LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 27
(всего 41)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

дифференциация определяется отнюдь не только географическими факторами, и в этой связи предусмотренное
Концепцией право субъектов Российской Федерации самостоятельно (на основе общих методик) утверждать
нормативы затрат не решает проблему. Концепция предусматривает “интеграцию ведомственных медицинских
учреждений в общую систему здравоохранения на единой нормативно-правовой базе с учетом их отраслевых
особенностей и местоположения”. Однако этой формулировке соответствует целый спектр решений, в
отношении которого предстоит сделать политический выбор. Если приоритет отдается единству нормативной
базы, т.е. практической реализации принципа равной доступности медицинской помощи, предоставляемой за
счет бюджета и ОМС, то ведомственная сеть обрекается на деградацию. Если же сделать акцент на учете
“отраслевых особенностей”, сохраняется ранее сложившаяся ситуация, противоречащая законодательно
установленному равенству.
Появление Концепции развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации на
практике не привело к непосредственным изменениям в политике, проводимой в отношении отрасли. Однако в
сентябре 1998 г. была предпринята попытка количественно определить те государственные гарантии в области
бесплатного медицинского обслуживания, которые составили бы основу этой политики на ближайшую
перспективу*.
Соответствующий документ включает:
• перечень видов бесплатно предоставляемой медицинской помощи (скорая, амбулаторно-поликлиническая,
стационарная);
• базовую программу обязательного медицинского страхования (это, прежде всего перечень тех типов
заболеваний, лечение которых обеспечивается за счет ОМС, тогда как остальные бесплатные услуги подлежат
финансированию непосредственно за счет бюджета);
• характеристики объемов медицинской помощи, под которые будет выделяться финансирование (например,
9 198 амбулаторных посещений, 2 901,5 койко-дня в стационаре и 340 вызовов скорой помощи на 1000
жителей);




*
Уместно отметить, что большинство лечебно-профилактических учреждений являются некоммерческими организациями (и более
того, как правило, государственными учреждениями). В соответствии с действующим законодательством, некоммерческие организации не
располагают правом на коммерческую тайну. Закрытость информации, во многом снижающая эффективность добровольного страхования,
– еще один пример несоответствия реальных условий развития здравоохранения номинально гарантированным.
*
Постановление Правительства Российской Федерации от 11 сентября 1998 г. № 1096 “Об утверждении Программы государственных
гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью”; Методические рекомендации по порядку
формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий обеспечения граждан Российской
Федерации бесплатной медицинской помощью (утверждены министерствами здравоохранения и финансов Российской Федерации и
Федеральным фондом обязательного медицинского страхования).
• подушевые нормативы финансирования (фактически на федеральном уровне утверждены не нормативы, как
таковые, а методики их расчета исходя из структуры заболеваемости и средней стоимости услуг,
скорректированных с учетом региональной специфики).
Программа задает реальные ограничения для запросов медицинских учреждений в отношении финансирования,
причем предусматривается ее ежегодная корректировка, что вообще говоря, позволяет балансировать обязательства
государства с любым фактически доступным уровнем ресурсного обеспечения. Идея реальной увязки доступности
медицинской помощи экономическими возможностями сравнительно бедной страны (весьма нетривиальная для
населения и, прежде всего для самих работников здравоохранения) впервые получила непосредственное выражение
в документе, регулирующем порядок финансирования. В этом смысле принятие программы стало, пожалуй,
наиболее решительным за целые десятилетия шагом к сокращению разрыва между декларациями и
действительными гарантиями. Однако открытыми остаются, как минимум, три принципиальных вопроса.
Первый из них: насколько последовательно будет проводиться балансировка? Этот вопрос приобретает
особую актуальность потому, что документы, о которых идет речь, готовились до августовского кризиса 1998
г., и содержащиеся в них количественные оценки основаны на прогнозах, которые были чрезмерно
оптимистичными.
Второй вопрос касается учреждений, которые технологически, а, следовательно, и по уровню удельных
издержек значительно превосходят другие. Политика в отношении их по-прежнему нуждается в конкретизации.
Третий вопрос заключается в следующем. Государственные гарантии определены как лимиты для территорий и
медицинских учреждений, тогда как для конкретного гражданина формально сохраняется принцип неограниченной
доступности. В нашей стране отсутствуют, например, лимиты числа бесплатных амбулаторных посещений, как в
государственной программе “Медикейд” в США, или нормативно закрепленные четкие процедуры формирования
очередей на госпитализацию, как в Британской национальной системе здравоохранения. На деле это означает, что в
условиях ужесточающихся ресурсных ограничений еще больше возрастет роль медицинских учреждений и
отдельных врачей в регулировании доступа конкретных пациентов к сокращающимся возможностям отрасли. Таким
образом, еще большую остроту приобретает ставший перманентным конфликт между профессиональным долгом
медицинских работников и заинтересованностью в получении как легальных, так и теневых доходов от
приоритетного обслуживания платежеспособных слоев населения.


5. Возможные сценарии
Российскими специалистами разработано немало предложений по совершенствованию системы
медицинской помощи18. Их общими элементами являются усиление управляемости на основе реалистичных
нормативов и учета внутриотраслевых взаимосвязей, а также сочетание бесплатного предоставления базовых
услуг с развитием регулируемого рынка, обязательного страхования с добровольным и единых
общенациональных подходов с активизацией роли регионов. Не ставя под сомнение ни одну из этих идей,
имеет смысл сосредоточить внимание на обстоятельствах, лимитирующих масштабы и темпы желательных
изменений. Речь идет об экономических и политических факторах, внешних для системы здравоохранения, но
во многом определяющих ее перспективы.
В ближайшем будущем возможности проведения единой общенациональной политики социальных
гарантий будут, по-видимому, существенно уже, чем в середине 90-х годов. В самом деле, с одной стороны, нет
оснований ожидать быстрого роста ВВП, и для сохранения надежды на будущий рост недопустимо
увеличивать налоговое бремя; с другой стороны, если прежде бюджетные проблемы частично решались за счет
заимствований, то в перспективе бюджетная политика будет испытывать постоянное давление кредиторов
государства. Между тем решающее значение для здравоохранения будет иметь именно степень реальной
финансовой обеспеченности проводимой политики (декларации, не подкрепленные ресурсами, уже привели,
как было показано, к кризису отечественного здравоохранения). В складывающихся обстоятельствах политика
в сфере здравоохранения неизбежно окажется политикой отступления даже от тех рубежей, которые были
доступны в последнее время*. Вопрос в том, будет ли отступление организованным, что предполагает
концентрацию доступных средств на приоритетных целях, или продолжится (и в этом случае, несомненно,
ускорится) процесс стихийной деградации отрасли.
Выше подчеркивалось, что ресурсы здравоохранения используются ныне весьма неэффективно. Вместе с
тем, как видно из приведенных данных, наиболее острые проблемы связаны со структурной (аллокационной)
неэффективностью, для устранения которой, как правило, требуются инвестиции. В советское время был
упущен шанс кардинально изменить ситуацию за счет активной структурной и технической политики. В той
мере, в какой речь идет о широком использовании государственных средств, подобный шанс вновь появится
относительно нескоро (впрочем, и сегодня не исключены позитивные сдвиги на уровне отдельных
относительно благополучных учреждений и даже городов, а в дальнейшем – и целых регионов). При
сверхжестких ограничениях на инвестиции приходится рассматривать не столько варианты перемещения
ресурсов с менее эффективных “участков” на более эффективные, сколько селективного сокращения
“участков”. Смысл государственной политики в подобных обстоятельствах состоит прежде всего в том, чтобы
селекция происходила на основе критериев эффективности и справедливости.
Если попытаться обрисовать инерционный сценарий, то суть его – в едва ли не абсолютном пренебрежении
этими критериями. Ввиду иллюзорного характера норм, заведомо неадекватных действительной ресурсной

*
В этом отношении показателен даже Федеральный бюджет 1999 г., хотя он, несомненно, чрезмерно оптимистичен.
ситуации (как общему уровню обеспеченности, так и ее дифференциации), медицинские учреждения, их
руководители и сотрудники повседневно оказываются перед выбором: какие именно нормы выполнять и,
главное, как именно использовать те ресурсы, которые фактически доступны. Вполне вероятно, что выбор
будет во все большей степени определяться интересами, непосредственно представленными в медицинском
учреждении, как таковом.
В рамках инерционного сценария приходится предполагать, что государство в основном сохранит
непосредственную ответственность за сложившуюся сеть и коллективы учреждений. Тенденция к росту (или хотя
бы поддержанию на относительно стабильном уровне) числа ставок медицинских работников, оплачиваемых за счет
бюджета и ОМС, предопределяет инфляционное обесценение оплаты по ставке. В результате постоянная
озабоченность получением дополнительных доходов за счет средств пациентов становится неотъемлемой чертой
образа жизни медиков. В силу специфики отрасли такие доходы, несомненно, будут получены. Причем до тех пор,
пока сохраняется формальное равенство доступа всех граждан к бесплатной медицинской помощи, дополнительные
доходы будут складываться не только из оплаты конкретных услуг, но и из так называемой “платы за внимание”.
Последняя представляет собой, по сути, плату за преимущественный доступ к ресурсам здравоохранения,
сформированным за счет государственных средств (комфортабельные палаты, лекарства и др.). В условиях
формального равенства в здравоохранении, чем острее становится нехватка этих средств, тем в большей степени они
используются для “софинансирования” платных услуг, оказываемых сравнительно обеспеченным пациентам, и тем
большей фактической дискриминации подвергаются малообеспеченные. Вместе с тем в той мере, в какой отношения
платежеспособных пациентов с медицинским персоналом включают неформальные элементы зависимости “от
внимания”, такие пациенты, в свою очередь, оказываются гораздо менее защищенными, чем это было бы возможно
при наличии прозрачных, регулируемых рынков медицинских услуг и медицинского страхования.
Существует ли альтернатива инерционному сценарию при сохранении непосредственной ответственности
государства за всю сеть медицинских учреждений? Рассуждая теоретически, альтернатива заключается в
сокращении перечней бесплатно предоставляемых услуг и их удешевлении. Именно такова идеология Программы
государственных гарантий, о которой шла речь выше. Несомненно, некоторые существенные резервы экономии в
отрасли имеются. Так, Министерство здравоохранения прилагает усилия, чтобы за счет рационализации
медикаментозного обеспечения учреждений и населения добиться относительного удешевления лекарств. Вместе с
тем возможности непосредственной экономии в расчете на отдельную услугу далеко не безграничны. Это
обусловлено, в частности, структурой расходов.
Примерно треть бюджета типичного медицинского учреждения составляют хозяйственные расходы.
Потребность в них непосредственно не зависит от численности пациентов. В последние годы, по существу,
отсутствовал реально действующий механизм возмещения этих расходов, в частности, оплаты коммунальных услуг.
Формально говоря, эти средства обязано выделять государство, но обязательства регулярно нарушаются.
Следствиями стали, с одной стороны, накопленная задолженность, делающая бессмысленными попытки вносить
очередные платежи, а с другой – не заинтересованность в использовании на эти цели внебюджетных средств. Если
произойдет ужесточение требований к потребителям со стороны организаций, предоставляющих коммунальные
услуги, то в условиях дальнейшего сужения возможностей бюджета вероятными становятся следующие варианты:
фактическое свертывание работы учреждения в целом (возможно, с сохранением коллектива и превращением
заработной платы в род пособия) или концентрация ресурсов на обслуживании отдельных корпусов (довольно
многие городские больницы имеют такую возможность). В обоих случаях доступность медицинской помощи для
населения уменьшается, причем существуют мощные стимулы использовать остающиеся в распоряжении
коллектива ресурсы (например, лучшие помещения) преимущественно для легального или теневого оказания
платных услуг.
Отказ государства от содержания значительной части ныне существующей сети медицинских учреждений
неизбежен, причем речь идет не просто об уменьшении среднего числа коек в больнице, а о закрытии корпусов
или учреждений в целом. Разумной при этом представлялась бы не ликвидация мощностей, а создание на их
базе негосударственных, как правило, некоммерческих медицинских организаций, предлагающих услуги на
регулируемом рынке.
Сценарий, радикально отличающийся от инерционного, представляется следующим. Исходя из реальных
финансовых возможностей государства определяется круг медицинских учреждений, на базе которых будет
реализовываться программа государственных гарантий. Эти учреждения содержатся за счет бюджета и
финансируются в сметном порядке. Оказание ими платных услуг допускается, лишь если в данной местности
отсутствуют иные организации того же профиля, причем с этой целью, как правило, создаются обособленные
подразделения. Очередность госпитализации и предоставления других услуг в данном секторе четко
регламентируется*.
Остальные учреждения (а в ряде случаев отдельные корпуса) используются для формирования сектора
страховой медицины. Входящие в него организации являются негосударственными некоммерческими или
коммерческими структурами, причем первым имеет смысл предоставлять льготы. При прочих равных
условиях, разгосударствлению следует в первую очередь подвергать наилучшим образом оснащенные
учреждения, в том числе составляющие базу “номенклатурной” медицины. Разумеется, негосударственный
статус организаций не исключает участия государственных органов в управлении ими (в том числе в качестве
соучредителей), но избавляет от безусловной ответственности за финансирование. Небюджетный (страховой)

*
Бюджетный сектор здравоохранения должен включать также звенья, обеспечивающие контроль за эпидемиологической обстановкой,
военную медицину, развитие медицинской науки и т.п., что накладывает дополнительные ограничения на размер государственных
гарантий медицинского обслуживания населения.
сектор работает на достаточно жестко регулируемом рынке. Спрос на услуги этого сектора формируется в
основном за счет добровольного медицинского страхования. Государство участвует в страховании, субсидируя
ряд специальных программ, перечень и характер которых увязывается с возможностями бюджета. Это могут
быть, в частности, льготные программы для различных категорий государственных служащих, отдельных
социальных слоев и профессиональных групп и т.д.
В рамках этого сценария квалифицированные работники бюджетного сектора участвуют в оказании
платных услуг преимущественно в качестве совместителей в организациях страхового сектора.
Непосредственные интересы коллективов медиков (которые по своей природе во многом противоречат
интересам пациентов) не доминируют ни в бюджетном секторе, где действуют строгие административные
правила, ни в страховом секторе, где определяющую роль играют наблюдательные советы некоммерческих
организаций и собрания акционеров коммерческих структур. Это позволит остановить рост коррупции и
сформировать стимулы повышения эффективности.
“Радикальный” сценарий обрисован здесь схематично не только из-за недостатка места, а главным образом
из-за того, что в силу социально-политических ограничений он вряд ли реализуется полностью. В
действительности следует ожидать, что возникнут варианты, промежуточные по отношению к инерционному и
радикальному, причем степень выраженности тех или иных тенденций будет во многом зависеть от специфики
региона.
Тема данной главы не позволяет сколько-нибудь подробно остановиться на причинах, в силу которых мы
прогнозируем существенную региональную дифференциацию институциональных реформ в социальной сфере в
целом и, как следствие – в здравоохранении. Назовем лишь два фактора. Первый из них – кризис федеральной
бюджетной политики, обусловленный фактической неспособностью в среднесрочной перспективе самостоятельно
обслуживать долговые обязательства. Второй фактор – эскалация социальных требований в ранее относительно
благополучных регионах, которая может перерасти в сепаратистские настроения, если эти регионы будут чрезмерно
интенсивно использоваться в качестве доноров. Сочетание названных и ряда других факторов, по нашей оценке,
делает неизбежной относительное ослабление перераспределительной активности федерального центра. Это может
произойти либо в форме все большего фактического пренебрежения социальными гарантиями, зафиксированными в
федеральном законодательстве, либо на основе сознательной и легитимно оформленной регионализации гарантий и
их увязки с фискальным потенциалом регионов и муниципальных образований.
Оба варианта чреваты ростом неравенства и политическими осложнениями, но второй представляет,
несомненно, меньшее зло. В самом деле, первый вариант связан не только с явно неэффективным
функционированием государственных финансов, но и с постоянными взаимными претензиями регионов и
центра, что чревато угрозой целостности страны.
В условиях регионализации социальных гарантий система здравоохранения в беднейших регионах будет, по-
видимому, строиться как преимущественно бюджетная с отдельными “номенклатурными” и ведомственными
очагами, в которых будет сосредоточен и спрос на платные услуги. Вместе с тем отсутствие в этих регионах
достаточной базы для развития страхового сектора и регулируемого рынка медицинских услуг, вероятно,
предопределит довольно значительное влияние негативных тенденций, характерных для инерционного сценария, в
том числе немалую роль коррупции. В наиболее благополучных регионах, особенно в крупнейших городах, можно
ожидать постепенное приближение к “радикальному” сценарию и обращение большинства населения к услугам
страховой медицины, в той или иной степени дотируемым региональными и местными властями. При прочих
равных условиях, отход от инерционного сценария будет тем значительнее, чем с меньшими правовыми и
финансовыми препятствиями столкнется фактически начавшаяся регионализация социальной политики.
Насколько можно судить, в настоящее время происходит массовое осознание иллюзорности привычного имиджа
отечественного здравоохранения. Этот ускоренный кризисом процесс протекает болезненно, но дает шанс для
выработки более реалистичной, рациональной и транспарентной политики. На смену реформированию номинально
существовавшей системы общедоступной высококвалифицированной бесплатной медицинской помощи могут
придти не слишком амбициозные, но эффективные федеральные, региональные и местные программы охраны
общественного здоровья. Они позволили бы существенно усилить целенаправленность расходования бюджетных
средств, добиться гораздо более справедливого распределения медицинских услуг, оказываемых за счет государства,
и вместе с тем способствовали бы замещению нецивилизованного, во многом теневого рынка действенно
регулируемым рынком в страховом секторе здравоохранения.



ПРИМЕЧАНИЯ
1
См.: Jakobson L. Public Administration Reform and Economic Development in Russia. In: T. Liou (ed.) Public Administration and Economic
Development (forthcoming).
2
См., например: Попов Г.А. Экономические проблемы в управлении лечебно-профилактическими учреждениями. М.: Медицина, 1976.
3
Подробнее см.: Якобсон Л.И. Экономические методы управления в социально-культурной сфере. М.: Экономика, 1991.
4
Социальное развитие СССР. Стат. сб. М.: Финансы и статистика, 1990.
5
Отчет о мировом развитии 1993. Инвестиции в здравоохранении. Вашингтон: Всемирный банк, 1993.
6
Основные цифровые данные взяты из следующих изданий: “Здоровье населения России и деятельность учреждений здравоохранения
в 1997 году (статистические материалы)”. Сборник. М., 1998; Кравченко Н.А., Поляков И.В. Научное обоснование методологии
прогнозирования ресурсного обеспечения здравоохранения России (история и современность). М.: ФФ ОМС, 1998; Корчагин В.П.
Финансовое обеспечение здравоохранения. М.: “Эпидавр”, 1997.
7
См., например: European Health Care Reform: Analysis of Current Strategies // WHO Regional Publications, European Series, No.72, p.214–
217.
8
Innovations in Health Care Financing. Proceedings of a World Bank Conference, March 10–11, 1997.
9
Корчагин В.П. Финансовое обеспечение здравоохранения. М.: “Эпидавр”, 1997, с. 129–132.
10
“Фармацевтический вестник” №16, 31 июля 1998 г.
11
Шейман И.М. Реформа управления и финансирования здравоохранения. М.: Русь, 1998.
12
Бойков В., Фили Ф., Шейман И., Шишкин С. Расходы населения на медицинскую помощь и лекарственные средства // Вопросы
экономики, № 10, 1998, с. 101–117.
13
Подробнее см.: Петухова В.В. Расходование средств ОМС в медицинских учреждениях. В сб. “Проблемы ценообразования и оплаты
медицинской помощи в системе ОМС”. М.: ФФ ОМС, 1996, с.72–75.
14
См.: Шишкин С. Мы не самые бедные среди бедных // “Медицинский вестник”, № 23, 1996, с.3.
15
См., например: Feldstein P.J. Health Care Economics. Albany: Delmar, 1993.
16
См.: Рутгайзер В.М. Социальная сфера: проблемы планирования. М.: Экономика, 1989, с.59–63.
17
Подробнее см.: Лебедева Н.Н. Анализ использования различных способов оплаты в системе ОМС Российской Федерации. В сб.
“Проблемы ценообразования и оплаты медицинской помощи в системе ОМС”. М.: ФФ ОМС, 1996, с. 59–66.
18
С точки зрения комплексности и обоснованности, на наш взгляд, безусловно выделяется подход, изложенный в книге И.М. Шеймана
“Реформа управления и финансирования здравоохранения”.
15
Глава
ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ


В 90-е годы экономическое положение системы образования было, как это ни странно, относительно
благополучным. Хотя реальные бюджетные расходы на образование и сокращались, но медленнее, чем по
другим видам непроцентных расходов; в результате доля расходов на образование в консолидированном
бюджете увеличилась с 11,9% в 1994 г. до 13,4% в 1997 г. и даже в 1998 г. составила около 13% общей суммы
расходов. Сохранялся высокий спрос на образовательные услуги, который был сформирован еще при советской
власти. После некоторого спада в первой половине 90-х, начиная с 1995 г. спрос на образование (прежде всего
профессиональное) стал резко возрастать, что выражается в быстром увеличении всех количественных
показателей, характеризующих состояние этой сферы, – в частности, численности учебных заведений,
учащихся и преподавателей. В результате довольно значительно возросли расходы населения на образование
(опять-таки в первую очередь профессиональное), что во многом, если не полностью, компенсировало
сокращение бюджетного финансирования этой сферы.
По данным Программы международных сопоставлений, проводимой Госкомстатом под эгидой ООН, в 1996
г. фактическое потребление образовательных услуг на душу населения в России, оцененное по паритету
покупательной способности (т.е. в сопоставимых ценах), составляло почти 90% от уровня США (!) (при том,
что, например, потребление медицинских услуг на душу населения составляло лишь 26% от американского
уровня).
Все это не означает, естественно, что экономическая ситуация в системе образования является идеальной и
не нуждается в улучшении. Достаточно вспомнить про такие лежащие на поверхности проблемы, как мизерная,
даже по российским меркам, оплата труда работников образования, постоянные задержки с выплатой зарплаты
учителям, износ учебного и лабораторного оборудования в вузах, хроническую задолженность
образовательных учреждений по коммунальным платежам и многое другое. Кроме того, существует целый ряд
более глубоких, хотя и не столь очевидных проблем. Все это наглядно свидетельствует о необходимости
осуществления реформ в сфере экономики образования, прежде всего путем совершенствования механизмов
финансирования и повышения эффективности использования имеющихся финансовых ресурсов.


1. Основные направления реформирования экономики образования
Идеи реформирования системы финансирования образовательной сферы начали обсуждаться уже с конца
80-х годов, и вплоть до настоящего времени они концентрируются вокруг трех основных направлений.
Первое – это борьба за увеличение бюджетного финансирования системы образования. В частности, речь
шла об отказе от пресловутого “остаточного принципа финансирования”, признании приоритетности
финансирования образовательной сферы, а также повышении относительной зарплаты работников
образования. Одним из наиболее ярких проявлений этой борьбы стал подписанный в 1991 г. Указ № 1
Президента Российской Федерации от 11.07.91 г., гарантирующий поддержание заработной платы в сфере
образования на уровне, превышающем среднюю зарплату в промышленности21.
Второе направление – это попытки создания нового механизма бюджетного финансирования образования,
основанного на идее нормативного финансирования в расчете на 1 обучающегося в данном учебном заведении
с учетом качества обучения. В целом за этим направлением реформирования стояло стремление
рационализировать использование бюджетных средств, побудить образовательные учреждения к
формированию активной позиции по отношению к формируемому контингенту учащихся.
Наконец, третье направление реформирования связано с обсуждением вопроса об оплате (по крайней мере
частичной) населением образовательных услуг, а также различных вариантов привлечения иных
внебюджетных источников финансирования и связанных с этим проблемы экономической (а тем самым и
юридической) самостоятельности образовательных учреждений.
Реформирование экономики образования по каждому из этих направлений шло с разной степенью
успешности и весьма неодинаково в сферах общего (прежде всего школьного) и профессионального (прежде
всего высшего) образования.
По первому направлению – величине бюджетных расходов на образование – ситуация складывалась
следующим образом. При всей расхожести представлений об ухудшении финансирования школьного
образования сокращение бюджетного финансирования было намного ярче выражено для системы
профессионального образования (табл. 1). Напомним, что статья “общее образование” включает расходы на
школьное образование (включая гимназии и лицеи), а также на дошкольные, внешкольные и интернатные
детские учреждения. Статья “профессиональное образование” включает расходы на высшее образование

21
С 1 января 1992 г. зарплата профессорско-преподавательского состава вузов должна была превышать среднюю зарплату в
промышленности в два раза, а зарплата учителей и других педагогических работников – быть не ниже средней зарплаты в
промышленности.
(вузы), среднее специальное (ссузы, т.е. техникумы, колледжи и т.д.) и начальное профессионально (ПТУ и
т.п.). Основными источниками финансирования каждого вида образования являются бюджеты разных уровней
– для высшего образования это главным образом федеральный бюджет, для школьного образования –
региональные и муниципальные бюджеты, для дошкольного – муниципальные.
Таблица 1
Доля в ВВП бюджетных расходов на общее и профессиональное образование*
1998
Вид расходов 1992 1993 1994 1995 1996 1997 (оценка)
Всего 3.58 4,03 4,36 3,40 3,49 3,48 3,33
Общее 2,37 3,27 3,49 2,88 3,01 2,89 2,93
Профессиональное 1,21 0,76 0,87 0,52 0,48 0,59 0,40
* Приведены данные о фактическом исполнении бюджета. Недофинансирование относительно бюджетных назначений в среднем
составляет 20–25% от принимаемых бюджетов.
Источники: Госкомстат, Минфин.


Как видно из табл. 1, резкое сокращение бюджетных расходов на общее (школьное) образование как доли
ВВП происходит лишь в 1995 г. Правда, в реальном выражении ситуация выглядит значительно хуже. В
частности, к 1997 г. по сравнению с 1990 г. удельные бюджетные расходы на 1 учащегося общеобразовательной
школы в неизменных ценах снизились в среднем на 38%, а на 1 студента вуза – на 70%.
Кроме того, с 1995 г. наблюдается хроническая задолженность учреждений системы образования по оплате
коммунальных услуг. Оценка этого явления может быть двоякой – с одной стороны, оно ярко свидетельствует о
дефиците бюджетных средств, выделяемых образовательной сфере, и порождении “плохих долгов”, а с другой
стороны, может быть интерпретировано как своеобразное кредитование естественными монополиями системы
образования. Такого рода кредиты позволяют системе образования выживать, но не позволяют наладить
нормальный экономический механизм (часть реально поступающих в нее средств неизбежно уходит в “тень”,
чтобы не быть “описанной” за долги).
Что касается уровня оплаты труда, то здесь складывались следующие тенденции. С точки зрения
относительной величины зарплаты, то по этому показателю (несмотря на упомянутый Указ Президента РФ №
1) ситуация в целом менялась к худшему. В 1990 г. зарплата работников образования составляла 67% от
среднероссийской, в 1995 г. – 65%, а в 1998 г. (за 11 месяцев) – 61%. Еще одна проблема – регулярные
задержки по выплате заработной платы, начавшиеся с 1995 г. В первую очередь эта проблема затрагивает
работников школ, средства на выплату зарплаты которым выплачиваются из местных бюджетов (см. главу
“Политика доходов”). На 5.01.99 г. 83 субъекта Федерации из 89 имели задолженность по выплате заработной
платы работникам образования, которая суммарно составляет 15,7 млрд руб.
По второму направлению – изменению механизма бюджетного финансирования, в 90-е годы также особого
прогресса достигнуто не было. Дело в том, что в рамках этого подхода мгновенно возник и породил массу
споров вопрос о расчете нормативов по типам, видам и категориям образовательных учреждений, в том числе в
территориальном разрезе (кстати, он не решен до сих пор). Нормативное подушевое финансирование
осуществлялось лишь в нескольких регионах страны в качестве эксперимента, в основном в
общеобразовательных школах.
Наконец, в том, что касается третьего направления реформ – развития платности образования и расширения
хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений, изменения происходили наиболее динамично,
но в основном носили стихийный характер. Прежде всего, стали существенно увеличиваться объемы средств,
поступающих из внебюджетных источников. В первую очередь это относится к профессиональному
образованию (высшему и среднему специальному), где плата за обучение и доходы от сдачи помещений в
аренду стали составлять значительную часть общего объема финансирования, но отчасти эти процессы
захватили и сферу общего образования.
Что касается юридической и экономической самостоятельности, то в сфере высшего образования эта
проблема к настоящему моменту более или менее решена, хотя увеличение автономии вузов не
сопровождалось созданием новых механизмов негосударственного (общественного) контроля за их
деятельностью. В сфере общего образования процесс усиления самостоятельности образовательных
учреждений идет гораздо медленнее. Хотя возможность получения школами статуса юридического лица была
сформулирована еще в Законе Российской Федерации “Об образовании” 1992 г., к лету 1997 г. подобный статус
имели лишь около 10% общеобразовательных школ. В некоторых регионах общеобразовательным
учреждениям придают статус юридического лица без открытия расчетных счетов или открывают расчетных
счета для поступления на них внебюджетных средств.
Развитие целого ряда негативных или неконтролируемых процессов в сфере экономики образования
обусловило активизацию усилий по ее реформированию. В конце 1996 г. было образовано Министерство
общего и профессионального образования (МОПО) путем слияния Госкомвуза и Минобразования. В начале
1997 г. правительство приняло решение о необходимости выработки концепции реформирования системы
образования. Это делалось в общем контексте пересмотра принципов функционирования и развития
социальной сферы в новых условиях. Наметившаяся в это время относительная макроэкономическая
стабилизация и ожидание начала экономического роста требовали изменения принципов организации
деятельности социальной сферы, ее большей увязки с формирующимся рыночным окружением.

<< Пред. стр.

страница 27
(всего 41)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign