LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 17
(всего 41)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

НДС) без получения на то согласия федерального Министерства финансов26. Но недовольство центром в
условиях финансового кризиса стали проявлять не только дотационные, но и сильные в бюджетном смысле
регионы. Так, 23 сентября 1998 г. на встрече губернаторов Санкт-Петербурга, Самарской и Нижегородской
областей, было выдвинуто требование о закреплении за регионами 50% налоговых поступлений, поступающих
в федеральный бюджет сверх плана и снижении количества дотационных регионов.




26
Кроме того, в апреле 1998 г. в Калмыкии были созданы финансовые структуры, которые присвоили себе выполнение части функций,
которые находились в компетенции федеральных органов, а в сентябре федеральные органы в связи с финансовыми нарушениями закрыли
Национальный банк Калмыкии. После этого 17 ноября президент Калмыкии заявил о возможности выхода республики из состава
Российской Федерации, мотивируя свое заявление уже недостаточностью трансфертных платежей из центра. В результате проверки
проведенной аудиторами Счетной палаты было выяснено, что вместо запланированных в бюджете на 1998 г. 361 млн руб. и утвержденных
в рамках секвестрированного бюджета 311,2 млн руб. центральные власти направили в Калмыкию трансферты на общую сумму 441,2 млн
руб.
Дефицит региональных бюджетов, % ВВП


1,80


1,60


1,40


1,20


1,00


0,80


0,60


0,40


0,20


0,00
1995 1995 1995 1995 1996 1996 1996 1996 1997 1997 1997 1997 1998 1998 1998
кв1 кв2 кв3 кв4 кв1 кв2 кв3 кв4 кв1 кв2 кв3 кв4 кв1 кв2 кв3
-0,20


-0,40


Рисунок 1. Дефицит региональных бюджетов, на конец периода в % от ВВП
Почти все субфедеральные органы власти пытались усилить свой контроль над региональными
финансовыми потоками. Отдельные регионы в ответ на кризис принимали меры по ограничению бюджетных
дефицитов прежде всего за счет сокращения бюджетных расходов. Так, в августе 1998 г. администрация Санкт-
Петербурга приняла бездефицитный бюджет на 1999 г., который предусматривал равенство бюджетных
расходов и доходов на уровне 18,8 млрд руб. Ряд регионов отреагировал на кризис ростом субсидий и дотаций
местным предприятиям и повышением расходов, направленных отчасти на регулирование цен.
В целом, экономическая политика субфедеральных органов власти в значительно большей степени, чем
политика федерального правительства, связана с осуществлением фискальных мер. Регионы лишены большей
части доступных федеральному правительству механизмов макроэкономического регулирования: практически
всех инструментов кредитно-денежной политики, внешнеэкономической политики, валютной политики и т.д.
Это накладывает существенный отпечаток как на цели, так и на механизмы проводимой фискальной политики.
Органы власти субъектов РФ, рассматривая свои регионы как в значительной степени самостоятельные в
политическом и экономическом смысле территориально-административные образования и стремясь к
приобретению большей независимости от федерального центра, заменяют недостающие элементы
государственной политики фискальными механизмами. Это приводит к искажению целей бюджетной политики
регионов, а также способствует снижению эффективности федеральной макроэкономической политики.
К особенностям фискальной политики на уровне субъектов РФ в 1998 г. можно отнести активное
использование квазиденежных инструментов, лоббирование региональных интересов в рамках системы
межбюджетных отношений, развитие практики финансирования государственных расходов из средств
внебюджетных фондов и масштабное субсидирование региональных предприятий и коммунальной сферы. Все
вышеперечисленные особенности фискальной политики субфедеральных органов власти свидетельствуют о
склонности региональных и муниципальных органов власти к расширению своих полномочий и аккумуляции
дополнительных финансовых ресурсов в собственном распоряжении в ущерб эффективности бюджетной политики.
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ КВАЗИДЕНЕЖНЫХ ИНСТРУМЕНТОВ
Одной из наиболее острых проблем экономической политики, с которой столкнулись субъекты РФ в 1998 г.,
была невозможность финансирования необходимых бюджетных расходов за счет доходов, поступающих в
денежной форме. В 1997 г., на фоне повышения реального курса рубля и относительно широкого доступа
регионов на рынок капитала, эта проблема не имела такого значения даже несмотря на снижение поступлений в
денежной форме с 58,2% до 53,9% (см. табл. 2). Как следствие, в 1 кв. 1998 г. целый ряд регионов предпринял
попытку перейти к финансированию бюджета только на кассовой основе. Федеральное правительство активно
стимулировало это начинание, настаивая на необходимости денежного исполнения части федеральных
регулирующих налогов, переданных в доходную часть бюджетов субъектов РФ27.




27
Указ Президента РФ № 495 от 5.05.98 г. “О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам
бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов”.
Таблица 2
Доля доходов бюджетов субъектов РФ, поступающих в денежной форме
(в % от общей величины собственных бюджетных доходов накопленным итогом с начала года)

Регионы 01.01.97 01.01.98 01.12.98
(1996 г.) (1997 г.)
Российская Федерация 58,2 53,9 54,8
в том числе
г. Москва 89,2 93,1 93,1
Волгоградская область 47,9 52,4 63,4
Приморский край 51,5 50,6 59,0
Республика Саха (Якутия) 41,5 31,9 52,7
Нижегородская область 59,9 51,6 49,5
Свердловская область 47,4 40,9 44,4
Белгородская область 62,4 55,8 42,8
Московская область 43,9 69,1 41,7
Республика Дагестан 36,0 47,3 41,4
Красноярский край 44,7 38,6 40,0
Ямало-Ненецкий АО 22,4 18,3 40,0
Республика Башкортостан 63,5 47,0 35,7
Источники: Государственная налоговая инспекция РФ, Министерство финансов РФ.


Однако финансирование бюджета на кассовой основе привело к ускорению темпов роста кредиторской
задолженности бюджетов всех уровней, в частности, задолженности по заработной плате. Существенный рост
задолженности региональных бюджетов, а также резкое снижение суммы перечисляемых трансфертов из
федерального бюджета поставили в июне–июле региональные администрации перед выбором между
долгосрочной фискальной реформой, подразумевающей нулевой дефицит бюджета и существенное сокращение
расходов, и увеличением объема неденежного финансирования. Острота стоявших краткосрочных проблем
подтолкнула регионы к возвращению на уже хорошо апробированный путь использования неденежных
инструментов.
Региональные администрации в качестве основной причины низкой собираемости доходов в денежной
форме рассматривают недостаточность денежной массы. Не обладая возможностями рублевого эмиссионного
центра, они обратилась с созданию суррогатных денег, имеющих ограниченное хождение, фактически
увеличивая этим сумму платежных средств в экономике своего региона. Это объективно снижает спрос на
рубли со стороны налогоплательщиков, так как использование денежных суррогатов обычно подразумевает
получение ненулевой прибыли. Все квазиденежные инструменты могут быть использованы в качестве средства
платежа в рамках экономического пространства конкретного субъекта РФ.
Однако привлекательность использования квазиденег этим не ограничивалась. Практически любой
выпускаемый региональной администрацией (муниципалитетом) инструмент: зачет, налоговое освобождение,
вексель – в той или иной степени обращался на рынке. Это было связано с тем, что кредиторы государства,
получившие обязательство бюджета зачесть определенную сумму налоговых обязательств в счет оплаты
выполненных работ и оказанных услуг, обычно не имели необходимости выплаты столь значительной суммы
налогов. Таким образом, гласно или негласно обязательство бюджета продавалось с дисконтом. При
размещении этого обязательства по номинальной стоимости бюджет не признавал его долговым и поэтому
никакого процентного дохода по нему не выплачивалось. При продаже на рынке с дисконтом, его
первоначальный держатель нес убытки, которые фактически по сумме равнялись сумме процентного дохода,
который должен был бы уплатить эмитент обязательства, если бы признал его долговым.
В методологии статистики государственных финансов МВФ, переход на которую был декларирован
Россией уже более года назад, существует специальный вид долгового обязательства, размещаемого в
безбумажной форме в счет оплаты товаров и услуг и погашаемого в счет уплаты налогов. При этом, однако, эти
обязательства являются ценными бумагами и размещаются либо с дисконтом, либо приносят владельцу
процентный доход. Субфедеральные органы власти, пользуясь отсутствием соответствующего
законодательства, фактически взимали с кредиторов бюджета дополнительный налог, равный размеру
процентных выплат, рассчитанных по рыночной ставке от суммы квазиденежных инструментов, выпущенных
ими.
Наиболее широко используемым инструментом являются зачеты. Зачеты проводятся всеми без исключения
субъектами РФ. В зависимости от формы их проведения положительная процентная ставка, связанная с их
использованием, формируется или в форме банковской маржи, или в виде дополнительных доходов, которые
получает налогоплательщик в течение периода от момента возникновения задолженности по уплате налогов до
момента проведения зачета, или в виде дисконта от суммы проводимого зачета при приобретении прав на его
осуществление на рынке. Особенностью зачетов при этом является то, что они являются инструментом
бюджетной политики и их проведение никак не контролируется Центральным Банком РФ.
Вторым по объему использования является такой долговой инструмент, как налоговое освобождение28.
Налоговое освобождение в счет финансирования бюджетных расходов передается кредиторам бюджета
(преимущественно бюджетополучателям) или обменивается на иное финансовое обязательство.
Администрация региона обязуется зачесть это налоговое освобождение через определенный срок при
погашении в качестве налогового платежа. Фактически являясь долговым обязательством регионального
бюджета и обращаясь в той или иной качестве на рынке, по форме налоговое освобождение долговым
обязательством в соответствии с федеральным законодательством не является и прибавляется к долгу субъекта
РФ. Доходность использования налоговых освобождений определяется дисконтом, с которым они продаются
на рынке предприятиями и организациями, получившими их в качестве бюджетного финансирования и
нуждающимися в их обмене на рубли.
Несмотря на принятие 11 марта 1997 г. федерального закона “О простом и переводном векселе”, в котором
прямо запрещается органам власти любого уровня давать тем или иным образом обязательства по векселям,
выпуск администрациями регионов и муниципалитетов продолжился хотя и в меньших, чем до принятия закона
объемах29. Кроме этого векселя коммерческих банков в 1998 г. по-прежнему принимались в уплату налоговых
обязательств или обменивались на налоговые освобождения региональных и муниципальных бюджетов30.
Используемые векселя как правило бывают процентными или реализуются на открытом рынке с дисконтом,
что обеспечивает доходность операций с ними.
Одной из особенностей осуществления элементов кредитно-денежной политики на уровне субъектов РФ
является то, что все инструменты, выпускаемые субъектами РФ, используются в той или иной степени также и
муниципалитетами, и прежде всего администрациями столиц субъектов РФ. Они также осуществляют выпуск
налоговых освобождений, проводят зачеты и обязываются по векселям. Это позволяет сделать вывод о
реальной опасности осуществления фрагментарной кредитно-денежной политики даже на уровне крупных
городов и муниципалитетов.
Второй особенностью является отсутствие контроля над эмиссионной деятельностью регионов со стороны
федерального правительства. В соответствии с решением Банка России коммерческим банкам запрещено
работать с векселями региональных администраций, однако это не мешает им выполнять функции депозитария
на рынке налоговых освобождений и осуществлять обмен налоговых освобождений на векселя банков и
предприятий.
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ НАЛОГОВ ПО УРОВНЯМ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ
Формально в 1998 г. распределение налоговых поступлений немного сдвинулось в сторону федерального
бюджета: с 42,5% в 1997 г. до 43,4% в 1998 г. Однако это изменение произошло только за счет уменьшения
доли регионов в налоге на прибыль; по большинству остальных видов налогов доля регионов увеличилась (см.
табл. 3). И если снижение доли налога на прибыль стало следствием объективного ухудшения финансового
положения региональных предприятий, то увеличение доли регионов в иных налоговых поступлениях во
многом является результатом целенаправленной политики субфедеральных органов власти – от прямого отказа
ряда регионов от перечисления налогов в федеральный бюджет до использования различных экономических
механизмов перераспределения налоговых поступлений.
Таблица 3
Структура распределения налоговых поступлений в консолидированный
бюджет по уровням бюджетной системы в 1997–1998 гг., %
Федеральный Бюджеты
Показатель бюджет территорий
1997 1998 1997 1998
Налоговые доходы, всего 42,5 43,4 57,5 56,6
в том числе
Налоги на внешнюю торговлю и ВЭД 100,0 100,0 0,0 0,0
Акцизы 80,2 77,4 19,8 22,6
НДС (товары, произведенные в РФ) 68,9 60,8 31,1 39,2
Налог на прибыль 32,4 36,2 67,6 63,8
Платежи за использование 19,7 14,5 80,3 85,5
природных ресурсов
Подоходный налог с физических лиц 2,3 0,1 97,7 99,9
Налоги на имущество 1,2 0,8 98,8 99,2
Источник: Министерство финансов РФ.


В принципе, в соответствии с российским законодательством, по большинству видов налоговых
поступлений пропорции их распределения были зафиксированы на трехлетний период 1996–1998 гг. Например,
поступления от НДС распределялись между регионами и федеральным центром в пропорции 1:3. Так же в

28
В различных регионах названия инструмента могут отличаться: налоговые освобождения в Республике Мордовия, республиканские
налоговые освобождения в Республике Башкортостан и т.д.
29
В бюджете Республики Бурятия на 1998 г., например, была выделена статья расходов на погашение векселей Министерства
финансов Республики Бурятия. При этом срок обращения векселей не может превышать в соответствии с действующим законодательством
180 дней.
30
Векселя банка “Российский кредит” использовались при исполнении бюджета Красноярского края и т.д.
определенной и заранее заданной пропорции распределялись сборы от налога на прибыль, единого налога на
совокупный доход для субъектов малого предпринимательства, налога на покупку денежных знаков и
платежных документов, выраженных в иностранной валюте. Однако реальные пропорции распределения
налогов между уровнями бюджетной системы в 1996–1998 гг. отнюдь не совпадали с нормативными.
Например, вместо 25% поступлений от НДС в 1997 г. в бюджеты субъектов федерации поступило 31%, а в 1998
г. – 39% (см. табл. 3).
Во многом такая ситуация связана с тем, что законодательно установленные нормы распределения налогов
распространяются только на доходы, поступившие в денежной форме. Так, если региональный бюджет
проводил зачет по недоимке по налогу на прибыль, то соответствующая доля от этой суммы могла и не быть
перечислена в федеральный бюджет. Органы власти субъектов РФ ссылались при осуществлении данных
операций на то, что такой же практики придерживалось и федеральное правительство. Таким образом,
использование зачетных и иных неденежных схем позволяло регионам перераспределять налоговые доходы в
свою пользу.
В конце 1998 г. истек трехлетний срок действия ранее установленных норм распределения налогов между
уровнями бюджетной системы, и вокруг этого вопроса развернулась активная борьба между федеральным
правительством и регионами. Согласно первоначальному проекту федерального бюджета на 1999 г.,
предложенном правительством, предполагалось направить в федеральный бюджет большую, чем ранее, долю
налога на прибыль и подоходного налога. Кроме того, в федеральный бюджет должна была перечисляться вся
сумма НДС. Субфедеральные бюджеты получали некоторые компенсации, в частности, возможность
устанавливать налог с продаж (подробнее см. главу “Проблемы налоговой реформы”). Однако представители
регионов вынудили правительство изменить его первоначальные планы, и в окончательном варианте бюджета
зафиксировано решение направлять в федеральный бюджет 85% НДС, а в бюджеты субъектов Федерации –
15%.
Проблема распределения налоговых доходов касается не только отношений регионов и федерального
центра, но и в не меньшей степени отношений региональных и муниципальных властей. В частности, принятое
в бюджете на 1999 г. увеличение доли федерального бюджета в поступлениях НДС с 75 до 85% и
предполагаемое изъятие в федеральный бюджет 3% подоходного налога самым непосредственным образом
затрагивает муниципальные бюджеты. В 1996–1998 гг. доля НДС и подоходного налога, направляемая в
бюджеты муниципалитетов, составляла 15% и 2/3 соответственно, при этом на долю данных источников
бюджетных поступлений приходилось около 25% всех доходов местных властей. В качестве компенсации
местным бюджетам планировалось направить поступления от налога на вмененный доход и налог с продаж.
Однако налог на вмененный доход введен только с марта 1999 г., в то время как налог с продаж установлен
только в 20 субъектах федерации.
Отношения центра с регионами в экономико-политическом плане во многом сходны с отношениями
регионов с местными властями. Но если в первом случае фискальная децентрализация уже состоялась, то во
втором еще нет. Некоторые регионы уже провели разумную децентрализацию: например, Республика Марий
Эл оставила в республиканском бюджете только 25% расходов. Однако наряду с этим многие регионы
ущемляют бюджетные права местных властей, с выгодой используя промежуточное положение в цепи “центр–
регионы–местные власти”. Частично решение проблемы могло бы заключаться в передаче дополнительных
доходных полномочий местным властям, что в то же время должно происходить согласованно с принципом
соблюдения суверенитета субъектов РФ.
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ
Практика формирования и использования внебюджетных фондов характерна не для всех регионов России.
Внебюджетные фонды созданы там, где есть возможность дополнительного налогообложения прибыльных
секторов экономики. В депрессионных регионах значимость внебюджетных фондов для финансирования
государственных расходов существенно ниже. В Москве внебюджетные фонды финансируются за счет
дополнительных отчислений от деятельности финансового сектора и сектора услуг, в сырьевых регионах – из
поступлений от реализации добываемого сырья и т.д. Несмотря на то, что статистические данные о
деятельности внебюджетных фондов не предоставляются регионами федеральному правительству, о масштабах
их деятельности можно судить по косвенным признакам, таким как доля перечислений в региональный бюджет
из внебюджетных фондов в общих доходах бюджета31. В среднем в 1998 г. доходы внебюджетных фондов
составляли от 5 до 15% доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.
До последнего времени, в том числе и в 1998 г., в качестве основания для расчета суммы трансфертов,
предоставляемых региону из ФФПР, использовался показатель фактических бюджетных доходов. В этой связи
чрезвычайно выгодным становилось перераспределение доходов в пользу внебюджетных фондов с тем, чтобы
по возможности увеличить сумму причитающегося трансферта. Естественным было предоставление льгот по
налогообложению со стороны регионального бюджета и сбор сопоставимой величины доходов в качестве
обязательных платежей во внебюджетные фонды.
БЮДЖЕТНЫЕ РАСХОДЫ

31
Так, например, в 1998 г. Республика Татарстан провела консолидацию значительной части внебюджетных фондов в республиканский
бюджет. Доля переданных бюджету доходов внебюджетных фондов составила 23,7% от совокупных доходов бюджета Республики,
включающего кроме республиканского бюджета еще и бюджеты муниципалитетов. В Башкортостане перечисления доходов внебюджетных
фондов составили за 11 месяцев 1998 г. 6,6% от доходов консолидированного бюджета республики.
В области расходов бюджетов субфедерального уровня основными проблемами остаются нецелевое
использование средств и значительная доля расходов, направляемых на субсидирование местной экономики.
При этом нецелевым образом зачастую используются как собственные доходы субфедеральных бюджетов, так
средства, поступающие из федерального бюджета трансферты, субсидии и ссуды. Особенно наглядно это
проявляется в рамках проблемы задолженности региональных бюджетов по заработной плате.
Широко известно, что большая часть задолженности бюджетной системы по выплате заработной платы
приходится на субфедеральные бюджеты. При этом регионы требуют постоянного расширения помощи со
стороны федерального бюджета, объясняя это невозможностью обслуживания кредиторской задолженности и
осуществления текущих платежей из собственных средств своих бюджетов. Однако, как становится ясно при
анализе, регионы тратят средства, полученные из федерального бюджета, на иные цели, чем было условлено
при получении помощи. Все дополнительные ссуды, предоставляемые региональным бюджетам федеральным
правительством, должны быть израсходованы на выплату заработной платы. Но фактически они расходуются
на финансирование текущих расходов, без учета заработной платы.
Так, например, остатки средств субфедеральных бюджетов на счетах в банках и в виде кассовой наличности
увеличились в ноябре 1998 г. на 1,3 млрд. руб., из которых 0,58 млрд руб. было получено в результате
исполнения бюджетов с профицитом, а 0,72 млрд руб. – в результате заимствований на внутреннем рынке.
Чистое финансирование за счет ссуд федерального бюджета в ноябре составило 0,64 млрд руб. Таким образом,
все предоставленные ссуды федерального бюджета были фактически потрачены на цели иные, чем те, на
выполнение которых они были предоставлены.
Все вышеописанное в полной мере может быть отнесено и к другим дополнительным каналам оказания
помощи региональным бюджетам со стороны федерального бюджета. Ситуация усугубляется отсутствием
единой системы распределения финансовых средств, что часто приводит к задержке платежей в
уполномоченных банках и обострению проблемы неплатежей в регионах. Помимо этого, распространение
различных платежных схем между коммерческими банками и региональными администрациями также
приводит к нецелевому использованию трансфертов, направляемых в регионы из центра. За первые 10 месяцев
1998 г. нецелевое использование трансфертов, предназначенных для выплаты задолженности по зарплате, было
зарегистрировано в 17 регионах. Например, в Магаданской области из 239 млн руб., выделенных для
погашения задолженности, по назначению было использовано лишь 139,7 млн руб.; аналогичные данные для
республики Бурятия составили 539,1 млн руб. и 338,2 млн руб. соответственно.
В последние несколько лет сформировалась практика аврального погашения задолженности по зарплате
бюджетникам в регионах в конце года посредством выделения основной части трансфертов из федерального
бюджета в декабре. Такого рода практика является крайне негативной, так как создает ожидания у
региональных администраций, что даже в случае нецелевого использования средств центральные власти в
конце концов предоставят регионам необходимую финансовую помощь. В данном контексте очевидна
необходимость создания системы мониторинга целевого использования средств в регионах, обсуждение основ
которой проводилось в правительстве в январе 1999 г.
Более того, практика периодической накачки финансовых ресурсов в регионы способствует сохранению
неэффективных производств, так как вместо банкротства несостоятельных предприятий последние получают
возможность продолжать существовать за счет все больших инъекций бюджетных средств. Такого рода
тенденция не может не беспокоить как федеральное правительство, так и сами регионы, так как ширящаяся
практика проедания трансфертов отсталыми регионами укрепляет предрасположенность реципиентов помощи
к продолжению накопления задолженности и в будущем. В данном случае налицо проблема так называемого
“оппортунистического поведения” со стороны регионов. Одним из возможных путей решения проблемы
является расширение практики предоставления условной помощи взамен предоставляемой в настоящее время
безусловной.
Изменение практики осуществления экономической политики на субфедеральном уровне возможно только
в случае упрощения управленческой структуры, сокращения и более четкой регламентации функций
субфедеральных органов власти и существенного сокращения расходных полномочий региональных бюджетов.
В частности, значительному сокращению должны быть подвергнуты расходы по субсидированию региональной
экономики, которые в среднем в 1998 г. составляли более 20% региональных бюджетов32. Столь высокий уровень
субсидирования может лишь частично быть оправдан затратами на финансирование коммунального хозяйства.
Фактически столь большая доля бюджетных средств тратится на субсидирование региональной экономики с
протекционистской целью защиты ее от конкуренции (см. главу “Административные ограничения конкуренции”).
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Наиболее значимым событием в процессе реформы межбюджетных отношений в 1998 г. стало принятие
правительственного постановления “О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской
Федерации в 1999–2001 годах”33. В целом данное постановление представляет собой значительный шаг вперед
в деле реформирования системы межбюджетных отношений, так как в данном нормативном акте содержатся
качественно новые положения, в том числе:


32
По данным Министерства финансов РФ.
33
Несомненное влияние имело также принятие Бюджетного Кодекса. Кроме этого существенное значение для формирования системы
межбюджетных отношений имело заключение с большинством регионов межбюджетных соглашений.
• обеспечение федеральным правительством обусловленности выделения средств и повышение контроля и
ответственности за их использование регионами;
• минимизация встречных финансовых потоков;
• сокращение дотационности и количества дотационных территорий.
Среди основных принципов функционирования системы межбюджетных отношений в постановлении
указываются единство бюджетной системы, самостоятельность бюджетов разных уровней, законодательное
разграничение расходных полномочий, а также обусловленное и прозрачное перераспределение средств между
бюджетами. Предполагается также четко разграничить расходные и доходные полномочия между различными
уровнями власти, при этом в 1998 г. должна быть проведена инвентаризация расходных полномочий
федерального, регионального и местных бюджетов и регламентирующих их нормативных правовых актов.
В период с 1998 по 2001 г. должен быть осуществлен переход к нормативной оценке бюджетных
потребностей различных уровней власти. Это крайне важно с точки зрения распределения помощи, которая
будет выделяться на основе соотношения обоснованной (нормативной) бюджетной потребности региона к
соответствующему среднему показателю по российским регионам. Кроме того, планируется переход к расчетным
показателям оценки потенциальных доходов.
Определенные изменения произойдут и в системе функционирования Фонда финансовой поддержки
регионов (ФФПР). Расчет долей регионов, получающих из данного Фонда средства, будет проходить в 4 этапа.
На первой стадии будет определяется потенциальный душевой доход каждого региона; на второй определяется
индекс бюджетных расходов на основе нормативных бюджетных потребностей каждого субъекта Федерации;
на третьей стадии рассчитывается отношение подушевых бюджетных доходов и индекса бюджетных расходов,
которое на четвертой стадии с учетом полученных показателей доли регионов рассчитываются так, чтобы
максимизировать показатель приведенного бюджетного дохода на душу населения регионов, получающих
трансферты, при заданном в бюджете уровне финансирования ФФПР. Указанный механизм формирования
Фонда во многом выгодно отличается от того, который действовал в 1998 г., так как в последнем случае еще не
были должным образом определены объективные потребности регионов в бюджетных расходах, что в
некоторой степени заменялось применением искусственных критериев (например, географических) в оценке
расходных нормативов для регионов.
Постановление правительства также предусматривает оказание инвестиционной поддержки развитию
регионов, которая будет направляться как на социальные нужды (в рамках Фонда регионального развития), так
и на производственные (в рамках Бюджета развития РФ). Кроме того, планируется создание Фонда развития
региональных финансов (ФРРФ), целью деятельности которого является активизация процессов оздоровления
бюджетов регионов. В рамках ФРРФ предполагается выделять средства на возвратной основе наиболее
передовым в деле реформирования своих финансов регионам.
Принцип обусловленности получает в рамках постановления особое внимание. Так для наиболее
дотационных регионов (в которых доля федеральной помощи составляет более 50% от доходов бюджета
региона) обязательным условием получения финансовой помощи из центра является ревизия бюджета. Ревизия
бюджета будет заключаться в проверке адекватности и жизнеспособности проводимой бюджетной политики, а
также в проверке целесообразности производимых регионом расходов. Помимо этого, в качестве обязательного
условия получения финансовой помощи из ФФПР является перевод бюджетов на казначейскую систему
исполнения, целевое использование финансовых ресурсов для погашения задолженности по зарплате, а также
наличие у региона программы повышения собственных доходов и сокращения дотационной зависимости.

<< Пред. стр.

страница 17
(всего 41)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign