LINEBURG


<< Пред. стр.

страница 4
(всего 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

освоение достижений логико-правового мышления;
совершенствование законодательства;
повышение уровня законопроектных работ;
увеличение объема и качественное совершенствование правопослушного поведения;
совершенствование юрисдикционной или иной правоприменительной деятельности;
разделение полномочий законодательных, исполнительных и судебных учреждений;
изучение памятников права и правоприменительной практики как основы юридического образования.
Повышение уровня правовой культуры предполагает, с одной стороны, работу с гражданами, а с другой — надлежащее кадровое обеспечение юридических учреждений, законодательных, исполнительных и правоохранительных органов.
Было бы утопичным желание сделать каждого гражданина юристом. Но преодолеть юридическую безграмотность и правовой нигилизм — это одно из условий развития правовой культуры. Отсюда вытекают задачи для тех, кто по роду своей деятельности заинтересован в юридических знаниях или по занимаемой должности обязан иметь необходимый их минимум. Эти задачи следующие:
обеспечить надлежащую ориентацию в основных началах и принципах государственно-правовой жизни;
создать базу для значительного расширения объема и повышения уровня правового поведения адресатов права;
обеспечить грамотную и эффективную борьбу носителей права и обязанностей за свои законные интересы;
осуществлять работу по профилактике правонарушений в аспекте реального действия принципа “незнание закона не освобождает от ответственности”;
активизировать правомерное поведение.
Поддержание и повышение правовой культуры требуют постоянных усилий на пропагандистском, просвещенческом и образовательном уровнях. Формы такой работы известны: лекции среди населения, пропаганда и просвещение средствами массовой информации; лектории правовых знаний; специальные циклы лекций на предприятиях, в организациях и учреждениях в системе политико-правовой учебы; преподавание в общеобразовательных учебных заведениях, в техникумах и вузах; юридическое образование; занятия в системе повышения квалификации.
Особые требования в части повышения правовой культуры предъявляются к должностным лицам. Это и понятно: они активно участвуют в правотворческой деятельности, призваны к строгому исполнению законов, обеспечивают действие права, формируют и осуществляют правовую политику. Правовой нигилизм представителей власти, злоупотребление правом, обход закона, пренебрежение правами граждан пагубно сказываются на уровне культуры в целом, включая и политическую, и нравственную.
Формирование подлинно государственного правосознания должностных лиц связано с преодолением узковедомственных, национальных и региональных интересов. В центр политики ставится гражданин как духовно свободная, творческая личность, которая нуждается в помощи и защите со стороны государства. Однако в фокусе правовой деятельности должностных лиц остаются вместе с тем общегосударственные интересы вопреки интересам индивидуальным, групповым, классовым, партийным, если они стремятся к собственной выгоде, игнорируя при этом право и правопорядок.



Глава X

НОРМЫ ПРАВА И ИХ ВИДЫ

§1. Понятие и черты норм права

Правовая норма — это исходный элемент, первичная “клеточка” права. Поэтому в ней налицо многие основные признаки, присущие праву в целом: она выражает волю социальных сил, стоящих у власти, утверждается или санкционируется государством, формируется в нормативных актах или иных источниках права, обязательна для исполнения, охраняется от нарушений принудительной силой государства. В то же время ей присущи и свои особые черты.
Назначение права состоит в регулировании отношений между людьми, в закреплении порядка их движения и развития. Достигается это с помощью властного воздействия на волю и сознание индивидов путем выражаемого в категорической форме указания, как возможно или необходимо вести себя в той или иной жизненной ситуации. Нормы права — это установленные и обеспеченные государством правила поведения людей по отношению друг к другу, указатель, какие поступки они должны или могут совершать, а какие — нет, а также иные юридические правила, определяющие общие организационные основы и принципы регулирования человеческого поведения.
Регулирующая роль нормы права выражается как в том, что лицо (орган, учреждение) действует в соответствии с ее предписаниями или требует от других лиц (органов, учреждений) соответствующего поведения, так и в том, что нарушение ее требований вызывает применение мер воздействия к правонарушителю. Если в первом случае норма выступает как мера поведения, образец определенных отношений, то во втором — это средство оценки того или иного поступка в качестве правомерного либо неправомерного, основа для привлечения правонарушителя к юридической ответственности. Кроме того, правовая норма — это предостережение потенциальным правонарушителям, что в случае ее нарушения будут применены меры государственного воздействия.
Содержащаяся в нормативных актах норма права по сравнению с другими источниками права наиболее точно формулирует необходимые правила, выражается самым экономичным способом, облегчает надзор за их исполнением, борьбу с правонарушениями и наиболее эффективно обеспечивает порядок и четкость взаимоотношений людей и органов.
Норма права — не просто констатация факта или отражение действительности, не рекомендация, пожелание либо призыв. Это государственное повеление, имеющее категорический характер, предписание, как люди должны или могут вести себя в конкретной жизненной ситуации. Любая правовая норма является велением в силу того, что она установлена либо санкционирована властным органом, олицетворяет государственную волю, выступает как общеобязательное предписание, охраняемое от нарушений предусмотренными государством мерами принудительного воздействия. За ней стоят сила и авторитет государства.
Правовая норма не только обязывает, но и предоставляет права. Наделяя личность или иных субъектов права полномочиями, она остается велением в том смысле, что такие правомочия провозглашаются государством, охраняются и обеспечиваются специальными мерами правового воздействия. Кроме того, любому правомочию соответствует властное указание по отношению к другим лицам и органам обеспечить своими действиями (или наоборот, воздержанием от них) осуществление этого правомочия.
Правовая норма является велением по своему социальному назначению и содержанию. Это, однако, не исключает, что она может быть выражена в различной форме. Кроме повелительной, императивной формы норма может быть сформулирована в изъявительном наклонении, в повествовательной форме. Это видно, в частности, при законодательном установлении структуры того или иного органа, формулировании общего законодательного принципа либо определении применяемого в законе понятия (например, определение сделки, юридического лица и т.д.). Много формулировок подобного рода имеется, например, в Конституции Российской Федерации.
Правовая норма — правило общего характера. Она рассчитана не на какой-либо конкретный случай или обстоятельство, а на тот или иной вид случаев, обстоятельств и тем самым на определенную категорию общественных отношений (правила вступления в брак, заключения договора, избирательная процедура, порядок увольнения и т.д.). В ней даются общие, типичные варианты поведения людей, которые наиболее полно и последовательно отвечают интересам социальных слоев, осуществляющих руководство в обществе.
Общий характер правовой нормы означает, во-первых, что она рассчитана на свое осуществление всякий раз, когда налицо обстоятельства, предусмотренные данной нормой, что она не теряет свою силу после однократного применения, а действует постоянно. Например, под действие норм Уголовного кодекса подпадают как все уже совершенные преступления определенного вида, так и возможные в будущем деяния, соответствующие признакам конкретной уголовно-правовой нормы. Во-вторых, общий характер нормы означает персональную неконкретность ее адресатов — она распространяет свое действие не на индивидуально определенных, а на любых лиц, которые вступают или могут вступать в правоотношения на ее основе, адресована, как правило, кругу лиц, определяемых общими признаками (граждане, депутаты парламента, пенсионеры, министерства и т.д.). Именно в силу указанных свойств правовая норма выступает как мера человеческого поведения.
В отличие от нормы права так называемый индивидуальный правовой акт (например, приговор суда по конкретному делу, договор дарения), основываясь на норме, имеет разовое значение, касается индивидуально определенных лиц. Так, если установленный трудовым законодательством общий порядок приема на работу представляет собой норму, то приказ директора предприятия либо учреждения о приеме на работу конкретного гражданина есть индивидуальный акт.
Кроме индивидуальных актов от норм права следует отличать ненормативные акты общего характера. Они создают целую серию правоотношений, в их исполнении участвуют многие субъекты права, но они исчерпываются однократным исполнением (например, решение органа власти об амнистии, приказ о проведении профилактических прививок и т.п.).
По отношению к одному лицу правовая норма — правило поведения обычно выступает в форме либо требования совершить определенное положительное действие (позитивная обязанность), либо запрещения тех или иных поступков (негативная обязанность), либо, наконец, предоставления возможности вести себя соответствующим образом (правомочие). Однако любая такая норма касается по крайней мере двух субъектов в силу того, что она регулирует общественное отношение, в котором предполагается наличие как минимум двух сторон. При этом она устанавливает для одной стороны должное поведение, охраняемое принудительной силой государства, а для другой — гарантированное государством возможное поведение, для одной стороны — обязанность, а для другой — правомочие. В этом заключается двусторонний, предоставительно-обязывающий характер правовой нормы. Так, праву гражданина на получение пенсии соответствует обязанность пенсионного органа назначать и выплачивать пенсию, а обязанности гражданина давать свидетельские показания на суде — право суда вызывать гражданина в качестве свидетеля.
Правовая обязанность не может существовать без соответствующего ей правомочия, и наоборот. В то же время в интересах краткости изложения правовая норма обычно формулируется в виде указания либо правомочия одного участника правоотношения, либо обязанности другого. Очевидно, что иная соответствующая часть подразумевается.
Правовые нормы всегда существуют в определенном, формально закрепленном виде, в законах, иных нормативных актах и других официальных источниках права. Поэтому такие нормы, будучи официальными, общеобязательными предписаниями государственной власти, представляют собой формально определенные правила. Этой формальной определенностью обусловлен тот факт, что правовые нормы формулируются в официальных документах, в виде точных и достаточно детализированных правил, чем обеспечивается их правильное понимание и применение.
Правовые нормы своей определенностью и конкретностью отличаются от моральных, которые, как правило, представляют собой закрепленные в сознании людей общие принципы поведения, его основополагающие начала. Так, если мораль требует не похищать чужое имущество, то правовые нормы конкретно определяют виды хищений и меры ответственности за них.
Регулирование правом общественных отношений — весьма сложное и многогранное явление. Оно включает помимо установления конкретных вариантов поведения в тех или иных жизненных условиях, четких прав и обязанностей (порядок приема на работу, производство следственных действий) определение общих принципов поведения, установление того, каков правовой режим соответствующих материальных и духовных ценностей и благ, какое юридическое значение имеют конкретные действия субъектов права, какие учреждения действуют в государстве и как они устроены, что обозначает то или иное юридическое понятие и т.д. Праву свойственна определенная специализация своих норм, их функциональное обособление относительно друг друга. Но при этом все они, будучи тесно связаны, представляют собой необходимые компоненты регулирования общественных отношений.
К нормам права, непосредственно не регулирующим поведение индивидов, относятся, в частности, законодательные положения, которые формулируют общие принципы, отправные начала правового регулирования. (Например, ст. 2 Конституции Российской Федерации устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.) Такие принципы служат упорядочению общественных отношений, обеспечивают общую направленность, единство юридической системы, единые основы правового регулирования и в этом смысле они являются нормами права. Такой же характер носят и так называемые дефинитивные нормы, определяющие юридические понятия (например, понятия “преступление”, “товарный знак”, “валютные ценности” и т.п.), нормы, определяющие правовой статус органа, организации, учреждения, устанавливающие систему органов государства, национально-государственное устройство, административно-территориальное деление, а также вспомогательные нормы о так называемом юридическом движении нормативных актов, то есть об их принятии, изменении, дополнении, отмене, распространении их действия.

§2. Структура норм права.
Соотношение нормы и статьи (пункта) нормативного акта

Внутреннее строение правовых норм, деление на составные части и связь этих частей между собой составляют их структуру. Специализация норм, различие их характера и назначения в регулировании предопределяют тот факт, что отдельные нормы имеют несовпадающие части, что нет единой универсальной модели структуры, свойственной всем правовым нормам.
Право направлено на выполнение двух основных задач: положительное регулирование отношений, регламентирование правомерных поступков, а также охрана правовых предписаний от нарушений. Наличие указанных задач предопределяет разделение всех норм — правил поведения на два основных вида: нормы позитивного регулирования и правоохранительные нормы. Первые устанавливают права и обязанности творческого, организующего характера, направлены на регулирование правомерного поведения, формулируют положительные веления в праве (право на предпринимательскую деятельность, на труд, на пенсионное обеспечение, обязанность платить налоги, сборы и т.п.).
Правоохранительные нормы, будучи отрицательной реакцией государства на неправомерное поведение, предусматривают меры государственного принуждения к правонарушителям (нормы уголовного права, меры наказания за дисциплинарные проступки и т.п.). Правоохранительные нормы, предусматривающие юридические санкции, обеспечивают исполнение предписаний положительного регулирования.
Указанные виды норм, выполняя разные функции в правовом регулировании, имеют несовпадающую структуру. Так, нормы положительного регулирования состоят из двух самостоятельных частей — гипотезы и диспозиции. Гипотеза указывает на условия, при наличии которых норма должна осуществляться, определяет сферу ее действия. Диспозиция формулирует права и обязанности участников общественных отношений (что они могут или должны делать) в условиях, предусмотренных гипотезой нормы. Так, ч. 1 ст. 55 КоБС Российской Федерации гласит: “Если родители вследствие расторжения брака или по другим причинам не проживают совместно, то от их согласия зависит, при ком должны проживать несовершеннолетние дети”. Гипотезу данной нормы составляет факт непроживания родителей вместе вследствие расторжения брака или по другим причинам, диспозицию — их право самим по согласию решить, при ком должны проживать их несовершеннолетние дети.
Правоохранительная норма также состоит из двух элементов: диспозиции (указание на правонарушение, его признаки) и санкции (меры юридической ответственности за правонарушение, предусмотренное в диспозиции).
Можно наметить два самостоятельных вида правоохранительных норм. Во-первых, это те из них, которые устанавливают меры ответственности за нарушение комплекса норм положительного регулирования (меры дисциплинарной ответственности, предписания, предусматривающие отмену незаконного акта, и т.д.). Во-вторых, это правоохранительные нормы, которые предусматривают ответственность за правонарушение, сформулированное в самой норме (нормы Особенной части УК, Кодекса об административных правонарушениях). В диспозиции норм второго вида описывается состав правонарушения. В нормах же первого вида диспозиция представляет собой общее указание на факт нарушения соответствующего комплекса норм. Так сформулирована, например, норма ст. 135 КЗоТ Российской Федерации, определяющая виды дисциплинарных взысканий за нарушение трудовой дисциплины.
Санкции, сформулированные в правоохранительных нормах, бывают различных видов. Одни из них предусматривают меры “штрафного”, карательного свойства. Они состоят в лишении правонарушителя каких-либо благ (лишение свободы и т.п.), в наложении на него особых обязанностей (штраф и другие), во властном осуждении и порицании его противоправного поведения (общественное порицание, выговор и т.п.). В зависимости от видов правонарушений такие санкции делятся на уголовные, административные, дисциплинарные и иные.
Другие санкции определяют меры, принимаемые органами государства прежде всего в целях восстановления нарушенного правопорядка. Таковы принудительное исполнение невыполненной обязанности (например, взыскание долга), возложение обязанности возместить причиненный имущественный ущерб, отмена незаконного акта, признание сделки недействительной и т.д.
Словесная формулировка нормативного акта не всегда содержит все структурные элементы нормы. Внешнее изложение статей (пунктов) нормативных актов может не совпадать со структурой нормы, являющейся законодательно-логической категорией. Иногда очевидные для понимания элементы нормы не формулируются, а лишь подразумеваются, логически вытекают из других статей (пунктов) того же акта или из иных нормативных актов. Более того, правила законодательной техники, требования простоты, компактности и удобства изучения и применения закона обусловливают объединение в одной статье (пункте) нескольких норм либо, наоборот, формулирование частей одной и той же нормы в разных статьях закона. При подготовке новых нормативных актов важно, чтобы в проектируемых актах присутствовали или логически подразумевались все структурные элементы будущих норм, чтобы в них четко были видны условия их применения, круг лиц, на который будет распространяться проектируемое регулирование, меры ответственности за их нарушение.
Тесная связь элементов правовой нормы нацеливает правоприменителя на тщательный анализ всего правового материала. на учет и сопоставление тесно связанных между собой статей (пунктов) нормативного акта.

§3. Виды норм права

Виды правовых норм чрезвычайно разнообразны. Одно из оснований классификации — это деление правовых норм по отраслям права (нормы государственного, гражданского, уголовного права и т.д.). Такая классификация имеет важное значение для отыскания, толкования и учета юридических норм, а также для научно обоснованной кодификации законодательства, создания разного рода собраний нормативных актов. Можно выделить также нормы материального и процессуального права. Если нормы материального права определяют содержание прав и обязанностей, то процессуальные регулируют порядок, процедуру исполнения первого рода норм. Выше уже говорилось о наличии норм положительного регулирования и правоохранительных норм.
В зависимости от степени абстрактности сформулированного правила поведения нормы могут делиться на абстрактные и казуистические. Абстрактная норма регулирует конкретный вид отношений в целом, казуистическая — вид отношений в какой-либо конкретной части, и лишь совокупность таких норм способна урегулировать тот или иной вид отношений в целом (например, установление цен, разного рода сборов, налогов дифференцирование для различных регионов страны).
От того, насколько точно и определенно указаны в гипотезе фактические обстоятельства случая, правовые нормы можно разделить на определенные и относительно определенные. В норме с определенной гипотезой условия ее реализации настолько ясны и очевидны, что в каждом случае применения нормы достаточно лишь констатировать их наличие. Такой является, например, норма, сформулированная в ч. 1 ст. 22 Закона “О государственных пенсиях в РСФСР”, которая устанавливает, что работающим пенсионерам пенсия выплачивается в полной сумме (без надбавок на иждивенцев). Факты наличия трудовых отношений у пенсионеров — это определенная гипотеза.
В норме с относительно-определенной гипотезой наличие или отсутствие условий реализации нормы не является для всех очевидным и определяется в каждом конкретном случае компетентным органом. Здесь недостаточны только простая констатация и проверка таких условий, а необходимо их официальное установление. Так, ст. 401 УПК РСФСР гласит: “Суд, выслушав мнение защитника и законного представителя подсудимого и заключение прокурора, вправе своим определением удалить несовершеннолетнего из зала судебного заседания на время исследования обстоятельств, могущих отрицательно повлиять на несовершеннолетнего”. Признание того, может ли исследование обстоятельств отрицательно повлиять на несовершеннолетнего, не является для всех очевидным и определяется судом в каждом конкретном случае,
По объему гипотез нормы права можно делить также на простые, ставящие их применение в зависимость от наличия одного определенного условия, и сложные, когда применение нормы зависит от двух или более условий. Имеются и нормы с так называемыми альтернативными гипотезами, которые ставят применение нормы в зависимость от наличия одного из двух или более условий. Примером такой альтернативной гипотезы может служить ч. 2 ст. 104 КоБС Российской Федерации, которая гласит: “Согласие супруга на усыновление не требуется, если этот супруг признан в установленном законом порядке недееспособным, а также если супруги прекратили семейные отношения, не проживают совместно более года и местожительство другого супруга неизвестно”.
Весьма важно деление правовых норм по степени определенности их диспозиций на абсолютно определенные, относительно определенные и бланкетные.
Нормы с абсолютно определенной диспозицией исчерпывающе определяют права и обязанности сторон. Например, ст. 9 Закона “О государственных пенсиях в РСФСР” устанавливает, что пенсия налогом не облагается. Нормы с относительно определенной диспозицией, устанавливая права и обязанности участников общественных отношений, дают им возможность при этом уточнять их в каждом конкретном случае, в пределах нормы проявлять инициативу. Примером такого рода нормы может служить ст. 14 ГК Российской Федерации, которая гласит: “Допускается самозащита гражданских прав. Способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения”. Бланкетная норма называет в общей форме, какие правила необходимо исполнять. Что касается конкретного содержания этих правил, то они даются в специальных нормативных актах, отдельно от данной нормы. Такой нормой является, например, ст. 165 УК, предусматривающая ответственность за производство лесосплава или взрывных работ с нарушением правил, установленных в целях охраны рыбных запасов, причем в самой статье эти правила не сформулированы Бланкетные нормы обычно содержат ссылки на правила техники безопасности, ГОСТы, нормы естественной убыли и иные правила, подвергающиеся достаточно оперативному обновлению.
Правоохранительные нормы, содержащие юридические санкции, могут делиться на виды в зависимости от степени определенности их санкций.
Абсолютно определенные санкции точно указывают, какую меру воздействия должен применить орган государства к правонарушителю. Таковы, в частности, многие правовосстановительные санкции, предусматривающие, как правило, восстановление правопорядка в том самом объеме, в каком он нарушен (принудительное взыскание долга и т.д.).
Относительно определенные санкции допускают применение государственными органами различных видов или мер правового воздействия с учетом тяжести совершенного проступка (преступления), личности правонарушителя и других обстоятельств дела. Подавляющее большинство карательных санкций носит относительно определенный характер, что объясняется необходимостью индивидуализировать наказание. Они либо содержат указание на минимум и максимум наказания, взыскания (например, от трех до пяти лет лишения свободы), либо (а также наряду с этим) на несколько видов наказания, взыскания, одно из которых может быть применено к правонарушителю (например, лишение свободы или исправительные работы без лишения свободы). Последний вид относительно определенной санкции нередко называют альтернативной санкцией.
Наличие относительно определенных санкций позволяет при назначении меры наказания учесть личность правонарушителя, степень его вины, конкретные обстоятельства правонарушения и его последствия.
Существуют также так называемые кумулятивные санкции, которые допускают (или обязывают) применение к правонарушителям, помимо основного, дополнительного наказания, взыскания (исправительные работы с возложением обязанности загладить причиненный ущерб, штраф с конфискацией имущества и т.д.).
Следующий вид классификации норм права — это деление их на основные (первоначальные), которые предусматривают общие исходные положения регулирования того или иного отношения, его принципиальную основу, и конкретизирующие (производные), развивающие, уточняющие исходные положения, регулирующие более конкретные, частные вопросы на основе и в рамках основных норм. Основных норм больше всего в законах государства. Конкретизирующие нормы формулируются, в частности, в правительственных постановлениях, изданных на основе и во исполнение законов, в актах министерств, государственных комитетов и ведомств.
В правовой системе имеются нормы, которые устанавливают новые самостоятельные правила и непосредственно направлены на регулирование общественных отношений (нормы прямого регулирующего действия). Наряду с ними существуют также нормы, предусматривающие отмену ранее действовавших, их изменение, дополнение, распространение, утверждение нового акта (нормы вспомогательного действия). Они носят дополнительный, прикладной характер и действуют в тесном сочетании с нормами прямого регулирующего действия.
Правовые нормы различаются также в зависимости от органа, их издавшего (нормы закона и нормы подзаконных актов; федеральные нормы и нормы субъектов федерации; нормы, издаваемые органами общественного самоуправления; нормы, содержащиеся в законах Российской Федерации, указах Президента Российской Федерации, постановлениях правительства, актах администрации предприятий и учреждений и т.д.).
В зависимости от действия в пространстве нормы делятся на нормы общего действия, действующие на всей территории, на которую распространяется компетенция органа, издавшего данную норму, и нормы местного действия, которые распространяют свою силу на определенную, указанную в самом акте местность (например, на районы Крайнего Севера, на Нечерноземную зону и т.д.).
По действию во времени различаются нормы постоянного действия и временные, причем действие последних может быть ограничено либо указанным в законе сроком (например, в течение года), либо же конкретным событием (например, до окончания военных действий); вступающие в действие автоматически или в определенный указанный в акте срок; нормы, имеющие обратную силу и не имеющие таковой.
По действию норм права по лицам они разделяются на общие (касаются или всех граждан, или всех органов и организаций, всех юридических лиц), специальные, распространяющие свое действие на четко очерченный круг лиц, органов, организаций (например, на работников милиции, пенсионеров, органы Министерства финансов и т.п.), и нормы, касающиеся конкретного субъекта права (например, Верховного суда Российской Федерации, Генерального прокурора и т.д.).
Имеет большое значение деление правовых норм в зависимости от характера их воздействия на управомочивающие, обязывающие и запрещающие. Управомочивающие нормы определяют права граждан и других участников общественных отношений, установленные в законе возможности действовать тем или иным образом. Таковой является, например, ч. 5 ст. 32 Конституции Российской Федерации, устанавливающая право гражданина участвовать в отправлении правосудия. Обязывающие нормы возлагают на субъектов права обязанности совершать какие-либо положительные действия. Это предусмотренная законом необходимость активного поведения. В качестве примера можно привести ст. 57 Конституции Российской Федерации, устанавливающую обязанность каждого платить установленные налоги и сборы. Запрещающие нормы устанавливают обязанность воздерживаться от недозволенных действий, не совершать поступки, которые вредны обществу. Например, в соответствии с ч. 4 ст. 254 УПК не допускается изменение обвинения в суде на более тяжкое или существенно отличающееся по фактическим обстоятельствам от обвинения, по которому обвиняемый предан суду.
Выделяются в особый вид так называемые поощрительные нормы (например, правила выплаты премий), используемые для поощрения добросовестного и продуктивного труда, воспитания граждан на положительных примерах, распространения передового опыта.
Особо следует сказать о так называемых диспозитивных нормах, под которыми обычно понимаются нормы, дающие сторонам регулируемого отношения возможность самим определять права и обязанности в отдельных случаях. Если же стороны не определили их, то такая норма восполняет пробелы в волеизъявлении сторон. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 15 ГК Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Обычно диспозитивные (восполнительные) нормы противопоставляются императивным (категорическим) нормам — повелительным, строго обязательным предписаниям.


























Глава XI

ИСТОЧНИКИ ПРАВА

§1. Понятие и виды источников права

Право как модель социальной организации для того, чтобы стать регулятором общественных отношений, должно получить внешнее выражение. В правовой доктрине формы, с помощью которых государственная воля становится правовой нормой, обозначаются условным термином “источники права”.
В мировом юридическом пространстве, где сосуществуют и взаимно влияют друг на друга различные правовые системы (см. гл. XXIII), известны следующие виды источников права: правовой обычай; нормативный акт государственного органа; судебный прецедент; договор нормативного содержания; общие принципы права; идеи и доктрины; религиозные тексты.
Каждая система права признает обычно одновременно несколько источников права. Однако их значение в каждый данный момент может быть неодинаково. Ответ на вопрос об источниках права применительно к конкретной стране может меняться в зависимости от исторических этапов, от специфических черт той или иной правовой системы, от особенностей национального права в рамках единой правовой семьи и даже от отрасли права. в отношении которой вопрос поставлен. В одни исторические периоды и в одних странах преобладает в качестве источника права закон (как вид нормативного акта), в другие периоды и в иных странах — судебная практика в виде так называемого судебного прецедента, в третьих странах — обычай и т.д.
Под правовым обычаем понимается правило поведения, сложившееся вследствие его фактического применения в течение длительного времени и признаваемое государством в качестве общеобязательного правила.
Обычай был основным источником права на ранних этапах развития рабовладельческого и феодального строя. Известны были, например, такие перешедшие из родового строя обычаи, как талион (причинение виновному такого же вреда, который нанесен им), вира (штраф за убийство человека). Ряд юридических источников того времени представлял собой главным образом систематизированные записи наиболее важных правовых обычаев. Иллюстрацией этому может служить Русская Правда.
По мере развития централизации и укрепления государственной власти сфера применения обычая сужается. Он начинает либо совсем вытесняться как регулятор поведения, либо интегрироваться в национальные системы права. Обычай, включенный в нормативный акт либо положенный в основу судебного прецедента, становится частью законодательства или прецедентного права и перестает быть юридическим источником права.
В современных условиях роль обычая невелика. Как источник права он сохраняет значимость лишь в той мере, в какой полезен для применения закона (в дополнение к закону) или в тех немногочисленных случаях, когда сам закон отсылает к обычаю, отводя ему определенную сферу.
Нормативный акт. Во всех правовых системах под нормативным актом понимается акт правотворчества, исходящий от компетентного государственного органа и содержащий нормы права. Он рассчитан на регулирование заранее неограниченного числа случаев и действует непрерывно (см. гл. X). Этими признаками нормативный акт отличается как от актов применения права (где речь идет о приложении нормы к конкретному случаю, конкретному лицу), так и от актов толкования права (где речь идет о разъяснении того, как нужно понимать уже действующую норму).
Нормативный акт имеет определенные преимущества перед другими источниками права. Во-первых, государственные органы имеют большие координационные возможности для выявления общего интереса. Во-вторых, в силу определенных правил изложения нормативный акт является лучшим способом оформления устоявшихся норм. В-третьих, на него легко ссылаться при разрешении дела, вносить необходимые коррективы, осуществлять контроль за его исполнением.
Нормативный акт является наиболее распространенным и, более того, даже классическим и первостепенным источником права для всех стран, объединяемых в систему “писаного права”. В этих странах нормативные акты составляют определенную иерархическую систему, на верхней ступени которой стоят конституции и законы (конституционные и обыкновенные). В современных условиях наблюдается тенденция повышения ценности конституционных норм, усиления их верховенства над другими нормативными актами, особенно над актами исполнительной власти — декретами, ордонансами, указами, постановлениями, инструкциями и т.д.
Юридическая сила и сфера действия нормативного акта обусловлены местом издавшего его органа в системе органов государства или в политической системе в целом. Поэтому становление системы нормативных актов каждой из стран отражает общие закономерности развития ее политико-государственных структур.
Нормативный акт является источником права и в странах общего права. Но акценты применительно к значимости источников здесь смещены в сторону судебной практики, в процессе которой создается единообразное решение аналогичных дел судами.
Судебный прецедент. Под судебным прецедентом понимается судебное решение, фактически используемое в качестве образца при аналогичных обстоятельствах. В странах, где судебный прецедент признан обязательным, он является источником права.
Судебный прецедент — один из источников права в Англии, США, Канаде, Австралии, то есть там, где воспринята система общего права. Во всех этих странах публикуются судебные отчеты (law reports), из которых можно получить информацию о прецедентах (см. гл. XXIII).
Следует, однако, подчеркнуть, что в разных странах даже одной правовой семьи судебный прецедент применяется по-разному. Правило прецедента в Англии, например, связано следующими положениями: 1) решения, вынесенные палатой лордов, обязательны для всех судов; 2) решения, принятые апелляционным судом, обязательны как для всех нижестоящих судов, так и для самого этого суда (кроме уголовного права). В США правило прецедента не действует так жестко в силу особенностей федеративного устройства страны. Во-первых, Верховный суд США и верховные суды штатов не обязаны следовать собственным решениям и могут таким образом изменить свою практику. Во-вторых, штаты независимы, и правило прецедента относится к компетенции штатов лишь в пределах судебной системы конкретного штата [30 См.: Давид Р. Основные правовые системы современности. М.: Прогресс. 1988. С. 366.]
.
Признание прецедента источником права дает возможность суду выполнять правотворческие функции как в случае отсутствия соответствующего закона, так и при его наличии. Этот постулат характерен для всей системы общего права.
В странах романо-германской и примыкающих к ней систем права судебные решения обладают известным авторитетом. Однако, кроме чрезвычайных случаев, они не рассматриваются как фиксация норм права.
Договор нормативного содержания. В некоторых случаях способом установления норм права может быть договор. Он представляет собой содержащее правовые нормы соглашение между различными субъектами права. Такие договоры не только устанавливают права и обязанности сторон, но могут быть направлены и на установление норм права, которым обязуются на будущее время подчиняться их участники.
Нормоустанавливающее значение договоров признается во всех системах права. Особо важна роль договора как источника права в таких отраслях права, как международное и конституционное.
Общие принципы права. В некоторых странах своеобразным источником права признаются общие принципы, то есть отправные, исходные начала правовой системы. Например, юристы стран как континентального, так и общего права при отсутствии законодательной нормы, обязательного прецедента или обычая могут ссылаться на принципы справедливости, доброй совести, социальной направленности права. Гражданским кодексом Греции, например, осуществление какого-либо права запрещается, если оно “превышает пределы, установленные доброй совестью или добрыми нравами или социальной и экономической целью права”. В Афганистане в случае пробела в законе суд может разрешить дело в соответствии с принципами шариата, являющегося основным источником права в ряде стран Востока (см. гл. XXIII).
Указание на возможность апеллировать к общим принципам права как к его источнику иногда закрепляется в законодательном порядке. Гражданский кодекс Испании, например, среди источников права прямо называет общие принципы, вытекающие из испанских кодексов и законов.
Общие принципы права отнесены к числу источников международного права статьей 38 Статута Международного суда. Эта статья гласит: “Суд, который обязан решать переданные ему споры на основании международного права, применяет... общие принципы права, признанные цивилизованными нациями”. К общим принципам в праве относятся, например, такие положения, как “специальный закон отменяет действие общего закона”, “позднейшим законом отменяется более ранний” и т.д.
Идеи и доктрины. Мнения ведущих ученых-юристов в большинстве правовых систем не образуют право в собственном смысле слова. Однако в формировании модели правового регулирования значение научных работ в области права всегда было довольно велико. Законодатель часто учитывал те тенденции, которые фиксировались в доктрине. В романо-германской правовой семье основные принципы права были выработаны именно в университетских стенах. Роль доктрины в современных условиях чрезвычайно важна в совершенствовании законодательства, в создании правовых понятий и в методологии толкования законов.
В то же время истории развития права известны случаи, когда юридическая доктрина воспринимается как непосредственный источник права. Так, в англоязычных странах судьи нередко обосновывают свои решения ссылками на труды английских ученых. Мусульманское право вообще основано на принципе авторитета, в связи с чем заключения древних юристов, знатоков ислама, имеют официальное юридическое значение. Обширные своды правил общеобязательного поведения, почерпнутых из трудов видных юристов, известны индусскому праву (см. гл. XXIII).
Религиозные тексты. Такие источники права наиболее характерны для мусульманского права, в целом имеющего религиозную основу. В первую очередь следует назвать Коран и Сунну. Коран — это священная книга, представляющая собой собрание поучений, речей и заповедей Аллаха; Сунна — сборник жизнеописания пророка Мухаммеда (см. гл. XXIII).

§2. Источники права в Российской Федерации

Выявление круга источников в различных правовых системах имеет важное значение для раскрытия многих явлений правовой действительности. В частности, от формы права зависят такие факторы, как способы правового регулирования, нормативность, общеобязательность, степень юридической силы различных правовых актов и т.д.
Из всех известных истории источников (форм) права применительно к Российской Федерации можно говорить о трех ее видах: о правовом обычае, нормативном договоре и нормативном акте. Каждый из этих видов источников отличается по своему значению и имеет разную сферу применения.
В российском праве санкционирование обычая как способа регулирования общественных отношений занимает незначительное место. Можно даже сказать, что обычай в качестве источника права действует лишь в порядке исключения и только в тех случаях, когда возможность его применения оговаривается действующим законодательством. Так, ссылка на применение международного обычая имеется в Консульском уставе; Кодекс торгового мореплавания (на территории России пока действуют Консульский устав СССР и КТМ СССР) предлагает руководствоваться портовыми обычаями для определения продолжительности погрузки и разгрузки судов и размера платы за их простой.
В Российской Федерации источниками права признаются договоры нормативного содержания, среди которых важное место занимают международные договоры.
Международный договор — это определенно выраженное соглашение между двумя или несколькими государствами относительно установления, изменения или прекращения их прав и обязанностей. Договоры могут быть нормоустанавливающими (например, Договор о нераспространении ядерного оружия; Договор по космосу) или учредительными (например, Договор о Содружестве Независимых Государств).
Нормоустанавливающее значение имеет включенный в Конституцию Российской Федерации Федеративный договор. Он был подписан 31 марта 1992 г. полномочными представителями Российской Федерации и ее субъектов — республик в составе России, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Этим договором были разграничены предметы ведения и полномочия федерации в целом и ее субъектов. Тем самым был сделан шаг от фактически унитарного государства к федерации.
Источниками права могут являться различные соглашения как разновидности договора. В Российской Федерации в современных условиях значительно возрастает роль соглашений в регламентации различных сторон общественной и государственной жизни. Так, многие сферы отношений между краями, областями и входящими в них автономиями регулируются именно соглашениями. Известны соглашения и между государственными органами Федерации и ее субъектов. Например, в соответствии с Законом Правительство Российской Федерации вправе передавать на основании соглашений администрации автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществление части своих полномочий. На основании соглашений возможно и обратное перераспределение полномочий.
Договоры устанавливают нормы права и в российском трудовом праве. Так, нормоустанавливающее значение имеет коллективный договор — правовой акт, регулирующий трудовые, социально-экономические и профессиональные отношения между работодателем и работниками на предприятии, в учреждении, организации (ст. 2 Закона Российской Федерации “О коллективных договорах и соглашениях”). В коллективный договор могут включаться взаимные обязательства работодателя и работников по таким вопросам, как механизм регулирования оплаты труда с учетом роста цен, уровня инфляции, выполнения показателей, перечисленных в договоре, а также по вопросам занятости, переобучения, условий высвобождения работников, соблюдения их интересов при приватизации предприятий и ведомственного жилья. Условия коллективных договоров, заключенных в соответствии с законодательством, являются обязательными для предприятий, на которые они распространяются. Иными словами, коллективный договор представляет собой специфическую локальную правовую норму.
Наиболее характерным для Российской Федерации источником права является нормативный акт. Правом на издание нормативных актов обладают не все государственные органы. В Российской Федерации такие акты могут издаваться лишь представительными и исполнительными органами власти. При этом каждый орган вправе издавать акты только определенного вида (закон, указ, постановление, распоряжение и т.д.) и только по вопросам, входящим в его компетенцию.
Юридическая сила нормативных актов зависит от места органа, издавшего акт, в государственном механизме. Все нормативные акты государственных органов принято делить на законы и подзаконные акты. Ведущее место в системе нормативных актов занимают законы. Акты остальных видов издаются на основе и во исполнение законов и потому называются подзаконными.
Высшей юридической силой среди нормативных актов обладает Конституция Российской Федерации, которая определяет организацию государственной власти, закрепляет основы конституционного строя, федеративных отношений, основные права и обязанности граждан.
Конституция Российской Федерации представляет собой юридическую базу для всего действующего законодательства. Основополагающие установления Конституции развиваются и детализируются в других нормативных актах. Причем все они, от какого бы органа ни исходили, должны соответствовать Конституции. В противном случае любой акт (или его часть) признается недействующим.
Вторыми по значимости нормативными актами являются законы. В юридическом смысле закон — это нормативный акт, принимаемый в особом порядке, обладающий после Конституции наибольшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений.
Законы в Российской Федерации принимаются высшими представительными органами как самой Федерации, ее субъектов, так и соответственно народным голосованием (референдумом). Этим обусловлено верховенство закона и придание ему наибольшей юридической силы по отношению к нормативным актам всех других государственных органов, которые, как уже говорилось, считаются подзаконными и не могут противоречить закону. Принятие нового закона обычно влечет за собой необходимость отмены или внесения изменений во все другие акты по урегулированному новым законом вопросу. Сам же закон может быть отменен лишь той инстанцией, которая этот закон приняла. Закон, принятый на референдуме, обладает высшей юридической силой и в каком-либо утверждении не нуждается. Важной отличительной чертой закона является то, что в нем всегда содержатся юридические нормы, то есть он всегда нормативен. Этим он отличается как от актов других органов, так и от иных видов актов высшего представительного органа — постановлений, деклараций, посланий, обращений.
Законом обычно регулируются наиболее важные отношения в обществе, устанавливаются отправные начала правового регулирования. Нормы, содержащиеся в актах других видов, основываются на нормах законов, являются производными от них.
Законы, наконец, издаются в определенном порядке. Для их принятия характерна особая законотворческая процедура.
Каждый закон проходит обязательные стадии, которые нашли законодательное оформление в регламентах высших представительных органов.
Будучи едиными по способу формирования, положению в правовой системе государства и роли в регулировании общественных отношений, законы делятся на определенные виды. В частности, по значимости содержащихся в них норм они делятся на конституционные и обыкновенные.
К числу конституционных законов относятся прежде всего законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию, а также законы, необходимость издания которых предусмотрена непосредственно конституцией. В Конституции РФ 1993 г. названо четырнадцать таких конституционных законов. Примером последних могут быть законы о Правительстве Российской Федерации (ст. 114), о Конституционном Суде Российской Федерации (ст. 128), об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ст. 137 Конституции РФ). Для конституционных законов установлена более сложная по сравнению с обычными законами процедура их прохождения и принятия в Федеральном Собрании. На принятый конституционный закон не может быть наложено вето Президента (ст. 108 Конституции РФ).
Обыкновенные законы, в свою очередь, делятся на кодификационные и текущие. К кодификационным относятся Основы (Основные начала) законодательства Российской Федерации и кодексы. Основы — это федеральный закон, который устанавливает принципы и определяет общие положения регулирования определенных отраслей права или сфер общественной жизни. Кодекс — это закон кодификационного характера, в котором объединены на основе единых принципов нормы, достаточно детально регулирующие определенную область общественных отношений. Кодекс чаще всего относится к какой-либо одной отрасли права (например, Уголовный кодекс. Гражданский процессуальный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях).
В федеративном государстве, каким является Россия, различаются законы федеральные и законы субъектов Федерации. Так, кроме федерального Закона “О языках народов РСФСР” в ряде республик (Карелия, Калмыкия и др.), входящих в Российскую Федерацию, приняты свои законы о языках. Федеральные законы действуют, как правило, на территории всей Федерации. В случае расхождения закона субъекта Федерации с законом Российской Федерации действует федеральный закон.
Издание законов — не единственная форма правотворчества высших представительных органов. Так, палаты Федерального собрания — Государственная Дума и Совет Федерации — полномочны принимать постановления, которые тоже могут содержать нормы права и потому быть источниками права. Примером таких постановлений являются постановление Совета Федерации об утверждении изменения границ между субъектами Федерации, постановления палат об утверждении Регламентов их деятельности.
Среди нормативных актов Российской Федерации особое место занимают указы Президента Российской Федерации. По своему правовому статусу, определенному Конституцией, Президент Российской Федерации является главой государства, издающим распоряжения и указы.
Распоряжения издаются Президентом обычно по текущим вопросам оперативного характера и не должны содержать нормы права. Указы Президента могут иметь нормативный характер. Об этом прямо сказано в ст. 115 Конституции РФ 1993 г. (в отличие от прежней Конституции, где такой характеристики указов Президента не было). Нормативными являются, например, указы Президента от 6 марта 1995 г. “Об основных принципах осуществления внешнеторговой деятельности в Российской Федерации”, от 23 февраля 1995 г. “О компенсационных выплатах семьям с детьми, обучающимся и другим категориям лиц”.
В соответствии с законом о Правительстве Российской Федерации Президенту дано право утверждать своими указами положения о министерствах, государственных комитетах и других подведомственных Правительству органах. Эти нормативные указы в случае их издания также будут являться источниками права.
Указы Президента Российской Федерации как подзаконные акты не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В противном случае действует норма Конституции и закона Российской Федерации.
Нормативные акты Правительства. Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения. Распоряжения обычно содержат конкретные предписания, то есть являются актами индивидуального характера. Постановления издаются по наиболее важным вопросам хозяйственного и культурного строительства. Они, как правило, имеют общий характер, содержат нормы права и потому относятся к источникам права (например, постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 1993 г. “Об утверждении условий выпуска внутреннего государственного валютного облигационного займа”), от 6 апреля 1995 г. “Об учреждении специальных государственных стипендий Правительства Российской Федерации для аспирантов и студентов государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования”.
Постановления Правительства Российской Федерации, если они противоречат Конституции, законам Российской Федерации и указам Президента, могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Акты центральных органов исполнительной власти. Центральными органами исполнительной власти согласно Закону Российской Федерации о Правительстве Российской Федерации являются министерства, государственные комитеты и ведомства. Их акты обычно регулируют отношения, складывающиеся внутри систем этих органов. Но в ряде случаев им предоставляется право издавать акты, действие которых распространяется и на неподчиненные им объекты управления, а также и на граждан. Такие полномочия особенно значительны у Министерства финансов, Министерства транспорта. Центрального банка, Санэпиднадзора и т.д. К нормативным по своему содержанию относятся, например, инструкция Министерства финансов Российской Федерации “О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации”, утвержденные Минжилкомхозом “Правила пользования системами коммунального водоснабжения”.
Конституция Российской Федерации не определяет виды актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти, в силу чего единых форм правовых актов у них нет. На практике министерства чаще всего издают приказы и инструкции, государственные комитеты — приказы и постановления. Нормативными обычно являются инструкции и постановления.
С 15 мая 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Государственная регистрация этих актов возложена на Министерство юстиции Российской Федерации.
Акты министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации могут быть отменены Правительством Российской Федерации.
Кроме актов федеральных органов представительной и исполнительной ветвей власти источником права являются нормативные акты, принимаемые на уровне субъектов федерации. В республиках в составе Российской Федерации источниками права могут быть республиканские законы, акты президентов (в тех республиках, где учрежден институт президентства), постановления Советов Министров (Правительств) республик, а также нормативные акты республиканских центральных органов исполнительной власти.
Нормативные акты органов власти края, области, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. В соответствии с Конституцией России органы власти находящихся в составе Российской Федерации краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга наделены широкими полномочиями в сфере правотворчества. Достаточно сказать, например, что все края и области получили право принимать уставы края и области, которыми определяется правовой статус этих субъектов федерации.
Кроме того, многие отрасли законодательства (административное, жилищное, земельное, водное, законодательство об охране окружающей среды и т.д.) отнесены Конституцией РФ к сфере совместного ведения федерации и ее субъектов. По этим вопросам органы государственной власти субъектов федерации осуществляют в соответствии с федеральным законодательством собственное правовое регулирование, принимая нормативные правовые акты. Такими актами являются решения краевых, областных, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга представительных органов и решения глав соответствующих администраций. Как уже отмечалось, все субъекты Федерации получили право принимать законы.
Источниками права могут быть нормативные акты органов местного самоуправления и соответствующих местных администраций.

§3. Действие нормативных актов во времени, в пространстве и
по кругу лиц

Действие нормативных актов во времени продолжается от момента вступления их в силу до момента ее утраты. Акты вступают в силу: 1) либо с момента их принятия; 2) либо со времени, указанного в самом нормативном акте или в специальном акте о введении его в действие (например, с момента опубликования); 3) либо по истечении определенного срока после их опубликования (обнародования).
В зависимости от вида нормативного акта в российском законодательстве установлены разные сроки вступления нормативных актов в силу после их опубликования. Так, законы Российской Федерации вступают в силу на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней со дня их официального опубликования. Акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу на территории России по истечении семи дней после их опубликования в официальном источнике; ведомственные нормативные акты вступают в силу со дня присвоения им порядкового номера государственной регистрации, если в самом акте не установлен более поздний срок вступления в силу.
Нормативные акты теряют юридическую силу в результате различных обстоятельств. Если акт был издан на определенный срок, он перестает действовать по истечении этого срока. Например, в тексте постановления V Съезда народных депутатов Российской Федерации от 1 ноября 1991 г. “Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы” было сказано, что постановление вступает в силу с момента принятия и прекращает действие 1 декабря 1992 г. В других случаях нормативный акт утрачивает силу в результате его отмены. Об отмене прежнего нормативного акта указывается в новом акте, заменяющем старый, либо в специальном перечне актов, отменяемых в связи с принятием новых актов. Можно назвать и третью ситуацию, когда нормативный акт фактически теряет силу вследствие издания нового акта, устанавливающего другой порядок правового регулирования.
По общему правилу нормативные акты не имеют обратной силы. На практике это означает следующее: при возникновении, например, имущественного спора или совершении преступления во время, когда действовал еще не отмененный закон, дело должно решаться по действовавшему ранее закону, хотя на момент рассмотрения дела закон отменен или изменен. Исключения из общего правила допускаются в редких случаях, когда в самом нормативном акте предусмотрено, что он может применяться к событиям и действиям, имевшим место до его издания.
В праве Российской Федерации обратную силу имеют законы, устраняющие или смягчающие уголовную и административную ответственность. В некоторых случаях обратная сила признается и за гражданским законом. Например, Законом Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. “Об основах федеральной жилищной политики” установлено, что подлежат отмене противоречащие этому закону договоры купли-продажи и аренды жилья, даже если они совершены до вступления этого закона в силу.
По действию в пространстве нормативные акты различаются в зависимости от того, распространяется ли их действие на всю территорию страны или же на какую-либо точно определенную часть ее либо предназначены для действия за пределами страны.
Акты федеральных органов распространяются, как правило, на всю территорию Российской Федерации. Под государственной территорией Российской Федерации понимается находящаяся под ее суверенитетом часть земного шара. К ней относятся суша, внутренние и территориальные воды, воздушное пространство над ними, земные недра в пределах государственной границы. Объектами, приравненными к государственной территории, являются морские и воздушные суда, космические корабли и станции, несущие российский флаг, подводные кабели, трубопроводы и другие объекты, принадлежащие России и находящиеся в открытом море или космосе.
Акты субъектов Российской Федерации действуют на территории соответственно республик, краев, областей, автономных округов. А нормативные акты местных органов имеют силу лишь на подведомственной территории. Таким образом, действие нормативных актов в пространстве находится в прямой зависимости от того, органом какого уровня этот акт принят.
Но и нормативные акты, издаваемые высшими органами государственной власти Российской Федерации, могут распространять свое действие только на определенную часть страны, если соответствующий орган это прямо оговорит при принятии конкретного нормативного акта. Так, введение особого режима деятельности государственных органов, предусмотренного Законом РСФСР от 17 мая 1991 г. “О чрезвычайном положении”, возможно только на тех территориях, где в установленном порядке объявлено чрезвычайное положение. Правотворческий орган довольно часто в самом акте указывает местность (край, область, районы Крайнего Севера, зону чернобыльской аварии), за пределами которых акт теряет силу.
Нормы, содержащиеся в федеральных законах, могут иметь также и экстерриториальное действие, то есть применяться и за пределами Российской Федерации. Например, в отношении защиты граждан Российской Федерации, находящихся за пределами России, действуют нормы, предусмотренные Законом РСФСР от 28 ноября 1991 г. “О гражданстве РСФСР”. В то же время граждане Российской Федерации, совершившие преступления за границей, в случае предания их суду несут ответственность не по законам места совершения преступления, а по УК Российской Федерации.
Действие нормативных актов по кругу лиц. Выяснить действие того или иного нормативного акта по кругу лиц — значит определить, кому адресованы выраженные в нормах предписания.
В ряде случаев различия в действии норм права по лицам предопределены различиями действия норм в пространстве. Обычно нормативные акты обязательны для всех субъектов (граждан, юридических лиц, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций), находящихся на данной территории. Однако сферы действия нормативных актов в пространстве и по кругу лиц могут и не совпадать. Так, нормы обязательного на всей территории России избирательного закона в части активного избирательного права не распространяются на несовершеннолетних, а также на психически больных, признанных судом недееспособными, и лиц, на день голосования отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда.
Спецификой различных отраслей хозяйства обусловлено появление норм, действие которых распространяется лишь на работников данной отрасли. Известны, например, установленные законом льготы в пенсионном обеспечении для работников угольной и металлургической промышленности. Нормативные акты могут распространять свое действие не на всех граждан, а лишь на тех из них, которые занимают определенное должностное положение. Так, административную ответственность за расточительное расходование электрической и тепловой энергии несут руководители предприятий, учреждений и организаций, их главные инженеры, главные энергетики (ст. 90 Кодекса об административных правонарушениях).
Общим принципом российского законодательства является то, что под его действие подпадают как граждане Российской Федерации, так и иностранные граждане и лица без гражданства. Однако из этого правила есть исключения. Во-первых, существуют такие сферы правового регулирования, где субъектом правоотношения может выступать только гражданин России. Так, служба в Вооруженных силах России — это обязанность исключительно ее граждан. Поэтому предписания российского Закона “О воинской обязанности и военной службе” адресованы только гражданам Российской Федерации. Согласно Закону РСФСР “О референдуме”, иностранные граждане не могут принимать участие во всенародном голосовании. Во-вторых, исключение делается для тех иностранных граждан, которые, согласно действующим законам и международным договорам, заключенным Россией, пользуются дипломатическим иммунитетом. На таких лиц (а это — послы, посланники, поверенные в делах, члены семей дипломатического персонала и т.д.) в случае совершения ими правонарушений не распространяется Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс об административных правонарушениях.


Глава XII

СИСТЕМА ПРАВА

§1. Понятие системы права. Правовой институт, отрасль права

Отношения, в которые вступают люди, объединения граждан, государство и общество, находятся между собой в тесной взаимосвязи, образуя единое целое. Соответственно и право, отражая, опосредуя общественные отношения, их устойчивые признаки, свойства, представляет собой целостное образование, систему. Все ее элементы — нормы права — находятся в такой же постоянной, устойчивой зависимости, которая характеризует взаимодействие регулируемых ими общественных отношений.
С позиций системного подхода любое целостное образование, состоящее из двух и более взаимосвязанных компонентов, представляет собой систему. Каждый компонент системы в свою очередь может быть расчленен на ряд составляющих. Таким образом, система, как правило, является многоуровневой, включает в себя в качестве компонентов хотя и менее сложные, но относительно самостоятельные предметы и явления.
Названные свойства в полной мере присущи и системе права. Как целостное образование она охватывает все нормы, действующие в той или иной стране, и представляет собой сложный многоуровневый комплекс, состоящий из норм права, правовых институтов и отраслей права. В системе права действуют связи четырех уровней: 1) между элементами нормы права; 2) между нормами, объединенными в правовые институты; 3) между институтами соответствующей отрасли права; 4) между отдельными отраслями права.
Правовой институт — это система взаимосвязанных норм, регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений или какие-либо их компоненты, свойства.
Например, в сфере трудовых отношений выделяются, в частности, отношения, связанные с заключением трудового договора, установлением и выплатой заработной платы, привлечением нарушителей трудовой и производственной дисциплины к ответственности. Соответственно в трудовом праве образуются институты трудового договора, заработной платы, трудовой дисциплины. Подобным образом выделяются и другие правовые, институты.
Именно некоторая специфичность одной группы общественных отношений по сравнению с другими служит причиной возникновения соответствующих нормативно-правовых институтов.
Вместе с тем есть и такие институты, которые регулируют лишь какое-либо одно специфическое общественное отношение или даже один из его элементов. Так, в уголовно-процессуальном праве известны институты потерпевшего, подозреваемого, обвиняемого, гражданского истца, гражданского ответчика, определяющие правовой статус одного из субъектов уголовно-процессуальных отношений. В гражданском праве имеется ряд институтов, которыми регламентируется какая-либо общая для всех гражданско-правовых отношений отдельная сторона. Это, в частности, институты представительства, исковой давности, зашиты чести и достоинства гражданина, регламентирующие такие принципиально важные моменты всех гражданско-правовых отношений, как порядок назначения и права представителей субъектов правоотношения, определение сроков исковой давности, порядок и способы защиты чести и достоинства гражданина от любых порочащих его слухов и домыслов.
Все такие обособленные нормы в полной мере обладают свойствами правовых институтов, регламентирующих отдельную группу общественных отношений: обособленностью предмета и корреспондирующей ей специфичностью (по своему назначению, содержанию, а иногда и форме) предписаний, регулирующих данный предмет, а также тесной взаимосвязью между предписаниями, регулирующими отдельное отношение или какую-либо его часть.
Юридическим критерием обособления той или иной совокупности норм в конкретный правовой институт служат три признака:
1) юридическое единство правовых норм. Как целостное образование юридический институт характеризуется единством содержания, которое выражается в общих положениях, правовых принципах или совокупности используемых правовых понятий, единстве правового режима регулируемых отношений либо иным способом;
2) полнота регулирования определенной совокупности общественных отношений. Правовой институт включает в себя различные виды правовых норм. Это могут быть дефинитивные, управомочивающие, обязывающие, запрещающие и иные нормы права, которые в комплексе содержат все аспекты правового регулирования соответствующей группы общественных отношений. Вследствие этого каждый правовой институт является уникальным, выполняет только ему присущие функции и не дублируется другими структурными компонентами системы права;
3) обособление норм, образующих правовой институт, в главах, разделах, частях и иных структурных единицах законов, других нормативно-правовых актов. Логическая последовательность и совершенство закона предполагают такую дифференциацию его содержания, которая определяется качественной обособленностью той или иной совокупности норм. А эта качественная обособленность как раз и охватывается понятием правового института.
Обычно правовой институт — это сравнительно небольшая общность норм, специфика и автономность которой не выходят за рамки одной отрасли права. В то же время отдельные так называемые смешанные институты могут содержать нормы, характерные для разных отраслей права. Например, институт, устанавливающий ответственность за совершение дисциплинарных проступков, относится к сфере трудового права. В основе института лежат властные полномочия администрации предприятия, ее право налагать дисциплинарные взыскания на виновных работников. Однако трудовые споры по поводу наложения подобных взысканий могут рассматриваться в судебном органе по правилам гражданско-процессуального законодательства, то есть другой отрасли права.
Наличие смешанных институтов объясняется тем, что однородность регулируемых отраслью права отношений является отнюдь не стерильной. В ней всегда (в одних случаях больше, в других — меньше) присутствует некоторое количество иных отношений, отличных по форме, но тесно связанных с остальными по своему назначению. Так, в гражданском праве неизбежно присутствуют нормы конституционного, административного, финансового и иных отраслей законодательства. В трудовом праве — нормы конституционного, административного, гражданского и гражданско-процессуального законодательства.
Правовые институты, находясь в тесной взаимосвязи, образуют качественно новый компонент системы права — отрасль права.
Под отраслью права понимается совокупность взаимосвязанных правовых институтов, регулирующих относительно самостоятельную обширную область, сферу общественных отношений.
Отрасль права не представляет собой механическое объединение норм из нескольких институтов. Это целостное образование, характеризующееся рядом свойств, признаков, не присущих, правовым институтам. В частности, отрасль права регулирует общественные отношения, связанные с осуществлением какой-либо широкой сферы предметной деятельности общества, государства, граждан и иных субъектов права. Например, гражданское право регулирует все имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, семейное право — отношения, связанные с браком и принадлежностью человека к семье. Трудовое право регулирует отношения, в которые вступают рабочие и служащие в процессе осуществления трудовой деятельности в сфере производства.
Способность осуществлять правовое регулирование обширной сферы общественных отношений отличает отрасль права от любого правового института, регулятивные функции которого ограничиваются какой-либо сравнительно узкой совокупностью отношений. Кроме того, в отличие от института отрасль права содержит исчерпывающий набор юридических средств, методов правового воздействия, устанавливаемых государством в процессе регулирования отношений соответствующей сферы.
Каждая отрасль права имеет основной институт, который закрепляет общеотраслевые принципы права, определяет предмет и задачи отрасли, содержит иные общие положения. Нормативные установления такого института как бы цементируют, объединяют в целостное образование нормы права и институты отрасли, определяют их необходимые свойства как компонентов данной, а не иной отрасли права.
В пределах отрасли определяется также своеобразный юридический режим, регламентирующий правовое положение субъектов права, устанавливающий законные способы реализации прав и исполнения юридических обязанностей, государственно-правовые меры, направленные на неукоснительную реализацию правовых норм в конкретных отношениях. Отрасль права содержит полный набор юридических средств, призванных обеспечить эффективное действие как отрасли в целом, так и каждого ее компонента на уровне правовых институтов и конкретных норм права. При этом для каждой отрасли характерен специфический, только ей присущий набор юридических средств правового регулирования, что позволяет не только объединять нормы права в единое целое, придавать им упорядоченный, системный характер, но и отличать одну отрасль права от другой.
В крупных и сложных по составу отраслях права имеется еще один компонент — подотрасль права — целостное образование, которым регламентируется специфический вид отношений в пределах сферы правового регулирования соответствующей отрасли права. Так, в гражданском праве в качестве подотраслей выделяют жилищное, транспортное, авторское, наследственное право. Имеются подотрасли в трудовом, уголовном и других отраслях права. В отличие от правового института подотрасль не является обязательным элементом каждой отрасли права. В небольших и тесно консолидированных отраслях (например, в уголовно-процессуальном, гражданско-процессуальном праве) подотраслей вообще нет.
Таким образом, система права представляет собой совокупность действующих норм права, объединенных по институтам, подотраслям и отраслям в соответствии с характером и спецификой регулируемых ими общественных отношений.

§2. Предмет и метод правового регулирования

Проблема расположения правовых норм по институтам и отраслям права имеет важное теоретическое и практическое значение. С ее решением создаются предпосылки для создания стройной, логически непротиворечивой системы нормативно-правовых регуляторов в обществе, а также для систематизации законов и иных нормативно-правовых актов, приведения их в состояние, позволяющее оперативно находить необходимые нормативные установления.
Имеются два критерия выделения отраслей права: предмет и метод правового регулирования.
Предмет правового регулирования, понимаемый как совокупность регулируемых правом общественных отношений, является объективным, лежащим вне права критерием. Правовые нормы группируются по отраслям права в силу объективных (не зависящих от усмотрения правотворческих органов) причин, сообразно специфике и существующим связям между общественными отношениями. Ибо главным основанием, по которому одна отрасль права отличается от другой, служит предметное своеобразие регулируемых этими отраслями общественных отношений.
Такие отношения весьма своеобразны и отличаются друг от друга прежде всего своей целенаправленностью, содержанием и формой. Так, в процессе государственного управления складываются отношения власти и подчинения: граждане, должностные лица и органы обязаны выполнять законные распоряжения и указания вышестоящих должностных лиц и органов. Своеобразие этих отношений заключается в том, что они имеют “вертикальную” форму: управляющее должностное лицо (или орган) располагается как бы сверху, а исполнители его воли — как бы внизу. Качественная обособленность таких отношений определяет и своеобразие регулирующих их правовых норм: по своему содержанию эти нормы предназначены для регулирования управленческой деятельности, а их юридической форме свойствен обязывающий, императивный характер. В силу этого нормы, регулирующие отношения, которые возникают в процессе государственного управления, образуют самостоятельную отрасль права, отличающуюся от других отраслей.
Таким образом, выделение отраслей права обусловлено объективно существующей спецификой, качественным своеобразием регулируемых ими общественных отношений, предметом правового регулирования.
Вторым, вспомогательным основанием для распределения норм права по отраслям служит метод правового регулирования. Под ним понимаются способы воздействия норм данной отрасли права на поведение людей, на регулируемые этой отраслью общественные отношения.
Метод правового регулирования состоит из следующих элементов:
специфического способа взаимосвязи прав и обязанностей между участниками урегулированных отраслью правоотношений. Так, главной чертой административно-правового метода является “вертикальный” характер взаимного расположения субъектов отношений, которые находятся в состоянии власти и подчинения. В гражданском праве субъекты правоотношений имеют равные, однопорядковые позиции;
той или иной совокупности юридических фактов, служащих основанием возникновения, изменения или прекращения правоотношений. В административном, финансовом праве правоотношения возникают на основе актов применения норм права, принимаемых компетентными органами государства, в гражданском праве — из договора, в гражданско-процессуальном праве — по заявлению (иску) лица, которому причинен моральный или материальный ущерб неправомерными действиями других физических или юридических лиц либо государственных органов;
особых способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов права. Такие права могут возникать, в частности, из норм права, либо из соглашений сторон, либо из административно-правовых актов и иными способами;
санкций, способов и процедур их применения. Каждая отрасль права имеет достаточно широкий спектр мер государственного принуждения, которые могут быть применены к нарушителям соответствующих нормативно-правовых установлении. Особенно ярко это проявляется на примере уголовного, административного, гражданского и трудового права, санкции которых могут применяться только в пределах названных отраслей права. Система мер государственного принуждения в остальных отраслях права также носит специфический характер и сводится к той или иной комбинации из административно-правовых и гражданско-правовых санкций.
Из названных компонентов формируется метод правового регулирования конкретной отрасли права. При этом различное сочетание способов, приемов правового воздействия на общественные отношения образует специфику отраслевого метода, определяет его особый юридический режим, который последовательно проводится через все институты и нормы отрасли и с помощью которого осуществляется регулирование соответствующей сферы общественных отношений.
В то же время было бы неверным полагать, что метод формируется законодателем произвольно, по его усмотрению. В конечном итоге своеобразие метода определяется предметом правового регулирования. Так, в приводившихся выше примерах метод закрепления “вертикального” взаиморасположения участников отношений, урегулированных административным правом, явно произведен от характера существующих отношений в сфере государственного управления, то есть от предмета административного права. Зависимость метода от предмета регулирования можно продемонстрировать и на примере уголовного права: крайняя опасность преступного поведения, необходимость охраны правопорядка диктуют такие своеобразные черты метода уголовного права, как его строго обязывающий (императивный) характер, ответственность преступника перед государством.
Предмет и метод правового регулирования позволяют дифференцировать большинство правовых норм по отраслям и институтам права. Однако этот процесс достаточно сложен и требует специальных научных исследований. Отдельные отрасли права не всегда можно разграничить как из-за трудностей в классификации смежных институтов, так и из-за отсутствия четких критериев обособления отдельных подотраслей права в самостоятельную отрасль. И по настоящее время в юридической литературе ведутся дискуссии о том, можно ли считать авторское, лесное, жилищное, исправительное право самостоятельными отраслями.
Процесс изменения, совершенствования системы права происходит не только за счет уточнения и конкретизации имеющихся о ней научных выводов и представлений, но и по объективным причинам, вследствие изменений, которые претерпевают сами общественные отношения. Одни отрасли и институты утрачивают значение, поскольку устаревают регулируемые ими отношения. И наоборот, появление новой сферы общественных отношений или усиление их значимости неизбежно влечет за собой создание новых структурных частей системы права. Так, в современных условиях колхозное право утратило статус отрасли в связи с утратой колхозами доминирующего положения в сельскохозяйственном производстве и возникновением новых форм ведения сельского хозяйства. Природоохранительное право, наоборот, из подотрасли земельного права превратилось в основной компонент системы права Российской Федерации, поскольку общественные отношения, связанные с сохранностью окружающей природной среды, выделились в самостоятельную сферу производственных и социальных отношений и потребовали специфического метода правового регулирования.

§3. Отрасли права Российской Федерации

Система права Российской Федерации включает одиннадцать отраслей: государственное право, административное, финансовое, земельное, гражданское, трудовое, природоохранительное, семейное, уголовное, уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное.
Ведущей отраслью является государственное право. Оно объединяет нормы, закрепляющие основы общественного строя и политики Российской Федерации, основные права, свободы и обязанности граждан, национально-государственное устройство, избирательную систему, порядок создания и компетенцию федеральных органов государственной власти и управления и субъектов федерации — республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, — а также органов местного самоуправления. Нормы государственного права сформулированы в Конституции Российской Федерации, принятой народом России в ходе референдума 12 декабря 1993 г., конституциях республик, уставах краев, областей и иных субъектов Федерации, а также некоторых других актах.
Административное право регулирует отношения, складывающиеся в процессе государственного управления. Оно (в отличие от государственного) в основном регулирует деятельность Правительства Российской Федерации и иных исполнительных органов Федерации и ее субъектов, порядок прохождения государственной службы, а также устанавливает систему административных проступков и порядок применения административной ответственности к виновным лицам.
Нормы административного права содержатся в Конституции Российской Федерации, в Кодексе об административных правонарушениях, иных федеральных законах, а также в указах Президента Российской Федерации, в постановлениях Правительства России, в приказах и инструкциях федеральных министерств и ведомств, актах органов субъектов Российской Федерации, решениях органов местного самоуправления.
Финансовое право представляет собой совокупность норм, регулирующих отношения по накоплению и распределению финансов. Его составной частью служат нормы, предусматривающие формирование государственного бюджета, бюджетные права федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов субъектов федерации и местного самоуправления, порядок составления и утверждения бюджета, контроль за его выполнением.
Значительную часть финансового права составляют нормы, которыми устанавливаются обязательные платежи и налоги, порядок их взимания, кредитование, имущественное и личное страхование, а также регулируются отношения в сфере государственного финансирования капитального строительства, социально-культурных мероприятий, расходов на управление и оборону. Финансовое право содержит и нормы, закрепляющие правовые основы денежного обращения и порядок осуществления валютных операций на территории Российской Федерации и за рубежом.
Нормы финансового права содержатся в Конституции Российской Федерации, законах о государственном бюджете, налогах и сборах, в указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства России и в других источниках.
Земельное право — это совокупность норм, регулирующих отношения, складывающиеся по поводу распоряжения и управления земельными ресурсами, находящимися в собственности государства или в частном владении, в связи с их использованием и охраной. В них устанавливаются компетенция федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений, порядок предоставления, использования и изъятия земельных участков, особенности использования земель сельскохозяйственного, городского, промышленного и иного назначения, земель водного и лесного фонда, порядок разрешения земельных споров.
Земельные отношения регулируются Земельным кодексом, иными федеральными законодательными актами, указами Президента Российской Федерации, нормативными решениями Правительства России, а также законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.
Гражданское право объединяет нормы, которые определяют правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные, другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Участниками гражданских правоотношений выступают чаще всего граждане и юридические лица.
В Российской Федерации имущественные отношения регулируются не только гражданским, но и административным, финансовым и другими отраслями права. В отличие от этих отраслей права предмет гражданского права специфичен в силу того, что участники гражданских отношений занимают равноправное положение, они сами (в установленных законом рамках) определяют свое поведение по отношению друг к другу. Это, так сказать, “горизонтальные” отношения, в которых участники не подчинены друг другу.
Гражданское право закрепляет правовое положение государственной, частной и иной собственности (на основе и в развитие норм государственного права), регулирует различные имущественные сделки, вопросы наследования, авторства, изобретательства и др.
Отношения в сфере гражданского права регулируются частью первой Гражданского кодекса Российской Федерации, принятой Государственной Думой 21 октября 1994 г., Гражданским кодексом РСФСР (Особенная часть). Жилищным кодексом, федеральными законами о залоге, о товарных биржах и биржевой торговле, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименования мест происхождения товаров и другими актами.
Трудовое право объединяет систему норм, которые регулируют трудовые отношения рабочих и служащих (работников) с предприятиями, организациями, учреждениями. Трудовое право регулирует такие вопросы, как порядок заключения и расторжения трудового договора, рабочее время и время отдыха, заработная плата, трудовая дисциплина и материальная ответственность, разрешение трудовых споров.
В трудовом праве имеется подотрасль — право социального обеспечения, которым регулируются пенсионные отношения граждан по возрасту, в случае утраты трудоспособности, потери кормильца и в иных установленных законом случаях.
Основным актом трудового права является Кодекс законов о труде, законы, регулирующие пенсионные отношения, и другие акты.
Природоохранительное право регулирует общественные отношения в сфере освоения, использования и охраны обществом, государством, предприятиями, гражданами окружающей природной среды. Основная задача данной отрасли сводится к сохранению природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращению экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровлению и улучшению качества окружающей природной среды.
Нормы природоохранительного права закрепляют права граждан на здоровую и благоприятную природную среду, устанавливают экологический и юридический механизм ее охраны, порядок проведения государственной экологической экспертизы и осуществления экологического контроля за соблюдением требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды.
Основным актом природоохранительного права является Закон РСФСР “Об охране окружающей природной среды”.
Семейное право представляет собой совокупность норм, регулирующих отношения, связанные с браком и принадлежностью человека к семье: порядок вступления в брак, основания его прекращения, взаимные права и обязанности супругов, родителей и детей, а также других членов семьи, условия и порядок усыновления, установления опеки и попечительства.
В основе семейного права Российской Федерации лежит Кодекс о браке и семье.
Уголовное право объединяет нормы, которыми устанавливаются основания уголовной ответственности и освобождения от нее, формулируются понятие преступления и цели наказания, виды уголовных санкций и порядок их применения, определяется круг общественно опасных деяний, которые признаются преступными.
Источником уголовного права Российской Федерации является Уголовный кодекс.
Уголовно-процессуальное право составляют нормы, регламентирующие порядок производства по уголовным делам. Данная отрасль права регулирует деятельность органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда при расследовании и разрешении уголовных дел. Нормы уголовно-процессуального права определяют цели и задачи уголовного судопроизводства, правовое положение участников уголовного процесса, права и обязанности правоохранительных органов в этом процессе, регламентируют порядок проведения дознания и предварительного следствия, сбора и оценки доказательств, разрешения уголовных дел судебными органами, обжалования и опротестования судебных приговоров, их исполнения.
В основе уголовно-процессуального права Российской Федерации лежит Уголовно-процессуальный кодекс.
Нормы гражданского процессуального права определяют цели и задачи гражданского судопроизводства, подведомственности и подсудности рассматриваемых споров, устанавливают круг и правовое положение участников процесса, порядок сбора и оценки доказательств по гражданским делам, регламентируют порядок судебного разбирательства общими и арбитражными судами, порядок вынесения и обжалования решений по гражданским делам, а также исполнения вынесенных и вступивших в законную силу решений.
Источником процессуального права являются Гражданский процессуальный кодекс и Арбитражный процессуальный кодекс.
В системе права Российской Федерации обособленное положение занимает международное право. Оно не входит в систему какого-либо внутригосударственного права, поскольку устанавливается не отдельным государством, а соглашениями разных государств и регулирует взаимоотношения этих государств и иных субъектов международного права.
Международное право подразделяется на международное публичное право, которым регулируются отношения между государствами, и международное частное право, регулирующее гражданско-правовые отношения с участием иностранных физических или юридических лиц либо по поводу имущества, находящегося за границей. Нормы международного права содержатся в конвенциях, актах, уставах международных организаций, международных договорах и обычаях.

§4. Основные связи между отраслями права
Российской Федерации

Характеристика основных отраслей права Российской Федерации, приведенная в предыдущем параграфе, раскрывает лишь одну сторону системы права — совокупность составляющих ее компонентов. Между тем, как известно, элементы любого системного образования находятся во взаимосвязи, постоянном взаимодействии. Там, где такой связи не существует, нет и системы. Имеется лишь простая механическая совокупность, сумма однородных или разнородных предметов или явлений. Следовательно, чтобы раскрыть систему права во всей полноте ее системных свойств, необходимо выявить и рассмотреть связи, которые существуют между отраслями права.
Из совокупности постоянных, устойчивых связей между компонентами системы права Российской Федерации наиболее важное значение имеют следующие: 1) взаимодействие государственного и остальных компонентов системы права: 2) связи между отраслями публичного и частного права; 3) соотношение материальных и процессуальных отраслей; 4) связи уголовного и иных отраслей права.
1. Государственное право выступает в качестве основы, исходной нормативной базы системы права Российской Федерации. Подобное значение данной отрасли проявляется двояким образом.
Во-первых, закрепленные Конституцией Российской Федерации принципы выступают ведущим правовым началом остальных отраслей права. Так, все нормы трудового права последовательно развивают и конкретизируют конституционные положения о том, что всем работникам гарантируются справедливые условия найма, увольнения, оплаты и охраны труда, равная оплата за равный труд, что полностью запрещен принудительный труд. Равным образом в основе остальных отраслей права лежит та или иная совокупность конституционных принципов, которая воплощается в конкретных нормативных установлениях отрасли и служит конституционным ориентиром направленности и пределов правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений.
Во-вторых, установленные Конституцией Российской Федерации права, свободы и обязанности граждан, их объединений, компетенция государственных органов и должностных лиц составляют ядро, исходное начало отраслевого статуса субъектов права.
Конституционные права, свободы и обязанности личности определяют меру ее свободы во всех сферах общества — политике, экономике, культуре — и тем самым закрепляют юридическое положение граждан в соответствующих отраслях права. Правовой статус граждан в трудовом, семейном, гражданском, административном и других отраслях права соответствует провозглашенным и гарантированным Конституцией РФ правам на труд, отдых, социальное обеспечение, образование, праву быть собственником имущества и заниматься предпринимательской деятельностью, праву защищать свои права, свободы и законные интересы всеми способами, не противоречащими закону.
Компетенция органов законодательной власти, управления и правосудия, закрепленная Конституцией Российской Федерации, выступает основой их правового статуса в области административного, финансового, земельного, уголовно-процессуального, гражданско-процессуального права и других его отраслей, обеспечивает единство и согласованность правового положения этих органов в конкретных отраслях права.
Таким образом, связь государственного права с остальными компонентами системы права состоит в том, что конституционные нормы как бы пронизывают все отрасли права и тем самым обеспечивают их согласованность и единство по всем общим, принципиальным вопросам правового регулирования. Более того, Конституция РФ содержит и действенные механизмы разрешения коллизий между конституционными и отраслевыми нормами. Все законы и иные нормативные акты государственных органов Российской Федерации могут издаваться только на основе и в соответствии с Конституцией. Акты, противоречащие Конституции, подлежат отмене Конституционным судом.
2. Имеется тесная устойчивая связь между отраслями публичного и частного права, которую впервые обосновал древнеримский юрист Ульпиан (170-228 гг.). По его мнению, публичным правом является все то, что относится к положению государства. В частное право входит все то, что составляет пользу отдельных лиц.
В современной юридической литературе к публичному праву относят государственное, административное, финансовое, земельное природоохранительное, уголовное, уголовно-процессуальное и гражданское процессуальное право. Систему частного права составляют гражданское, семейное и трудовое право.
Критерий различения публичного и частного права видится в том, что публичное право регулирует отношения государства его органов с гражданами и иными субъектами права. При этом государственные органы выступают в качестве носителей государственно-властных (публичных) полномочий, реализация которых осуществляется в интересах и во благо общества, государства, тех или иных социальных слоев, групп.
Гражданин выступает равноправным субъектом публичных отношений в в процессе формирования представительных органов власти, в ходе референдума, участвуя в иных формах проявления непосредственной демократии. В остальных правоотношениях — а их большинство — он занимает подчиненное, зависимое положение.
Государственные органы могут предписывать определенные варианты поведения гражданам и иным субъектам права, требовать от них неукоснительного исполнения и соблюдения действующего законодательства, применять к нарушителям меры государственного принуждения, выносить решения о признании тех или иных субъективных прав граждан. Гражданин вправе обжаловать решения, принимаемые государственными органами, если они вступили в законную силу, то ему не остается ничего иного, как подчиниться и выполнить такие решения.
В сфере частного права безраздельно господствуют законные личные интересы граждан, их объединений. Государство и его органы могут также выступать субъектами гражданско-правовых трудовых, сельскохозяйственных отношений. Однако в этом случае государственные органы, равно как и государство, не имеют никаких преимуществ перед остальными субъектами, выступая в качестве юридического лица, имеющего те же права и обязанности, что и иные участники правоотношений. Все отношения в сфере частного права строятся на принципах равноправия субъектов права, возникают, изменяются и прекращаются по их свободному волеизъявлению. Любые, в том числе и государственно-правовые формы принуждения к вступлению в правоотношения, ограничению правоспособности и дееспособности граждан запрещаются законом под угрозой наступления уголовной, административно-правовой и иной юридической ответственности.
Таким образом, различение публичного и частного права является необходимой предпосылкой для установления пределов вторжения государственных интересов в сферу частного права, личных имущественных и иных интересов, для установления надежных способов защиты прав и законных интересов граждан и их объединений. Примат публичного права над интересами граждан, который бытовал в теории социалистического права, на практике привел к неправомерному сужению частного права и грубейшему нарушению прав личности в области гражданского и трудового права, к подмене гражданско-правовых способов защиты субъективных прав административно-правовыми мерами.
3. Система права состоит из материальных и процессуальных отраслей права. К первой группе относятся государственное, административное, финансовое, гражданское, трудовое и иные отрасли права. Процессуальные отрасли — уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное право — устанавливают порядок рассмотрения уголовных и гражданских дел.
Связь материальных и процессуальных отраслей является взаимной и двусторонней. Материальные отрасли определяют правовой статус субъектов процессуальных отношений, а также устанавливают условия и основания возникновения процессуальных отношений. В свою очередь, процессуальные отрасли закрепляют порядок разрешения конфликтных спорных ситуаций, возникающих при реализации норм материальных отраслей права.
В форме уголовного процесса применяются нормы уголовного права. Гражданский процесс тесно связан с другими материальными отраслями. В системе права Российской Федерации специализация материальных и процессуальных отраслей приобрела всеобщий характер. Государственное право, которое долгое время оставалось автономным, содержало и материальные, и процессуальные нормы, в настоящее время не может обходиться без сотрудничества с гражданско-процессуальным законодательством. Так, решения и действия органов государственной власти и местного самоуправления, согласно ст. 46 Конституции Российской Федерации, могут быть обжалованы в суде в порядке, установленном гражданско-процессуальным правом.
Конкретные связи между гражданско-процессуальным правом и отдельными материальными отраслями весьма различны в зависимости от того, какая часть их норм может применяться в форме гражданского процесса. В гражданском, трудовом, семейном и некоторых других отраслях гражданский процесс, безусловно, доминирует над иными формами разрешения конфликтов, возникающих в конкретных отношениях. Государственное, административное, финансовое право, наоборот, допускает использование гражданского процесса в достаточно ограниченных пределах. Однако по мере становления и упрочения правового государства судебный контроль за законностью решений государственных органов власти и управления будет существенно расширяться. Соответственно будет усиливаться и значимость гражданско-процессуального права в реализации норм публичного права.
4. Связь уголовного права и иных отраслей права проявляется в сфере действия охранительных норм, устанавливающих запреты, основания применения, виды и объем правовых санкций. Каждая отрасль права устанавливает санкции за совершение административных, гражданско-правовых и иных проступков. Однако совокупность деяний, которые представляют повышенную общественную опасность и признаются преступлениями, составляет самостоятельную отрасль — уголовное право.
Уголовное право запрещает преступные посягательства на основы государственного и общественного строя, урегулированные государственным правом (особо опасные государственные преступления), государственную и личную собственность, честь и достоинство граждан и иные отношения, урегулированные гражданским правом (статьи Уголовного кодекса, предусматривающие ответственность за кражу, грабеж, мошенничество, клевету и оскорбление личности). Общественно-опасные посягательства на порядок, закрепленный нормами административного права, в УК образуют составы преступлений против порядка управления и общественной безопасности.
Таким образом, уголовное право представляет собой как бы вынесенную за скобки совокупность общественно опасных деяний, совершаемых в сфере государственного, гражданского, административного и иных отраслей права. И с этих позиций каждая отрасль права связана с уголовным правом как особым компонентом системы права, который охраняет конкретные отрасли и систему права в целом от наиболее грубых общественно-опасных посягательств.

§5. Соотношения системы права, системы законодательства и системы юридических наук

Взаимосвязь отраслей права отражается в законодательстве. Например, чтобы привести отношения в области народного образования в соответствие с современными требованиями, нужно улучшить правовое регулирование не отдельного вида таких отношений, а всего их комплекса. Поэтому в Законе РФ “Об образовании” помещены нормы, относящиеся к разным отраслям права: административному, финансовому, трудовому, гражданскому и некоторым другим. Все эти разноотраслевые нормы располагаются в одном законодательном акте, поскольку тесно взаимосвязаны друг с другом, имеют общий предмет правового регулирования — отношения в сфере образования.
В итоге система права не полностью совпадает с системой законодательства, то есть с системой нормативных актов определенного государства. Нормы отраслей права — это строительный материал, из которого складывается та или иная конкретная отрасль законодательства. Но при построении каждой законодательной отрасли этот строительный материал может употребляться в разном наборе и в разном сочетании. Вот почему отрасли законодательства не всегда совпадают с отраслями права.
Главное различие между системой права и системой законодательства заключается в следующем. Каждая отрасль права имеет единый предмет и метод регулирования, поэтому нормы отрасли права отличаются высокой степенью однородности. Отрасли же законодательства, регулируя определенные сферы государственной, экономической, социальной жизни, выделяются только по предмету регулирования и не имеют единого метода. Кроме того, предмет отрасли законодательства не является столь однородным, как у отрасли права. Он может включать в себя весьма различные отношения. В силу этого отрасль законодательства не является столь однородной, как отрасль права.
В настоящее время система отраслей законодательства выглядит следующим образом. В ней имеется группа отраслей законодательства, в основном совпадающих с одноименными отраслями права. Это, например, уголовное, гражданское, трудовое, семейное законодательство. Другая группа отраслей законодательства сложилась на базе подотраслей крупных отраслей права с добавлением некоторого количества норм из других отраслей права. Это горное, водное, лесное законодательство (оно выделилось из земельного права) и некоторые другие. По происхождению они являются подотраслями “материнских” отраслей права, но по объему, значению, кодифицированности и степени развития рассматриваются как отдельные отрасли законодательства.
В то же время в системе отраслей законодательства имеются так называемые комплексные отрасли, которые возникли из сочетания норм административного, гражданского и некоторых других отраслей права. Например, законодательство об образовании, науке, культуре, здравоохранении.
Несовпадение (или неполное совпадение) системы права и системы законодательства имеет важные практические последствия. Так, при подготовке новых крупных законодательных актов, систематизированных сборников законодательства нормативные материалы (с целью удобства пользования ими) располагаются обычно применительно к существующей системе законодательства. Однако деление норм по отраслям права также имеет важное значение. Обе эти системы тесно связаны и взаимно дополняют друг друга.
Система права оказывает существенное влияние на систему юридических наук и учебных дисциплин. Каждой отрасли права соответствует своя отраслевая наука, исследующая соответствующую отрасль права. Кроме того, каждой отрасли права соответствует одноименная учебная дисциплина, то есть предмет преподавания знаний об этой отрасли права в юридических и некоторых других учебных заведениях.
Например, трудовое право как совокупность норм, регулирующих труд рабочих и служащих, образует одну из отраслей права. Имеется и отрасль юридической науки, называемая трудовым правом. Она исследует различные нормы, регулирующие труд работников, многочисленные проблемы, возникающие в процессе этого регулирования (например, пути и способы дальнейшего совершенствования законодательства в сфере трудовых отношений). Кроме того, есть еще учебная дисциплина, тоже называемая трудовым правом. Это один из предметов, с помощью которого студенты юридических и некоторых других учебных заведений получают необходимые знания о трудовом праве как одной из отраслей права и законодательства Российской Федерации.
Внутренняя система отраслей юридической науки и учебных дисциплин строится с учетом внутренней системы соответствующей отрасли права. Так, многим подотраслям, институтам, существующим внутри отрасли права, в одноименной отрасли юридической науки и в учебной дисциплине соответствуют разделы или другие структурные подразделения, изучающие эти подотрасли и институты. Однако полного тождества между системой отрасли права и системой одноименной юридической науки, а также системой учебной дисциплины нет. Например, в учебных дисциплинах дается материал не только о структурных подразделениях изучаемой отрасли права, но и об истории ее развития, предмете, методе регулирования и т.д.
Система законодательства оказывает влияние на систему отраслей юридической науки и учебных дисциплин. Ученые и преподаватели не ограничиваются изучением только данной отрасли права, но изучают и связанные с ней некоторые другие нормы, то есть одноименную отрасль законодательства. Например, наука уголовного права (а также уголовное право как учебная дисциплина) изучает не только уголовное наказание, но и медицинские меры, которые применяются в отношении душевнобольных, алкоголиков, наркоманов в случае совершения ими общественно опасных деяний, что относится к административному праву.
Некоторые отрасли юридической науки и учебные дисциплины имеют своим объектом не отрасль права, а отдельную комплексную отрасль законодательства. Так, уголовное исполнительское право является не отраслью права, а объектом научного изучения и преподавания.
Таким образом, система права, система законодательства, система юридической науки и система учебных дисциплин имеют между собой много общего, но совпадают не полностью. Однако система права и система законодательства оказывают все же решающее влияние на систему юридической науки и учебных дисциплин.


















Глава XIII

ПРАВОТВОРЧЕСТВО

Постоянное совершенствование законодательства — закономерность развития современного цивилизованного государства, необходимое условие своевременного и эффективного учета в нормативных актах потребностей общественного развития, сочетания интересов общества, отдельных его социальных слоев и индивидов, важная предпосылка возрастания авторитета законодательства, укрепления законности.

§1. Понятие правотворчества и его принципы.
Правотворчество и формирование права

Правотворчество есть форма государственной деятельности, направленной на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Это процесс создания и развития действующего права как единой и внутренне согласованной системы общеобязательных норм, регулирующих общественные отношения, специальная, имеющая официальное значение деятельность по установлению правового регулирования. Главное назначение правотворчества — выработка и утверждение новых правовых норм. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм.
По своей сущности правотворчество есть возведение государственной воли в закон, в имеющие общеобязательное значение юридические предписания. На современном этапе развития правотворчество проявляется в первую очередь как принятие нормативного акта непосредственно населением страны путем референдума либо как издание актов, содержащих правовые нормы, государственными и иными правомочными органами. В некоторых современных странах одной из форм правотворчества является издание судебного прецедента (см. гл. XXIII).
Демократизм правотворческой процедуры предполагает активное участие партий, массовых движений, предпринимательских структур, объединений граждан в создании права, их инициативу, свободное широкое и деловое обсуждение проектируемых законодательных решений. Однако это не исключает того, что правотворчество, в какой бы форме оно ни осуществлялось, есть деятельность государства, форма государственного руководства обществом. Государство в лице своих органов создает основную массу правовых норм. Если же таковые издаются какими-либо иными структурами помимо государственных, то их правотворческие полномочия определяются государством.
Правотворческая деятельность современных цивилизованных государств осуществляется на базе перечисленных ниже семи основополагающих принципов, представляющих собой организационные начала, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности.
1. Демократизм. Этот принцип проявляется в установлении и неуклонном осуществлении свободного, подлинно демократического порядка подготовки и утверждения нормативных актов и в первую очередь законов, что обеспечивает активное и эффективное участие депутатов, широкой общественности в правотворчестве, максимальный учет в новых нормативных решениях общественного мнения, потребностей социально-экономического развития страны и интересов различных слоев населения.
2. Законность. Нормативные акты должны приниматься строго в пределах компетенции соответствующего правотворческого органа и соответствовать конституции страны, ее законам и иным актам вышестоящей юридической силы. В федеративном государстве необходимо неукоснительно соблюдать распределение компетенции между федерацией и субъектами, входящими в ее состав. Принцип законности означает также строгое соблюдение установленного порядка подготовки, принятия и опубликования новых нормативно-правовых решений, правотворческой процедуры, формы принимаемых актов.
3. Гуманизм. Этот принцип предполагает направленность правотворческого акта на обеспечение и защиту прав и свобод личности, на максимально полное удовлетворение ее духовных и материальных потребностей. Человек, его интересы должны быть в центре законодательной деятельности.
4. Научный характер. Правотворчество призвано максимально полно соответствовать назревшим потребностям общественного развития, его объективным закономерностям, быть научно обоснованным, учитывать и использовать достижения науки и техники, основываться на теоретических разработках проблем, требующих нового нормативного решения. К подготовке проектов должны привлекаться научные учреждения, отдельные представители соответствующих отраслей науки, а также ученые-юристы.
5. Профессионализм, то есть участие в разработке новых правотворческих решений квалифицированных специалистов соответствующих отраслей общественной жизни, имеющих профессиональную подготовку, большой опыт работы и достаточные знания.
6. Тщательность, скрупулезность подготовки проектов. В правоподготовительной деятельности важно максимально использовать зарубежный и отечественный опыт, результаты социологических и иных исследований, разного рода справки, докладные записки и иные материалы. Следует избегать спешки в работе, принятия скороспелых, непродуманных решений.
7. Техническое совершенство принимаемых актов предполагает широкое использование выработанных юридической наукой и апробированных правотворческой практикой способов и приемов подготовки и оформления нормативных текстов, правил законодательной техники, которые должны быть обязательными установлениями для законодателя.
Учитывая государственный характер правотворческой деятельности, необходимо различать правотворчество в собственном смысле слова и более широкое и многоаспектное понятие — формирование права, правообразование. Нормы права создаются на основе государственных велений, но этому процессу предшествуют обнаружение потребности в урегулировании определенной сферы отношений, выработка правовых взглядов. Правообразование включает в себя научный анализ, оценку действительности, выработку взглядов и концепций о будущем правовом регулировании, максимальный учет предложений и замечаний партий, общественных движений, отдельных граждан и их объединений, специалистов-практиков и ученых, общественного мнения, сформулированного средствами массовой информации, в научной литературе, публичных выступлениях, докладных записках, письмах и заявлениях граждан и т.д. Правообразование — это процесс формирования государственной воли в законе, правотворчество же охватывает деятельность компетентных органов и организаций по выработке и принятию нормативных актов. Правотворчество представляет собой основной, решающий этап формирования права, его логическое завершение.
Основными факторами, определяющими формирование права, являются материальные условия жизни общества, обусловленные равноправным существованием различных форм собственности, свободой предпринимательства (экономические факторы). Большое влияние на формирование права оказывают политическая обстановка в стране, характер взаимодействия различных слоев общества и групп населения, уровень активности политических партий, движений и общественных объединений (политические факторы). Принципиальное значение при создании новых юридических норм имеет также степень заботы общества и государства о личности, ее интересах и потребностях, об охране и обеспечении ее прав и свобод (социальные факторы). В многонациональном государстве процесс формирования права во многом определяется взаимоотношениями, формами сотрудничества между нациями и народностями, населяющими страну, заботой об их равноправии и свободном развитии, государственно-правовыми формами оформления их юридического статуса (национальные факторы). Международное положение государства, уровень и характер взаимоотношений с другими государствами и международными организациями также оказывает существенное влияние на правотворчество (внешнеполитические факторы). Идеологическая база права, правосознание граждан и общества в целом, степень его внедрения в общественное сознание, правовые идеи, направленные на дальнейшее развитие законодательства (идеологические факторы) также имеют существенное значение для правотворчества. Наконец, государство, возводя сформировавшиеся правовые идеи в закон, непосредственно создавая нормы права, осуществляет юридическое оформление государственной воли через деятельность органов, правомочных издавать нормативные акты (организационно-волевые факторы).
Совокупность перечисленных факторов формирует основу для оптимального и эффективного осуществления правотворческой деятельности, активно-творческого, опережающего влияния права на динамику общественного развития.

§2. Виды правотворческой деятельности в
Российской Федерации

В Российской Федерации существуют три основных формы правотворчества: принятие нормативных актов органами государства, непосредственно народом путем референдума, заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права (между Российской Федерацией и субъектами, входящими в ее состав, между субъектами федерации, между государственными органами и общественными объединениями, между работодателями и работниками предприятий, учреждений, объединений и т.д.).
До недавнего времени в бывшем СССР и союзных республиках, входивших в его состав, активно использовался такой вид правотворчества, как принятие нормативных актов общественными организациями, специально уполномоченными на то государством (например, высшим профсоюзным органом страны — ВЦСПС, Центросоюзом), а также принятие совместных актов государственными органами и общественными организациями. В настоящее время это явно нецелесообразная и теоретически труднообъяснимая практика, свидетельствующая о придании общественным организациям не свойственных им функций, прекратила свое существование.
Принятие нормативных актов органами государства. Эта форма правотворчества является наиболее распространенной в Российской Федерации. Правом принятия нормативных актов обладают Государственная Дума, представительные органы республик, входящих в состав Российской Федерации, краевых, областных, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга органов власти, а также органы местного самоуправления — районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские.
К числу правотворческих органов относятся также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, министерства, государственные комитеты и ведомства Российской Федерации, президенты, правительства, министерства, государственные комитеты и ведомства республик, входящих в состав федерации, главы администраций соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований. Правотворческими полномочиями обладает в пределах своей компетенции администрация объединений, комбинатов, предприятий и учреждений (локальное правотворчество). Полномочия на издание нормативных актов каждого органа определяются Конституцией Российской Федерации и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов Российского государства.
Государственная Дума принимает законы и постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации.
Законы и постановления издаются как по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительному ведению федеральных органов власти, так и по вопросам совместного ведения федеральных органов власти Российской Федерации и органов власти субъектов федерации. Они принимаются с соблюдением особой процедуры, предусмотренной регламентами.
Президент Российской Федерации, будучи главой государства, на основе Конституции и законов Российской Федерации издает указы, причем они могут быть и нормативного, и индивидуального, оперативного характера. Правительство, как орган исполнительной власти, правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению федерации, постольку, поскольку они не входят согласно Конституции и законодательству в компетенцию Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Свои акты нормативного характера Правительство обычно издает в форме постановлений.
Министерства, государственные комитеты, ведомства, будучи центральными органами государственного управления, руководят порученными им сферами управления. Их полномочия в области издания нормативных актов определены законами, актами Президента и Правительства. Обычно министерства, будучи органами единоличного руководства, издают приказы и инструкции, государственные комитеты как коллегиальные органы — постановления. Нормативный характер носят, как правило, инструкции и постановления (см. гл. XI).
В пределах своих полномочий издают нормативные акты также органы законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской Федерации — республик в составе федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Следующий вид органов, осуществляющих правотворческую деятельность, — это органы местного самоуправления: районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские представительные органы власти и соответствующие им местные администрации.
Издавая нормативные акты (обычно они именуются решениями), органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.
Наконец, администрация объединений, предприятий, учреждений в пределах своих полномочий издает так называемые локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутри соответствующих подразделений (например, принятие правил внутреннего трудового распорядка).
Референдум как вид правотворчества. За последнее время во многих государствах все большее распространение получает форма непосредственного участия народа в правотворчестве — референдум, то есть принятие законов путем всенародного голосования. Это один из путей расширения демократии, привлечения граждан к решению важнейших вопросов государственной жизни. В данном случае народ непосредственно осуществляет определенный акт законодательной власти, принимает правотворческое решение.
В соответствии с Законом “О референдуме РСФСР” решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации (ст. 1). На всенародное голосование может быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение (см. гл. XI).
Нормативные соглашения. Заключение соглашений, содержащих обязательные для исполнения правовые предписания, все шире используется в правотворческой практике российского государства, причем такие соглашения заключаются между различными субъектами права и их юридическая сила неодинакова. Примером такого рода соглашений может служить, в частности, Федеративный договор, явившийся правовой базой создания Российской Федерации на новой основе. Он содержит нормы о распределении компетенции между государственными образованиями Российской Федерации, о предметах исключительного ведения федерации и ее субъектов, а также их совместного ведения. Практикуется заключение соглашений и по экономическим, политическим и иным вопросам между федерацией и отдельными ее членами (республиками, краями, областями и т.д.), между субъектами федерации.
Характерной особенностью современных взаимоотношении между общественными объединениями и государственными структурами является (вместо издания ими совместных актов, что активно применялось ранее) заключение разного рода соглашений, содержащих нормативные предписания. В первую очередь это касается регулирования трудовых отношений. Так, в соответствии с Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. “О коллективных договорах и соглашениях” [31 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 17. Ст. 890.]
может быть заключен коллективный договор — правовой акт, регулирующий трудовые, социально-экономические и профессиональные отношения между работодателем и работниками на предприятии, в учреждении, организации. Он заключается, с одной стороны, работниками в лице одного или нескольких профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов, с другой стороны, работодателем непосредственно или уполномоченными им представителями. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных единицах, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и численности работников.
Наряду с коллективным договором законом предусматривается также заключение разного рода соглашений — правовых актов, содержащих обязательства по установлению условий труда, занятости и социальных гарантий для работников определенной профессии, отрасли, территории. В зависимости от сферы регулируемых отношений заключаются соглашения генеральные, устанавливающие общие принципы согласованного проведения социально-экономической политики, отраслевые (тарифные), которые определяют направления социально-экономического развития, условия труда и оплаты труда, социальные гарантии для работников отрасли (профессиональных групп), и, наконец, специальные, устанавливающие условия решения определенных социально-экономических проблем, связанных с территориальными особенностями.
Такие соглашения могут заключаться на разном уровне:
на федеральном — между общероссийскими объединениями профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов; общероссийскими объединениями работодателей; Правительством Российской Федерации;
на республиканском (республики в составе федерации) — между республиканскими объединениями профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов; республиканскими объединениями работодателей; правительством республики в составе Российской Федерации;
на отраслевом или профессиональном — между соответствующими профсоюзами, иными уполномоченными работниками представительными органами; работодателями (объединениями работодателей); Министерством труда и занятости населения;
на территориальном — между соответствующими профсоюзами (объединениями профсоюзов), иными уполномоченными работниками представительными органами; работодателями (объединениями работодателей); органами исполнительной власти.

§3. Основные стадии правотворческого процесса

Процесс создания нормативного акта складывается из отдельных стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения). Характерными чертами такого процесса в Российской Федерации являются дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению.
Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта). Это первый этап правотворческого процесса. Он начинается с принятия решения о подготовке проекта. Оно прежде всего находит воплощение в утвержденных планах правоподготовительных работ, принятие которых осуществляется в правотворческой практике Российской Федерации и ряда других государств. Кроме того, относительно законопроектов такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству или какому-либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе Президента, Правительства Российской Федерации, постоянных комитетов Государственной Думы, других органов и организаций, обладающих правом законодательной инициативы. Наконец, инициативу в подготовке законопроекта могут проявить субъекты, входящие в Российскую Федерацию, через их высшие органы государственной власти.
Проекты указов Президента, постановлений Правительства обычно готовятся соответствующими министерствами и ведомствами либо на основании плана правотворческих работ, либо по разовому поручению Президента, руководства Правительства, либо по собственной инициативе. Такие проекты могут быть подготовлены также в аппарате соответственно Президента и Правительства.
При подготовке проектов обычно применяется ведомственный, отраслевой принцип, предусматривающий составление первоначальных проектов теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют. Такой принцип обеспечивает квалифицированное составление проекта, участие специалистов. Во многих случаях дается поручение составить первоначальный текст проекта нескольким ведомствам, включая и юридический орган (Министерство юстиции, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Прокуратура).
В правотворческой практике используется в зависимости от содержания проекта и другой принцип, когда законопроекты готовятся постоянными комитетами высшего представительного органа страны (законопроекты о выборах, о статусе народных депутатов и др.). Однако ведомственный принцип подготовки проектов все же преобладает в современной правотворческой практике.
Активная роль в подготовке проектов принадлежит общественным объединениям. В одних случаях они готовят проекты по собственной инициативе, в других — привлекаются к подготовке совместно с государственными органами. Большинство крупных законодательных актов, в первую очередь тех, которые касаются граждан и их организаций, готовятся с участием партий, профсоюзов и других общественных объединений.
Следующая стадия правотворческого процесса — предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. До начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы общественных отношений. Прежде всего определяется, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общая цель предлагаемого правового регулирования. При этом следует помнить, что проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.
На. данном этапе весьма важно получить информацию о действующем законодательстве по затрагиваемому вопросу, проанализировать его состояние, практику применения. Желательно, чтобы разработчики проекта ответили на вопросы: принимались ли раньше акты по теме предлагаемого проекта; если принимались, то каковы их эффективность и недостатки, каким образом они будут связаны с разрабатываемым проектом; как предлагаемый акт впишется в действующее правовое регулирование, насколько хорошо он будет взаимодействовать с системой имеющихся или намеченных к разработке нормативных актов и т.п.
Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того уже довольно значительную разбалансированность и внутреннюю противоречивость законодательства. Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно подготовить справку о действующем нормативном регулировании по соответствующему вопросу. Уместно также составление справки о зарубежном законодательстве по теме проекта.
Анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить и на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, социальные, юридические, экологические и другие, а также “просчитаны” возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т.д.
На начальной стадии работы над проектом вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима и разработка его научной концепции.
Следующая стадия — подготовка первоначального текста проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы.

<< Пред. стр.

страница 4
(всего 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Copyright © Design by: Sunlight webdesign