LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 12
(всего 41)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

месяц во втором квартале, с середины лета начали снижаться и упали к концу третьего квартала до уровня 38
млрд руб. в месяц.

12
Анализ задолженности предприятий в бюджет по отраслям экономики проведен в главе “Финансы предприятий ”.
Поворотной точкой в экономической жизни России в 1998 г. стали события 17 августа. И хотя явным
образом причиной краха в августе был кризис на финансовом рынке, именно отсутствие последовательных
структурных реформ в бюджетной политике, в частности несбалансированный в течение многих лет бюджет,
создали предпосылки этого кризиса. Августовский финансовый кризис еще более обострил проблему сбора
налогов, а изменения, внесенные в налоговое законодательство в летние месяцы, не успели дать результата.
После 17 августа стало очевидно, что в ближайшей перспективе привлечение средств для финансирования
дефицита бюджета в достаточном объеме за счет внутренних и внешних заимствований невозможно.
Решающим условием выхода российской экономики из финансового кризиса в этой ситуации стало принятие
срочных мер по сбору налоговых платежей.
Основные проблемы выполнения доходной части бюджета в третьем квартале были вызваны наложением
двух отрицательных факторов. Первым фактором стало падение реального ВВП13, что привело к уменьшению
налогооблагаемой базы. Вторым, уже упомянутым выше фактором, стало снижение уровня собираемости
налогов. Причиной падения собираемости послужили перебои в работе банковской системы из-за финансового
кризиса. Это, в свою очередь, привело как к снижению платежей в бюджет по чисто техническим причинам, так
и к осложнению платежей между экономическими агентами и росту неденежных расчетов в экономике (бартер,
зачеты), что также сократило налогооблагаемую базу.
Для того чтобы оценить размеры падения бюджетных поступлений в третьем квартале 1998 г., связанные с
августовским финансовым кризисом, рассмотрим динамику доходной части бюджета в процнтном отношении к
ВВП. На рис. 2 представлено сравнение уровня налоговых поступлений в консолидированный бюджет РФ по
месяцам в 1997–1998 гг. При этом видна четкая тенденция снижения налоговых доходов, начиная с августа
1998 г., по сравнению с 1997 г. Даже принимая во внимание факт сезонного падения налоговых поступлений в
августе–октябре, влияние кризиса на уровень реальных доходов было весьма значительным14.
Помимо описанных выше основных факторов, повлиявших на уровень бюджетных поступлений, можно
выделить еще ряд причин, тем или иным образом связанных с формированием доходной части бюджета после
событий 17 августа. Так, падение реальных доходов населения повлекло за собой уменьшение
платежеспособного спроса на товары и услуги, что, в свою очередь, не дало увеличения товарооборота на
величину, соответствующую росту инфляции.
42%

39%

36%

33%

30%
1997
27%
1998
24%

21%

18%

15%

12%
ль
нь




ь
ль




й




рь
ль
рт




ь
рь




.
ст

нт




бр
ма




бр
ию


ию
ма
ра




яб
ре
ва




гу

се




ка
тя
ав
ев




но
ап
ян




де
ок
ф




Рисунок 2. Налоговые доходы консолидированного бюджета (в % к ВВП)
В свою очередь, обесценение рубля и инфляция стали благоприятными факторами для номинального
увеличения доходной части бюджета. Размер налогооблагаемой базы и, как следствие, поступления в бюджет
увеличились в номинальном выражении. Необходимо отметить, что инфляционное увеличение доходов
бюджета проявилось только в четвертом квартале. Надо учесть также то, что официальный курс доллара США
с августа до конца года вырос более чем в 3,5 раза и достиг отметки 21 руб./дол. Это повлекло за собой резкое
сокращение объема импорта в долларовом эквиваленте за счет падения платежеспособного спроса на
импортные товары и, соответственно, снизило возможный объем поступлений от налогов на внешнюю
торговлю15.
Ситуация с бюджетом в четвертом квартале 1998 г. определялась несколькими факторами. В первую
очередь на доходную часть бюджета повлиял резкий скачек цен в сентябре и продолжающаяся в 4 кв.
инфляция. Номинальные доходы бюджета увеличились, особенно выросли поступления от НДС. Также на

13
ВВП в 3 кв. 1998 г. составил 92,4% к ВВП 3 кв. 1997 г.
14
Данные приведены без учета финансирования в особом порядке в январе–феврале 1998 г. в размере 18,4 млрд руб., результаты
которого впоследствии были отнесены на 1997 г.
15
Мы говорим об отрицательных и положительных фактах только относительно их влияния на доходную часть бюджета, хотя для
экономики страны в целом эти факты могут иметь противоположный эффект. Так, например, само по себе сокращение импорта имеет и
свои положительные стороны, например, улучшение торгового баланса, но, с точки зрения сбалансированности бюджета, оно ведет к
уменьшению доходов в бюджет от налогов на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции.
действия правительства влияли перспективы принятия бюджета на 1999 г. и взаимоотношения с
международными финансовыми организациями, от которых напрямую зависело финансирование дефицита
бюджета в будущем году. Таким образом, правительству было необходимо активизировать сбор налогов и
повысить финансовую дисциплину для того, чтобы в переговорах с МВФ и другими кредиторами о
реструктуризации внешнего долга и предоставлении новых кредитов показать свои реальные возможности
стабилизировать экономическую обстановку. Это было необходимо, так как изменения в налоговой сфере,
намеченные на 1999 г. и направленные на уменьшение основных налоговых ставок, не были положительно
восприняты международными финансовыми организациями.
Учитывая все негативные процессы в бюджетно-налоговой сфере, произошедшие в 1998 г., нельзя не
отметить положительные сдвиги в решении проблемы увеличения поступлений в бюджет в денежной форме.
Еще осенью 1997 г. указом президента было запрещено проведение бюджетных операций в любой форме,
кроме денежной. Таким образом, правительство пыталось избавиться от практики платежей в бюджет через
зачеты. Естественно реально не удалось сразу полностью избавиться от неденежных форм поступлений в
бюджет, и в январе–феврале 1998 г. были проведены зачетов в размере 18,4 млрд руб.
Эта операция получила название “финансирование в особом порядке”, и ее результаты были отнесены на
декабрь 1997 г. Вообще, практика отнесения проводимых зачетов к результатам предыдущего года без
пересмотра статистических данных, приводит к возникновению несоответствия данных по исполнению
бюджета, публикуемых Минфином и Госкомстатом, и реальным положением дел. В табл. 4 приведены данные
по размерам поступлений в бюджет в неденежной форме за 1997–1998 гг. Здесь приведены размеры
бюджетных поступлений в неденежной форме в соответствии с календарным временем проведения зачетов, а
также выделены суммы отнесенные к предыдущему году.
Во втором и третьем квартале поступления в бюджет проводились только в денежной форме. В четвертом
квартале практика денежных зачетов была возобновлена, и в ноябре–декабре 1998 г. доля неденежных
поступлений в налоговых доходах федерального бюджета составила около 30%.
Рассматривая перспективы увеличения неналоговых поступлений, необходимо отметить, что в первую
очередь надо сконцентрировать усилия на доходах от использования имущества, находящегося в
государственной и муниципальной собственности. Например, в виде дивидендов от крупных пакетов акций
предприятий, находящихся в распоряжении государства, а также от упорядочивания поступлений от аренды
государственного имущества. Стратегия пополнения бюджета за счет приватизации и продажи
государственных резервов не может осуществляться бесконечно долго, так как является исчерпаемым
источником доходов, а также сокращает прибыли от использования государственного имущества16.

Таблица 4
Объемы бюджетных поступлений в неденежной форме
Период 1997 г. (млрд деном. руб.) 1998 г. (млрд руб.)
Всего зачетов Из них Всего зачетов в Из них
в 1997 г. отнесены на 1998 г. отнесены на
1996 г. 1997 г.
Январь – – 13,4 13,4
Февраль 5,2 3,4 4,9 4,9
Март 18,6 16,9 – –
Апрель 12,4 10,0 – –
Май 5,9 3,7 – –
Июнь 8,5 6,2 – –
Июль 3,2 2,8 – –
Август 2,7 2,4 – –
Сентябрь 2,8 1,0 – –
Октябрь 3,8 1,6 – –
Ноябрь 1,4 – 5,1 –
Декабрь 24,0 – 14,6 –
Итого 88,5 40,4 38,0 18,4

Формирование доходной части бюджета в 1999 г. будет сопряжено с некоторыми сложностями. Во-первых,
принятые решения по общему снижению налоговой нагрузки приведут к падению поступлений в бюджет, так
как маловероятно, что эти решения приведут к увеличению размеров налогооблагаемой базы уже в 1999 г. Во-
вторых, произойдет уменьшение поступлений в бюджет в денежной форме из-за возможности осуществлять
платежи в бюджет замороженными ГКО. В-третьих, упадут поступления от внешней торговли из-за снижения
объемов импорта и падения мировых цен на энергоносители. Хотя, безусловно, введение пошлин на экспорт
сырьевых товаров скажется положительно на доходах бюджета17. И, наконец, существующий низкий уровень

16
В данной главе доходы от приватизации не рассматриваются, так как в соответствии с используемой нами международной
методологией определения доходной и расходной частей бюджета, доходы от приватизации и реализации государственных запасов
относятся к разделу источники финансирования дефицита.
17
Доходы федерального бюджета в 1999 г. от экспортных пошлин планируются в размере 30,1 млрд руб., что составляет треть от
общего объема доходов в федеральный бюджет от ВЭД. Экспортными пошлинами вновь стали облагаться сырая нефть, нефтепродукты,
спирт, лес и лесоматериалы, удобрения, товары нефтехимии, некоторые продукты питания. Вывозные пошлины на экспорт нефти и
денежной массы в реальном выражении объективно будет способствовать увеличению доли неденежных
расчетов между экономическими агентами, что станет препятствием роста собираемости налогов.
Необходимо также отметить, что, несмотря на вышеизложенные трудности, вероятность исполнения
доходной части бюджета 1999 г. достаточно велика. Во многом это возможно благодаря отклонению реальных
макроэкономических показателей от заложенных при расчете бюджета (речь идет, прежде всего, о темпах
инфляции и обменном курсе рубля). Второй причиной возможного увеличения доходов бюджета может стать
откладывание введения новых, пониженных ставок НДС и налога на прибыль как минимум на второе
полугодие 1999 г.
В заключение можно сказать, что основными целями в бюджетно-налоговой политике на 1999 г. должны
стать меры по увеличению собираемости налогов через усиление налоговой дисциплины и ответственности за
неуплату налогов, сокращение объема неоправданных налоговых льгот и повышение общего уровня
монетизации экономики. Учитывая, что возможности промышленного сектора экономики по увеличению
налоговых отчислений в бюджет ограничены, необходимо сместить акцент в налоговой политике на
собираемость налогов с физических лиц. Причем необходимо обратить большее внимание на часть населения,
получающую высокие доходы. Также необходимо увеличить долю неналоговых доходов, в частности, доходов
от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.




нефтепродуктов установлены в размере 2,5 евро за 1000 кг. Предусмотрены отмена экспортных пошлин на нефть на 30 дней при снижении
среднемесячной цены нефти марки Urals на мировом рынке ниже уровня $9,8 за баррель, а также удвоение размера пошлины в случае
превышения цены нефти уровня $12,3 за баррель.
6
Глава
БЮДЖЕТНЫЕ РАСХОДЫ


Вопрос о роли государства в экономике и оптимальных масштабах государственного сектора является
дискуссионным, и однозначный ответ на него не получен. Доля государственных расходов к ВВП варьирует от
10% (Китай) до 50% (Нидерланды и некоторые скандинавские страны). Каждая модель имеет свои
преимущества и недостатки, и поэтому ни одна из них не может быть охарактеризована как безусловно
положительная. В России расходы расширенного правительства, включающие средства бюджетных и
внебюджетных фондов, составляли в 1996 г. 43% по отношению к ВВП, в 1997 г. – 45%, в 1998 г. – 39%.
Основная проблема не в том, что государственный сектор в России чересчур велик, а в том, что такой
уровень расходов не соответствует уровню доходов государства. Несмотря на то, что, начиная с 1991 г.,
расходы расширенного правительства сокращались в реальном выражении, переход к сбалансированному
бюджету так и не был осуществлен. Хронический дефицит бюджета стал в итоге одним из основных факторов
кризиса.


1. Политика в области государственных расходов в 1998 г.
Основные принципы бюджетной политики на 1998 г. были сформулированы в Послании Президента
Российской Федерации Правительству Российской Федерации “О бюджетной политике в 1998 году”.
Реструктуризация расходной части бюджета объявлялась одной из важнейших мер по преодолению
бюджетного кризиса. При этом подчеркивалось, что простое сокращение расходов не оздоровит обстановку и
нужны глубокие структурные изменения. В Послании было заявлено о необходимости определить, с одной
стороны, ограниченный круг приоритетов, а с другой – уменьшить расходы, которые не являются
первоочередными и эффективными, а также усилить контроль за рациональным использованием
государственных средств. Начиная с 1998 г., следовало перейти к планированию расходов не на основе
заявленных потребностей, а исходя из возможностей бюджета.
В числе приоритетов бюджетной политики на 1998 г. значились:
• погашение бюджетной задолженности за предыдущие годы;
• ассигнования на проведение военной реформы;
• расходы на содержание судебной системы;
• усиление государственной поддержки здравоохранения, культуры и искусства.
В целях сокращения расходов планировалось осуществить следующие мероприятия:
• сократить управленческий аппарат в силовых структурах;
• реформировать бюджетное финансирование угольной отрасли, в том числе путем сокращения действующих
неэффективных дотаций;
• уменьшить расходы на государственное управление, в первую очередь за счет сокращения финансирования
строительства дорогостоящих административных зданий;
• сократить финансирование содержания не находящихся под загрузкой мобилизационных мощностей, не
имеющих стратегического значения;
• прекратить федеральную поддержку строительства объектов местного значения и финансирование из
федерального бюджета поддержки малого предпринимательства.
Составной частью бюджетной политики должно было стать совершенствование бюджетных процедур. В
этой связи перед правительством были поставлены следующие задачи:
• составление проекта бюджета исходя из предельных лимитов финансирования на очередной финансовый
год, доводимых до бюджетополучателей;
• завершение в 1998 г. полномасштабного перехода на казначейскую систему исполнения бюджетов всех
уровней;
• укрепление вертикали финансового контроля в системе исполнительной власти, ужесточение санкций за
незаконное и нецелевое использование государственных средств.
В целом, бюджетная политика в 1998 г. должна была быть направлена на создание реалистичного
федерального бюджета, что позволило бы избежать процедуры секвестра и реально определить объем
обязательств государства.
На этапе утверждения Закона о федеральном бюджете возникли сложности, связанные с требованиями
парламентариев увеличить расходы по отдельным статьям. На 1 января 1998 г. Закон о федеральном бюджете
не был принят Государственной Думой. Согласно статье 27 федерального закона “О порядке внесения,
рассмотрения и принятия федерального закона “О федеральном бюджете на 1998 год” и о порядке внесения
изменений и дополнений в федеральный бюджет”, правительство в данной ситуации имело право производить
расходование бюджетных средств ежемесячно в размере одной двенадцатой от сумм фактически
произведенных текущих расходов за 1997 г. Однако правительство не смогло воспользоваться данным правом.
Ежемесячные непроцентные расходы по всем статьям в январе–марте составляли величину, значительно
меньшую, чем одна двенадцатая от расходов за 1997 г. Такая ситуация сложилась как вследствие невыполнения
доходной части бюджета, так и в результате значительного увеличения расходов на обслуживание
государственного долга.
Несбалансированность бюджета в предыдущие годы и финансирование бюджетного дефицита за счет
заимствований привели к накоплению огромного государственного долга. Несмотря на то, что при
планировании федерального бюджета на 1998 г. был учтен тот факт, что стоимость обслуживания долга
возрастет, столь сильная нагрузка процентных расходов на бюджет не предполагалась. С начала 1998 г.,
процентные расходы начали расти быстрыми темпами (рис. 1). Если в 1997 г. расходы на обслуживание
государственного долга составляли порядка 24% суммарных расходов федерального бюджета, то к марту 1998
г. их удельный вес достиг отметки 45,3%. Всего за 1 кв. 1998 г. на обслуживание долга было затрачено 28,5
млрд руб., или 35,2% суммарных расходов федерального бюджета. Основная часть процентных расходов
приходилась на обслуживание государственного внутреннего долга (22,1 млрд руб., или 77,6% расходов на
обслуживание долга). Столь существенные затраты на обслуживание внутреннего долга были обусловлены как
его значительным объемом, так и ростом процентных ставок на рынке государственных обязательств.

100,0

90,0

80,0

70,0

60,0

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

0,0
фев.98


мар.98




дек.98
1996


1997


янв.98




авг.98




окт.98
май.98




сен.98
апр.98




июн.98


июл.98



<< Пред. стр.

страница 12
(всего 41)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign