за-
работной платы – чисто экономический параметр, находящийся в детермини-
рованной связи с производительностью труда, занятостью, рабочим временем и
прочими макроэкономическими индикаторами. Социальная политика может
регулировать лишь перераспределение доходов. Речь идет о фактической лега-
лизации социальных отношений всех субъектов, включая девальвацию соци-
альных обязательств государства, соотношение доходов различных групп насе-
ления, перераспределение социальной ответственности между государством и
населением в пользу увеличения нагрузки последнего. Это одновременно пред-
полагает завершение реформы заработной платы с целью перевести на прямую
оплату самими потребителями целого ряда социальных услуг, которые стали
фактически платными. Разумеется, доступ к базисным услугам остается в рам-
ках системы минимальных гарантий государства. Но значительная доля субси-
дированных услуг достается не бедным слоям общества, а социальным группам,
лучше ориентированным в вопросах доступа к услугам.
Важной причиной необходимости доведения до конца реформы ЖКХ яв-
ляется не только то, что субсидии в этой сфере достаются обеспеченным, но и
то, что без этого невозможна систематическая экономия энергии в бытовом
секторе (20–25% потенциальной экономии). При невозможности бесконечно на-
ращивать производство и потребление энергоресурсов в стране энергосбереже-
ние (в сущности, часть промышленной политики) смыкается с реформами в со-
циальном секторе.
Формирование минимальных социальных гарантий в реальной ситуации,
существующей в стране, означает, что большинство социальных нормативов
следует пересмотреть и установить на реально выполнимом уровне, который
должен стать ответственностью федерального уровня управления. В то же вре-
мя они должны быть объектом обязательного, непреложного выполнения. Про-
чие социальные услуги на бесплатной основе могут предоставляться только на
основе проверки на нуждаемость.
Одной из основных причин, препятствующих формированию эффектив-
ной социальной политики вообще и в условиях бюджетных ограничений в ча-
стности, является упрощенное понимание статуса России как социального госу-
дарства, закрепленного в Конституции РФ, и отождествление социального госу-
дарства с патерналистским государством. Социальное законодательство, не-
смотря на значительный ряд изменений в постреформенный период, продол-
жает сохранять категориальный принцип социальной защиты (или дополни-
тельного вознаграждения), при котором льготы и бенефиции адресованы мас-
совым социальным группам.
Значительная часть государственных социальных обязательств завышена
с точки зрения социальной справедливости и совершенно неадекватна реаль-
ным экономическим и финансовым возможностям. Другое ярко выраженное
противоречие в реализации социальной политики заключается в отношениях
федерального центра как гаранта выполнения государственных социальных
обязательств, с одной стороны, и региональных и местных бюджетов как фи-
нансовых институтов, ответственных за реализацию социальных мероприятий,
– с другой. В результате сложилась практика перекрестного финансирования
социальных мероприятий и отраслей социальной сферы. Тем не менее, в по-
следние годы происходит де-факто перераспределение социальной нагрузки
между населением и государством.
Отсутствие острых социальных конфликтов на фоне резкого снижения до-
ходов населения и ослабления социальных функций государства свидетельству-
ет о существовании компенсаторов (неформальные доходы у большинства на-
селения, а не только у относительно богатой части общества). Можно даже сде-
22


лать крамольное для страны с таким социальным неравенством и обеднением
предположение о том, что население принципиально приняло факт невозмож-
ности выполнения социальных обязательств со стороны государства и само-
стоятельно выработало стратегии экономического выживания. Между тем, это
никак не означает, что status quo является удовлетворительным. Во-первых,
компенсаторные ресурсы имеют ограничения. Во-вторых, сложившаяся ситуа-
ция тормозит экономический рост, поскольку не стимулируется производитель-
ный труд. В-третьих, микроэкономическая сфера и население как важнейший
микроэкономический субъект дистанцированы от государственной политики:
импульсы, исходящие от макросферы, не доходят до микроуровня или не ока-
зывают должного воздействия и не приносят ожидаемых результатов.
В долгосрочном плане задача формирования эффективной социальной по-
литики может иметь решение, если удастся превратить население из потреби-
теля социальных услуг в соинвестора социальной сферы. Главный принцип
реформирования – развитие страховых форм и институтов, включая негосу-
дарственное страхование. В то же время специфика современного этапа эко-
номического развития заключается в том, что некоторые из социальных ре-
форм, которые были бы оправданы и в которых Россия реально нуждается, в
силу объективных финансово-экономических ограничений невозможны и от-
кладываются на неопределенное время, скорее всего, передвигаясь к началу
ощутимого экономического роста. Одновременно с этим есть ряд социальных
реформ, которые могут и должны быть реализованы немедленно. В первую
очередь, это касается системы социальной защиты социально уязвимых групп
населения. Для этого необходимы следующие меры:
• пересмотр социального законодательства и ревизия системы действующих
льгот и компенсаций и пр.;
• введение принципа строгой адресности социальных пособий;
• формирование системы минимальных социальных гарантий. Большинство со-
циальных нормативов должны быть пересмотрены и установлены на мини-
мальном уровне, выполнение которых должно стать ответственностью феде-
рального уровня управления. В то же время они должны быть объектом обяза-
тельного выполнения;
• устранение перекрестного финансирования и упорядочения отношений бюд-
жетов различных уровней в процессе финансирования отраслей социальной
сферы и прочих социальных программ;
• введение института финансово-экономической экспертизы законопроектов и
прочих нормативных актов по социальным вопросам;
• содействие развитию негосударственных форм и институтов социального (в
широком смысле) страхования.
В ближайшие годы надо начать пенсионную реформу, по крайней мере, в
той ее форме, которая была сформулирована в уже принятых решениях преды-
дущих лет. В долгосрочном плане, при падении доли трудоспособного населе-
ния, придется, видимо, вернуться к идее повышения пенсионного возраста. В
краткосрочном плане формирование смешанной пенсионной системы, вклю-
чающей 3 уровня (государственные социальные пенсии, государственные стра-
ховые пенсии и накопительные пенсии), предполагает:
• внедрение государственного пенсионного страхования для возрастных когорт,
впервые вступающих на рынок труда;
• внедрение системы профессиональных и льготных пенсий, построенной на
страховых принципах;
• повышение фактического возраста выхода на пенсию на основе пересмотра
льготных оснований для выхода на досрочную пенсию;
• выравнивание пенсионного возраста для мужчин и для женщин;
23


• отказ от системы двойных выплат работающим пенсионерам.
Политика на рынке труда должна включать в себя:
• пересмотр шкалы коэффициентов замещения при исчислении размера пособия
по безработице и ее компрессию;
• перераспределение средств Фонда занятости в пользу активных программ за-
нятости;
• выравнивание межрегиональных диспропорций в финансировании политики
занятости в зависимости степени напряженности на локальных рынках труда;
• тщательную ориентацию программ занятости на целевые социально-
демографические группы работников или специфические проблемы рынка
труда.
Социальное обеспечение и формирование системы государственных соци-
альных стандартов должно включать следующие меры:
• разделение систем социального обеспечения и социального страхования, пере-
распределение социальной нагрузки в пользу последнего;
• перераспределение социальной ответственности за реализацию социальных
программ между государством, населением, общественным некоммерческим
сектором и бизнесом;
• ликвидация действующей системы льгот и привилегий.
В ближайшие годы важно осуществить такие мероприятия, как:
• пересмотр системы социальных пособий и льгот с целью устранения необосно-
ванности и дублирования;
• инвентаризация принятых федеральных целевых социальных программ, со-
кращение их количества, обеспечение источниками финансирования;
• формирование системы минимальных социальных гарантий.
• переход к целевой адресной системе социальной защиты на основе проверки
на нуждаемость;
Эффективное финансирование социальной политики подразумевает:
• переход от распределения бюджетных и внебюджетных государственных ре-
сурсов на социальные цели к социальному инвестированию со стороны других
экономических субъектов;
• дальнейшую децентрализация финансирования социальной сферы и разграни-
чение полномочий и ответственности между федеральным и региональными
уровнями управления;
• устранение перекрестного финансирования и упорядочения отношений бюд-
жетов различных уровней в процессе финансирования отраслей социальной
сферы и прочих социальных программ;
• введение института финансово-экономической экспертизы законопроектов и
прочих нормативных актов по социальным вопросам;
• создание льготных экономических условий для деятельности некоммерческих
благотворительных фондов;
• реформирование деятельности внебюджетных социальных фондов: Фонда за-
нятости (оптимизация доли федеральной части для выравнивания межрегио-
нальных противоречий), ФОМС и ФСС ( консолидация в рамках единой систе-
мы обязательного медико-социального страхования).
Реформа социальной сферы в ближайшие годы фактически должна обес-
печить выравнивание масштабов требований и возможностей государственно-
го бюджета по защите социально уязвимых групп, стимулирование производи-
тельного труда, создание стимулов к сбережениям в рамках различных страхо-
вых систем. Значительное увеличение потребления возможно при существен-
ном ускорении экономического роста, при условии, что уровень сбережений и
накопления будут возрастать. Выбор средств государственной политики в пе-
24


риод осуществления попытки существенно ускорить рост и модернизировать
экономику, как можно предположить, будет стимулировать накопление. В то
же время, как показывает историческая практика, по мере возобновления рос-
та требования по удовлетворению потребностей обездоленных и росту оплаты
работающих становятся вновь важным фактором, влияющим как на экономи-
ческую политику правительства, так и на уровень издержек производства и
возможности накопления.

6. Создание устойчивой финансовой системы

Финансовый кризис не только оказал разрушительное воздействие на фи-
нансовый сектор России, но и обнажил его главную слабость – неспособность
обеспечить формирование национальной системы сбережений и превращение
сбережений в инвестируемый капитал. Норма сбережений населения упала по-
сле кризиса 1998 г. до 1–2% от располагаемого личного дохода. Основная масса
сбережений (как и укрываемого от налогообложения личного дохода) приходит-
ся на наиболее состоятельные 20–25% населения. Население после кризиса ис-
пользует свои сбережения (включая наличную иностранную валюту) для под-
держания своего потребления. Нефинансовый сектор вывозит в последние годы
десятки миллиардов долларов легального и нелегального капитала. Зарубежные
заимствования 90-х годов (особенно государственные заимствования и банков-
ские кредитные линии) были использованы неэффективно, обострили долговые
проблемы. Ни одна страна в современную эпоху не может поддерживать устой-
чивый рост длительное время при столь низкой норме сбережений и без адек-
ватной банковской системы. Как правило, страны, модернизирующие свою
экономику, оказывались в состоянии мобилизовать 20–25% ВВП внутренних
сбережений и инвестировать их. Иностранные инвестиции в этой ситуации
следуют за внутренним инвестиционным бумом.
Преимущественное участие российских банков в спекулятивных или чисто
расчетных операциях, ничтожно малые масштабы (по мировым стандартам)
деятельности страховых компаний, пенсионных и паевых фондов отражают от-
сутствие надежных механизмов привлечения и использования средств населе-
ния и, как результат, низкий уровень доверия к финансовым институтам. Не-
гативную роль играет несовершенство системы регулирования и законодатель-
ной базы, которая не позволяет гарантировать защиту интересов частных ин-
весторов и вкладчиков.
Основы для решения основных проблем экономической политики в этой
области должно быть заложены в ближайшие годы с тем, чтобы соответствую-
щие задачи могли быть решены в ближайшее десятилетие. Для этого необходи-
мо:
• усилить надзорные требования к финансовым институтам в целях повышения
их надежности и устойчивости (соответствие четко определенным нормативам,
обязательная публикация финансовой отчетности по международным стандар-
там);
• законодательно закрепить формы ответственности акционеров (собственников)
и высших управляющих за результаты деятельности банков и компаний;
• начать масштабную пенсионную реформу не только как меру по реформе госу-
дарственных обязательств, но и как средство создания системы долгосрочных
сбережений в стране;
• допустить возможность инвестирования средств страховых компаний, пенси-
онных и инвестиционных фондов в надежные инструменты за рубежом;
• законодательно обеспечить доступ на российский рынок иностранных банков и
страховых компаний на условиях национального режима;
• укрепить систему регулирования финансовых институтов.
25


Последнее предполагает, по крайней мере, решение двух проблем: а) уст-
ранение конфликта интересов в функциях ЦБ – проведение денежно-
кредитной политики и надзор за банками; б) повышение полномочий прави-
тельственных органов, регулирующих деятельность страховых компаний и пен-
сионных фондов. Практика целого ряда стран свидетельствует в пользу созда-
ния единого регулирующего органа в отношении всего финансового сектора,
что позволяет обеспечить общие принципы и подходы к надзору и контролю
над финансовыми институтами, требования к их надежности. В начале было
бы разумно создать единый орган, проводящий единую политику формирова-
ния всех небанковских институтов, регулирования их рыночной деятельности,
стимулирования развития и конкуренции.
Одной из ключевых задач страны в ближайшие годы является скорейшее
восстановление банковской системы. До сих пор действия государства, и, пре-
жде всего АРКО, характеризовались отсутствием четкой последовательной про-
граммы и медленными темпами банковской реструктуризации. Опасность си-
туации связана со слабой проработкой принципов отбора банков и регионов
для оказания поддержки, возможным удовлетворением неоправданных интере-
сов лоббистов в лице региональных администраций и крупных финансовых
групп, возможностью ухода от ответственности собственников реструктури-
руемых банков, использованием государственных средств на покрытие теку-
щих финансовых потребностей банков в ущерб их рекапитализации. В то же
время имеется настоятельная потребность в создании адекватной банковской
системы, которая могла бы финансировать масштабное накопление за счет на-
циональных сбережений. Однако проведение в жизнь рекапитализации имеет
смысл только при условии появления эффективных банковских институтов,
чтобы не впасть в порочный круг рекапитализации безнадежных банков.
В настоящее время основными препятствиями на пути восстановления
банковской системы являются:
• ограниченный объем бюджетных средств, которые могут быть использованы на
цели рекапитализации потенциально здоровых банков;

<< Пред. стр.

страница 12
(всего 14)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign