LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 16
(всего 41)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

него все остатки средств, имеющиеся у них на любых других счетах. Сделано это было с единственной целью —
облегчить процедуру принудительного списания недоимок налоговыми органами. Результат же оказался прямо
противоположным. Предприятия стали регистрировать фирмы-однодневки для зачисления выручки на их расчетные
счета, что еще более затруднило контроль налоговых органов над прохождением денежных средств по счетам
предприятий.
Указом Президента от 29 июня 1998 г. порядок регистрации счетов недоимщиков был признан утратившим силу с
формулировкой “в целях стабилизации экономического положения организаций”.


Между тем, большинство антикризисных законопроектов, разработанных в контексте требований МВФ по
мобилизации доходов в бюджет, было, по сути, провалено. Депутаты поддержали только снижение ставок
налога на прибыль и дополнительные льготы по НДС без каких-либо компенсаций, все другие законопроекты
— о единой ставке НДС, изменении тарифов платежей во внебюджетные фонды, повышении платы за землю и
изменении шкалы и ставок подоходного налога – были отклонены.
Новое правительство под руководством Е.Примакова с самого начала своей деятельности столкнулось все с
теми же налоговыми проблемами, которые не смогли решить в 1998 г. два предыдущих правительства. К концу
года был сформирован новый пакет налоговых законопроектов, который был снова внесен в Думу. Заметим,
что в этом новом пакете затрагиваются те же налоги, предложения об изменении которых содержались в
специальной части налогового кодекса, подготовленном правительством В.Черномырдина, и пакете налоговых
законопроектов, подготовленных летом правительством С.Кириенко. Как мы увидим ниже, между тремя наборами
предложений существовала как преемственность, так и довольно значительные отличия в конкретных подходах
к изменению основных налогов.
Налог на добавленную стоимость. Наиболее существенным изменением законодательства по НДС,
предлагавшимся правительством С.Кириенко, должно было стать повсеместное распространение метода
начислений при расчете налоговых платежей и установление единой ставки налога в размере 20% на все
товары, в том числе на продовольствие и товары детского ассортимента.
Предлагая унифицировать ставку НДС, правительство пыталось воспользоваться своим правом
установления списка льготных товаров, сократив их число и оставив ставку в 10% только на хлеб, молоко,
детское и диабетическое питание. Оба законопроекта – о введении метода начислений и унификации ставки
налога – были отклонены Думой. Тогда правительство попыталось изменить условия начисления и уплаты
НДС с помощью правительственных постановлений. Но на этот раз сопротивление налогоплательщиков
материализовалось в виде решения Верховного Суда РФ. Вводимые особенности уплаты НДС были признаны
незаконными, поскольку изменение порядка его начисления касаются одного из существенных налоговых
обязательств, которое может быть изменено лишь федеральным законом23.
Пакет законопроектов по бюджетно-налоговой политике, разработанных в декабре 1998 г. новым
министром Г. Боосом, также включал изменения законодательства по НДС. Спор между Министерством
финансов, настаивавшим на сохранении действующей ставки НДС, и Министерства по налогам и сборам был
решен в пользу последнего, обещавшего собрать налоги даже в большем объеме в случае снижения их ставок.
Законопроект предусматривает (в контексте провозглашенного снижения налоговой нагрузки на
производителя) снижение основной ставки налога с 20 до 15% в 1999 г. и установление единой ставки в 10% с
2000 г.24 Существенным положением законопроекта является и то, что он предполагает изменение пропорции
распределения НДС по уровням бюджетной системы. В настоящее время в федеральный бюджет направляется
75% начисленного налога, законопроект предлагает перечисление всей суммы НДС в федеральный бюджет.

Вставка 4. Метод начислений
Метод начислений является основополагающим по международным стандартам учета налогов и применяется к
налогу на прибыль, НДС, акцизам и налогу с продаж. Суть метода начислений (в отличие от кассового) заключается в
том, что обязательство по уплате налога возникает не в момент поступления денег за отгруженную продукцию за счет
поставщика, а в момент отгрузки товара, подтверждая тем самым исполнение обязательства поставщиком и законное
право требования оплаты выполненной работы.

23
В соответствии с Конституцией РФ, принципы построения федеральной, региональных и местных налоговых систем должны
рассматриваться Государственной Думой и вводиться исключительно федеральными законами.
24
Фактически же необходимость увеличения налоговых поступлений в связи с получением кредитов от МВФ застопорила реализацию
планировавшегося снижения ставок НДС по крайней мере до апреля 1999 г.
Практика применения этого метода в других странах показала, что он облегчает налоговое администрирование,
поскольку факт выполнения работы и отгрузки товара легче установить, чем факт оплаты – количество предприятий на
порядок меньше количества открытых ими счетов. Кроме того, метод начислений вынуждает налогоплательщиков
показать налоговое обязательство и исполнить его даже в случае если он использует бартерные операции или
осуществляет расчеты через оффшорные зоны.
Метод начислений, после длительных дискуссий и очевидного противодействия налогоплательщиков, был введен
Указом Президента РФ № 685 от 8 мая 1996 г. Пункт 7 этого Указа предписывал, что “в целях исчисления и уплаты
налога на прибыль плательщики данного налога обязаны с 1 января 1998 г. (в первоначальном варианте Указа – с 1
января 1997 г.) применять метод начислений, при котором исчисление выручки производится с даты отгрузки
продукции. При этом датой отгрузки продукции считается день передачи товарораспорядительного документа”. В
дальнейшем, однако, появилось множество разъяснений, писем и телеграмм, предоставляющих многочисленные льготы,
касающиеся неприменения данного пункта, как отдельными налогоплательщиками, так и целыми отраслями, в
частности, топливной и электроэнергетической. В настоящее время, таким образом, этот метод должного
распространения не получил. В октябре 1998 г. правительство Е.Примакова объявило о намерении вообще отказаться от
попыток ввести метод начислений.


Таким образом, по отношению к НДС предложения правительства Е.Примакова в некотором смысле
противоположны предложениям правительства С.Кириенко – вместо унификации (фактически увеличения)
ставки предлагается ее снижение, вместо распространения метода начислений – его фактическая отмена.
Снижение ставки НДС и отмену метода начислений можно оценить весьма однозначно. Налог на
добавленную стоимость является одним из самых собираемых, и уклонение от его уплаты крайне затруднено.
Поэтому с уверенностью рассчитывать на заметное увеличение поступлений за счет увеличения количества
законопослушных налогоплательщиков нельзя (снижение ставки НДС с 28% до 20% привело к сокращению в
1993 г. поступлений НДС в бюджет и его величины относительно ВВП). Кроме того, снижение ставки НДС
вовсе не означает перенос налоговой нагрузки с производителя на потребителя. Налог на добавленную
стоимость уплачивается всегда потребителем товаров, он не включается в себестоимость и исключается из
объема выручки предприятия. Производитель в данном случае выступает в роли агента государства по
перечислению этого, включаемого в цену, налога в бюджет, а сумма НДС, уплачиваемая за потребляемые
материальные ресурсы, возмещается ему из бюджета. Таким образом, распространенное мнение о том, что
снижение ставки НДС означает снижение налоговой нагрузки на производителя – ошибочно.

Вставка 5. Методы уклонения от уплаты НДС
и налога на прибыль
Сегодня налогоплательщиками используется множество методов уклонения от уплаты налогов. Наиболее
“доходным” бизнесом в данном случае является импорт товаров массового потребления и бытовой электроники. Эта
товарная группа охватывает основные компоненты потребления (за исключением автомобилей и промышленного
оборудования). По разным оценкам норма прибыли на вложенный капитал в импортном бизнесе достигает 200–250%.
Это связано преимущественно с возможностью минимизировать уплату НДС и налога на прибыль. Стандартными
схемами ухода от налогов в этой области являются:
I. Импортер-оптовик (А) использует оффшорную компанию (Б, фактически дочернюю компанию А) для закупок
товаров за рубежом. Ввоз товаров в Россию идет по существенно заниженному инвойсу грузополучателю – при
прохождении таможни российские предприятия не обязаны предъявлять экспортные декларации, составляемые их
иностранными партнерами, вследствие чего стоимость одного и того же товара (экспортируемого из одной страны и
импортируемого в другую – в частности, в Россию) может быть уменьшена при прохождении таможни в несколько раз.
Агент (А) для целей налогообложения представляет себя как посредник, действующий по поручению следующего
торгового звена (В), якобы закупающего товары у (Б). Цена за товары, уплачиваемая покупателем (В) при покупке товара
у (А), в свою очередь, существенно превышает задекларированную таможенную стоимость товаров. Деньги за товар
полностью перечисляются на счет оптовика (А) в рублях внутри России для последующей оплаты оффшорной компании
(Б). Цена товара, официально показанная на таможне, конвертируется в доллары и переводится на счет (Б) за рубежом
как оплата за поставку товара с соответствующей уплатой НДС и налога на прибыль.
Оставшаяся доля стоимости импортируемых товаров выводится из-под налогообложения следующим образом.
Выручка (А) фактически представляет собой частично издержки (Б) на покупку товаров, а в остальной части – прибыль
(А), включая собранный с покупателей НДС. Эта выручка по поручению (Б) зачисляется (А) на счета специально
созданных компаний с жаргонным прозвищем “помойки” (Г – специальный вид бизнеса). (Г) конвертируют средства в
доллары и вывозят их заграницу за определенный процент (1–1,5% от объема). По существующему законодательству (А)
не является налоговым агентом (Б), а (Б) недоступно российским налоговым органам.
По оценкам самих предпринимателей по этой схеме работает до двух третей всех фирм-импортеров в России, а в
Москве – еще больше. Соответственно, бюджеты всех уровней не получают порядка 70% всех налогов. Борьба с этой
схемой увода дохода от налогообложения чисто административными методами сложна и неблагодарна. “Помойки”
обычно хорошо защищены коррупцией, они быстро появляются и быстро исчезают в пределах одного налогового
периода, не давая возможности налоговым органам контролировать уплату налогов.
II. В терминах предыдущей схемы оффшорная компания (Б) принадлежит не (А), а (В) – конечному получателю
товара. Компания или несколько компаний (Г), оформляют заниженный по стоимости инвойс и продают товар компании
(А), а компания (А) перепродает его компании (В) значительно дороже. (Г) переводит легальную часть дохода на счет (Б)
за рубежом. Остальная сокрытая часть дохода остается у (Г) и нелегально вывозится. Между фирмами (Г) и оффшорной
компанией может находиться еще один посредник – вполне респектабельная по российским меркам, стабильно и
легально работающая компания (Д).
Борьба с данной схемой еще более затруднена, чем с первой. Действуя чисто административными методами, можно
вменить компании (В) немедленное перечисление всего НДС со стоимости контракта с (Г). Данная мера, однако, не
защищает от исчезновения фирм типа (Г) и потери НДС и налога на прибыль. Здесь ситуация остается полностью в руках
правоохранительных органов.

Если же говорить о конкретных результатах борьбы вокруг НДС, то единственным существенным
новшеством в законодательстве по налогу на добавленную стоимость в ушедшем году стало изменение подхода
к регулированию ввоза технологического оборудования. Законом, принятым 25.07.98 г. и вступившим в силу с
30.07.98 г., было отменено взимание НДС с импортного оборудования, транспорта общественного пользования,
скорой медицинской помощи, пожарной охраны и органов внутренних дел. Очевидно, что эта мера действовала
на доходы бюджета только в одном направлении – в сторону снижения, и налогового бремени на
отечественных производителей также не уменьшала.
Гораздо более логичными с точки зрения облегчения налоговой нагрузки на реального производителя
являются изменения налога на прибыль. Существующая налоговая система направлена, главным образом, на
налогообложение доходов и прибыли, включая доходы, которые могли бы стать источником увеличения
инвестиций в обновление основных фондов. Поэтому снижение налога на прибыль представляется весьма
разумной мерой – не удивительно, что соответствующие предложения содержались и в специальной части
Налогового кодекса, и в пакете законопроектов, подготовленном правительством С.Кириенко, и пакете,
подготовленном правительством Е.Примакова. Заметим, что летом Дума приняла закон, снижающий ставку
налога с 35 до 30%, но поскольку одновременно были отклонены другие законы, компенсирующие налоговые
потери для бюджета, Президент данный закон не утвердил.
В то же время следует отметить, что количество убыточных предприятий (50% от общего числа) и
предприятий, существующих на грани выживания, сегодня настолько велико, что предлагаемое снижение
ставки на 5 пунктов вряд ли сможет принести заметное облегчение реальному сектору. Кроме того, за годы
реформ предприятия уже научились достаточно искусно без особых усилий обходить этот налог. Быстрые
положительные результаты в нынешней ситуации могло бы принести только резкое снижение ставки – до 10–
15%. Эта мера одновременно с разрешением относить на издержки все затраты по производству и реализации
продукции действительно способна вывести из тени значительную часть бизнеса и снизить сознательное
увеличение издержек предприятиями в целях уменьшения налогооблагаемой прибыли.
Никаких изменений по подоходному налогу в течение ушедшего года, несмотря на не утихающие дискуссии
о неэффективности законодательства по налогообложению физических лиц, не произошло. Еще летом был
подготовлен законопроект, который был внесен в Думу уже правительством Е.Примакова, согласно которому
по подоходному налогу предлагается принятие двух систем начисления налога – для основного места работы и
для вторичной занятости, ужесточение налогового режима в отношении сделок с недвижимостью (уменьшение
налогового вычета и отмена льготы по строительству или покупке жилья), отмена некоторых иных льгот и
вычетов. В частности, предполагается установление налогообложения выигрышей по лотереям, переход к
прогрессивному налогообложению по депозитным счетам и страховым выплатам. Кроме того, предлагается
перечислять 3% подоходного налога в федеральный бюджет. В настоящее время подоходный налог в полном
объеме зачисляется в региональные бюджеты.
В течение года всеми тремя правительствами рассматривались разные варианты снижения ставок
подоходного налога. Эти варианты касаются, прежде всего, размеров необлагаемого минимума совокупного
дохода и налогообложения наивысших доходов. Напомним, что за последние семь лет российское
законодательство по подоходному налогу менялось шестнадцать раз, в том числе и по шкале подоходного
налога. За годы реформ максимальная ставка была дважды снижена – с 60% до 40% и 30%, а затем вновь
повышена до 35%, и сегодня является одной из самых низких в Европе. Вместе с тем нижняя граница доходов,
к которым начинает применяться максимальная ставка, также является самой низкой в Европе: в 1998 г. она
составляла 100 тыс. руб., т.е. примерно 900 долл. в месяц по среднегодовому обменному курсу.
Законопроект, внесенный правительством Е.Примакова, в связи с инфляцией предусматривает повышение
размера дохода, облагаемого по минимальной ставке, до 60 тыс. руб. (вместо 20 тыс. руб. в 1998 г.). По
максимальной ставке в 35% предлагается облагать доходы, превышающие 240 тыс. руб. (вместо 100 тыс. руб.).
Помимо дискуссий об изменении шкалы и ставок подоходного налога, в течение 1998 г. велись также споры
о введении единой ставки подоходного налога на все доходы вне зависимости от суммы совокупного дохода и
источника выплаты. Безусловно, в практическом плане ограничение количества ставок способствовало бы
упрощению процесса начисления, уплаты и контроля над поступлением налога. Очевидно и другое
преимущество единой ставки подоходного налога – в случае ее принятия отпала бы необходимость крайне
дорогостоящего декларирования доходов, поскольку налогом облагались бы все доходы, независимо от
источника и количества мест работы налогоплательщика.
Другое предложение, широко обсуждавшееся в 1998 г., – распространить налогооблагаемую базу по
подоходному налогу на все виды доходов, в частности на доходы по депозитам в коммерческих банках и
выплаты по страховым полисам. В настоящее время эти два источника выплаты доходов стали наиболее
распространенными способами уклонения от уплаты налога лицами с относительно высокими доходами.
Причиной такого положения чаще всего называется ситуация, о которой говорилось выше, а именно – крайне
низкий порог доходов, облагаемых по наивысшей налоговой ставке.
В 1998 г. были внесены дополнения в Закон об основах налоговой системы, предусматривающие включение
в состав региональных налогов налога с продаж. Введение этой нормы, по всей видимости, связано с поисками
компромисса между интересами федерального и региональных правительств. Предлагаемые правительством
изменения пропорций распределения некоторых налогов в пользу федерального бюджета должны
компенсироваться налогом с продаж, который будет полностью направляться в региональные и местные
бюджеты. Федеральное правительство рассчитывает, что регионы в большей степени будут заинтересованы в
сборе этого налога и тем самым повысят доходную часть своих бюджетов.

Вставка 6. Уклонение от уплаты подоходного налога
Наиболее распространенным способом уклонения от уплаты подоходного налога является использование
альтернативных схем выплаты заработной платы, в частности, через депозиты в коммерческих банках и страховые
платежи. В настоящее время налогооблагаемая база, с которой реально уплачивается подоходный налог, фактически
составляет примерно половину от совокупных доходов, с которых должен уплачиваться подоходный налог.
Значительная часть наиболее состоятельных людей страны платит ничтожную долю подоходного налога, причем степень
уклонения от его уплаты возрастает с увеличением доходов. В результате средняя ставка подоходного налога, по которой
фактически уплачивается налог, составляет сегодня немногим более 14% (более подробно об уклонении от уплаты
подоходного налога см.: Бюллетень БЭА № 6 “Об уклонении от уплаты подоходного налога в 1995–97 гг.”).
В настоящее время подоходный налог уплачивается только по полученным повышенным процентам по банковским
депозитам, если они превышают ставку рефинансирования ЦБ (по рублевым вкладам), или 15% годовых (по валютным
вкладам).
Предприниматели в принципе готовы сейчас перейти к открытым формам выплаты заработной платы и тем самым
дать возможность налоговым органам собирать подоходный налог. Но при этом ими выдвигаются следующие три
условия.
1) Снизить уровень ставки налогов на совокупный доход профессиональных работников и тем самым предотвратить
отлив лучших кадров за рубеж.
2) Снизить ставки обложения социальными взносами фонда заработной платы с 38% до 23% (до фактически
сложившейся стоимости рабочей силы). При 23% налоге все дополнительные схемы ухода от налогов теряют для
предпринимателя всякий смысл.
3) Вести 15-процентное обложение доходов (начисленных процентов) по депозитам частных лиц в коммерческих
банках.

Дополнения к Закону об основах налоговой системы, утвержденные Думой 31.07.98 г., допускают введение
регионами ставки налога с продаж в размере до 5% от стоимости товара. Кроме того, закон предусматривает (в
случае введения налога с продаж) обязательную отмену многих местных налогов и сборов, в частности сбора за
право торговли, на нужды образовательных учреждений, налога на перепродажу автомобилей, сбора за
парковку автомобилей, и других (всего – 16), главным образом, с выручки. Данная мера, безусловно,
представляется чрезвычайно удобной, поскольку с точки зрения налогового администрирования, гораздо более
эффективно иметь один налог вместо шестнадцати.
Однако в 1998 г. регионы по разным причинам не спешили принимать решение о введении нового налога25.
Дотационные регионы опасались сокращения трансфертных платежей из федерального бюджета. В других
регионах отказались от налога с продаж также и потому, что еще до его введения было очевидно, что, с одной
стороны, цены на потребительские товары возрастут, и население предпочтет приобретать товары на рынках,
где нет кассовых аппаратов, и налог с продаж не начисляется. Одновременно и многие предприниматели в
целях уклонения от уплаты этого налога предпочтут покинуть легальный бизнес. Кроме того, очевидным
результатом передачи права установления перечня товаров, ставок и льгот по налогу региональным органам
власти станет и дифференциация цен на одни и те же товары по регионам.
Очевидное на первый взгляд преимущество замены шестнадцати налогов одним означает также и тот факт,
что, по сути, в налоговой системе будут действовать два вида одного и того же косвенного налога – налог с
продаж и налог на добавленную стоимость. Напомним, что налог с продаж был введен и отменен в 1991 г. Его
отменили именно в связи с введением налога на добавленную стоимость и акцизов. Разница в этих двух налогах
состоит лишь в том, что налог с продаж взимается единовременно в момент покупки товара конечным
потребителем, а налог на добавленную стоимость – по частям по всей цепочке создания добавленной стоимости
на пути движения товара от производителя к потребителю. Поэтому при прочих равных условиях снижение
ставки налога на добавленную стоимость и введение налога с продаж в целом уравновешивает эти две меры, с
той лишь разницей, что налоговые платежи будут поступать в бюджет позднее. Но частичное замещение НДС
налогом с продаж явно более выгодно крупным региональным центрам с большими объемами продаж и
крупным промышленным предприятиям, особенно с большим количеством поставщиков и посредников
(последние экономят на отвлечении оборотных средств в расчеты).
Как и предыдущие годы, 1998 г. был наполнен событиями в области налогообложения сырьевого
комплекса. Ключевым по-прежнему оставался вопрос о том, что спасать – бюджет или нефтяные компании.
Меры, принятые Правительством РФ в 1998 г. по нефтяному комплексу, действовали в двух направлениях:

25
С января 1999 г. налог с продаж был введен только в двадцати регионах.
ослабляли налоговую нагрузку на предприятия и одновременно ужесточали контроль над
налогоплательщиками со стороны государства.
Из-за почти двукратного падения цен на нефть на мировых рынках большинство нефтяных компаний
лишилось возможности зарабатывать значительные объемы валютных средств. Правительство под давлением
нефтяных компаний пошло на снижение налоговой нагрузки на них, главным образом, налогов с выручки. С 1
апреля 1998 г. снижена вдвое постоянная валютная составляющая тарифа по транспортировке нефти на экспорт
по магистральным нефтепроводам – с 3 до 1,5 дол. за тонну (с 1 июля 1998 г. валютная составляющая тарифа
была еще раз снижена в три раза до 0,5 дол. за тонну). Кроме того, с этого же времени нефтяные компании
были освобождены от уплаты налоговых сборов, взимавшихся при перекачке нефти по трубопроводам
государственной компании “Транснефть”. С 15 июня 1998 г. снижены на 25% тарифы на перевозку во
внутрироссийском сообщении сырой нефти и нефтяного мазута.
Облегчение налоговой нагрузки на нефтяной комплекс сопровождалось попытками установления прямого
контроля со стороны налоговых органов над всей валютной выручкой нефтяных компаний. С 1 июля 1998 г.
необходимым условием доступа нефтедобывающих организаций, имеющих задолженность по налогам, к
нефтепроводам и терминалам является перечисление валютной выручки на банковские счета, согласованные с
ГНС, в 60-дневный срок с даты пересечения товаром таможенной границы РФ. Кроме того, предусмотрен
запрет на уступку права доступа к нефтепроводам производителями нефти, имеющими задолженность по
налогам.
По оценкам налоговых органов вышеназванные меры в сфере налогообложения нефтяного комплекса
оказали определенное воздействие на налогоплательщиков. Нефтяные компании (прежде всего, экспортеры
нефти, выигравшие, кроме всего прочего, от девальвации рубля) стали погашать налоговую задолженность.
В 1998 г. продолжалось обсуждение проблем налогообложения малого предпринимательства. Несмотря на
принимаемые меры по поддержке малого бизнеса, в последние годы наблюдается снижение как официально
зарегистрированных и действующих малых предприятий (более чем на 75 тысяч), так и числа занятых на них.
По оценкам руководителей и собственников малых предприятий не последнюю роль в этой ситуации играет
налоговое законодательство.
Не утихающие на протяжении последних шести–семи лет споры о необходимости упрощения
налогообложения малого предпринимательства завершились принятием 31.07.98 г. Закона “О едином налоге на
вмененный доход для определенных видов деятельности”. Закон, по существу, предполагает введение
патентной системы, о которой так долго говорили и предприниматели и налоговики. И хотя первоначально
предполагалось, что действие федерального закона будет направлено именно на налогообложение предприятий
малого бизнеса, в итоге на систему вмененного дохода будут переведены не малые предприятия, а
“определенные виды деятельности”, и решение о его введении должны принимать региональные органы
власти. На систему вмененного дохода предполагается перевести предприятия общественного питания (до 50
чел.), розничной торговли (до 30 чел.), по оказанию ремонтных, строительных и бытовых услуг,
краткосрочного проживания, транспортных услуг (до 100 чел.) и некоторых других видов деятельности.
Основная проблема, которую предполагалось решить принятием закона, заключалась в обеспечении
прозрачности расчета вмененного дохода, не допускающего действий по усмотрению региональных и местных
органов власти. Существовало три основных точки зрения по этому вопросу: Госкомитета по поддержке
предпринимательства, Министерства финансов и Министерства экономики. Позиции Минэкономики и
Госкомитета по поддержке предпринимательства были основаны на необходимости принятия за базу
налогообложения не прибыли предприятий, а установленной расчетным путем доходности на основе
физических параметров, скорректированных поправочными коэффициентами. Основной упор предлагалось
сделать на максимальное упрощение начисления и сбора налогов, а также облегчение налогового бремени.
Опасения Министерства финансов сводились к тому, что в случае введения вмененного дохода, произойдет
искажение и даже потеря налогооблагаемой базы и для предпринимателей создастся возможность отмывания
скрытых доходов, как текущих, так и прошлых лет, через покупку дешевых лицензий и патентов.
Предлагая новый Закон, Правительство надеялось, что упрощение налогообложения малого бизнеса, наряду
с другими мерами по его поддержке, позволит довести численность занятых в малом бизнесе до 15-20 млн. чел.
(против 6 млн. сегодня), решить проблему безработицы в депрессивных регионах и увеличить налоговые
поступления в бюджеты всех уровней. Ожидалось также, что результатом принятия этого закона станет
“отпущение грехов” нелегальному бизнесу и выход его из тени. Однако решение о вменении дохода
предприятий с 1999 г. было принято только в 17 регионах.
Среди других нереализованных попыток Правительства по совершенствованию налоговой системы –
налогообложение пользования землей и изменение тарифов взносов в социальные фонды.
Наиболее существенное пополнение доходов бюджета предполагалось получить за счет изменения ставок
платы за землю. В соответствии с законопроектом, внесенным в Думу летом правительством С.Кириенко,
налог на земельные участки, неиспользуемые или используемые не по целевому назначению, планировалось
взимать в двукратном размере. Помимо этого, начиная с 1 сентября 1998 г. планировалось повысить ставки
земельного налога: в два раза для участков в границах городской черты, занимаемых жилищным фондом, и в
четыре раза для прочих категорий земель. Законопроект был отклонен Думой, и изменения законодательства
были приняты Указом Президента от 18.07.98 г. Через три месяца, однако, новым указом он был объявлен
утратившим силу, а ставки земельного налога оставлены без изменений до 1 января 1999 г.
Пакет антикризисных законопроектов, подготовленный правительством С. Кириенко, включал также закон
об изменении тарифов страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. Расчеты
правительства показывали, что, несмотря на планируемое снижение ставок по платежам работодателей, доходы
внебюджетных фондов увеличатся на 14 млрд. руб. Такой рост связывался с расширением базы обложения, а
также повышением отчислений с заработной платы работающих граждан в Пенсионный фонд. Правительство
рассчитывало снизить фискальное бремя на работодателей с 38,5% до 30% и компенсировать это снижение
увеличением налога на работающих с 1% до 5%. Расчеты основывались на предположении, что предприятия и
организации сэкономят на социальном налоге более 10 млрд руб., и в перспективе Пенсионный фонд получит
такую же сумму за счет увеличения оплаты труда. Кроме того, вновь стал обсуждаться вопрос о введении
двухуровневой шкалы ставок по взносам в Пенсионный фонд: для дохода свыше 100 тыс. руб. в год
предлагалось установить пониженную ставку взноса. Ни то, ни другое предложение принято не было.

***

Общую оценку налоговой политики и произошедших в течение 1998 г. изменений в налоговом
законодательстве следует, очевидно, производить с точки зрения декларируемых целей политики в бюджетно-
налоговой сфере. Характерно, что все три правительства – и В. Черномырдина, и С. Кириенко, и Е. Примакова
– на протяжении своей деятельности в ушедшем году ставили перед собой в целом схожие задачи в этой
области.
В частности, общей целью налоговой политики провозглашалось стимулирование развития производства,
снижение налогового бремени на добросовестных налогоплательщиков, и, прежде всего, на отечественных
производителей, уменьшение неплатежей и расширение налоговой базы. Что же касается конкретных действий
каждого правительства в области налоговой политики, то они сводились к принятию отдельных мер по
разрешению накопившихся проблем. Эти меры часто были противоположными не только по своему
содержанию, но и по возможным последствиям.
Объявленное снижение налогового бремени, по сути, вылилось в снижение налоговых ставок по ключевым
налогам и, скорее всего, будет иметь своим результатом, по крайней мере, в 1999 г., снижение доходов
бюджета. Расширение налоговой базы, выравнивание условий налогообложения, стимулирование производства
и инвестиций может быть вновь объявлено важнейшими приоритетами налоговой политики в предстоящем
году.
Что касается Налогового кодекса, то сегодня все чаще высказываются предположения, что как единый
документ, в связи с приближающимися выборами, в ближайшие два года он не будет рассмотрен вообще, а
полномасштабная и комплексная налоговая реформа будет перенесена на XXI век.
В целом же, оглядываясь назад, трудно представить себе год по своим политическим и общеэкономическим
условиям еще менее благоприятный для проведения радикальных налоговых преобразований. В условиях
возобновившегося спада в экономике увеличение собираемости налогов затруднено и на практике
маловероятно. По всей видимости, получение долгосрочного эффекта от снижения налоговых ставок по
ключевым налогам возможно только за счет законопослушных налогоплательщиков и при создании
дополнительных гарантий стабильности и ясности налогового законодательства, не говоря уже о
необходимости общего оживления производства. Институциональная ловушка заключается в том, что без
административных усилий по сбору налогов, упорядочивания системы и ликвидации льгот невозможно
перейти к поиску долгосрочных решений.
9
Глава
РЕГИОНАЛЬНАЯ БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА


Бюджетно-финансовый кризис, разразившийся в 1998 г., не обошел стороной региональные и местные
бюджеты. Доходы субфедеральных бюджетов значительно сократились по сравнению с 1997 г. (см. табл. 1).
Одновременно в 1998 г. резко сузились возможности использования региональных долговых обязательств всех
видов, что вынудило регионы пойти на уменьшение дефицитов бюджетов (см. рис. 1). Эти два процесса
обусловили, в свою очередь, значительное уменьшение расходов субфедеральных бюджетов, в основном за
счет уменьшения расходов на народного хозяйства.
Таблица 1
Бюджеты субъектов федерации в 1995–1998 гг., в % от ВВП
Показатель 1995 1996 1997 1998 1998 1998
1 кв. 2 кв. 3 кв.
15,5 14,7 16,2 11,9 15,8 12,0
Всего доходов
в том числе
Прямые налоги
Налог на прибыль 4,8 2,9 2,7 1,9 2,7 1,8
Подоходный налог 2,1 2,3 2,9 2,5 2,6 2,3
Косвенные налоги
НДС 1,6 1,9 1,7 1,7 1,8 1,5
Акцизы 0,4 0,4 0,3 0,5 0,5 0,6
Налоги на имущество 1,0 1,7 1,8 0,8 2,4 1,7
Прочие налоги и сборы 5,6 5,5 6,9 4,6 5,8 4,2
15,6 15,6 17,4 12,7 16,9 12,2
Всего расходов
в том числе
Народное хозяйство 8,7* 6,2 6,5 3,9 5,4 4,2
Образование 3,1 3,3 3,7 2,6 3,9 2,4
Здравоохранение н.д. 2,4 2,6 1,9 2,3 1,7
Социальная политика 1,1 1,2 1,3 1,0 1,2 0,8
Государственное 0,5 0,5 0,7 0,7 0,8 0,6
управление
Прочие расходы 2,2 2,0 2,7 2,7 3,3 2,4
* Включая здравоохранение.
Источник: Министерство финансов РФ.
Реакция региональных властей на обострение бюджетного кризиса в 1998 г. шла по разным направлениям.
Прежде всего, большинство субфедеральных органов власти пыталось решить проблемы за счет
перераспределения средств между разными уровнями бюджетной системы. В первую очередь это относилось к
дотационным регионам. Наиболее ярким примером такого рода региональной стратегии является Калмыкия,
где на счет республиканского бюджета были зачислены поступлений от федеральных налогов (прежде всего

<< Пред. стр.

страница 16
(всего 41)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign