LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 11
(всего 14)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

является формулирование (в диалоге с обществом) новых условий социального
контракта, четкое определение взаимных обязательств в рамках этого контрак-
та и обеспечение их выполнения. Государство должно начать с себя, поскольку
только выполняя свои обязательства, оно может требовать выполнения обяза-
тельств членами гражданского общества.
Речь идет не только и не столько о новом контракте между государством и
обществом, но о трехстороннем контракте: государство – бизнес – общество. У
последних двух сторон накопилось немало претензий к государству. Бизнес
вправе требовать стабильности от государства. Но и общество, и государство
безусловно может требовать от бизнеса новой морали и нового поведения, аде-
кватного стабильной политической ситуации, сложившейся на исходе первого
этапа трансформации. Государство должно освобождать бизнес (в том числе и
особенно малый) от чрезмерного регулирования, коррупции и налоговой неста-
бильности. Здесь лежит известная дилемма между интересами государства-
реформатора на развитие широкого свободного и эффективного рынка, тогда
как интересы ведомств, части их аппарата серьезно противоречат им и состоят
в поддержании избыточного регулирования и лицензирования, ограничения
свободы доступа к ресурсам, не говоря уже о возможно сохранении источника
коррупционных доходов.
Бизнес должен принять на себя соответствующие налоговые и прочие обя-
зательства. Пока бизнес «по-русски», с его огромными скрытыми личными до-
ходами, нелегальным вывозом капитала отражает далеко не только объектив-
ную реакцию на политическую или экономическую нестабильность, но и сло-
жившиеся в 90-е годы неформальные правила поведения. Развитие экономики


Существуют контракты, содержащие конкретные обещания участвующих сто-
2

рон. В данном случае, разумеется, речь не идет о подписанном сторонами документе
или устном обещании, а о метафоре.
12


в условиях нарастающей в перспективе либерализации предполагает опреде-
ленную ответственность участников рыночного процесса в соблюдении тех ин-
ституциональных норм, правил игры, которые делают рынки эффективными.


3. Основания бюджетной политики

Бюджетная политика в долгосрочной перспективе должна быть согласова-
на с общими целями экономического развития страны и обеспечивать условия
для их достижения. Ключевыми условиями достижения этих целей, являются
внешняя и внутренняя платежеспособность государства, эффективно функ-
ционирующий государственный сектор экономики и наличие рациональной
системы регулирования частной предпринимательской деятельности.
Россия в настоящее время оказалась в значительной зависимости от коле-
баний мировых цен на сырьевые товары и от политики ограничения импорта
ряда российских товаров на ряде важных рынков по антидемпинговому зако-
нодательству. Бюджет на 2000 г. на 39% сформирован за счет доходов от
внешнеэкономической деятельности.
В широком спектре вопросов макроэкономической политики особое зна-
чение имеет взаимозависимость бюджетной политики, во многом обусловли-
ваемой проблемой обслуживания внешнего долга, денежной и курсовой поли-
тик. Общие контуры бюджетной политики очевидны: государство не должно
тратить больше, чем оно в состоянии собирать налогов, при этом государству
следует отказаться от избыточных обязательств (на уровне региональных бюд-
жетов), с тем, чтобы не увеличивать налоговую нагрузку на экономику; необхо-
димо также стремиться к бездефицитному бюджету (эта возможность будет,
однако, определяться перспективами реструктуризации внешнего долга). Сле-
довательно, график обслуживания внешнего долга – экзогенный фактор. Объем
же внешнего долга в настоящее время практически сравнялся с объемом ВВП.
В результате ежегодно в ближайшие десять лет страна должна была бы выпла-
чивать от 15 до 20 млрд долл. своим кредиторам. Это явно неподъемная задача
для российской экономики. Поэтому предсказуемая и последовательная либе-
ральная экономическая политика должна способствовать и урегулированию
проблемы внешнего долга, его реструктуризации или даже списанию его части.
Списание части долга по Лондонскому клубу (13 февраля 2000 г.) позволяет со-
ответственно снизить налоговую нагрузку в экономике и в бюджете. Однако
перспективы аналогичного списания долгов по Парижскому клубу пока весьма
туманны. В любом случае можно ожидать существенного скачка выплат по
внешнему долгу в 2003 г. Это может создать нагрузку на бюджет, в частности
на социальные программы. В случае синхронного (что не исключено) падения
цен на экспортные товары это может привести к значительному замедлению
темпов роста и даже финансовым трудностям, которые надо предвидеть.
Проблема обслуживания и погашения российской части долга наиболее
остро стоит до 2005 г. В связи с этим важнейшим приоритетом экономической
политики правительства должно быть достижение договоренностей с кредито-
рами, которые бы позволили реструктурировать внешний долг, перенеся часть
платежей за пределы как минимум 10-летнего периода и добившись списания
части долга (в первую очередь это должно касаться долга бывшего СССР). Оче-
видно, что достижение такого рода договоренности скорее всего будет возмож-
но, если после президентских выборов будет предложена долгосрочная страте-
гия, базирующаяся на принципах свободной рыночной экономики, и эта про-

См. :Бюллетень № 23 «Проблемы перехода к устойчивому росту»- БЭА, апрель
3

2000.
13


грамма начнет реализовываться. Проблема реструктуризации внешнего долга
должна проводиться комплексно, по всем группам кредиторов, с учетом не
только бюджетных ограничений, но и ограничений со стороны платежного ба-
ланса. Как показывали расчеты БЭА, потенциально возможные пределы обслу-
живания долга в ближайшее десятилетие не превышают 10–12 млрд долл. в год.
Государственная бюджетная политика должна рассматриваться в самом
широком смысле и включать не только и не столько управление ресурсами фе-
дерального бюджета, но и консолидированное регулирование всех финансовых
потоков, проходящих через бюджеты различных уровней и внебюджетные
фонды. Это регулирование не следует, однако, отождествлять с полной центра-
лизацией всех финансовых операций федеративного государства, в котором
стимулированию экономической активности на региональном местном уровне
отводится самая важная роль. Единство государственной бюджетной политики
должно заключаться в установлении общих «правил игры» и жесткой ответст-
венности за их соблюдение, наличии необходимой степени прозрачности фи-
нансовых потоков и непротиворечивости действий, предпринимаемых различ-
ными государственными органами власти.
Необходимость обеспечения внешней и внутренней платежеспособности
государства будет служить наиболее серьезным финансовым ограничением на
проводимую экономическую политику в ближайшие годы. По состоянию на ко-
нец 1999 г., государственный долг Российской Федерации составлял около 100%
ВВП без учета задолженности правительства перед Банком России и кредитор-
ской задолженности расширенного бюджета по текущим и инвестиционным
расходам. С учетом этих категорий задолженность «расширенного правительст-
ва» оценивалась в 115% ВВП при общих доходах расширенного бюджета в 34–
35% ВВП. Средние расходы на обслуживание и погашение долга в год можно
было оценить в 10–12% ВВП или около трети доходов расширенного бюджета.
С учетом неравномерности распределения долгового бремени между бюджета-
ми различных уровней, долговая нагрузка на федеральный бюджет оценива-
лась как в два–три раза большая, чем средняя.
После завершения переговоров с внешними кредиторами Российской Фе-
дерации и с учетом ожидаемого исполнения бюджета за 2000 г., долг расши-
ренного правительства по состоянию на конец 2000 г. составит не менее 95%
ВВП, а стоимость его обслуживания снизится до 6–8% ВВП, а при ускорении
роста до 5-6% ВВП.
Эти показатели определяют:
• жесткие ограничения на текущие и инвестиционные расходы бюджета в сред-
не- и долгосрочной перспективе с учетом невозможности существенного повы-
шения доли ВВП, перераспределяемой через государственный бюджет;
• необходимость четкого формулирования кратко-, средне- и долгосрочных при-
оритетов бюджетной политики;
• потребность в разработке эффективной политики заимствований, направлен-
ной на сглаживание межпериодных колебаний в непроцентных расходах бюд-
жета, связанных с нестабильностью расходов на погашение и обслуживание
долга, а также внешних экономических условий;
• необходимость более рационального распределения ресурсов между бюджетами
различных уровней, а также внебюджетными фондами.
В табл. 1 приводится обобщенная оценка распределения ресурсов расши-
ренного бюджета в 1999–2000 гг., то есть до начала существенных платежей по
подлежащей реструктуризации части государственного долга. В данной табли-
це государственные инвестиции представлены не бюджетом развития и не ин-
вестициями государственных монополий, а расходами Дорожного фонда. Воз-
можности немедленного сокращения социальных расходов и трансфертов ог-
раничена как законодательно, так и политически.
14



Таблица 1.
Расходы расширенного бюджета в 1999–2000 гг., %
Категории расходов в % ВВП % общих расходов
Силовые структуры 4,5 12
в т. ч. Оборона 2,5 7
Государственное управление 2,5 7
Социальная сфера 6 16
Трансферты 8 22
Субсидии предприятиям и закупка товаров и услуг 4 11
Погашение и обслуживание долга 8 22
Государственные инвестиции 4 11
ВСЕГО 37 100

Политика государственных заимствований и управления государственным
долгом в целом должна строиться исходя из заявленных приоритетов бюджет-
ной политики, а также фактической и ожидаемой динамики внешних и внут-
ренних ресурсных ограничений. Эффективная бюджетная политика должна
включать рациональную стратегию управления долгом, включая политику за-
имствований, направленную на сглаживание межпериодных колебаний путем
накопление резервов к пиковым годам долговых расходов. В частности, в этом
году и, вероятно, последующие два года, когда долговые расходы относительно
малы, а ситуация на мировых товарных рынках максимально благоприятна,
правительству и Центральному банку необходимо осуществлять максимальное
накопление резервов при минимальных заимствований, чтобы к первому пику
долговых выплат в 2003 г. иметь достаточные валютные запасы, неудовлетво-
ренный спрос на российские ценные бумаги и нереализованный потенциал за-
имствований у международных финансовых организаций. Это тем более верно
с учетом возможного прогресса в области структурных реформ, который может
быть достигнут за ближайшие три года и который позволит существенно сни-
зить издержки новых заимствований. Таким образом, рациональная бюджет-
ная стратегия заключается не в равномерном или растущем первичном профи-
ците, а в максимизации профицита в ближайшие годы и его сокращении в
дальнейшем. Только при чрезвычайной необходимости можно было бы осуще-
ствлять новые заимствования с выплатой процентов по рыночным ставкам.
Каковы, исходя из этого, должны быть кратко и среднесрочные ориентиры
бюджетной политики? Фактически при ожидаемых жестких бюджетных огра-
ничениях выбор вариантов бюджетной политики будет оставаться для России
зажат в треугольнике проблем: внешний долг, развитие, социальные проблемы
(потребление).
Неравномерность долговой нагрузки на федеральный и расширенный
бюджет в целом говорит о необходимости реформ в сфере межбюджетных от-
ношений, направленных на оптимизацию распределения расходных и налого-
вых полномочий. Распределение налоговых полномочий должно:
• соответствовать ориентирам общероссийской программы бюджетных ре-
форм независимо от желания отдельных регионов повышать свой уровень за
счет общих ресурсов;
• стимулировать регионы к повышению денежной составляющей собираемых
налогов.
В социальной сфере помимо проведения структурных реформ (пенсионная
и прочие) необходимы следующие шаги:
• отмена неисполнимых государственных обязательств;
• безусловная реализация принципа адресной социальной поддержки по всем
направлениям социальной политики;
15


• мораторий на повышение социальных расходов из региональных бюджетов,
получающих финансовую помощь из федерального бюджета;
• ограничение сверху уровнем 2000 г. общего размера государственных расходов
в процентах от ВВП на ближайшие годы, далее – постепенное повышение по
мере сокращения доходов;
• реформа систем образования и здравоохранения, направленная на обеспече-
ние доступа всего населения к минимальным государственным услугам при на-
личии широкой сети альтернативных услуг; использование и ориентация на со-
временную науку и новейшие технологии.
В военной сфере обеспечение проведения военной реформы для повыше-
ния эффективности оборонного комплекса и армии предполагает:
• полный переход на казначейскую систему финансирования к началу 2002 г.;
• ограничение военных расходов 3,5% ВВП (в соответствии с законодательст-
вом);
• фиксация всех расходов, кроме расходов на военную реформу в реальном вы-
ражении;
• расходы на военную реформу – за счет роста общих расходов при росте ВВП.
В сфере государственного управления минимизация административных
расходов при обеспечении эффективности управления предполагает:
• сокращение административных расходов вследствие консолидации внебюд-
жетных фондов, включая дорожные;
• продолжение осуществления программы экономии государственных расходов в
части государственного управления с целью сокращения числа занятых с 2,8
млн чел. в 1999 г. до 2 млн чел. в 2015 г.;
В сфере государственной поддержки предприятий и инвестиций:
• постепенный перевод средств, направляемых на субсидирование сельского хо-
зяйства и других отраслей экономики на инвестиции в инфраструктурные
проекты, которые создали бы условия для самостоятельного развития данных
отраслей;
• содействие в реализации программ поддержки экспорта и ограниченного числа
критически важных программ в области высоких и информационных техноло-
гий;
• обеспечение конкурсности и прозрачности при выборе инвестиционных проек-
тов и их исполнителей.
Политика государственных заимствований и управления государственным
долгом в целом должна строиться исходя из заявленных приоритетов бюджет-
ной политики, а также фактической и ожидаемой динамики внешних и внут-
ренних ресурсных ограничений. Основной вывод из консервативного анализа
долгосрочной динамики состоит в том, что эффективная бюджетная политика
должна включать рациональную стратегию управления долгом, включая поли-
тику заимствований, направленную на сглаживание межпериодных колебаний
путем накопление резервов к пиковым годам долговых расходов. В частности,
в этом году и, вероятно, в последующие два года, когда долговые расходы отно-
сительно малы, а ситуация на мировых товарных рынках максимально благо-
приятна, правительству и Центральному банку необходимо осуществлять мак-
симальное накопление резервов при минимальных заимствованиях. Это тем бо-
лее верно с учетом возможного прогресса в области структурных реформ, кото-
рый может быть достигнут за ближайшие три года и который позволит сущест-
венно снизить издержки новых заимствований. Таким образом, рациональная
бюджетная стратегия заключается не в равномерном или растущем первичном
профиците, а в максимизации профицита в ближайшие годы и его сокращении
в дальнейшем.
16


Учитывая, что продолжение накопления правительством долга перед ЦБР
имеет отрицательные инфляционные последствия и приведет к более высоким
процентным ставкам в долгосрочной перспективе, правительство должно – по-
сле переоформления существующего долга перед Банком России – осуществлять
новые заимствования с выплатой процентов по рыночным ставкам.
При фиксировании потолков государственных расходов в процентах от
ВВП или определенным абсолютным уровнем экономический рост будет остав-
лять большую долю ВВП для личного потребления и накопления. Учитывая ог-
ромную неравномерность развития страны в отраслевом и региональном раз-
витии, социальное неравенство, выплаты по внешнему долгу, потребности обо-
роны и т.п. факторы, возможность радикального снижения доли государствен-
ных расходов выглядит довольно проблематично по политическим соображени-
ям, хотя желательность снижения нагрузки, разумеется, желательна.

4. Первоочередные меры налоговой реформы

Налоговая система является важнейшим инструментом экономической
политики любого государства. Потенциально роль налоговой системы заключа-
ется в том, что она создает необходимые механизмы для достижения тех или
иных социальных и экономических задач. Единовременные точечные коррек-
тировки и уточнения действующих налоговых законов как способ проведения
налоговой реформы уже полностью себя исчерпали. На протяжении последних
пяти–шести лет налоговая реформа провозглашается одной из основных задач
правительства. Однако, несмотря на значительные изменения налогового зако-
нодательства, произошедшие в последние годы, российская налоговая система
продолжает оставаться далекой от совершенства. Принятие 2-й части Налого-
вого кодекса и других законов, можно надеяться, будет ускорено и синхрони-
зировано с принятием бюджета на 2001 г., чтобы избежать потери целого года
для изменения налогового режима.
Очевидными причинами неэффективности действующей налоговой сис-
темы являются сложность и запутанность налоговых правил. Налоговое законо-
дательство противоречиво и нестабильно, перегружено большим количеством
индивидуальных налоговых льгот. Налоговая нагрузка распределена неравно-
мерно, она избыточна для законопослушных налогоплательщиков, стимулирует
сокрытие доходов и препятствует выходу экономической деятельности из тени.
Собираемость налогов в целом по России оценивается сейчас в 60–80% по раз-
ным налогам, а по некоторым – менее 50%, что является одновременно и сви-
детельством, и результатом неэффективности налоговой системы.
До сих пор отсутствует обоснование распределения поступлений феде-
ральных (НДС, налог на прибыль, акцизы, подоходный налог), региональных и
местных налогов между бюджетами различного уровня. Указанное распределе-
ние ежегодно при прохождении бюджета через Государственную Думу вылива-
ется в предмет торга между регионами и федеральным центром. Свидетельст-
вом недостаточной проработки законодательства в этой области стала практи-
ка представления бюджета следующего года одновременно с пакетом проектов
налоговых законов. В итоге принятие и исполнение государственного бюджета
ставится в зависимость от принятия тех или иных налоговых законов. Проект
бюджета следующего года должен составляться на основе действующих налого-
вых законов, при заданном распределении доходов между уровнями бюджета.
Решение общей проблемы налогового режима упирается в несколько само-
стоятельных сложнейших проблем: укрепление налогового администрирования,
изменение налоговых ставок и расширение налоговой базы. Первая проблема
упирается в мощности налоговых служб, их информированность, устойчивость
против лоббизма и коррупции, независимость от региональных властей. Опре-
17


деление ставок упирается в выбор между обложением потребления или инве-
стиций. Наконец, расширение базы предполагает более широкий консенсус в
обществе – готовность платить налоги при новых ставках.
Улучшение налогового администрирования и принудительного взыскания
налоговых платежей затруднено без законодательной проработки проблем обес-
печения баланса прав налогоплательщиков и полномочий налоговых органов
при осуществлении налогового контроля. Одновременно в налоговом законода-
тельстве в целях ограничения произвола в проведении налогового контроля
должны быть определены:
• порядок доступа должностных лиц налоговых органов на территорию или в
помещение, а также осмотра помещения налогоплательщика для проведения
налоговой проверки;
• порядок изъятия документов у налогоплательщика, относящихся к расчету на-
логовой базы;
• виды налоговых проверок и ограничения по периодичности и длительности их
проведения;
• целесообразность введения налоговых постов; возможности проведения нало-
говых проверок в отношении физических лиц, не являющихся индивидуаль-
ными предпринимателями.
Определение ответственности за налоговые правонарушения предполагает
презумпцию невиновности налогоплательщика и конкретизацию массы важ-
нейших деталей, таких как:
• предмета доказывания по делам о налоговых правонарушениях;
• дифференциация ответственности за налоговые правонарушения в зависимо-
сти от формы вины, наличия смягчающих или отягчающих обстоятельств;
• сроки давности по привлечению к ответственности за налоговые правонару-
шения;
• обеспечение баланса прав налогоплательщиков и полномочий налоговых орга-
нов при осуществлении налогового контроля.
Одной из ключевых проблем остается уход от налогов через аффилиирова-
ных юридических лиц, дочерние компании и региональный перенос регистра-
ции налогов. Здесь требуются:
• законодательное определение субъекта налогового обязательства и местонахо-
ждения налогоплательщика;
• введение понятия консолидированной группы налогоплательщиков;
• определение понятия взаимозависимых лиц для целей ценового контроля и
проверки «внутрифирменных» трансфертных цен.
Необходима разработка мер по легализации хозяйственной деятельности,
ведущейся без постановки на учет в налоговых органах. Налоговые органы в
настоящее время мотивируют свою неспособность увеличить собираемость на-
логов тем обстоятельством, что налоговое законодательство обязывает их осу-
ществлять контроль только над теми налогоплательщиками, которые встали на
налоговый учет, представляют налоговую отчетность и местонахождение кото-
рых известно. Что же касается теневого бизнеса, то он остается вне сферы кон-
троля налоговых инспекций, а проблема расширения базы налогообложения по-
прежнему не решена. На практике налоги взимаются только с легально начис-
ленной базы – доходов, зарплаты, имущества и т.д. Доходы от незарегистриро-
ванной в налоговых органах собственности (сдача имущества в аренду, прода-
жа недвижимости), а также доходы от теневого частного предпринимательства
(индивидуальное строительство, ремонт, репетиторство, бытовые услуги) по-
прежнему не попадают в налоговую базу.
Среди мер, направленных на вывод из тени нерегистрируемого оборота,
может быть снижение налогооблагаемого совокупного дохода физических лиц
18


на величину документально подтвержденных расходов на образование, меди-
цинские услуги, обучение детей и т.д. Для предприятий – включение в состав
затрат всех подтвержденных расходов, связанных с производством и реализа-
ций продукции.
Конкретизация методов контроля налоговых органов за соответствием
расходов физических лиц декларируемому уровню их доходов является услови-
ем эффективности сбора личных доходов. Необходима разработка долгосрочно-
го порядка предоставления отсрочек и рассрочек, а также реструктуризации
налоговых обязательств, определение размера процента по отсроченным обяза-
тельствам. Этот порядок должен быть разработан в текущем году с тем, чтобы
его применение было возможно уже с 1 января 2002 г.
В соответствии с Конституцией РФ, принципы построения федеральной,
региональных и местных налоговых систем должны рассматриваться Государ-
ственной думой и вводиться исключительно федеральными законами. До на-
стоящего времени многие элементы залогового законодательства заменяются
решениями органов исполнительной власти. Это, в частности, относится к на-
логовой базе, ставкам, срокам уплаты различных налогов, в том числе по НДС,
налогу на прибыль, акцизам. Необходимо законодательное определение ставок
НДС по конкретным товарам и услугам.
Неизбежен переход на определение момента возникновения обязательств
по налогу по методу начислений. Международные стандарты бухгалтерского
учета включают метод начислений в число основополагающих элементов нало-
говой системы, который применяется к НДС, налогу на прибыль, акцизам и на-
логу с продаж. Метод начислений облегчает налоговое администрирование, по-
скольку факт выполнения работы и отгрузки товара легче установить, чем факт

<< Пред. стр.

страница 11
(всего 14)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign